ARRÊT DU TRIBUNAL (première chambre)
12 mai 2015 (*)
« Accès aux documents – Règlement (CE) no 1049/2001 – Documents pris en considération dans le cadre d’un audit financier portant sur l’exécution de certains contrats de recherche conclus dans le cadre du sixième programme-cadre pour des actions de recherche, de développement technologique et de démonstration – Refus d’accès – Exception relative à la protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit – Obligation de procéder à un examen concret et individuel – Intérêt public supérieur »
Dans l’affaire T‑480/11,
Technion – Israel Institute of Technology, établi à Haïfa (Israël),
Technion Research & Development Foundation Ltd, établie à Haïfa,
représentés initialement par Mes D. Grisay et D. Piccininno, puis par Mes Grisay et C. Hartman, avocats,
parties requérantes,
contre
Commission européenne, représentée initialement par Mmes P. Costa de Oliveira et C. ten Dam, puis par Mme F. Clotuche-Duvieusart, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande d’annulation de la décision de la Commission du 30 juin 2011 refusant à Technion – Israel Institute of Technology l’accès à des documents pris en considération dans le cadre d’un audit financier portant sur l’exécution de certains contrats de recherche conclus dans le cadre du sixième programme-cadre de la Communauté européenne pour des actions de recherche, de développement technologique et de démonstration contribuant à la réalisation de l’espace européen de la recherche et de l’innovation (2002-2006),
LE TRIBUNAL (première chambre),
composé de M. H. Kanninen, président, Mme I. Pelikánová et M. E. Buttigieg (rapporteur), juges,
greffier : Mme S. Spyropoulos, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 14 mai 2014,
rend le présent
Arrêt
Antécédents du litige
1 Les requérants, Technion – Israel Institute of Technology et Technion Research & Development Foundation Ltd (ci-après « TRDF »), sont deux entités actives dans l’enseignement et dans la recherche. Plus particulièrement, Technion est un institut d’éducation supérieure en technologie, créé en 1912, tandis que TRDF, créée en 1952, est une fondation, appartenant totalement à Technion et entièrement financée par ce dernier, qui gère les aspects financier et administratif des projets dans lesquels Technion est engagé.
2 En décembre 2003 et en juillet 2006, Technion, en tant que membre des différents consortiums de contractants, a conclu avec la Commission des Communautés européennes quatre contrats dans le cadre du sixième programme-cadre de la Communauté européenne pour des actions de recherche, de développement technologique et de démonstration contribuant à la réalisation de l’espace européen de la recherche et de l’innovation (2002-2006), à savoir, le contrat Terregov, signé le 3 décembre 2003 et portant le numéro 507749, le contrat Cocoon, signé le 11 décembre 2003 et portant le numéro 507126, le contrat Qualeg, signé le 17 décembre 2003 et portant le numéro 507767, ainsi que le contrat Mosaica, signé le 24 juillet 2006 et portant le numéro 034984.
3 Par courrier du 29 avril 2009, la Commission a informé Technion de sa décision d’effectuer un audit financier portant sur les coûts réclamés dans le cadre des contrats Mosaica, Cocoon et Qualeg, en application de l’article II.29 des conditions générales figurant à l’annexe II desdits contrats. L’audit devait être effectué par une société d’audit externe à la Commission (ci-après l’« auditeur ») agissant en tant que représentant de cette dernière.
4 Le 10 mai 2010, l’auditeur a communiqué à Technion un projet de rapport d’audit. Pour chacun des contrats, Terregov, Cocoon, Qualeg et Mosaica, qui ont finalement été audités, l’auditeur a proposé un ajustement des coûts réclamés par Technion à la Commission.
5 En ce qui concerne, en particulier, les contrats Cocoon, Terregov et Mosaica, les ajustements proposés concernaient notamment les frais de personnel réclamés par Technion au titre des prestations réalisées par M. K., qui aurait été engagé à titre temporaire par Technion pour l’exécution desdits contrats. L’auditeur a observé que M. K. travaillait simultanément pour plusieurs entités durant la période auditée, malgré le fait qu’il avait été engagé pour travailler à temps plein chez Technion. Cette circonstance, corroborée par d’autres faits, avait pour conséquence, selon l’auditeur, que le caractère réel du temps et des coûts réclamés à la Commission par Technion au titre des prestations de M. K. ne pouvait pas être établi. Le projet de rapport d’audit a ainsi conclu au rejet, notamment, de tous les frais de personnel réclamés par Technion au titre des prestations réalisées par M. K. dans le cadre des trois contrats susmentionnés.
6 Le 10 juin 2010, Technion a adressé un courrier à l’auditeur demandant un délai supplémentaire de quinze jours pour soumettre ses commentaires quant au projet de rapport d’audit. Technion a également demandé à l’auditeur de lui fournir toutes les informations relatives aux prestations réalisées par M. K. pour d’autres entités que Technion alors qu’il était engagé à temps plein par ce dernier.
