Edizione provvisoria
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
ATHANASIOS RANTOS
presentate il 6 giugno 2024 (1)
Causa C-255/22 P
Orlen S.A., già Polski Koncern Naftowy Orlen S.A.,
già Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S.A
contro
Commissione europea
«Impugnazione – Concorrenza – Articolo 102 TFUE – Articolo 54 dell’accordo SEE – Abuso di posizione dominante – Mercati del gas dell’Europa centrale e orientale – Articolo 9, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1/2003 – Decisione della Commissione che rende vincolanti gli impegni individuali offerti da un’impresa – Ricorso di annullamento – Adeguatezza degli impegni alla luce delle preoccupazioni in materia di concorrenza individuate nella comunicazione degli addebiti – Natura del controllo del giudice dell’Unione – Rinuncia della Commissione ad esigere impegni relativi ad alcune delle preoccupazioni iniziali – Obbligo di motivazione – Obiettivi della politica energetica dell’Unione – Articolo 194 TFUE – Principio di solidarietà energetica – Applicabilità»
I. Introduzione
1. Con la presente impugnazione, la Orlen S.A. (in prosieguo: l’« Orlen » o la «ricorrente»), succeduta alla Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S.A., chiede l’annullamento della sentenza del Tribunale dell’Unione europea del 2 febbraio 2022, Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo/Commissione (Impegni della Gazprom) (T-616/18; in prosieguo: la «sentenza impugnata», EU:T:2022:43), con la quale tale giudice ha respinto il suo ricorso diretto all’annullamento della decisione C(2018) 3106 final della Commissione, del 24 maggio 2018, relativa a un procedimento a norma dell’articolo 102 TFUE e dell’articolo 54 dell’accordo SEE (caso AT.39816 – Forniture di gas a monte in Europa centrale e orientale)(2) (in prosieguo: la «decisione controversa»). Tale decisione ha reso vincolanti gli impegni presentati dalla Gazprom PJSC e dalla Gazprom export LLC (in prosieguo, congiuntamente: la «Gazprom») e ha chiuso il procedimento amministrativo condotto dalla Commissione, la quale ha esaminato, alla luce del divieto di abuso di posizione dominante enunciato all’articolo 102 TFUE, la conformità di talune pratiche della Gazprom riguardanti il settore del gas in taluni paesi dell’Europa centrale e orientale (in prosieguo: i «PECO»), vale a dire in Bulgaria, nella Repubblica ceca, in Estonia, in Lettonia, in Lituania, in Ungheria, in Polonia e in Slovacchia.
2. Parallelamente, la Overgas Inc., interveniente in primo grado (in prosieguo: l’«interveniente» e la «ricorrente nell’impugnazione incidentale») a sostegno della Orlen, ha proposto un’impugnazione incidentale, anch’essa diretta ad ottenere l’annullamento della sentenza impugnata.
3. La presente causa offre alla Corte l’opportunità di sviluppare la sua giurisprudenza relativa al contenzioso derivante dalle decisioni che rendono gli impegni obbligatori per le imprese in applicazione dell’articolo 9 del regolamento (CE) n. 1/2003 (3). Sebbene tale causa sollevi la problematica già nota alla Corte del controllo giurisdizionale delle decisioni adottate dalla Commissione in materia di diritto della concorrenza e, in particolare, ai sensi di tale articolo 9, alla luce del principio di proporzionalità, essa solleva altresì quelle, più inedite, da un lato, della conformità di una decisione adottata sulla base di detto articolo 9 con il principio di solidarietà energetica di cui all’articolo 194 TFUE e, dall’altro, delle norme procedurali che disciplinano il contenuto delle comunicazioni degli addebiti, in particolare quanto all’eventuale assenza di motivazione riguardante l’abbandono di uno o di più addebiti nel corso del procedimento che conduce all’adozione di una decisione sul fondamento del medesimo articolo 9.
4. Conformemente alla richiesta della Corte, le presenti conclusioni mireranno all’analisi della terza parte del primo motivo nonché del secondo e del terzo motivo di impugnazione, che vertono, in sostanza, sulle due problematiche summenzionate. Le presenti conclusioni forniranno inoltre alcune precisazioni sull’interpretazione della nozione di «errore manifesto di valutazione» che è al centro della prima parte del terzo motivo di impugnazione nonché del secondo motivo dell’impugnazione incidentale.
II. Contesto normativo
5. L’articolo 9, paragrafo 1, del regolamento n. 1/2003, intitolato «Impegni», è così formulato:
«Qualora intenda adottare una decisione volta a far cessare un’infrazione e le imprese interessate propongano degli impegni tali da rispondere alle preoccupazioni espresse loro dalla Commissione nella sua valutazione preliminare, la Commissione può, mediante decisione, rendere detti impegni obbligatori per le imprese. La decisione può essere adottata per un periodo di tempo determinato e giunge alla conclusione che l’intervento della Commissione non è più giustificato».
III. Fatti all’origine della controversia
6. I fatti all’origine della controversia nonché il contenuto della decisione controversa sono esposti ai punti da 1 a 36 della sentenza impugnata e, ai fini delle presenti conclusioni ristrette, possono essere riassunti come segue.
A. Procedimento amministrativo
7. Nel corso del periodo compreso tra il 2011 e il 2015, la Commissione ha adottato diversi provvedimenti al fine di indagare sul funzionamento dei mercati del gas nell’Europa centrale e orientale. In particolare, ai sensi degli articoli 18 e 20 del regolamento n. 1/2003, essa ha inviato richieste di informazioni a diversi operatori del mercato, in particolare alla Gazprom e a taluni suoi clienti, tra cui la ricorrente, e ha effettuato accertamenti, anche nei locali di quest’ultima nel corso del 2011 (4).
8. In tale contesto, il 31 agosto 2012 la Commissione ha formalmente avviato un procedimento volto ad adottare, conformemente all’articolo 11, paragrafo 6, del regolamento n. 1/2003 e all’articolo 2 del regolamento (CE) n. 773/2004 (5), una decisione a norma del capo III del regolamento n. 1/2003.
9. Il 22 aprile 2015 la Commissione ha inviato alla Gazprom, conformemente all’articolo 10 del regolamento n. 773/2004, una comunicazione degli addebiti (in prosieguo: la «CA»), nella quale concludeva, in via preliminare, che la Gazprom deteneva una posizione dominante sui mercati nazionali della fornitura di gas all’ingrosso a monte nei PECO coinvolti e che, in violazione dell’articolo 102 TFUE, essa abusava di tale posizione mettendo in atto una strategia anticoncorrenziale al fine di frammentare e isolare detti mercati e impedirvi in tal modo la libera circolazione del gas.
