ORDINANZA DEL TRIBUNALE (Seconda Sezione)
25 aprile 2012 (*)
«Cooperazione allo sviluppo – ECHO – EuropeAid – Esclusione dei contratti e delle sovvenzioni finanziati dal bilancio comunitario e dal FES – Liquidazione e cessazione dell’attività dell’organizzazione umanitaria – Non luogo a provvedere»
Nella causa T‑52/07,
Movimondo Onlus – Organizzazione non governativa di cooperazione e solidarietà internazionale, con sede in Roma (Italia), rappresentata da P. Vitali, G. Verusio, G. M. Roberti e A. Franchi, avvocati,
ricorrente,
contro
Commissione europea, rappresentata da M. Wilderspin, C. Hermes e F. Moro, in qualità di agenti, assistiti da A. Dal Ferro, avvocato,
convenuta,
avente ad oggetto la domanda di annullamento della decisione C (2006) 5802 def. della Commissione, del 1° dicembre 2006, che infligge una sanzione amministrativa all’organizzazione non governativa (ONG) Movimondo Onlus – Organizzazione non governativa di cooperazione e solidarietà internazionale,
IL TRIBUNALE (Seconda Sezione),
composto dai sigg. N. J. Forwood (relatore), presidente, F. Dehousse e J. Schwarcz, giudici,
cancelliere: sig. E. Coulon
ha emesso la seguente
Ordinanza
Fatti e decisione impugnata
1 La ricorrente, Movimondo Onlus – Organizzazione non governativa di cooperazione e solidarietà internazionale, è un’associazione non governativa italiana a scopo umanitario, che gode della qualifica di organizzazione non lucrativa di utilità sociale secondo il diritto italiano.
2 In data 8 luglio 2003, l’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) ha avviato un’indagine concernente la gestione delle procedure di aggiudicazione degli appalti da parte della ricorrente nell’ambito di taluni contratti finanziati dal bilancio comunitario. Con lettera del 22 febbraio 2005, la Commissione delle Comunità europee ha comunicato alla ricorrente la sospensione di un contratto quadro di partenariato stipulato il 6 novembre 2003 con l’Ufficio per gli aiuti umanitari (ECHO) della Commissione. Con lettere del 14 e 17 giugno 2005, la Commissione ha informato la ricorrente che l’Ufficio per la cooperazione EuropeAid e l’ECHO, rispettivamente, avrebbero collaborato all’indagine dell’OLAF al fine di valutare la corretta esecuzione di tutti i contratti conclusi con la ricorrente, e che tutti i pagamenti in forza di tali contratti sarebbero stati sospesi fino alla conclusione della revisione contabile.
3 Con lettera del 12 agosto 2005, l’OLAF ha trasmesso alla ricorrente, in particolare, una bozza della relazione di revisione contabile datata 10 agosto 2005, redatta dalla società di revisione Ernst & Young e relativa all’esecuzione di 15 contratti riconducibili a EuropeAid (in prosieguo: i «contratti EuropeAid») e una bozza di relazione contabile datata 11 agosto 2005, redatta dalla società di revisione GDA Revisori Indipendenti (in prosieguo: la «GDA»), avente ad oggetto l’esecuzione di 29 contratti facenti capo a ECHO (in prosieguo: i «contratti ECHO»). La ricorrente è stata invitata a presentare osservazioni entro il 1° ottobre 2005.
4 Con lettera del 6 settembre 2005, la Commissione ha comunicato alla ricorrente che la relazione contabile effettuata dalla Ernst & Young evidenziava una serie di gravi irregolarità riguardanti, in particolare, le procedure di gara condotte sotto la responsabilità della ricorrente, che avevano portato a constatare la violazione di numerose clausole contenute nei contratti EuropeAid. La ricorrente è stata invitata a presentare osservazioni entro il 1° ottobre 2005.
