WYROK TRYBUNAŁU (siódma izba)
z dnia 21 września 2016 r.(*)
Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Dyrektywa 2001/80/WE – Artykuł 4 ust. 3 – Część A załącznika VI– Ograniczenie emisji niektórych zanieczyszczeń do powietrza z dużych obiektów energetycznego spalania – Stosowanie – Elektrownia Aberthaw
W sprawie C‑304/15
mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie, na podstawie art. 258 TFUE, uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, wniesioną w dniu 19 czerwca 2015 r.
Komisja Europejska, reprezentowana przez K. Mifsud-Bonniciego oraz S. Petrovą, działających w charakterze pełnomocników, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
strona skarżąca,
przeciwko
Zjednoczonemu Królestwu Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, reprezentowanemu przez J. Kraehling oraz L. Christie, działających w charakterze pełnomocników, wspieranych przez G. Facenna, QC,
strona pozwana,
TRYBUNAŁ (siódma izba),
w składzie: C. Toader (sprawozdawca), prezes izby, A. Rosas i E. Jarašiūnas, sędziowie,
rzecznik generalny: M. Bobek,
sekretarz: M. Aleksejev, administrator,
uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 21 kwietnia 2016 r.,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 28 czerwca 2016 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1 W swojej skardze Komisja Europejska wnosi do Trybunału o stwierdzenie, że poprzez nieprawidłowe stosowanie w odniesieniu do elektrowni w Aberthaw (Zjednoczone Królestwo) dyrektywy 2001/80/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2001 r. w sprawie ograniczenia emisji niektórych zanieczyszczeń do powietrza z dużych obiektów energetycznego spalania (Dz.U. 2001, L 309, s. 1) Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej uchybiło zobowiązaniom spoczywającym na nim na mocy art. 4 ust. 3 tej dyrektywy w związku z częścią A załącznika VI do tej dyrektywy.
Ramy prawne
Prawo Unii
2 Dyrektywa 2001/80, która zastąpiła dyrektywę 88/609/EWG Rady z dnia 24 listopada 1988 r. w sprawie ograniczenia emisji niektórych zanieczyszczeń do powietrza z dużych obiektów energetycznego spalania (Dz.U. 1988, L 336, s. 1), została uchylona ze skutkiem na dzień 1 stycznia 2016 r. dyrektywą 2010/75/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola) (Dz.U. 2010, L 334, s. 17). Zgodnie z art. 1 dyrektywy 2001/80 ten akt miał zastosowanie „do obiektów energetycznego spalania, których moc cieplna spalania jest równa lub większa niż 50 MW, niezależnie od rodzaju wykorzystanego paliwa (stałego, płynnego lub gazowego)”.
3 Zgodnie z motywami 4–6 tej dyrektywy:
„(4) Komisja opublikowała komunikat w sprawie wspólnotowej strategii zwalczania zakwaszania, w którym wskazano, iż zmiana dyrektywy 88/609/EWG stanowi integralną część składową strategii o długookresowym celu ograniczenia emisji ditlenku siarki i tlenków azotu, aby obniżyć osadzanie oraz stężenie do poziomów poniżej ładunków i poziomów krytycznych.
(5) Zgodnie z zasadą pomocniczości określoną w art. 5 traktatu cel zmniejszenia emisji zakwaszających z dużych źródeł energetycznego spalania nie może zostać osiągnięty w wystarczającym stopniu przez państwa członkowskie działające indywidualnie, a nieskoordynowane działanie nie gwarantuje osiągnięcia pożądanego celu; w związku z potrzebą zmniejszenia emisji zakwaszających na terenie całej Wspólnoty skuteczniejsze jest podjęcie działania na poziomie wspólnotowym.
(6) Istniejące duże obiekty energetycznego spalania w znacznym stopniu przyczyniają się do emisji ditlenku siarki i tlenków azotu we Wspólnocie i niezbędne jest zmniejszenie tej emisji. Z tego względu niezbędne jest dostosowanie podejścia różnych charakterystyk sektora dużych obiektów spalania energetycznego w państwach członkowskich”.