10. Secondo la Commissione, la strategia della Gazprom comprendeva tre insiemi di pratiche anticoncorrenziali lesive per i suoi clienti nei PECO coinvolti e i contratti da questi stipulati con essa.
11. In primo luogo, la Gazprom avrebbe imposto restrizioni territoriali nell’ambito dei suoi contratti di fornitura di gas con grossisti e con alcuni clienti industriali nei PECO coinvolti, restrizioni che risulterebbero da clausole contrattuali, che vietano l’esportazione al di fuori del territorio di consegna o che obbligano a utilizzare il gas fornito in un determinato territorio. La Gazprom avrebbe inoltre utilizzato altre misure che impedivano i flussi transfrontalieri di gas.
12. In secondo luogo, dette restrizioni territoriali avrebbero permesso alla Gazprom di condurre una politica dei prezzi sleale in cinque dei PECO coinvolti, vale a dire Bulgaria, Estonia, Lettonia, Lituania e Polonia, imponendo prezzi eccessivi in quanto significativamente superiori rispetto al livello dei suoi costi o di taluni prezzi considerati come prezzi di riferimento.
13. In terzo luogo, la Gazprom, per quanto riguarda la Bulgaria e la Polonia, avrebbe subordinato le sue forniture di gas all’ottenimento di talune assicurazioni, da parte dei grossisti, relative a infrastrutture di trasporto del gas. Tali assicurazioni avrebbero avuto ad oggetto, da un lato, investimenti da parte del grossista bulgaro nel progetto di gasdotto South Stream e, dall’altro, l’accettazione da parte del grossista polacco, ossia la ricorrente, del rafforzamento del controllo della Gazprom sulla gestione del tratto polacco del gasdotto Yamal, uno dei principali gasdotti di transito in Polonia (in prosieguo: gli «addebiti Yamal»).
14. Il 29 settembre 2015 la Gazprom ha risposto alla CA contestando le preoccupazioni in materia di concorrenza espresse dalla Commissione ed è stata successivamente sentita, ai sensi dell’articolo 12 del regolamento n. 773/2004, in un’audizione tenutasi il 15 dicembre 2015. Il 14 febbraio 2017, pur continuando a contestare le preoccupazioni in materia di concorrenza contenute nella CA, la Gazprom ha presentato, in applicazione dell’articolo 9 del regolamento n. 1/2003, un progetto formale di impegni (in prosieguo: gli «impegni iniziali») che è stato preceduto da proposte informali di impegni.
15. Il 16 marzo 2017, al fine di raccogliere le osservazioni delle parti interessate sugli impegni iniziali, la Commissione ha pubblicato, conformemente all’articolo 27, paragrafo 4, del regolamento n. 1/2003, una comunicazione contenente una sintesi del caso AT.39816 nonché il contenuto essenziale degli impegni iniziali.
16. Il 15 marzo 2018, dopo aver ricevuto le versioni non riservate delle osservazioni delle parti interessate sugli impegni iniziali, la Gazprom ha presentato un progetto di impegni modificato (in prosieguo: gli «impegni finali»).
17. Il 24 maggio 2018 la Commissione ha adottato la decisione controversa, alla quale sono stati allegati gli impegni finali. Con tale decisione, essa ha approvato e reso obbligatori detti impegni, chiudendo così il procedimento amministrativo, concludendo che non sussistevano più motivi di intervento riguardo alle pratiche potenzialmente abusive inizialmente indicate nella CA.
B. Sulla decisione controversa
18. Con la decisione controversa, la Commissione ha anzitutto presentato una valutazione preliminare delle pratiche della Gazprom, prima di presentare gli impegni iniziali, i risultati del test di mercato nonché gli impegni finali. Essa ha poi esposto la propria valutazione degli impegni finali e le ragioni che l’hanno indotta a considerarli soddisfacenti in relazione alle sue preoccupazioni in materia di concorrenza.
1. Sulla valutazione preliminare delle pratiche in questione
19. In primo luogo, per quanto riguarda la valutazione preliminare delle pratiche in questione, nella sezione 4 della decisione controversa, la Commissione ha definito come mercati rilevanti i mercati nazionali della fornitura di gas all’ingrosso a monte. A questo proposito, essa ha altresì constatato che la Gazprom deteneva una posizione dominante sui mercati rilevanti nei PECO coinvolti.
20. Secondo la Commissione, la Gazprom potrebbe aver abusato della sua posizione dominante, in violazione dell’articolo 102 TFUE, mettendo in atto una strategia anticoncorrenziale volta a impedire la libera circolazione del gas nei PECO coinvolti e, così facendo, a isolare i mercati rilevanti di tali paesi. Più precisamente, essa ha considerato che tale strategia comprendesse tre insiemi di pratiche anticoncorrenziali corrispondenti essenzialmente alle preoccupazioni in materia di concorrenza individuate nella CA (6).
21. Per quanto riguarda gli addebiti Yamal, sebbene, nell’ambito del test di mercato, talune parti interessate avessero lamentato la mancanza di impegni che ponessero rimedio a tali addebiti, la Commissione ha ritenuto, al punto 138 della decisione controversa, che, dopo aver indagato ulteriormente, le sue preoccupazioni preliminari in materia di concorrenza non fossero state confermate. Da un lato, essa ha osservato che l’Ufficio polacco per la regolamentazione energetica aveva concluso che il gestore di rete indipendente del tratto polacco del gasdotto Yamal aveva un controllo decisivo sulle decisioni di investimento relative a questo tratto e sulla loro attuazione, e che la Gazprom non era in grado di bloccare le decisioni riguardanti questo gasdotto. Dall’altro lato, la Commissione ha rilevato la natura intergovernativa delle relazioni tra le parti attive nel settore del gas in Polonia, in particolare per quanto riguarda la costruzione e la gestione del tratto polacco del gasdotto Yamal, e ha concluso che tale circostanza poteva aver determinato, in larga misura, il comportamento delle parti interessate.
2. Sul contenuto degli impegni finali
22. In secondo luogo, per quanto riguarda il contenuto degli impegni finali, allegato alla decisione controversa, che avrebbero lo scopo di rispondere alle preoccupazioni della Commissione in materia di concorrenza, essi possono essere riassunti come segue.
23. Sotto un primo profilo, per quanto riguarda gli impegni che vertono sulle preoccupazioni relative alle restrizioni territoriali, la Gazprom si è anzitutto impegnata, in sostanza, ad eliminare, nei contratti di fornitura di gas conclusi con i suoi clienti aventi sede nei PECO coinvolti, qualsiasi disposizione contrattuale che, direttamente o indirettamente, vietasse o limitasse la libera circolazione di gas tra questi paesi. Inoltre, al fine di facilitare i flussi di gas, da un lato, tra la Bulgaria e i paesi baltici e, dall’altro, tra il resto dei PECO, nonostante l’isolamento dal punto di vista infrastrutturale dei primi, la Gazprom si è impegnata ad adottare misure al fine di concedere ai clienti interessati la possibilità di chiedere che la totalità o una parte dei loro volumi contrattuali di gas forniti in determinati punti di consegna in Ungheria, Polonia e Slovacchia sia consegnata presso un altro punto di consegna sito in Bulgaria o nei paesi baltici. In seguito al test di mercato, la Gazprom, negli impegni finali, ha in particolare migliorato la sua proposta relativa alla modifica dei punti di consegna.