7 Par courrier du 19 juillet 2010, la Commission a accordé la prolongation de délai demandée. Elle a également précisé être dans l’impossibilité de fournir les copies des documents financiers ou administratifs relatifs aux prestations réalisées par M. K. pour d’autres entités que Technion (ci-après les « documents litigieux »), dans la mesure où ces documents avaient été reçus dans le cadre d’audits financiers qui, suivant les stipulations contractuelles applicables, avaient été effectués sur une base confidentielle. La Commission a néanmoins confirmé disposer de la preuve de prestations réalisées par M. K. pour d’autres entités que Technion pendant la période auditée et pour lesquelles des montants avaient été réclamés dans le cadre de projets financés par l’Union européenne.
8 Par courrier du 13 août 2010, Technion a contesté le refus de la Commission de lui communiquer les documents litigieux, en soutenant qu’aucune exception contenue dans le règlement (CE) no 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO L 145, p. 43) ne pouvait justifier ce refus. Il a donc indiqué qu’il maintenait sa demande d’accès aux documents litigieux. Il a également interrogé la Commission sur la possibilité d’obtenir un accès partiel aux documents litigieux et précisé, à titre surabondant, que les éléments mentionnés dans le projet d’audit et dans le courrier de la Commission du 19 juillet 2010 ne prouvaient pas, à suffisance de droit, les faits reprochés à M. K.
9 La Commission a répondu par courrier du 4 octobre 2010. Dans ce courrier, la Commission a indiqué que, s’agissant des projets financés par l’Union auxquels Technion était partie et pour lesquels des montants correspondant à des prestations réalisées par M. K. avaient été réclamés par d’autres entités que celle-ci, elle pouvait faire parvenir à Technion la copie des rapports de gestion de projet (project management reports, ci-après les « PMR ») au motif que ceux-ci avaient été élaborés par des consortiums dont Technion était membre et que leur contenu lui était, dès lors, connu. La Commission a annexé au courrier les copies des PMR relatifs aux projets Qualeg et Mosaica.
10 En revanche, la Commission a indiqué que les documents obtenus dans le cadre d’audits effectués auprès de membres d’autres consortiums, relatifs à des projets auxquels Technion ne participait pas, ainsi que ceux obtenus dans le cadre d’une enquête, étaient couverts par l’exception prévue à l’article 4 du règlement no 1049/2001, relative à la protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit. Selon la Commission, l’enquête étant toujours en cours, la divulgation des documents litigieux pouvait porter préjudice à son bon déroulement et être de nature à affecter les intérêts des parties.
11 Par ailleurs, dans son courrier du 4 octobre 2010, la Commission a évoqué la possibilité, pour Technion, d’introduire une demande confirmative d’accès aux documents litigieux auprès de son secrétaire général.
12 Par courrier du 18 octobre 2010, Technion a introduit une demande confirmative d’accès aux documents litigieux. Dans ce courrier, il a notamment soutenu que la communication des documents litigieux – qu’il définissait comme étant « [l]es documents sur lesquels se bas[ai]ent les auditeurs pour conclure au rejet de l’ensemble des frais exposés pour le paiement de [M. K.] » – ne compromettait pas le bon déroulement actuel et futur des différentes procédures d’audit, mais, au contraire, permettait à Technion de clarifier les informations contenues dans ces documents et à la Commission d’être mieux informée sur la manière dont les différents projets avaient été exécutés. Technion interrogeait de nouveau la Commission sur la possibilité d’obtenir, à tout le moins, un accès partiel aux documents litigieux.
13 Par courrier du 19 octobre 2010 adressé à la Commission, Technion soulignait que la position de celle-ci ne lui permettait pas de formuler des observations quant au contenu des documents litigieux sur la base desquels le projet de rapport d’audit avait conclu au rejet de tous les montants relatifs aux prestations effectuées par M. K. Technion ajoutait que les éléments d’information transmis par la Commission dans les courriers des 19 juillet et 4 octobre 2010 ne prouvaient pas, à suffisance de droit, les faits reprochés à M. K.
14 Par courrier du 26 octobre 2010, le secrétariat général de la Commission a accusé réception de la demande confirmative d’accès aux documents litigieux et a informé Technion qu’une réponse à sa demande lui serait adressée dans un délai de quinze jours ouvrables.
15 Par courriers des 18 novembre et 9 décembre 2010, le secrétariat général de la Commission a annoncé devoir proroger le délai prévu par l’article 8, paragraphe 1, du règlement no 1049/2001, pour répondre à ladite demande d’accès aux documents litigieux.
16 Par décision du 30 juin 2011 (ci-après la « décision attaquée »), le secrétaire général de la Commission a confirmé le refus d’accès aux documents litigieux.
17 En premier lieu, le secrétaire général de la Commission a clarifié le champ de la demande d’accès aux documents litigieux, en concluant que cette demande portait, notamment, sur les documents concernant des entités autres que Technion, obtenus et rassemblés dans le cadre de l’enquête. Il a indiqué que, sur cette base, la Commission avait identifié 52 documents provenant de tiers, de caractère administratif, contenant des informations contractuelles ou financières, qui confirmaient les faits reprochés à M. K. Ces documents, issus d’audits de ces autres entités, feraient partie des éléments ayant contribué aux conclusions de l’audit relatif à Technion.
18 En deuxième lieu, le secrétaire général de la Commission a précisé qu’il était impossible de décrire les documents concernés sans en divulguer le contenu.