5 Dopo avere ricevuto una proroga dei termini, la ricorrente ha presentato le proprie osservazioni il 31 ottobre 2005.
6 Con lettere del 7 giugno e 7 settembre 2006, la Commissione ha comunicato alla ricorrente le versioni definitive rispettivamente delle relazioni contabili della GDA relativa ai contratti ECHO e della Ernst & Young relativa ai contratti EuropeAid. Con lettera dell’11 agosto 2006, l’OLAF ha concesso alla ricorrente l’accesso parziale alla versione definitiva della propria relazione datata 16 giugno 2006.
7 Con lettera del 26 ottobre 2006, la Commissione ha notificato alla ricorrente la risoluzione del contratto quadro di partenariato concluso con l’ECHO.
8 Con decisione del 1° dicembre 2006 (in prosieguo: la «decisione impugnata»), di cui la ricorrente è destinataria, la Commissione ha escluso quest’ultima da qualsiasi contratto o sovvenzione finanziati dal bilancio comunitario e dal nono Fondo europeo di sviluppo (FES), compreso il contratto quadro di partenariato concluso con l’ECHO, per un periodo di due anni, fatte salve altre sanzioni amministrative che avrebbero potuto essere inflitte dalla Commissione o dalle autorità nazionali competenti.
9 Secondo il punto 23 della decisione impugnata, le relazioni dell’OLAF, della Ernst & Young e della GDA evidenziano le cinque categorie di irregolarità seguenti:
– aggiramento delle norme relative alle procedure di aggiudicazione degli appalti gestiti dalla ricorrente;
– mancato controllo dei contratti da parte di una società di revisione indipendente;
– mancanza di prove documentali relative alle spese sostenute dalla ricorrente;
– conclusione di un accordo quadro con la società Cogefo avente ad oggetto l’organizzazione delle procedure di aggiudicazione degli appalti e partecipazione di quest’ultima società alle procedure in questione in qualità di offerente;
– sovrafatturazione delle spese relative al personale della ricorrente.
10 Ai punti 24 e 25 della decisione impugnata, la Commissione sottolinea che gli accertamenti relativi ai 44 contratti oggetto di revisione (v. punto 3 supra), da essa condivisi, rivelano una negligenza professionale grave e serie inadempienze degli obblighi contrattuali che hanno compromesso gli obiettivi di una concorrenza equa relativamente alle procedure di gara e di assenza di arricchimento del beneficiario grazie alle sovvenzioni.
11 La Commissione sottolinea inoltre che il calcolo dell’eventuale pregiudizio subito dal bilancio comunitario non costituisce un presupposto per l’irrogazione di una sanzione quale l’esclusione pronunciata in forza della decisione impugnata, e che le spiegazioni della ricorrente sui prezzi pagati per beni e sulle spese sostenute a titolo di retribuzioni non possono essere accettate (punti 27 e 28 della decisione impugnata).
12 La Commissione ha concluso che, in tali circostanze, la ricorrente, da un lato, era venuta meno all’obbligo di eseguire con la necessaria diligenza i contratti da essa conclusi e, dall’altro, aveva svolto un ruolo attivo per quanto attiene ad alcune irregolarità relative all’aggiudicazione di appalti pubblici e al calcolo delle spese sostenute a titolo di retribuzioni (punti 34 e 35 della decisione impugnata).
Procedimento e conclusioni delle parti
13 Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 14 febbraio 2007, la ricorrente ha proposto il presente ricorso.
14 Nell’ambito delle misure di organizzazione del procedimento, la Commissione è stata invitata a presentare le relazioni contabili redatte dalla GDA e dalla Ernst & Young nonché la versione della relazione contabile dell’OLAF trasmessa alla ricorrente fino alla data di adozione della decisione impugnata. Con lettera del 26 maggio 2011, la Commissione ha ottemperato a tale richiesta.
15 In seguito alla modifica della composizione delle Sezioni del Tribunale, il giudice relatore è stato assegnato alla Seconda Sezione, alla quale, di conseguenza, è stata attribuita la presente causa.
16 Con lettera del 30 novembre 2011, la Commissione ha comunicato al Tribunale che un tentativo di composizione amichevole, segnatamente, della presente controversia, aveva avuto esito negativo.