24. Sotto un secondo profilo, per quanto riguarda gli impegni che vertono sulle preoccupazioni in materia di prezzi, la Gazprom si è impegnata ad introdurre nuove clausole o a modificare quelle esistenti nei contratti con i suoi clienti interessati in Bulgaria, in Estonia, in Lettonia, in Lituania e in Polonia.
25. Sotto un terzo profilo, per quanto riguarda gli impegni che vertono sulle preoccupazioni in materia di concorrenza relative al fatto che l’applicazione di un determinato prezzo alla fornitura di gas era subordinato all’ottenimento, da parte del grossista bulgaro, dell’impegno a effettuare investimenti nel progetto del gasdotto South Stream, la Gazprom si è impegnata a consentire ai partner bulgari coinvolti in tale progetto di ritirarsi da quest’ultimo senza far valere la loro responsabilità civile e senza recuperare gli sconti sui prezzi del gas che aveva concesso in cambio della loro partecipazione a detto progetto.
3. Sulla valutazione e sull’attuazione degli impegni finali
26. In terzo ed ultimo luogo, per quanto riguarda la valutazione e l’attuazione degli impegni finali indicati nella decisione controversa, la Commissione ha concluso, in sostanza, che gli impegni finali erano efficaci e necessari, senza essere sproporzionati, e tali da rispondere alle proprie preoccupazioni in materia di concorrenza, indicando di aver tenuto conto, a tal proposito, delle evoluzioni intervenute sui mercati del gas dalla notifica della CA. Pertanto, la Commissione ha deciso di rendere obbligatori gli impegni finali, in applicazione dell’articolo 9 del regolamento n. 1/2003.
C. Sulla denuncia relativa agli addebiti Yamal
27. Parallelamente al procedimento amministrativo avviato dalla Commissione e sfociato nella decisione controversa, il 9 marzo 2017 la ricorrente ha presentato, ai sensi dell’articolo 5 del regolamento n. 773/2004, una denuncia relativa a presunte pratiche abusive da parte della Gazprom (7). Tra tali pratiche, le quali corrispondevano, in gran parte, alle preoccupazioni già espresse nella CA, rientravano in particolare allegazioni riferite ad abusi commessi dalla Gazprom in relazione al tratto polacco del gasdotto Yamal.
28. Considerando che la decisione controversa aveva fornito una risposta alle preoccupazioni della ricorrente e che tale decisione teneva conto delle osservazioni presentate da quest’ultima nell’ambito del test di mercato effettuato nel caso AT.40497, il 17 aprile 2019 la Commissione ha adottato la decisione C(2019) 3003 final, relativa al rigetto della denuncia (caso AT.40497 – Prezzi del gas in Polonia).
29. Il 25 giugno 2019 la ricorrente ha proposto ricorso dinanzi al Tribunale avverso tale decisione di rigetto della sua denuncia, iscritto a ruolo con il numero T-399/19.
IV. Procedimento dinanzi al Tribunale e sentenza impugnata
30. Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 15 ottobre 2018, la ricorrente ha chiesto l’annullamento della decisione controversa. A sostegno del suo ricorso, essa ha dedotto sei motivi vertenti, in sostanza, per quanto riguarda i primi tre motivi, su una violazione dell’articolo 9 del regolamento n. 1/2003, in combinato disposto con l’articolo 102 TFUE, nonché del principio di proporzionalità, in quanto la Commissione avrebbe commesso un errore manifesto di valutazione accettando impegni finali insufficienti e inadeguati, e, per quanto riguarda il quarto motivo, su una violazione dell’articolo 194, paragrafo 1, TFUE, in combinato disposto con l’articolo 7 TFUE, in quanto la decisione controversa sarebbe contraria agli obiettivi della politica energetica dell’Unione e in quanto la Commissione avrebbe trascurato l’impatto negativo di tale decisione sul mercato europeo dell’approvvigionamento di gas. Il quinto motivo verteva sulla discriminazione posta in essere dalla Commissione tra i clienti della Gazprom operanti negli Stati membri dell’Europa occidentale e quelli operanti nei PECO coinvolti. Il sesto motivo riguardava la violazione da parte della Commissione dell’obiettivo perseguito dall’articolo 9 del regolamento n. 1/2003 nonché i limiti dei suoi poteri nella conduzione del procedimento amministrativo.
31. Il 2 febbraio 2022 il Tribunale ha pronunciato la sentenza impugnata con la quale ha respinto tutti questi motivi e, pertanto, il ricorso di annullamento nella sua interezza.
V. Procedimento dinanzi alla Corte e conclusioni delle parti
32. L’8 aprile 2022 la ricorrente ha proposto un’impugnazione contro la sentenza impugnata. Essa chiede che la Corte voglia annullare la sentenza impugnata e la decisione controversa; in subordine, rinviare la causa dinanzi al Tribunale affinché statuisca conformemente alla sentenza della Corte e condannare la Commissione alle spese sostenute nel presente procedimento nonché dinanzi al Tribunale.
33. A sostegno della sua impugnazione, la ricorrente deduce quattro motivi, vertenti, il primo, sulla violazione dell’articolo 9 del regolamento n. 1/2003; il secondo, sulla violazione del principio di solidarietà energetica enunciato all’articolo 194 TFUE, in combinato disposto con l’articolo 9 di tale regolamento; il terzo, sulla violazione dell’articolo 9, paragrafo 1, di detto regolamento in quanto il Tribunale ha interpretato erroneamente la nozione di «errore manifesto di valutazione» durante il suo esame della valutazione della Commissione delle questioni economiche e tecniche complesse che si riferiscono all’analisi dell’adeguatezza degli impegni e, il quarto, sulla violazione dell’articolo 9, paragrafo 2, del medesimo regolamento, che avrebbe indotto il Tribunale a ritenere a torto che la Commissione non avesse commesso un errore manifesto di valutazione quanto all’adeguatezza degli impegni.
34. Da parte sua, la Commissione, sostenuta dalla Gazprom, chiede il rigetto dell’impugnazione e la condanna della ricorrente alle spese. Dal canto loro, la Overgas e la Repubblica di Polonia chiedono alla Corte di accogliere l’impugnazione.