19 En troisième lieu, le secrétaire général de la Commission a indiqué que l’ensemble des 52 documents en cause était manifestement couvert par l’exception visée à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001, relative à la protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit. La divulgation desdits documents aurait porté préjudice au bon déroulement des audits et empêché la Commission d’arriver à des conclusions et de prendre, le cas échéant, les mesures de suivi appropriées.
20 En quatrième lieu, le secrétaire général de la Commission a indiqué que les documents demandés, dans la mesure où ils contenaient des données personnelles sur M. K. et sur d’autres personnes, ne pouvaient pas être divulgués, également sur le fondement de l’exception visée à l’article 4, paragraphe 1, sous b), du règlement no 1049/2001, relative à la protection de la vie privée et de l’intégrité de l’individu.
21 En cinquième lieu, le secrétaire général de la Commission a indiqué qu’un accès partiel aux documents demandés n’était pas possible, étant donné qu’ils étaient couverts dans leur ensemble par les deux exceptions susmentionnées.
22 Enfin, en sixième lieu, le secrétaire général de la Commission a noté que l’intérêt de Technion d’avoir accès aux documents litigieux était de nature privée et ne pourrait, dès lors, être pris en compte dans le cadre de l’analyse effectuée sur la base du règlement no 1049/2001. Technion n’aurait pas démontré l’existence d’un intérêt public qui l’emporterait sur le préjudice causé par la divulgation, justifiant ainsi ladite divulgation, et la Commission ne disposerait pas non plus d’éléments démontrant un tel intérêt. Le secrétaire général de la Commission a donc conclu que, dans le cas présent, l’intérêt prépondérant était celui de protéger l’audit et toutes les suites administratives éventuelles.
23 Par courrier du 2 août 2011, la Commission a informé Technion qu’elle confirmait les résultats de l’audit réalisé et considérait celui-ci comme étant clos. Elle a, en outre, indiqué qu’elle procéderait à l’ajustement des coûts indûment réclamés et que cet ajustement pourrait affecter des paiements futurs dus à Technion ou conduire à l’adoption d’un ordre de recouvrement à son égard.
Procédure et conclusions des parties
24 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 9 septembre 2011, les requérants ont introduit le présent recours.
25 Par actes déposés au greffe du Tribunal les 22 décembre 2011 et 9 janvier 2012, respectivement, le Royaume de Danemark et la République de Finlande ont demandé à intervenir au soutien des conclusions des requérants.
26 Par ordonnance du président de la première chambre du Tribunal du 12 mars 2012, il a été fait droit aux demandes d’intervention susmentionnées.
27 Par actes déposés au greffe du Tribunal les 13 et 30 avril 2012, respectivement la République de Finlande et le Royaume de Danemark ont informé le Tribunal qu’ils retiraient leurs interventions.
28 Par ordonnance du président de la première chambre du Tribunal du 21 juin 2012, la République de Finlande et le Royaume de Danemark ont été radiés de la présente affaire en tant que parties intervenantes.
29 Sur rapport du juge rapporteur, le Tribunal (première chambre) a décidé d’ouvrir la procédure orale et, dans le cadre des mesures d’organisation de la procédure prévues à l’article 64 de son règlement de procédure, a posé par écrit des questions aux parties, auxquelles celles-ci ont répondu dans le délai imparti.
30 Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions du Tribunal lors de l’audience du 14 mai 2014.
31 La procédure orale a été close par décision du président de la première chambre du Tribunal du 13 juillet 2014, à la suite de la production par la Commission, dans le délai imparti, de certains documents demandés par le Tribunal au cours de l’audience, au titre de l’article 64 du règlement de procédure, et des observations des requérants sur ces documents.
32 Les requérants concluent à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler la décision attaquée ;
– condamner la Commission aux dépens.
33 La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours comme étant irrecevable à l’égard de TRDF ;
– rejeter le recours comme étant non fondé à l’égard de Technion ;
– condamner les requérants aux dépens.
En droit
Sur la recevabilité du recours à l’égard de TRDF
34 Sans soulever formellement d’exception d’irrecevabilité au titre de l’article 114 du règlement de procédure, la Commission fait valoir que le recours est irrecevable à l’égard de TRDF en ce que celle-ci n’est pas directement concernée par la décision attaquée au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE.
35 À cet égard, il convient de rappeler qu’il appartient au Tribunal d’apprécier ce que commande une bonne administration de la justice dans les circonstances de la cause (arrêt du 26 février 2002, Conseil/Boehringer, C‑23/00 P, Rec, EU:C:2002:118, points 50 à 52). En l’espèce, le Tribunal estime qu’il convient de se prononcer tout d’abord sur le fond du recours.
Sur le fond
Observations liminaires
36 Quatre moyens sont soulevés à l’appui du présent recours. Le premier moyen est tiré de l’absence d’examen concret et individuel par la Commission des documents litigieux. Le deuxième moyen est tiré de l’erreur manifeste d’appréciation commise par la Commission dans l’application de deux exceptions invoquées pour refuser l’accès aux documents litigieux. Le troisième moyen est tiré de la violation de l’article 4, paragraphe 6, du règlement no 1049/2001, en ce que la Commission n’aurait pas accordé un accès partiel aux documents litigieux. Le quatrième moyen est tiré de la violation du principe de proportionnalité, en ce que la Commission n’aurait pas mis en balance les exceptions invoquées avec l’intérêt public.