4 Artykuł 4 omawianej dyrektywy przewidywał:
„1. Bez uszczerbku dla przepisów art. 17 państwa członkowskie podejmują odpowiednie środki w celu zapewnienia, że [by] we wszystkich pozwoleniach na budowę lub, w przypadku gdy taka procedura nie obowiązuje, pozwoleniach na prowadzenie działalności dla nowych obiektów, które w opinii właściwych władz są przedmiotem pełnego wniosku o wydanie pozwolenia przed dniem 27 listopada 2002 r., pod warunkiem że obiekt jest oddany do użytkowania nie później niż dnia 27 listopada 2003 r., zawierają się [były zawarte] warunki dotyczące przestrzegania dopuszczalnych wartości emisji ustanowionych w części A załączników III–VII w odniesieniu do ditlenku siarki, tlenków azotu i pyłu.
[…]
3. Bez uszczerbku dla przepisów dyrektywy [Rady 96/61/WE z dnia 24 września 1996 r. dotyczącej zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli (Dz.U. 1996, L 257, s. 26)] i dyrektywy Rady 96/62/WE z dnia 27 września 1996 r. w sprawie oceny i zarządzania jakością otaczającego powietrza [(Dz.U. 1996, L 296, s. 55)] państwa członkowskie najpóźniej do dnia 1 stycznia 2008 r. w znaczącym stopniu zmniejszą poziomy emisji przez:
a) podjęcie odpowiednich środków w celu zapewnienia, że [by] wszystkie pozwolenia na prowadzenie działalności dla istniejących obiektów zawierają [zawierały] warunki dotyczące przestrzegania dopuszczalnych wartości emisji ustalone dla nowych obiektów określone w ust. 1; lub
b) zapewnienie, że [by] istniejące obiekty podlegają [podlegały] krajowym planom zmniejszenia emisji określonym w ust. 6;
oraz, w odpowiednim przypadku, zastosowanie przepisów art. 5, 7 i 8.
[…]”.
5 Zgodnie z art. 14 tej samej dyrektywy:
„1. W przypadku pomiarów ciągłych uznaje się, że dopuszczalne wartości emisji określone w części A załączników III–VII są przestrzegane, jeżeli ocena wyników wskazuje w odniesieniu do godzin funkcjonowania w ciągu roku kalendarzowego, że:
a) żadna z kalendarzowych średnich wartości miesięcznych nie przekracza dopuszczalnych wartości emisji; oraz
b) w przypadku:
[…]
ii) tlenków azotu: 95% wszystkich średnich wartości 48-godzinnych nie przekracza 110% dopuszczalnej wartości emisji.
[…]”.
6 W tabeli zawartej w części A załącznika VI do dyrektywy 2001/80 zostały wskazane dopuszczalne wielkości emisji tlenków azotu mające zastosowanie na podstawie art. 4 ust. 3 tej dyrektywy w nowych i istniejących obiektach dla różnych typów paliw. W przypadku paliw stałych wykorzystywanych w obiektach o mocy cieplnej większej niż 500 MW dopuszczalna wielkość emisji tlenków azotu została określona na 500 miligramów na normalny metr sześcienny (mg/Nm3).
7 Jednak tabela ta odsyłała do przypisu 3 na dole strony, dotyczącego również paliw stałych (zwanego dalej „przypisem 3”), zredagowanego w następujący sposób:
„Do dnia 1 stycznia 2018 r. w przypadku obiektów, które w okresie 12 miesięcy kończącym się dnia 1 stycznia 2001 r. działały i kontynuują działanie dla [z wykorzystaniem] paliw stałych, w których zawartość ciał lotnych jest mniejsza niż 10%, stosuje się wartość 1200 mg/Nm3”.