35. Il 3 agosto 2022 la Overgas ha proposto un’impugnazione incidentale chiedendo l’annullamento della sentenza impugnata e la condanna della Commissione alle spese. La Commissione, sostenuta dalla Gazprom, chiede alla Corte di respingere l’impugnazione incidentale e di condannare la Overgas alle spese di tale impugnazione. Dal canto suo, la ricorrente chiede alla Corte di accogliere l’impugnazione incidentale nel suo primo motivo e di annullare la sentenza impugnata.
VI. Analisi
36. La presente causa solleva principalmente la problematica del controllo giurisdizionale delle decisioni adottate dalla Commissione in materia di diritto della concorrenza e, in particolare, di quelle adottate in applicazione dell’articolo 9 del regolamento n. 1/2003. Più in particolare, l’esame dei motivi dell’impugnazione e quelli dell’impugnazione incidentale porteranno la Corte a pronunciarsi su tre problematiche principali:
– la prima riguarda l’articolazione tra il principio di solidarietà energetica sancito all’articolo 194 TFUE e una decisione adottata in applicazione dell’articolo 9 di tale regolamento, al fine di rispondere a preoccupazioni relative alla violazione dell’articolo 102 TFUE (B);
– la seconda si riferisce trattamento procedurale di una CA nell’ambito di un procedimento previsto all’articolo 9 di detto regolamento, che, in linea di principio, non ne richiede la presenza (C);
– la terza verte sull’intensità del controllo giurisdizionale del giudice dell’Unione sulle decisioni della Commissione adottate sulla base dell’articolo 9 del medesimo regolamento (8) e, di conseguenza, sul modo di interpretare la nozione di «errore manifesto di valutazione» (D).
37. Prima di procedere all’analisi delle prime due problematiche oggetto delle presenti conclusioni mirate (9), ritengo utile ricordare brevemente il contesto normativo nel quale si inserisce il controllo giurisdizionale delle decisioni adottate ai sensi dell’articolo 9 del regolamento n. 1/2003 e formulare le osservazioni preliminari che seguono (A).
A. Osservazioni preliminari
38. Occorre ricordare, in primo luogo, che il meccanismo introdotto dall’articolo 9 del regolamento n. 1/2003 è ispirato a considerazioni di economia procedurale ed è volto a garantire l’applicazione efficace delle norme sulla concorrenza fornendo una soluzione più rapida alle preoccupazioni sulla concorrenza identificate dalla Commissione, invece di avviare l’iter per la constatazione formale di un’infrazione (10). Così, diversamente dalle decisioni adottate in forza dell’articolo 7 di tale regolamento (diretto a porre fine all’infrazione constatata), nell’ambito del procedimento previsto dall’articolo 9 di detto regolamento, la Commissione è dispensata dall’obbligo di qualificare e di constatare l’infrazione, e il suo ruolo si limita all’esame e all’eventuale accettazione degli impegni proposti dalle imprese interessate, alla luce delle preoccupazioni in materia di concorrenza che essa ha individuato nella sua valutazione preliminare e in considerazione degli scopi che essa persegue (11).
39. In secondo luogo, occorre rilevare che la Commissione dispone di un ampio margine discrezionale nell’ambito dell’accettazione di impegni a titolo dell’articolo 9 del regolamento n. 1/2003, in quanto essa è chiamata a effettuare un’analisi prospettica che richiede che siano presi in considerazione numerosi fattori economici al fine di valutare l’adeguatezza degli impegni proposti dall’impresa in questione (12). Pertanto, il criterio adeguato, con riguardo alle preoccupazioni della Commissione, come espresse nella sua valutazione preliminare, è se gli impegni siano sufficienti a rispondere in modo adeguato a dette preoccupazioni senza che la Commissione sia tenuta a cercare essa stessa alternative meno onerose o più moderate agli impegni sottopostile (13)
40. È opportuno sottolineare, in terzo luogo, che, per quanto riguarda la natura e la portata del controllo giurisdizionale in tale contesto, da una giurisprudenza costante della Corte risulta che il fatto che la Commissione disponga di un margine discrezionale in materia economica ai fini dell’applicazione delle norme della concorrenza, e in particolare dell’articolo 9 del regolamento n. 1/2003, giustifica che il controllo da parte del giudice dell’Unione di una decisione della Commissione in materia di impegni sia limitato all’assenza di un errore manifesto di valutazione (14). Ne consegue che il giudice dell’Unione non può, nell’ambito del sindacato limitato che esso esercita su tali situazioni economiche complesse, sostituire la propria valutazione economica a quella della Commissione presentando una propria valutazione di circostanze economiche complesse (15).
41. Tuttavia, come reiteratamente rilevato dalla Corte nei settori che implicano valutazioni complesse, quali il diritto della concorrenza, il potere discrezionale di cui dispone la Commissione non implica che il giudice dell’Unione debba astenersi dal controllare l’interpretazione dei dati di natura economica effettuata da tale istituzione (16). Secondo i principi elaborati da tale giurisprudenza della Corte, il giudice dell’Unione è tenuto, in particolare, non soltanto a verificare l’esattezza materiale degli elementi di prova addotti, la loro attendibilità e la loro coerenza, ma altresì ad accertare se tali elementi costituiscano tutti i dati rilevanti che devono essere presi in considerazione per valutare una situazione complessa e se siano di natura tale da corroborare le conclusioni che ne sono state tratte (17).
42. Ne consegue che il controllo giurisdizionale delle decisioni adottate dalla Commissione in forza dell’articolo 9 del regolamento n. 1/2003 si basa quindi sulla verifica, da parte del giudice dell’Unione, del carattere sufficiente degli impegni al fine di rispondere in modo adeguato alle preoccupazioni in materia di concorrenza individuate dalla Commissione, prendendo in considerazione le circostanze della fattispecie, vale a dire la gravità delle preoccupazioni in materia di concorrenza, l’ampiezza delle stesse e gli interessi dei terzi (18).
43. Occorre rilevare, in quarto e ultimo luogo, che la giurisprudenza della Corte in tale settore è relativamente limitata (19) e verte principalmente sull’analisi dell’adeguatezza e sufficienza degli impegni, in particolare sotto il profilo del principio di proporzionalità (20), nonché sulla presa in considerazione e sulla tutela degli interessi dei terzi nell’accettazione degli impegni da parte della Commissione (21).
B. Sull’articolazione del principio di solidarietà energetica enunciato all’articolo 194 TFUE con una decisione adottata in applicazione dell’articolo 9 del regolamento n. 1/2003 (terza parte del primo motivo e secondo motivo)
44. Sia con la terza parte del suo primo motivo sia con il suo secondo motivo, che occorre esaminare congiuntamente, la ricorrente contesta al Tribunale di aver commesso un errore di diritto nel controllo della valutazione, da parte della Commissione, dell’adeguatezza degli impegni omettendo di prendere in considerazione gli obiettivi perseguiti dall’articolo 194 TFUE, ivi compreso, in particolare, il principio di solidarietà energetica.