37 Il convient d’examiner, d’abord, les moyens invoqués en ce qu’ils visent l’application de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001, relative à la protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit.
Sur l’application de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001
38 Il convient d’examiner ensemble, dans un premier temps, les trois premiers moyens d’annulation invoqués. Le quatrième moyen sera examiné dans un second temps.
– Sur les premier, deuxième et troisième moyens, tirés, respectivement, de l’absence d’examen concret et individuel par la Commission des documents litigieux, de l’erreur manifeste d’appréciation dans l’application de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001 et de la violation de l’article 4, paragraphe 6, du règlement no 1049/2001
39 Dans le cadre du premier et du troisième moyen, les requérants font grief à la Commission de ne pas avoir effectué un examen concret et individuel des documents litigieux. Selon eux, la Commission, en se référant à une catégorie de documents, à savoir aux documents appartenant à un audit, plutôt qu’aux éléments d’information concrets contenus dans les documents litigieux, aurait insuffisamment justifié la décision attaquée. La conséquence du défaut d’examen concret et individuel des documents litigieux serait que la Commission n’aurait pas pu apprécier la possibilité d’accorder à Technion un accès partiel, en violation ainsi de l’article 4, paragraphe 6, du règlement no 1049/2001.
40 Dans le cadre du deuxième moyen, les requérants font valoir, en substance, que les considérations invoquées dans la décision attaquée, aux fins de démontrer que la divulgation des documents litigieux porterait atteinte aux objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit, sont entachées d’erreurs manifestes d’appréciation.
41 La Commission conteste l’ensemble des arguments des requérants.
42 Il convient de rappeler que le règlement no 1049/2001 définit les principes, les conditions et les limites du droit d’accès aux documents des institutions de l’Union prévu à l’article 15 TFUE. Aux termes de l’article 4, paragraphes 2 et 6, dudit règlement :
« 2. Les institutions refusent l’accès à un document dans le cas où sa divulgation porterait atteinte à la protection :
[…]
– des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit,
à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation du document visé.
[…]
6. Si une partie seulement du document demandé est concernée par une ou plusieurs des exceptions susvisées, les autres parties du document sont divulguées. »
43 Selon une jurisprudence constante, les exceptions à l’accès aux documents doivent être interprétées et appliquées de manière stricte, de façon à ne pas tenir en échec l’application du principe général consistant à conférer au public le plus large accès possible aux documents détenus par les institutions de l’Union (arrêts du 18 décembre 2007, Suède/Commission, C‑64/05 P, Rec, EU:C:2007:802, point 66 ; du 1er juillet 2008, Suède et Turco/Conseil, C‑39/05 P et C‑52/05 P, Rec, EU:C:2008:374, point 36, et du 6 juillet 2006, Franchet et Byk/Commission, T‑391/03 et T‑70/04, Rec, EU:T:2006:190, point 84).
44 Par ailleurs, il a été précisé que l’examen d’une demande d’accès à des documents doit revêtir un caractère concret. En effet, d’une part, la seule circonstance qu’un document concerne un intérêt protégé par une exception ne saurait suffire à justifier l’application de cette dernière (voir arrêt du 13 avril 2005, Verein für Konsumenteninformation/Commission, T‑2/03, Rec, ci-après l’« arrêt VKI », EU:T:2005:125, point 69 et jurisprudence citée). Une telle application ne saurait, en principe, être justifiée que dans l’hypothèse où l’institution a préalablement apprécié, premièrement, si l’accès au document porterait concrètement et effectivement atteinte à l’intérêt protégé et, deuxièmement, dans les hypothèses visées à l’article 4, paragraphes 2 et 3, du règlement no 1049/2001, s’il n’existait pas un intérêt public supérieur justifiant la divulgation du document visé. D’autre part, le risque d’atteinte à l’intérêt protégé doit être raisonnablement prévisible et non purement hypothétique (voir arrêt VKI, précité, EU:T:2005:125, point 69 et jurisprudence citée).
45 Cet examen concret doit ressortir des motifs de la décision (voir arrêt VKI, point 44 supra, EU:T:2005:125, point 69 et jurisprudence citée).
46 Par ailleurs, cet examen concret doit être réalisé pour chaque document visé dans la demande. En effet, il résulte du règlement no 1049/2001 que toutes les exceptions mentionnées aux paragraphes 1 à 3 de son article 4 sont énoncées comme devant s’appliquer « à un document » (arrêt VKI, point 44 supra, EU:T:2005:125, point 70).
47 Un examen concret et individuel de chaque document est également nécessaire dès lors que, même dans l’hypothèse où il est clair qu’une demande d’accès vise des documents couverts par une exception, seul un tel examen peut permettre à l’institution d’apprécier la possibilité d’accorder un accès partiel au demandeur, conformément à l’article 4, paragraphe 6, du règlement no 1049/2001 (arrêt du 7 juin 2011, Toland/Parlement, T‑471/08, Rec, EU:T:2011:252, point 30).