8 Na podstawie art. 30 ust. 2 akapit pierwszy dyrektywy 2010/75 punkt 4 części 1 załącznika V do tego aktu określa dopuszczalne wielkości emisji tlenków azotu dla obiektów wykorzystujących paliwa stałe. Wielkość ta została zredukowana do 200 mg/Nm3 od dnia 1 stycznia 2016 r.
Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi
9 W dniu 29 maja 2012 r. Komisja wszczęła dochodzenie „EU Pilot” w sprawie zgodności działania niektórych dużych obiektów energetycznego spalania, w szczególności elektrowni Aberthaw, z wymogami dyrektywy 2001/80. Zgodnie z informacjami przekazanymi Komisji obiekt ten na podstawie przypisu 3 stosował się do dopuszczalnej wielkości emisji tlenków azotu wynoszącej 1200 mg/Nm3 – mniej rygorystycznej niż ta normalnie stosowana w tego typu obiektach wykorzystujących paliwo stałe, czyli 500 mg/Nm3 zgodnie z tabelą zamieszczoną w części A załącznika VI do tej dyrektywy. Niemniej według Komisji wymieniony przypis dla skorzystania z tego odstępstwa stawiał wymóg używania paliw wykazujących zawartość ciał lotnych (zwaną dalej „ZCL”) niższą niż 10%. W związku z tym Komisja zwróciła się do Zjednoczonego Królestwa z pytaniem o ZCL paliw stałych wykorzystywanych w elektrowni Aberthaw w latach 2009–2011.
10 Zjednoczone Królestwo odpowiedziało, że jego zdaniem dopuszczalna wielkość emisji tlenków azotu obowiązująca w elektrowni Aberthaw wynosiła 1200 mg/Nm3 i że należało uważać, iż ta dopuszczalna wielkość emisji była przestrzegana, na przykład jeśli 95% średnich wielkości emisji mierzonych w ciągu 48 godzin nie przekraczało 1320 mg/Nm3.
11 W dniu 20 września 2012 r. Komisja skierowała do Zjednoczonego Królestwa dodatkowe pytania w celu wyjaśnienia, czy elektrownia Aberthaw spełniała wymogi przypisu 3 dotyczące ZCL. W odpowiedzi wymienione państwo członkowskie uściśliło, że średnia ZCL w wykorzystywanym w tej elektrowni węglu dochodziła w kolejnych latach 2008–2011 do 12,81%, do 11,75%, do 12,89% i do 11,39%. Jak wynikało z tych informacji, węgiel ten miał średnią ZCL niższą niż 10% tylko dwa razy w latach 2008–2010 oraz pięć razy w ciągu 2011 r.
12 Ponieważ paliwa wykorzystywane w elektrowni Aberthaw w latach 2008–2011 nie spełniały odnośnie do ZCL wymagań wskazanych w przypisie 3, Komisja oceniła, że obiekt ten nigdy nie miał prawa do korzystania z odstępstwa przewidzianego w tym przypisie i że poczynając od dnia 1 stycznia 2008 r., należało stosować w stosunku do niego dopuszczalną wielkość emisji tlenków azotu wynoszącą 500 mg/Nm3.
13 W dniu 21 czerwca 2013 r. Komisja skierowała do Zjednoczonego Królestwa wezwanie do usunięcia uchybienia, w którym zarzuciła temu państwu, że od dnia 1 stycznia 2008 r. uchybiało ono swoim zobowiązaniom w zakresie przestrzegania art. 4 ust. 3 dyrektywy 2001/80 w związku z przypisem 3, przekraczając w przypadku elektrowni Aberthaw dopuszczalną wielkość emisji tlenków azotu 500 mg/Nm3 obowiązującą dla tego obiektu do dnia 1 stycznia 2016 r.