45. Secondo la ricorrente, il Tribunale, al pari della Commissione, avrebbe proceduto a un’interpretazione erronea dell’articolo 194 TFUE che sarebbe contraria all’interpretazione adottata dalla Corte nella sentenza del 15 luglio 2021, Germania/Polonia (C-848/19 P, in prosieguo: la «sentenza Germania/Polonia», EU:C:2021:598), e che priverebbe tale disposizione di qualsiasi effetto utile nei confronti dell’azione condotta dalla Commissione volta ad attuare sia gli obiettivi del diritto della concorrenza in senso ampio sia quelli connessi al buon funzionamento del mercato energetico dell’Unione .
46. In tale contesto, occorre esaminare se, procedendo come ha fatto, il Tribunale non abbia commesso un errore di diritto come suggerisce la ricorrente. Prima di prendere posizione sull’analisi effettuata dal Tribunale, mi sembra utile formulare alcune osservazioni preliminari riguardanti l’articolo 194 TFUE nonché sull’interazione di tale disposizione con l’analisi concorrenziale che la Commissione è chiamata ad effettuare nell’ambito dell’articolo 9 del regolamento n. 1/2003.
1. Sul principio di solidarietà energetica e sulla sua interazione con il diritto della concorrenza
47. In limine, occorre ricordare che, ai sensi dell’articolo 7 TFUE, l’Unione è tenuta ad assicurare la coerenza tra le sue varie politiche e azioni, tenendo conto dell’insieme dei suoi obiettivi e conformandosi al principio di attribuzione delle competenze.
48. Occorre rilevare, in primo luogo, per quanto riguarda l’articolo 194 TFUE, che tale disposizione elenca, al paragrafo 1, i principali obiettivi perseguiti dalla politica energetica dell’Unione, ivi compreso quello della solidarietà energetica (22). A tal riguardo, dalla sentenza Germania/Polonia risulta che il principio di solidarietà energetica sottende e comprende tutti gli obiettivi elencati all’articolo 194, paragrafo 1, lettere da a) a d), TFUE, che la politica energetica dell’Unione mira a realizzare raggruppandoli e dando loro una coerenza (23) e che gli atti adottati dalle istituzioni dell’Unione, anche quelli della Commissione a titolo di detta politica, devono essere interpretati, e la loro legittimità deve essere valutata, alla luce del principio di solidarietà energetica (24).
49. In tale sentenza, la Corte ha altresì precisato, al punto 69, che tale principio «deve essere preso in considerazione dalle istituzioni dell’Unione nonché dagli Stati membri, nell’ambito della creazione o del funzionamento del mercato interno e, segnatamente, di quello del gas naturale, provvedendo a garantire la sicurezza degli approvvigionamenti energetici nell’Unione, il che implica non soltanto far fronte a situazioni di emergenza, allorché queste si verificano, ma anche adottare misure volte a prevenire le situazioni di crisi». A questo scopo, sarebbe «necessario valutare l’esistenza di rischi per gli interessi energetici degli Stati membri e dell’Unione, e segnatamente per la sicurezza degli approvvigionamenti energetici».
50. In secondo luogo, da una giurisprudenza costante della Corte risulta che gli obiettivi perseguiti da altre disposizioni del Trattato FUE devono, se le circostanze lo richiedono, essere presi in considerazione nell’ambito dell’applicazione degli articoli 101 e 102 TFUE. L’analisi della concorrenza impone quindi di prendere in considerazione il contesto e l’esame degli effetti nella valutazione di una restrizione della concorrenza alla luce delle condizioni reali del funzionamento del mercato, tenendo conto di ogni elemento pertinente al riguardo (25).
51. Per quanto riguarda, in terzo luogo, il procedimento da seguire in applicazione dell’articolo 9 del regolamento n. 1/2003, non è escluso che la Commissione sia tenuta, nell’ambito della sua valutazione preliminare e qualora le circostanze lo richiedano, a tener conto di obiettivi perseguiti da altre disposizioni del Trattato FUE in particolare per concludere, in via provvisoria, per l’assenza di una violazione delle norme sulla concorrenza (26).
52. Nell’ambito della presente causa, la Corte è chiamata a confermare se ciò avvenga anche per quanto riguarda non già la constatazione di un comportamento problematico dal punto di vista del diritto della concorrenza, bensì l’esame degli impegni da parte della Commissione e il modo in cui considerazioni non connesse al diritto della concorrenza, come nel caso di specie i principi e gli obiettivi perseguiti dall’articolo 194 TFUE, devono essere presi in considerazione nell’ambito dell’analisi effettuata dalla Commissione che determina l’accettazione di impegni ai sensi dell’articolo 9 del regolamento n. 1/2003.
2. Sulla presa in considerazione dell’articolo 194 TFUE nell’ambito di una decisione adottata sulla base dell’articolo 9 del regolamento n. 1/2003
53. Occorre rilevare, in primo luogo, che, per quanto riguarda il controllo giurisdizionale degli impegni, il Tribunale ha seguito il modello di valutazione classico che risulta dalla giurisprudenza della Corte, come descritta ai paragrafi da 40 a 42 delle presenti conclusioni, ricordando al punto 420 della sentenza impugnata, che il ruolo della Commissione (e, a fortiori, quello del giudice dell’Unione nell’ambito dell’esame di un errore manifesto di valutazione) è quello di garantire che gli impegni siano sufficienti a rispondere in modo adeguato alle preoccupazioni in materia di concorrenza constatate, tenendo conto delle circostanze del caso di specie, vale a dire la gravità di tali preoccupazioni, l’ampiezza delle stesse e gli interessi dei terzi (27).
54. In secondo luogo, sebbene, al punto 420 della sentenza impugnata, il Tribunale non si riferisca espressamente al principio di sicurezza energetica in sede di analisi degli impegni sottoscritti dalla Gazprom, il medesimo ha esplicitamente rilevato che gli impegni assunti all’esito di un procedimento ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 1, del regolamento n. 1/2003 «non p[ossono] pervenire ad un risultato contrario a norme specifiche dei trattati» (28). Ne consegue che il Tribunale ha così ritenuto, da un lato, che il potere discrezionale della Commissione fosse limitato dall’obbligo di agire conformemente alle disposizioni del Trattato FUE e ai principi generali del diritto dell’Unione e, dall’altro, ha riconosciuto la competenza della Commissione a verificare se gli impegni in quanto tali non violassero altre disposizioni del Trattato, ivi compreso l’articolo 194, paragrafo 1, TFUE.