17 Nell’ambito delle misure di organizzazione del procedimento, il Tribunale ha invitato le parti a pronunciarsi sul versamento agli atti di una lettera depositata dalla ricorrente in data 11 agosto 2011 nel contesto della causa T‑329/05, Movimondo Onlus/Commissione. Inoltre, le parti sono state invitate a pronunciarsi sulla questione se la ricorrente conservasse l’interesse ad agire, alla luce del fatto che la stessa, nella lettera dell’11 agosto 2001, aveva annunciato di essere in liquidazione e di aver cessato del tutto la propria attività. Con lettere in data 3 febbraio 2012, le parti hanno ottemperato alle richieste del Tribunale e quest’ultimo ha quindi versato agli atti della presente causa la lettera dell’11 agosto 2011.
18 La ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
– annullare la decisione impugnata;
– in subordine, dichiarare illegittimi e inapplicabili gli articoli 133 e 175 del regolamento (CE, Euratom) n. 2342/2002 della Commissione, del 23 dicembre 2002, recante modalità di esecuzione del regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2002 del Consiglio, che stabilisce il regolamento finanziario applicabile al bilancio generale delle Comunità europee (GU L 357, pag. 1);
– condannare la Commissione alle spese.
19 La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
– respingere il ricorso;
– in ogni caso, condannare la ricorrente alle spese.
In diritto
20 A sostegno del ricorso, la ricorrente deduce cinque motivi, vertenti in sostanza, in primo luogo, sulla violazione di alcune disposizioni del regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2002 del Consiglio, del 25 giugno 2002, che stabilisce il regolamento finanziario applicabile al bilancio generale delle Comunità europee (GU L 248, pag. 1), del regolamento n. 2342/2002 e del regolamento (CE, Euratom) n. 2988/95 del Consiglio, del 18 dicembre 1995, relativo alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità (GU L 312, pag. 1), in secondo luogo, su un errore di fatto, in terzo luogo, sulla violazione dei diritti della difesa, in quarto luogo, su un errore di fatto e sulla carenza di motivazione e, in quinto luogo, sulla carenza di motivazione e sulla prescrizione dei fatti addebitati.
21 Nella sua lettera del 3 febbraio 2012, la ricorrente conferma di avere cessato qualsiasi attività e di essere in liquidazione, come illustrato nella lettera dell’11 agosto 2011 (v. punto 17 supra). Orbene, come afferma la Commissione nella sua lettera del 3 febbraio 2012, tali circostanze comportano che la ricorrente non abbia più interesse alla definizione della presente controversia.
22 A tale proposito, si deve rilevare che l’esistenza di un interesse ad agire presuppone che l’annullamento dell’atto impugnato sia idoneo, di per sé, a produrre effetti giuridici, che il ricorso possa quindi, con il suo esito, procurare un beneficio alla parte che l’ha proposto e che quest’ultima dimostri un interesse esistente ed attuale all’annullamento di tale atto. Inoltre, l’interesse ad agire della ricorrente deve permanere fino alla pronuncia della sentenza, pena il non luogo a statuire (sentenza del Tribunale del 19 giugno 2009, Socratec/Commissione, T‑269/03, non pubblicata nella Raccolta, punti 20, 36 e 38).
23 Nella fattispecie, poiché la decisione impugnata esclude la ricorrente da qualsiasi contratto o sovvenzione finanziati dal bilancio comunitario e dal nono FES, compreso il contratto quadro di partenariato concluso con l’ECHO, per un periodo di due anni, al momento della proposizione del ricorso quest’ultima aveva un interesse ad agire. Infatti, la decisione impugnata pregiudicava la ricorrente in quanto organizzazione attiva nel settore degli aiuti umanitari, che restava esclusa dai contratti o dalle sovvenzioni finanziati dal bilancio comunitario o dal nono FES. Orbene, avendo la ricorrente cessato la propria attività e, per di più, essendo stata posta in liquidazione, circostanza questa che esclude qualsiasi attività futura in questo settore, l’annullamento della decisione impugnata non potrebbe procurarle alcun beneficio rispetto ai suoi obiettivi statutari.
24 Tale conclusione non è inficiata dall’argomento della ricorrente, secondo cui l’eventuale annullamento della decisione impugnata potrà fondare un ricorso per risarcimento danni.