14 W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia uchybienia Zjednoczone Królestwo wskazało, że uważało, iż odstępstwo przewidziane w przypisie 3 zostało wprowadzone do dyrektywy 2001/80 właśnie w celu objęcia zakresem jego stosowania elektrowni Aberthaw i dlatego wykładni tego odstępstwa należało dokonywać w sposób bardziej elastyczny, to znaczy, że odstępstwo nie zależało od wymogu, by przedmiotowy obiekt działał wyłącznie w oparciu o paliwa stałe z ZCL niższą niż 10%. Państwo to podnosiło również, że nie ma bezpośredniego związku pomiędzy ZCL w paliwie spalanym w tej elektrowni a poziomem emitowanych przez nią tlenków azotu.
15 Ponieważ odpowiedź Zjednoczonego Królestwa nie przekonała Komisji, instytucja ta w dniu 16 października 2014 r. skierowała do tego państwa członkowskiego uzasadnioną opinię na podstawie art. 258 akapit pierwszy TFUE.
16 W uzasadnionej opinii Komisja powtórzyła swoje argumenty przemawiające za tym, że przypis 3 zwalnia ze stosowania norm emisyjnych ustalonych dla obiektów o rozmiarach elektrowni Aberthaw oraz że elektrownia Aberthaw przekraczała dopuszczalne wielkości emisji tlenków azotu obowiązujące na podstawie art. 4 ust. 1 i 3 dyrektywy 2001/80 w związku z tym przypisem.
17 Komisja odrzuciła też wykładnię przypisu 3, według której przypis ten nie stawiał wymogu, aby przedmiotowy obiekt wykorzystywał wyłącznie paliwa stałe o średniej ZCL mierzonej w stosunku rocznym nie wyższej niż 10%. Przecież nawet jeśli powyższa wartość stężenia nie została w sposób wyraźny określona jako średnia roczna w dyrektywie 2001/80, to taka wykładnia byłaby zgodna z duchem tej dyrektywy, której art. 14 ust. 1 wskazuje, że dopuszczalne wielkości emisji ustalone w części A załączników III–VII do tej dyrektywy są mierzone w ciągu roku kalendarzowego.
18 Zjednoczone Królestwo w odpowiedzi z dnia 17 grudnia 2014 r., opierając się na pracach legislacyjnych nad dyrektywą 2001/80, powtórzyło pogląd, że elektrownia Aberthaw działała zgodnie z dyrektywą 2001/80, bowiem odstępstwo w przypisie 3 zostało przewidziane specjalnie dla tego obiektu. Poza tym państwo członkowskie zaznaczyło, że w elektrowni tej stale dokonywano inwestycji w celu poprawy jej funkcjonowania.
19 Uznając odpowiedź udzieloną przez Zjednoczone Królestwo za niewystarczającą, Komisja zadecydowała o wniesieniu w dniu 19 czerwca 2015 r. niniejszej skargi.
W przedmiocie skargi
Argumentacja stron
20 Komisja uważa, że skoro elektrownia Aberthaw nie spełnia kryteriów opisanych w przypisie 3, to nie może korzystać z odstępstwa w nim przewidzianego. W konsekwencji obiekt ten powinien utrzymywać emisję tlenków azotu zgodną ze standardową dopuszczalną wielkością emisji wynoszącą 500 mg/Nm3. Tymczasem określona w pozwoleniu na użytkowanie tej elektrowni wielkość emisji w chwili wniesienia rozpoznawanej skargi wynosiła 1050 mg/Nm3, co uzasadnia uwzględnienie skargi.
21 Na poparcie tego zarzutu Komisja wysuwa w pierwszym rzędzie argument, że tekst przypisu 3 jest jasny. Przepis ten należałoby stosować tylko do obiektów faktycznie spalających paliwa stałe o ZCL niższej niż 10%. W przypisie tym nie ma mowy ani o obiektach, które „mogą być” zasilane takim paliwem, ani o jakiejkolwiek granicy, która oznaczałaby pomijalną ilość wykorzystanego paliwa. Otóż kryterium 10% ZCL zostało wprowadzone w celu ustanowienia progu mającego ograniczyć elektrowniom możliwości odstępstwa.