55. In terzo luogo, occorre constatare che, al punto 422 della sentenza impugnata, il Tribunale ha considerato che, nella fattispecie, poiché la Commissione aveva ritenuto che gli impegni sottoscritti dalla Gazprom fossero sufficienti e adeguati alla luce delle preoccupazioni in materia di concorrenza constatate, essa «non era obbligata, al fine di tener conto degli obiettivi della politica energetica dell’Unione, a indagare su ulteriori pratiche della Gazprom, né ad esigere impegni più vincolanti da parte di quest’ultima». Tale giudice ha quindi concluso che, nell’ambito della presente causa, l’«eventuale presa in considerazione di tali obiettivi nell’applicazione delle regole di concorrenza dell’Unione non può giustificare l’imposizione alla Commissione di siffatti obblighi positivi».
56. Condivido tale posizione.
57. Infatti, la circostanza che il potere discrezionale della Commissione sia limitato dal suo obbligo di agire conformemente alle disposizioni dei Trattati si traduce, in sostanza, in un obbligo che grava su tale istituzione quando essa agisce nell’ambito del procedimento previsto dall’articolo 9, paragrafo 1, del regolamento n. 1/2003 di verificare che gli impegni che intende accettare e che essa considera idonei a rispondere in modo adeguato alle preoccupazioni in materia di concorrenza formulate dalla Commissione non siano idonei a pregiudicare altre disposizioni del Trattato FUE, ivi compreso, nel caso di specie, l’articolo 194 TFUE.
58. Ne consegue che la Commissione non potrebbe accettare impegni che rischierebbero di portare a una violazione dell’articolo 194 TFUE e porre così in pericolo gli obiettivi perseguiti dal principio di solidarietà energetica o la sicurezza dell’approvvigionamento energetico dell’Unione, malgrado il fatto che tali impegni possano rispondere alle preoccupazioni della Commissione sul mercato interessato (29). Tuttavia, ciò non significa che la Commissione, agendo in qualità di regolatore della concorrenza nell’ambito del procedimento previsto dal regolamento n. 1/2003, disponga della competenza a imporre obblighi indipendenti e ulteriori rispetto a quelli diretti a porre rimedio ai problemi di concorrenza individuati nel corso della sua indagine (e che sarebbero motivati da politiche diverse da quelle del diritto della concorrenza), richiedendo su tale base impegni maggiormente vincolanti.
59. È dunque senza commettere errori di diritto che, al punto 422 della sentenza impugnata, il Tribunale ha rifiutato di assimilare l’applicazione del principio di solidarietà energetica da parte della Commissione all’imposizione di obblighi positivi imputabili a quest’ultima, che esulano dall’ambito degli addebiti sollevati nei confronti della Gazprom o all’imposizione di obblighi maggiormente vincolanti.
60. Occorre rilevare, a tal riguardo, che, ammettendo tanto nell’ambito della sua impugnazione quanto in udienza che il principio di solidarietà energetica non dovrebbe essere assimilato all’imposizione di obblighi positivi che eccedano l’ambito delle competenze della Commissione in materia di politica della concorrenza, la ricorrente non sembra contestare la posizione assunta dal Tribunale al punto 422 della sentenza impugnata. Orbene, sebbene la ricorrente richiami l’attenzione sul fatto che tanto la Commissione quanto il Tribunale avrebbero omesso di tener conto del principio di solidarietà energetica enunciato all’articolo 194, paragrafo 1, TFUE, essa non indica chiaramente in che modo la decisione controversa o la sentenza impugnata violerebbero gli obiettivi specifici della politica energetica dell’Unione né come gli impegni violerebbero tale disposizione o sarebbero, in quanto tali, contrari al principio di sicurezza energetica. Infatti, tale parte si limita a ricordare l’importanza di tale principio e a constatare che la Commissione e il Tribunale erano tenuti a prenderlo in considerazione nel loro esame degli impegni sottoscritti dalla Gazprom senza essere in grado di stabilire il quadro analitico e l’interpretazione esatta che la Commissione avrebbe dovuto adottare e come quest’ultima avrebbe potuto giungere ad una conclusione diversa da quella cui sono giunti la Commissione o il Tribunale.
61. Parimenti, senza incorrere in errori di diritto, il Tribunale ha considerato, ai punti 423 e 424 della sentenza impugnata, che la decisione controversa e gli impegni in parola non ostano affinché le istituzioni dell’Unione o gli Stati membri agiscano in altri modi per rispondere ai problemi individuati dalla ricorrente (30). Infatti, nulla impedisce alle istituzioni dell’Unione o alle autorità nazionali di regolazione che detengono peraltro competenze parallele a quelle della Commissione in materia di politica energetica e che sono dunque, per definizione, più adatte ad intervenire, di modificare la normativa in tale settore o, se del caso, assicurare il rispetto delle normative specifiche in materia di energia (31).
62. In quarto e ultimo luogo, nei limiti in cui la ricorrente sostiene che il Tribunale non aveva sanzionato la Commissione per non aver sufficientemente motivato la decisione controversa sulla questione della sua conformità con l’articolo 194, paragrafo 1, TFUE, anche tale censura deve essere respinta. Così, contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente, il fatto che tale istituzione non abbia espressamente fatto riferimento all’articolo 194 TFUE e agli obiettivi perseguiti da tale disposizione non può essere interpretato come un rifiuto o un’omissione da parte di quest’ultima di prendere in considerazione il settore dell’energia. Come giustamente rilevato dal Tribunale al punto 427 della sentenza impugnata, non si può pretendere dalla Commissione che essa esponga sistematicamente le ragioni per le quali la decisione impugnata è conforme a tutte le disposizioni specifiche dei Trattati che, pur non costituendo la base giuridica dell’atto di cui trattasi, avrebbero eventualmente un nesso con il contesto di fatto e di diritto che disciplina tale atto.
63. Alla luce di quanto precede, propongo di respingere la terza parte del primo motivo nonché il secondo motivo in quanto infondati.
C. Sul trattamento procedurale di una CA nell’ambito del procedimento di cui all’articolo 9 del regolamento n. 1/2003
64. La seconda problematica, che occorre affrontare su richiesta della Corte nell’ambito delle presenti conclusioni mirate, verte sul trattamento procedurale di una CA nell’ambito del procedimento di cui all’articolo 9 del regolamento n. 1/2003 alla luce delle constatazioni effettuate dal Tribunale al riguardo, che occorre ricordare brevemente.