48 En même temps, il ressort de la jurisprudence que l’obligation de l’institution concernée d’examiner concrètement et individuellement les documents pour lesquels un accès a été demandé et, partant, son obligation de les décrire avec suffisamment de précision et de fournir une motivation circonstanciée par rapport au contenu de chaque document concerné, connaît des exceptions. En particulier, le Tribunal a itérativement jugé que, dès lors que l’examen concret et individuel auquel l’institution doit en principe procéder en réponse à une demande d’accès formulée sur le fondement du règlement no 1049/2001 a pour objet de permettre à l’institution concernée, d’une part, d’apprécier dans quelle mesure une exception au droit d’accès est applicable et, d’autre part, d’apprécier la possibilité d’un accès partiel, ledit examen peut ne pas être nécessaire lorsque, en raison des circonstances particulières de l’espèce, il est manifeste que l’accès doit être refusé ou bien au contraire accordé. Tel pourrait être le cas, notamment, si certains documents, soit, tout d’abord, étaient manifestement couverts dans leur intégralité par une exception au droit d’accès, soit, à l’inverse, étaient manifestement accessibles dans leur intégralité, soit, enfin, avaient déjà fait l’objet d’une appréciation concrète et individuelle par la Commission dans des circonstances similaires (arrêts VKI, point 44 supra, EU:T:2005:125, point 75 ; du 12 septembre 2007, API/Commission, T‑36/04, Rec, EU:T:2007:258, point 58, et du 9 septembre 2011, LPN/Commission, T‑29/08, Rec, EU:T:2011:448, point 114).
49 Il s’ensuit que, dans le cadre de l’examen des moyens tirés de la violation des dispositions de l’article 4 du règlement no 1049/2001, il appartient au Tribunal de contrôler si la Commission a, soit effectué un examen concret et individuel de chacun des documents demandés, soit démontré que les documents refusés étaient manifestement couverts dans leur intégralité par une exception (voir, en ce sens, arrêt du 20 mars 2014, Reagens/Commission, T‑181/10, EU:T:2014:139, point 65).
50 En l’espèce, il y a lieu de rappeler que le champ de la demande d’accès aux documents litigieux sur le fondement du règlement no 1049/2001, tel que compris dans la réponse initiale (voir point 9 ci-dessus) et repris, faute d’avoir été contesté par Technion, dans la décision attaquée (voir point 17 ci-dessus), portait sur les documents provenant d’entités autres que lui et concernant lesdites entités, sur lesquels l’auditeur s’était fondé pour arriver à la conclusion provisoire, contenue dans le projet de rapport d’audit, d’inéligibilité des coûts réclamés à la Commission par Technion au titre des prestations de M. K. Ainsi qu’il ressort en particulier du courrier du 19 octobre 2010, Technion a fait valoir que le refus d’accès auxdits documents, qui lui était opposé, ne lui permettait pas de défendre ses droits dans le cadre de la procédure contradictoire d’audit.
51 Dans la décision attaquée, la Commission a indiqué ce qui suit :
« Sur [la] base [de la demande d’accès], nous avons identifié 52 documents, provenant des tiers, de caractère administratif contenant des informations contractuelles et/ou financières qui confirment la participation simultanée de [M. K.] à des projets de recherche pour le compte d’entités légales autres que Technion aux mêmes périodes que sa contribution aux projets pour Technion. Ces documents issus d’audits de ces autres entités font partie des éléments qui ont contribué aux conclusions de l’audit Technion. »
52 La Commission a ensuite indiqué qu’il était impossible, dans le cas d’espèce, de décrire les documents litigieux sans en divulguer le contenu. Elle a expliqué que, dans la mesure où la demande de Technion concernait l’accès à des documents faisant partie des audits, leur identification et leur description détaillée, dans la décision attaquée, afin de justifier la confidentialité de leur contenu, pouvaient porter atteinte aux audits et, partant, priver les exceptions applicables de leur finalité essentielle.
53 Puis, la Commission a confirmé que les documents litigieux étaient, à ce stade, manifestement couverts, dans leur ensemble, par l’exception visée à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001. La Commission a, en effet, estimé que la divulgation de ces documents, qui faisaient partie, dans leur ensemble, du dossier administratif des audits, porterait préjudice au bon déroulement de ces audits et empêcherait la Commission d’arriver à des conclusions et de prendre, le cas échéant, les mesures de suivi appropriées.
54 La Commission a, plus spécifiquement, précisé que la divulgation des documents litigieux pouvait permettre aux personnes concernées d’agir de manière à entraver le bon déroulement des audits en cause ainsi que la prise de mesures de suivi appropriées. Elle a, par ailleurs, indiqué que cette divulgation exposerait au public, autant qu’aux entités concernées, la stratégie de la Commission, privant ainsi, non seulement les audits en cours, mais également d’autres investigations et mesures éventuelles de suivi, de leur efficacité. La Commission a, enfin, souligné le besoin, pour ses services, de pouvoir conduire les activités d’audit de manière indépendante, sans être exposés à des pressions extérieures.
55 La conclusion de la Commission selon laquelle les documents litigieux, au nombre de 52 selon son examen, étaient manifestement couverts, dans leur intégralité, par l’exception visée à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001, doit être approuvée.