22 Po drugie, okoliczność, że odstępstwo zawarte w przypisie 3 miałoby dotyczyć w szczególności elektrowni Aberthaw, nie może mieć znaczenia, bowiem subiektywne intencje niektórych uczestników procesu legislacyjnego nie mogą służyć za obowiązujące kryterium wykładni.
23 Po trzecie, nawet gdyby przyjąć metodę obliczeń na podstawie nie średniej rocznej, lecz średniej miesięcznej, to elektrownia Aberthaw nadal nie spełniałaby kryteriów omawianego odstępstwa.
24 Zjednoczone Królestwo uważa, że proponowana przez Komisję wykładnia przypisu 3 jest sprzeczna jednocześnie i z brzmieniem przypisu, i z zamiarem unijnego prawodawcy, w konsekwencji czego niniejsza skarga powinna być oddalona.
25 Przede wszystkim zdaniem tego państwa członkowskiego elektrownia Aberthaw działała przez cały czas w oparciu o paliwo składające się głównie z antracytu o ZCL pomiędzy 6% i 15%, w którym zasadniczy udział miał węgiel o ZCL niższej niż 10%. Nie działała ona jednak nigdy wyłącznie w oparciu o węgiel o ZCL niższej niż 10% lub wyłącznie w oparciu o mieszankę, która posiadałaby średnią ZCL poniżej 10%. Co więcej, istotne względy praktyczne i bezpieczeństwa sprzeciwiałyby się temu, by elektrownia funkcjonowała na takich zasadach.
26 Następnie wymienione państwo członkowskie z jednej strony kwestionuje sugerowaną przez Komisję wykładnię, według której dla skorzystania z odstępstwa przewidzianego w przypisie 3 obiekt powinien działać wyłącznie w oparciu o paliwo stałe o ZCL obliczanej na podstawie średniej rocznej niższej niż 10%, gdyż taka wykładnia zmierzałaby do dodania kolejnego wymogu do tego odstępstwa, powodując, że warunki skorzystania z niego stałyby się bardziej restrykcyjne. Tymczasem przypis ten nie zawiera przysłówka „jedynie” lub „wyłącznie”. Gdyby unijny prawodawca chciał ograniczyć przywilej wynikający z przypisu 3 tylko do elektrowni wykorzystujących węgiel o ZCL niższej niż 10%, to brzmienie tego przypisu odzwierciedlałoby wprost taki zamiar. Poza tym, zdaniem tego państwa członkowskiego, gdy dyrektywa 2001/80 przewiduje posługiwanie się wartościami średnimi, to jest to sformułowane w sposób wyraźny.
27 Zjednoczone Królestwo utrzymuje zatem, że intencją przypisu 3 było stosowanie go wobec obiektów działających w oparciu o paliwa z istotnym udziałem węgla o ZCL niższej niż 10%.
28 Z drugiej strony zdaniem Zjednoczonego Królestwa sugerowana przez Komisję wykładnia tego przypisu nie uwzględnia okoliczności, że odstępstwo zawarte w tym przypisie było negocjowane i wprowadzone specjalnie do dyrektywy 2001/80 w toku procesu legislacyjnego, aby objąć swoim zakresem przypadek elektrowni Aberthaw.
29 Wreszcie ustalona ze względów bezpieczeństwa eksploatacji minimalna ZCL dla mieszanki węgla używanej w elektrowni Aberthaw wynosiłaby 9%. Właściciel tej elektrowni, aby dostosować się do ograniczeń wynikających z dokonanej przez Komisję wykładni przypisu 3, musiałby wykorzystywać tylko paliwa stałe pozwalające na zmieszczenie się w bardzo małym marginesie między 9% i 9,9% ZCL. Biorąc pod uwagę wszystkie parametry, które należy uwzględnić w mieszance paliw, czyli zawartość wilgoci, popiołu, siarki, chloru, wartość opałową, twardość i uziarnienie, nie byłoby to ani realistyczne, ani wykonalne w przypadku elektrowni o tych rozmiarach. Taki właściciel w szczególności nie byłby w stanie ani dostarczyć, ani przetestować w sposób dokładny i wiarygodny bardzo dużych ilości węgla, które zużywa elektrownia Aberthaw, żeby dopilnować, by całkowita ZCL utrzymywała się dokładnie między 9% a 9,9%.