1. Sull’approccio adottato dal Tribunale
65. Occorre ricordare, in limine, che, nella presente causa, la Commissione aveva inizialmente avviato un procedimento ai sensi degli articoli 101 e 102 TFUE, a causa della violazione dedotta di quest’ultimo articolo da parte della Gazprom sui mercati del gas dell’Europa centrale e orientale, il che presupponeva l’invio di una CA (32). Nel caso di specie, la notifica di tale comunicazione ha indotto la Gazprom a proporre impegni alla Commissione sulla base dell’articolo 9 del regolamento n. 1/2003. Occorre altresì rilevare che gli impegni finali approvati dalla decisione controversa non contenevano alcun riferimento agli addebiti Yamal in quanto questi ultimi, pur figurando inizialmente nella CA, sono stati abbandonati nel corso del procedimento dalla Commissione per il motivo che le sue preoccupazioni preliminari in materia di concorrenza non erano state confermate (33).
66. Nell’ambito del ricorso dinanzi al Tribunale, la ricorrente, sostenuta dalla Repubblica di Polonia, aveva contestato alla Commissione l’abbandono degli addebiti Yamal e, di conseguenza, l’assenza di impegni relativi a tali addebiti (34). Tali parti ritenevano, peraltro, che, contrariamente all’approccio seguito dalla Commissione, quest’ultima fosse tenuta a giustificare l’assenza di impegni in risposta agli addebiti Yamal.
67. Sebbene il Tribunale abbia respinto il ricorso della ricorrente vertente sulla fondatezza dell’abbandono degli addebiti iniziali relativi al gasdotto Yamal e sull’assenza di impegni relativi a tali addebiti ritenendo che la Commissione non avesse commesso alcun errore manifesto di valutazione al riguardo, esso ha ritenuto, al punto 83 della sentenza impugnata, che, «nelle circostanze del caso di specie e, in particolare, in assenza di una valutazione preliminare riveduta, l’articolo 9 del regolamento n. 1/2003 imponeva che la Commissione, contrariamente a quanto da essa sostenuto, disponesse di motivi che giustificassero l’assenza di un impegno corrispondente agli addebiti Yamal» (35) Il medesimo ha tuttavia ritenuto, al punto 85 della sentenza impugnata, che essa avesse ottemperato al proprio obbligo di motivazione illustrando, al punto 138 della decisione controversa, le ragioni per cui essa non aveva imposto impegni in risposta agli addebiti Yamal.
68. Da parte sua, la Commissione, pur contestando l’interpretazione del Tribunale su tale punto, sostiene tuttavia che l’errore commesso da quest’ultimo non sarebbe tale da comportare l’annullamento, anche parziale, della sentenza impugnata, in quanto solo la motivazione di tale sentenza ne risulterebbe viziata, essendo il dispositivo di quest’ultima fondato su altre considerazioni giuridiche. Pertanto, se del caso, occorrerebbe unicamente procedere ad una sostituzione della motivazione in misura appropriata.
2. Sulle norme generali che disciplinano il trattamento procedurale di una CA nell’ambito del regolamento n. 1/2003
69. Va ricordato, in primo luogo, che la CA costituisce una fase formale delle indagini condotte dalla Commissione sulle presunte violazioni delle norme del diritto della concorrenza, che precede l’adozione di una decisione in cui si constata l’esistenza di una violazione di tali norme. Nell’ambito del procedimento amministrativo come stabilito dal regolamento n. 1/2003, la CA consiste in un atto di carattere procedurale e preparatorio che circoscrive l’oggetto del procedimento amministrativo avviato dalla Commissione con il quale quest’ultima informa per iscritto l’impresa interessata degli addebiti mossi nei suoi confronti (36).
70. In quanto fase preliminare del procedimento, l’invio di una CA non pregiudica in alcun modo l’esito di un’indagine condotta dalla Commissione. È quindi inerente alla natura della CA l’essere provvisoria e soggetta a modifiche al momento della valutazione cui la Commissione successivamente procede sulla base delle osservazioni presentatele in risposta dalle parti nonché di altre constatazioni di fatto. Ne consegue che la Commissione non è tenuta alla conferma delle valutazioni in fatto o in diritto formulate nella CA e che le è quindi perfettamente consentito di rinunciare a taluni addebiti che, pertanto, non possono più, per definizione, essere oggetto di contestazione contenziosa (37).
71. Occorre inoltre sottolineare che, secondo una giurisprudenza costante della Corte, a partire dalla sentenza, IBM/Commissione(38) , una CA non può essere considerata, per la sua natura e per i suoi effetti giuridici, una decisione ai sensi dell’articolo 263 TFUE avverso la quale è possibile proporre un ricorso di annullamento (39). Risulta, infatti, da tale giurisprudenza che solo i provvedimenti che stabiliscono in modo definitivo la posizione della Commissione al temine del procedimento di cui trattasi, con esclusione dei provvedimenti provvisori destinati a preparare la decisione finale, costituiscono atti o decisioni che possono essere oggetto di un ricorso di annullamento, posto che i provvedimenti finali sono gli unici in grado di produrre effetti giuridici vincolanti tali da incidere sugli interessi delle imprese interessate da tale indagine (40).
72. Per quanto riguarda, in secondo luogo, i diritti rispettivi delle parti coinvolte nel procedimento amministrativo condotto dalla Commissione nell’ambito dell’applicazione dell’articolo 102 TFUE, occorre rilevare che, sebbene la Commissione sia tenuta a rispettare i diritti dei terzi, tale procedimento riguarda principalmente l’impresa nei cui confronti è stata condotta l’indagine, essendo quest’ultima peraltro l’unica destinataria della CA [e, successivamente, della decisione finale]. La CA costituisce quindi una garanzia procedurale fondamentale che ha lo scopo di informare questa parte degli addebiti che le sono contestati al fine di consentirle di esercitare il suo diritto di difesa (41).
73. Pertanto, se l’invio di una CA complementare si impone quando la Commissione intende accogliere nuovi addebiti, che non erano oggetto della CA iniziale, al fine di garantire e tutelare i diritti della difesa dell’impresa interessata accordandole la possibilità di rispondere formalmente ai nuovi elementi probatori sollevati (42), non sussiste alcun obbligo simile nell’ipotesi inversa in cui la Commissione intenda rinunciare ad uno o più addebiti (43). Peraltro, non è necessario che la Commissione motivi nella sua decisione finale lo stralcio degli addebiti considerati nella CA iniziale (44).
3. Sul trattamento procedurale di una CA nell’ambito del procedimento di cui all’articolo 9 del regolamento n. 1/2003
74. Per quanto riguarda il procedimento di impegni, l’articolo 9, paragrafo 1, del regolamento n. 1/2003 prevede che gli impegni proposti dalle parti devono essere tali da rispondere alle preoccupazioni espresse nella valutazione preliminare effettuata dalla Commissione.