25 Al riguardo si deve rilevare che l’azione risarcitoria ex articoli 268 TFUE e 340 TFUE è un rimedio autonomo, dotato di una particolare funzione nell’ambito del regime dei mezzi di ricorso e subordinato, quanto al suo esercizio, a condizioni attinenti al suo specifico oggetto. Essa differisce dall’azione di annullamento in quanto tende ad ottenere non già l’eliminazione di un atto determinato, bensì il risarcimento del danno causato da un’istituzione. Il principio dell’autonomia dell’azione di risarcimento trova quindi giustificazione nel fatto che tale azione si distingue da quella di annullamento per via del suo oggetto. Pertanto, un ricorso per risarcimento danni va dichiarato irricevibile allorché tende in realtà alla revoca di un atto divenuto definitivo e quando avrebbe come conseguenza, nell’ipotesi di un suo accoglimento, di eliminare gli effetti giuridici dell’atto medesimo, come avviene ad esempio nel caso in cui esso miri alla corresponsione di una somma d’importo esattamente pari a quello delle somme pagate dalla ricorrente in esecuzione di un atto divenuto definitivo (v., in tal senso, sentenza del Tribunale del 24 ottobre 2000, Fresh Marine/Commissione, T‑178/98, Racc. pag. II‑3331, punti 45 e 50).
26 Per contro, un ricorso diretto a ottenere la riparazione dell’eventuale danno materiale o morale subito dalla ricorrente in ragione dell’adozione della decisione impugnata non tenderebbe alla revoca né all’eliminazione degli effetti di quest’ultima. Detto ricorso sarebbe quindi ricevibile indipendentemente dal fatto che la decisione impugnata sia nel frattempo divenuta definitiva in esito alla pronuncia di un non luogo a provvedere da parte del Tribunale, sicché la ricorrente potrebbe fondare tale ricorso su qualsiasi illegittimità da cui, a suo parere, detta decisione fosse viziata. Si deve inoltre aggiungere che la possibilità di proporre un ricorso per risarcimento danni è puramente ipotetica nella fattispecie, poiché la ricorrente non ha proposto un ricorso del genere, anche se nulla le avrebbe impedito di farlo (v., in tal senso, sentenza Socratec/Commissione, cit., punto 47).
27 Di conseguenza, anche ammesso che la ricorrente intenda davvero proporre un ricorso del genere, come se ne riserva esplicitamente il diritto al punto 75 del ricorso, si deve necessariamente constatare che l’annullamento della decisione impugnata non costituisce un presupposto dello stesso, e che tale intenzione non dimostra l’esistenza di un interesse attuale alla soluzione della presente controversia.
28 Per quanto attiene all’eventualità che la ricorrente conservi un interesse a chiedere l’annullamento della decisione impugnata al fine di evitare che le illegittimità di cui quest’ultima è asseritamente viziata si ripresentino in futuro, è sufficiente rammentare che tale interesse ad agire può esistere solo se l’illegittimità asserita è atta a verificarsi nuovamente indipendentemente dai fatti della causa che hanno dato luogo al ricorso (v., in tal senso, sentenza della Corte del 7 giugno 2007, Wunenburger/Commissione, C‑362/05 P, Racc. pag. I‑4333, punti 50 e 52). Orbene, in considerazione della cessazione di qualsiasi attività da parte della ricorrente, tale eventualità va esclusa.
29 Alla luce di quanto sopra, occorre constatare che la ricorrente non conserva un interesse attuale alla soluzione della presente controversia, cosicché non vi è più luogo a provvedere.
Sulle spese
30 Ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 6, del regolamento di procedura, in caso di non luogo a provvedere il Tribunale decide sulle spese in via equitativa.
31 Nella fattispecie si deve disporre che la ricorrente e la Commissione sopportino ciascuna le proprie spese.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Seconda Sezione)
così provvede:
1) Non vi è più luogo a provvedere sul presente ricorso.
2) La Movimondo Onlus – Organizzazione non governativa di cooperazione e solidarietà internazionale e la Commissione europea sopporteranno ciascuna le proprie spese.
Lussemburgo, 25 aprile 2012
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