56 En premier lieu, il y a lieu de constater que Technion a demandé, de manière générale et globale, d’avoir accès, en vertu du règlement no 1049/2001, aux documents provenant d’entités autres que lui et concernant lesdites entités, sur lesquels s’est fondé l’auditeur pour parvenir à ses conclusions provisoires, dans le projet de rapport d’audit, concernant la réalité des coûts réclamés par Technion à la Commission au titre des prestations de M. K. Il résulte ainsi de la formulation même de la demande d’accès que celle-ci concernait manifestement des documents qui faisaient, tous, partie du dossier administratif de l’audit visant Technion et qui, par voie de conséquence, entraient dans le champ d’application de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001.
57 En deuxième lieu, s’agissant du bien-fondé de l’application de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001, force est de noter que l’audit visant Technion était toujours en cours au moment de l’adoption de la décision attaquée. Cette circonstance accentuait le risque prévisible que la divulgation au public des documents litigieux portât atteinte aux objectifs des activités d’audit consistant, en l’occurrence, en la vérification de la nécessité et de l’éligibilité des coûts réclamés par Technion et, en fin de compte, en la protection des intérêts financiers de l’Union. En effet, ainsi que la Commission l’a noté dans la décision attaquée, cette divulgation exposait l’auditeur et les services compétents de la Commission au risque prévisible de faire l’objet de pressions externes, ce qui pouvait porter atteinte à l’efficacité de l’audit visant Technion. Cette divulgation pouvait également limiter la marge de manœuvre dont disposait la Commission pour effectuer des audits et des enquêtes complémentaires sur la base des résultats produits par l’audit visant Technion, une fois celui-ci finalisé et clos.
58 En outre, il convient de noter que, aux termes de l’article II.29 des conditions générales figurant à l’annexe II des contrats Mosaica, Cocoon et Qualeg, l’audit pour le compte de la Commission doit être effectué sur une base confidentielle, ce qui signifie, ainsi que les parties l’ont confirmé dans leurs réponses à une question écrite posée par le Tribunal, que, en vertu de cette clause, les documents et informations qui sont mis à la disposition de l’auditeur, ne peuvent pas être communiqués ou divulgués à des parties tierces au contrat. Il s’ensuit que la divulgation des documents sur le fondement du règlement no 1049/2001 porterait atteinte à la substance de cette clause contractuelle, dans la mesure où elle permettrait à des parties tierces au contrat, à savoir au public en général, d’avoir accès aux documents susmentionnés.
59 Il résulte ainsi des considérations qui précèdent que, dans les circonstances de l’espèce tenant à la formulation de la demande d’accès, au fait que cette demande concernait des documents qui appartenaient au dossier administratif de l’audit visant Technion et au fait que cet audit était toujours en cours au moment de l’adoption de la décision attaquée, la Commission était en droit de considérer, sans qu’il fût nécessaire de procéder à un examen concret et individuel de chacun des documents litigieux, que, manifestement, l’accès auxdits documents devait être refusé sur le fondement de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001.
60 Par ailleurs, dans la mesure où la Commission était fondée à ne pas procéder en l’espèce à un examen concret et individuel des documents litigieux, il s’ensuit qu’elle était également fondée à considérer que, manifestement, l’intégralité desdits documents était couverte par l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001, sans qu’un accès partiel eût pu être accordé (voir, en ce sens et par analogie, arrêt LPN/Commission, point 48 supra, EU:T:2011:448, point 127).
61 Les arguments avancés par les requérants devant le Tribunal ne mettent pas en cause la conclusion de la Commission selon laquelle les documents litigieux étaient manifestement couverts dans leur intégralité par l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001.
62 En premier lieu, les requérants ont soutenu que la divulgation des documents litigieux ne compromettrait pas le bon déroulement de la procédure d’audit, ni les objectifs poursuivis par celui-ci, dans la mesure où les informations contenues dans lesdits documents ne constituaient que des constatations de pur fait. Par conséquent, aucune pression, influence ou négociation ne serait envisageable.
63 Cet argument doit être rejeté, puisque le caractère factuel des documents litigieux n’exclut pas l’éventualité de l’exercice de pressions sur l’auditeur et les services de la Commission et de tentatives d’influencer leurs actions. En effet, ainsi que la Commission le note à juste titre, si l’argument des requérants était accueilli, l’exception relative aux audits perdrait son objet, puisque les audits concernent, par nature, la vérification de données de nature factuelle. Or, l’intérêt protégé par cette exception est celui de permettre que les audits se réalisent de manière indépendante et sans pressions, que celles-ci proviennent de l’entité auditée, d’autres entités intéressées ou du public en général.
64 En deuxième lieu, les requérants ont fait valoir, en se fondant sur les arrêts Franchet et Byk/Commission, point 43 supra (EU:T:2006:190, points 111 et 112) et Toland/Parlement, point 47 supra (EU:T:2011:252, point 45), que la justification de la Commission selon laquelle la divulgation des documents litigieux risquerait d’entraver le bon déroulement de futurs audits, aboutit à soumettre l’accès auxdits documents à un événement aléatoire, futur et éventuellement lointain, dépendant de la célérité et de la diligence des différentes autorités. Cette solution se heurterait à l’objectif de l’accès aux documents, consistant à permettre aux citoyens de contrôler d’une manière plus effective la légalité de l’exercice du pouvoir public.