30 Co więcej, sugerowana przez Komisję wykładnia przypisu 3 nie odpowiadałaby też celowi ochrony środowiska. W rzeczy samej wyższa emisja tlenków azotu w elektrowni Aberthaw miałaby być konsekwencją koncepcji pieca i wyższych temperatur koniecznych, aby utrzymać spalanie węgla antracytowego o niskiej ZCL. Ta zawartość w mieszance paliwa nie miałaby znaczącego wpływu na te emisje, bowiem ich stężenie nie zmniejszyłoby się w sposób znaczący, gdyby elektrownia była zobowiązana do używania jako paliwa nie – jak obecnie – mieszanki węgla o całkowitej ZCL mieszczącej się między 11% i 12%, lecz – zakładając, że jest to możliwe – węgla, w którym ZCL dochodziłaby do 9,5%. Wręcz przeciwnie, spalanie węgla o niższej ZCL pociągnęłoby za sobą wyższą emisję tlenków azotu.
Ocena Trybunału
31 Jak wynika z motywów 4–6 dyrektywy 2001/80, jej celem jest zwalczanie zakwaszania poprzez ograniczenie emisji ditlenku siarki i tlenków azotu, do których w znacznym stopniu przyczyniają się duże obiekty spalania energetycznego.
32 Załączniki 3–7 tej dyrektywy przewidują pewną liczbę ograniczeń w tym względzie. W szczególności załącznik VI określa w swojej części A dopuszczalne wielkości emisji tlenków azotu dla poszczególnych rodzajów paliwa, które mają być zastosowane w istniejących obiektach na podstawie art. 4 ust. 3 tej dyrektywy. Otóż dla sytuacji wykorzystywania paliw stałych w obiektach o mocy cieplnej większej niż 500 MW dopuszczalna wielkość emisji została określona na 500 mg/Nm3.
33 Niemniej przypis 3 przewiduje, że „[d]o dnia 1 stycznia 2018 r. w przypadku obiektów, które w okresie 12 miesięcy kończącym się dnia 1 stycznia 2001 r. działały i kontynuują działanie dla [z wykorzystaniem] paliw stałych, w których zawartość ciał lotnych jest mniejsza niż 10%, stosuje się wartość 1200 mg/Nm3”.
34 W tym przypadku Komisja zarzuca Zjednoczonemu Królestwu, że odnośnie do elektrowni Aberthaw nie spełniło ono wymagań pozwalających na skorzystanie z odstępstwa opisanego w tym przypisie i w konsekwencji przekroczyło dopuszczalną wielkość emisji tlenków azotu, czyli ustaloną, dla sytuacji gdy nie stosuje się odstępstwa, na 500 mg/Nm3.
35 Zjednoczone Królestwo i Komisja mają przeciwne zdanie zwłaszcza w kwestii okresu, jaki powinien stanowić odniesienie dla pomiarów służących weryfikacji, czy dane obiekty nie przekraczają dopuszczalnego poziomu emisji tlenków azotu.
36 W kwestii tej trzeba podkreślić, że choć druga część zdania, z którego składa się tekst przypisu 3, nie precyzuje, jaki jest okres referencyjny, to pierwsza część tego zdania zawiera akurat sformułowanie: „w przypadku obiektów, które w okresie 12 miesięcy kończącym się dnia 1 stycznia 2001 r. działały i kontynuują działanie”.
37 Wynika z tego, że – jak podniósł rzecznik generalny w pkt 29 opinii – przypis 3 należy przez analogię rozumieć w ten sposób, że okres referencyjny, w jakim należy dokonywać pomiarów dla przeprowadzenia oceny, czy dany obiekt „kontynuuje działanie” zgodne z dyrektywą 2001/80, jest taki sam jak okres, który pozwolił stwierdzić, czy obiekt podlegał odstępstwu zawartemu w tym przypisie, czyli jest to okres jednego roku.