65 Néanmoins, il y a lieu de noter que, à la différence des affaires ayant donné lieu aux arrêts Franchet et Byk/Commission, point 43 supra (EU:T:2006:190), et Toland/Parlement, point 47 supra (EU:T:2011:252), dans lesquelles les activités d’enquête et d’audit en cause étaient closes à la date d’adoption de la décision refusant l’accès aux documents, en l’espèce, l’audit visant Technion était toujours en cours à la date d’adoption de la décision attaquée. La divulgation des documents litigieux pouvait, dès lors, porter atteinte, non seulement aux éventuelles suites à donner au rapport final mettant fin à cet audit, mais également aux activités d’audit en cours visant Technion.
66 En troisième lieu, l’argument des requérants selon lequel l’audit visant Technion ne pouvait pas être compromis par la divulgation des documents litigieux, puisqu’il était en voie de clôture à la date de l’adoption de la décision attaquée, ne saurait non plus prospérer. Certes, il s’avère que l’audit a été clos un mois et quelques jours après l’adoption de la décision attaquée et que la Commission indique elle-même, dans la décision attaquée, que l’audit était en cours de finalisation. Néanmoins, il reste que, à la date de l’adoption de la décision attaquée, le rapport final mettant fin à la procédure d’audit, n’avait pas encore été adopté et que des activités supplémentaires d’investigation en rapport avec cet audit demeuraient possibles et envisageables. Dès lors, il y a lieu de conclure que la divulgation au public des documents litigieux en vertu du règlement no 1049/2001, d’une part, créait un risque prévisible et réel d’atteinte à l’efficacité de l’audit en cours visant Technion et, d’autre part, limitait la marge de manœuvre des services de la Commission quant aux suites à donner au rapport final adopté.
67 Eu égard aux développements qui précèdent, il y a lieu de rejeter les trois premiers moyens d’annulation soulevés.
– Sur le quatrième moyen, tiré de la violation du principe de proportionnalité résultant de l’absence de mise en balance de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001 avec l’intérêt public
68 Les requérants font grief à la Commission de ne pas avoir mis en balance l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001 avec l’intérêt public qui justifierait la divulgation des documents litigieux, violant ainsi le principe de proportionnalité.
69 Les requérants soutiennent que, outre l’intérêt particulier de Technion à bénéficier de la possibilité de faire valoir ses observations dans le cadre d’une procédure contradictoire d’audit, il existe aussi l’intérêt des autres entités ayant participé aux projets concernés à vérifier la légalité des audits menés à leur égard et des éventuels remboursements réclamés par la Commission.
70 Selon les requérants, il y a aussi un intérêt public à la divulgation des documents litigieux, tenant à la transparence des audits. En effet, il existerait un intérêt du public à vérifier la manière dont la Commission mène ses procédures d’audit afin de pouvoir vérifier que les mesures prises pour corriger les prétendues déficiences sont adéquates et appropriées. La transparence serait également souhaitable afin de permettre aux cocontractants de la Commission de mettre en place les procédures nécessaires pour satisfaire les exigences posées par cette dernière.
71 La Commission soutient que le présent moyen n’est pas fondé.
72 Pour rappel, aux termes de l’article 4, paragraphe 2, dernier membre de phrase, du règlement no 1049/2001, les institutions de l’Union refusent l’accès à un document dans le cas où sa divulgation porterait atteinte à la protection, notamment, des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit, « à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation du document visé ».
73 Eu égard à l’argumentation des requérants et au contenu de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, dernier membre de phrase, du règlement no 1049/2001, il appartient au Tribunal de contrôler le bien-fondé de la décision attaquée, qui a conclu à l’absence d’intérêt public supérieur au sens de la disposition susmentionnée.
74 En vertu de l’article 2, paragraphe 1, du règlement no 1049/2001, les bénéficiaires du droit d’accès aux documents des institutions de l’Union sont « [t]out citoyen de l’Union et toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège dans un État membre ». Il en ressort que ce règlement a vocation à garantir l’accès de tous aux documents et non pas seulement l’accès du demandeur aux documents le visant (arrêt Franchet et Byk/Commission, point 43 supra, EU:T:2006:190, point 136).
75 En conséquence, l’intérêt particulier que peut faire valoir un demandeur à l’accès à un document le concernant personnellement ne saurait être pris en compte dans le cadre de l’appréciation de l’existence d’un intérêt public supérieur au sens de l’article 4, paragraphe 2, dernier membre de phrase, du règlement no 1049/2001 (voir, en ce sens, arrêt Franchet et Byk/Commission, point 43 supra, EU:T:2006:190, point 137 ; voir également, en ce sens et par analogie, arrêt Reagens/Commission, point 49 supra, EU:T:2014:139, point 144).