38 W zakresie, w jakim ZCL należało obliczać w odniesieniu do roku lub miesiąca, Zjednoczone Królestwo nie zaprzecza, że elektrownia Aberthaw nigdy nie spełniała określonych w przypisie 3 i rozumianych tak, jak je interpretuje Komisja kryteriów dotyczących rodzaju paliwa, które obiekt powinien wykorzystywać.
39 W tym względzie to państwo członkowskie utrzymuje, że wykładnia, zgodnie z którą by skorzystać z odstępstwa, o którym mowa w tym przypisie, obiekt powinien wykorzystywać tylko paliwa o średniej ZCL mierzonej w okresie jednego roku niższej niż 10%, jest błędna, bowiem w tekście tego przypisu nie ma przysłówka „wyłącznie”.
40 Argument ten nie zasługuje na uwzględnienie.
41 Otóż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału dla ustalenia znaczenia i zakresu zastosowania przepisu istotne jest dokonywanie jego wykładni z uwzględnieniem jego treści, kontekstu, jak i celu całego uregulowania (zob. podobnie wyrok z dnia 16 lipca 2015 r. C‑184/14, EU:C:2015:479, pkt 32 i przytoczone tam orzecznictwo).
42 Jeśli chodzi o brzmienie przypisu 3 to stanowi on, że aby skorzystać z odstępstwa w nim przewidzianego, dany obiekt powinien „kontynuować działanie, dla [z wykorzystaniem] paliw stałych, w których zawartość ciał lotnych jest mniejsza niż 10%”.
43 W tym względzie, w przeciwieństwie do argumentacji Zjednoczonego Królestwa, okoliczność, że tekst ten nie zawiera przysłówków „jedynie” lub „wyłącznie”, nie pozwala na wyciągnięcie wniosku, że aby móc korzystać z systemu odstępstw ustanowionego w tym przypisie, wystarczy występowanie w paliwie wykorzystywanym przez obiekt bądź to „istotnego udziału”, bądź to „pewnego udziału” paliwa stałego o ZCL niższej niż 10%. Jak podniósł to rzecznik generalny w pkt 24 i następnych punktach opinii, żaden prawny argument nie może potwierdzić wykładni przypisu 3 przedstawionej przez Zjednoczone Królestwo.
44 W rzeczywistości – jak to sugeruje w pkt 27–30 swojej opinii rzecznik generalny – przypis 3 należy rozumieć w ten sposób, że próg 10%, do którego się on odwołuje, oznacza, że węgiel spalany w obiekcie powinien mieć średnią ZCL niższą niż 10%.
45 Taka wykładnia znajduje potwierdzenie w kontekście przypisu 3, jak również w celu dyrektywy 2001/80.
46 Jeżeli chodzi najpierw o kontekst tego przepisu, to należy przypomnieć, że pozwala on zastosować wobec obiektów spełniających przewidywane w nim warunki dopuszczalną wielkość emisji tlenków azotu wyższą niż ogólnie dopuszczalna wielkość emisji 500 mg/Nm, o której mowa w części A załącznika VI do dyrektywy 2001/80.
47 Przypis 3 stanowi odstępstwo od ogólnej zasady wyrażonej w opisanych przepisach załącznika VI i dlatego, stosownie do utrwalonego orzecznictwa Trybunału, powinien podlegać ścisłej wykładni (zob. analogicznie wyrok z dnia 10 września 2015 r., Nannoka Vulcanus Industries, C‑81/14, EU:C:2015:575, pkt 73 i przytoczone tam orzecznictwo).
48 Następnie, jeżeli chodzi o cel dyrektywy 2001/80, tak jak to podkreśla Komisja i tak jak to podniósł rzecznik generalny w pkt 38 opinii, ewolucja unijnych instrumentów prawnych poprzedzających tę dyrektywę, jak dyrektywa 88/609, dowodzi, że poziom progów ustalony w przepisach takich jak przypis 3 służy przede wszystkim maksymalnemu ograniczeniu liczby obiektów, które mogłyby skorzystać z takiego odstępstwa, co samo w sobie pozwala przyczyniać się do realizacji celów wyznaczonych w dyrektywie 2001/80 i przywołanych w pkt 34 niniejszego wyroku.
49 Nie można zatem przyjąć argumentacji Zjednoczonego Królestwa, że próg 10% ZCL w używanym paliwie stałym nie umożliwia realizacji celu ochrony środowiska dyrektywy 2001/80, nie mając znaczącego wpływu na emisję tlenków azotu. W rzeczywistości, jak to wynika z poprzedniego punktu, przypis 3 przyczynia się do realizacji wspomnianego celu ochrony środowiska, ograniczając liczbę obiektów, które mogą skorzystać z odstępstwa przewidzianego w tym przypisie.
50 Ponadto, po pierwsze, należy odrzucić argument Zjednoczonego Królestwa przedstawiony w pkt 28 niniejszego wyroku, gdyż nawet gdyby uznać za pewne, że odstępstwo przewidziane w przypisie 3 zostało wynegocjowane, aby objąć nim obiekt taki jak elektrownia Aberthaw, to również w tym wypadku powinna ona spełniać kryteria określone w tym przepisie, aby skorzystać i kontynuować korzystanie z tego odstępstwa.
51 Po drugie, należy odrzucić argument państwa członkowskiego, że stosowanie progu 10% nie jest możliwe ze względów bezpieczeństwa. Z uwag państwa członkowskiego wynika w tym względzie, że ZCL w mieszance używanej w elektrowni Aberthaw może zmieniać się od 6% do 15%. Bezsporne jest więc, że węgiel używany jako paliwo w tym obiekcie może mieć średnią ZCL niższą niż 10%.
52 Po trzecie, nie do przyjęcia jest również argumentacja Zjednoczonego Królestwa, że to głównie ze względu na przeszkody ekonomiczne nie zostały przeprowadzone modernizacje w celu poprawy ekologiczności tego obiektu i w celu spełnienia wymogów przypisu 3. Otóż z orzecznictwa Trybunału wynika, że Zjednoczone Królestwo nie może się skutecznie w niniejszej sprawie powoływać na przesłanki o charakterze czysto ekonomicznym, aby zakwestionować uchybienie, które jest mu zarzucane (zob. podobnie wyroki: z dnia 9 grudnia 1997 r., Komisja/France, C‑265/95, EU:C:1997:595, pkt 62; z dnia 21 stycznia 2016 r., Komisja/Cypr, C‑515/14, EU:C:2016:30, pkt 53).
53 W tej sytuacji należy stwierdzić, że poprzez nieprawidłowe stosowanie w odniesieniu do elektrowni Aberthaw dyrektywy 2001/80 Zjednoczone Królestwo uchybiło zobowiązaniom spoczywającym na nim na mocy art. 4 ust. 3 tej dyrektywy w związku z częścią A załącznika VI do tego aktu.
W przedmiocie kosztów
54 Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie Zjednoczonego Królestwa kosztami postępowania, a to ostatnie przegrało sprawę, należy obciążyć je kosztami postępowania.
Z powyższych względów Trybunał (siódma izba) orzeka, co następuje:
1) Poprzez nieprawidłowe stosowanie dyrektywy 2001/80/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2001 r. w sprawie ograniczenia emisji niektórych zanieczyszczeń do powietrza z dużych obiektów energetycznego spalania w odniesieniu do elektrowni w Aberthaw (Zjednoczone Królestwo) Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej uchybiło zobowiązaniom spoczywającym na nim na mocy art. 4 ust. 3 tej dyrektywy w związku z częścią A załącznika VI do tego aktu.
2) Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej zostaje obciążone kosztami postępowania.
Podpisy