76 En l’espèce, les requérants invoquent à plusieurs reprises la nécessité pour Technion d’avoir accès aux documents litigieux afin de pouvoir faire valoir, de manière effective, ses droits dans le cadre de la procédure contradictoire d’audit. Or, cet intérêt, invoqué par les requérants, constitue un intérêt privé de Technion et n’est, dès lors, pas pertinent dans le cadre de la mise en balance des intérêts prévue par l’article 4, paragraphe 2, dernier membre de phrase, du règlement no 1049/2001 (voir point 75 ci-dessus). Même à supposer que Technion ait, ainsi que les requérants le soutiennent, le droit d’avoir accès aux documents litigieux, il suffit, dès lors, de relever qu’un tel droit ne saurait trouver à s’exercer spécifiquement par le recours aux mécanismes d’accès du public aux documents mis en place par le règlement no 1049/2001 (voir, par analogie, arrêt du 1er février 2007, Sison/Conseil, C‑266/05 P, Rec, EU:C:2007:75, point 48). Au demeurant, il convient de rappeler que, par son courrier du 4 octobre 2010 (voir point 9 ci-dessus), la Commission a communiqué à Technion, à titre individuel et non pas sur le fondement du règlement no 1049/2001, les PMR relatifs aux projets Qualeg et Mosaica, lui fournissant ainsi, selon elle, des preuves de l’existence des faits reprochés à M. K.
77 Sur la base des considérations figurant au point 76 ci-dessus, il y a lieu de constater que l’intérêt des autres entités ayant participé aux projets concernés, invoqué par les requérants (voir point 69 ci-dessus), constitue également un intérêt de nature privée.
78 S’agissant enfin de l’intérêt tenant à la transparence des audits dont disposeraient le public en général et les cocontractants de la Commission, invoqué en dernier lieu par les requérants (voir point 70 ci-dessus), celui-ci constitue certes un intérêt public, dans la mesure où il a un caractère objectif et général (voir, en ce sens, arrêt Reagens/Commission, point 49 supra, EU:T:2014:139, point 142). Néanmoins, dans les circonstances de l’espèce, l’intérêt tenant à la transparence des audits ne présente pas une acuité telle qu’il devrait prévaloir sur l’intérêt à la protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit.
79 À cet égard, il convient de rappeler, tout d’abord, que le juge de l’Union a déjà eu l’occasion de constater que l’intérêt du public à obtenir la communication d’un document au titre du principe de transparence, qui tend à assurer une meilleure participation des citoyens au processus décisionnel et à garantir une plus grande légitimité, une plus grande efficacité et une plus grande responsabilité de l’administration à l’égard des citoyens dans un système démocratique, n’a pas le même poids en ce qui concerne un document relevant d’une procédure administrative qu’en ce qui concerne un document relatif à une procédure dans le cadre de laquelle l’institution de l’Union intervient en qualité de législateur (voir, en ce sens, arrêts du 29 juin 2010, Commission/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, Rec, EU:C:2010:376, point 60, et Reagens/Commission, point 49 supra, EU:T:2014:139, point 140).
80 Or, en l’espèce, les documents litigieux s’inscrivent manifestement dans le cadre d’une procédure administrative, à savoir une procédure d’audit.
81 Ensuite, la pertinence de l’argumentation des requérants relative à l’intérêt du public à vérifier la manière dont la Commission mène ses procédures d’audit (voir point 70 ci-dessus) suppose que les documents litigieux reflètent la politique et la méthode générale de la Commission en matière d’audits et ne concernent pas spécifiquement une entreprise particulière. Or, tel n’est pas le cas en l’espèce dans la mesure où les documents litigieux sont, aux termes mêmes de la demande d’accès, ceux qui attesteraient que les frais de personnel réclamés par Technion au titre des prestations réalisées par M. K. ne répondent pas aux conditions d’éligibilité contractuellement stipulées.
82 Enfin, s’agissant de l’intérêt des cocontractants de la Commission à la transparence des audits (voir point 70 ci-dessus), il convient de noter, ainsi que la Commission le fait valoir, à juste titre, que lesdits cocontractants disposent, en vertu de la relation contractuelle qui les lie à la Commission, des moyens d’obtenir de celle-ci les informations nécessaires qui leur permettront de satisfaire les exigences posées par celle-ci.
83 Eu égard aux trois considérations susmentionnées, il convient de conclure que, en l’espèce, l’intérêt à la transparence des audits, invoqué par les requérants, ne constitue pas un « intérêt public supérieur », au sens de l’article 4, paragraphe 2, dernier membre de phrase, du règlement no 1049/2001.
84 Compte tenu des développements qui précèdent, le quatrième moyen d’annulation doit être rejeté.
85 Il convient, dès lors, de conclure que l’application par la Commission de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001, relative à la protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit, n’est pas entachée d’erreur. Il s’ensuit que d’éventuelles erreurs de droit ou d’appréciation commises par la Commission en ce qui concerne l’application de l’exception visée à l’article 4, paragraphe 1, sous b), du règlement no 1049/2001, relative à la protection de la vie privée et de l’intégrité de l’individu, seraient en tout état de cause sans incidence sur la légalité de la décision attaquée et les moyens invoqués doivent être rejetés comme étant inopérants en ce qu’ils visent l’application de cette autre exception.
86 Par voie de conséquence, il y a lieu de rejeter le recours dans son ensemble, sans qu’il soit besoin d’examiner la fin de non-recevoir opposée en défense par la Commission.
Sur les dépens
87 Aux termes de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Les requérants ayant succombé, il y a lieu de les condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la Commission.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (première chambre)
déclare et arrête :
1) Le recours est rejeté.
2) Technion – Israel Institute of Technology et Technion Research & Development Foundation Ltd sont condamnés aux dépens.
Kanninen | Pelikánová | Buttigieg |
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 12 mai 2015.
Signatures