75. Nella fattispecie, il Tribunale ha constatato, al punto 79 della sentenza impugnata, che la CA ha soddisfatto i requisiti di una valutazione preliminare (45) e ha considerato, al punto 83 di tale sentenza, che, in assenza di una valutazione preliminare riveduta che confermasse lo stralcio degli addebiti Yamal, l’articolo 9, paragrafo 1, del regolamento n. 1/2003 imponeva che la Commissione motivasse l’assenza di impegni in relazione a tali addebiti (46).
76. Se è vero che l’articolo 9 del regolamento n. 1/2003 stabilisce, infatti, un nesso tra gli impegni e la valutazione preliminare effettuata dalla Commissione, in quanto i primi sono destinati a rispondere alle preoccupazioni che figurano in tale valutazione, resta il fatto che l’approccio suggerito dal Tribunale sembra difficilmente conciliabile sia con il testo del regolamento n. 1/2003 (47) sia con la giurisprudenza della Corte relativa al diritto di essere sentiti richiamata al paragrafo 73 delle presenti conclusioni.
77. Imporre alla Commissione un obbligo consistente nell’inviare al destinatario della decisione relativa agli impegni, tra la notifica della CA e l’adozione della decisione finale, un documento supplementare dimostrerebbe, come sostiene la Commissione, un eccesso di formalismo, qualora tale documento si limitasse a indicare che la Commissione ha abbandonato un qualsivoglia addebito. A parte il fatto che una siffatta iniziativa non sarebbe necessaria per garantire i diritti procedurali dell’impresa interessata, esso non presenterebbe alcun interesse per quest’ultima (48). Una diversa interpretazione dell’articolo 9 del regolamento n. 1/2003 rimetterebbe parimenti in discussione la qualificazione della CA quale documento preparatorio, mentre essa è , per sua natura, provvisoria e rischierebbe di rendere nullo, in talune circostanze, il procedimento relativo agli impegni, come riconosciuto dallo stesso Tribunale ai punti 81 e 82 della sentenza impugnata (49).
78. Dalla giurisprudenza della Corte relativa al diritto di essere ascoltati, richiamata ai paragrafi 72 e 73 delle presenti conclusioni, emerge, peraltro, che non è richiesta una motivazione supplementare delle ragioni per le quali, in definitiva, la Commissione non manterrebbe, nella decisione finale, una parte dei suoi addebiti formulati in precedenza nella CA. Infatti, l’obbligo di motivazione che grava sulla Commissione, per quanto riguarda le decisioni adottate ai sensi dell’articolo 9 del regolamento n. 1/2003, impone unicamente a tale istituzione di esporre in modo chiaro ed inequivoco gli elementi di fatto e le considerazioni di diritto che l’hanno indotta a considerare che gli impegni erano sufficienti per rispondere alle preoccupazioni in materia di concorrenza espresse al termine del procedimento amministrativo conclusosi con l’adozione della sua decisione finale, senza che tale istituzione sia tenuta a spiegare le eventuali differenze rispetto alle valutazioni provvisorie che essa ha formulato nella CA (50).
79. Occorre altresì rilevare che l’assenza tanto di una valutazione preliminare riveduta quanto della motivazione della Commissione della rinuncia agli addebiti Yamal e l’assenza di impegni relativi a questi ultimi non può, peraltro, pregiudicare i diritti procedurali dei terzi (51).
80. A tal proposito, va sottolineato che, nell’ambito del procedimento amministrativo sfociato nella decisione controversa, solo la Gazprom può essere qualificata «impresa interessata» ai sensi del regolamento n. 1/2003, mentre tutti gli altri, ivi compresa la ricorrente, dispongono soltanto di diritti procedurali più circoscritti rispetto a quelli di un «terzo interessato» (52). Infatti, come ricordato dal Tribunale al punto 78 della sentenza impugnata, l’unico destinatario della valutazione preliminare menzionata in forza dell’articolo 9 del regolamento n. 1/2003 (sia che essa assuma la forma di una CA o di un diverso documento) è l’impresa interessata dall’indagine della Commissione, in quanto tale valutazione funge da base affinché essa valuti l’opportunità di proporre impegni appropriati che pongano rimedio ai problemi in materia di concorrenza rilevati dalla Commissione e le consentano di definire meglio tali impegni (53) Inoltre, come giustamente rilevato dal Tribunale al punto 137 della sentenza impugnata, nessuna disposizione dei regolamenti nn. 1/2003 o 773/2004 impone alla Commissione di informare formalmente i terzi interessati quando abbandona, nel corso del procedimento, taluni addebiti nei confronti di un’impresa coinvolta.
81. Si deve altresì constatare che, per quanto riguarda il procedimento amministrativo che ha condotto all’adozione della decisione controversa, la Commissione ha comunicato una versione non riservata della CA alla ricorrente che, peraltro, è stata ascoltata in qualità di parte interessata nell’ambito della procedura di consultazione del mercato prevista all’articolo 27, paragrafo 4, del regolamento n. 1/2003, in quanto tale consultazione è una condizione preliminare affinché la Commissione possa rendere obbligatori gli impegni mediante decisione (54). La ricorrente ha inoltre contestato la decisione controversa sulla base dell’articolo 263 TFUE, anche per quanto riguarda la rinuncia agli addebiti Yamal e l’assenza di impegni ad essi relativi (55).
82. La circostanza che nella presente causa la CA abbia svolto il ruolo di valutazione preliminare ai sensi dell’articolo 9 del regolamento n. 1/2003 non può rimettere in discussione le constatazioni precedenti. Infatti, nessuna disposizione di tale regolamento né, peraltro, l’ interpretazione che ne ha fatto la Corte giustifica un trattamento diverso di una CA a seconda che essa costituisca il fondamento di una decisione adottata sulla base dell’articolo 7 o dell’articolo 9 di detto regolamento (56).
83. Nonostante tali considerazioni, nulla impedisce alla Commissione, qualora lo ritenga necessario alla luce delle circostanze particolari del caso, di esporre i motivi per i quali essa avrebbe deciso di abbandonare un addebito e di motivare l’assenza di impegni relativi a tale addebito, così come essa ha fatto ai punti 184 e 185 della decisione controversa. Sebbene un siffatto obbligo non risulti espressamente dai regolamenti n. 1/2003 o n. 773/2004 né dalla giurisprudenza della Corte in materia, resta il fatto che il principio di buona amministrazione, come rilevato dalla Commissione in udienza, potrebbe giustificare un simile approccio alla luce delle specificità di ciascuna causa (57).
84. Tenuto conto delle considerazioni che precedono, si deve constatare che l’approccio suggerito dal Tribunale, al punto 83 della sentenza impugnata, secondo cui la Commissione sarebbe tenuta a modificare la portata della CA che funge da valutazione preliminare prima dell’adozione della decisione finale (anche nell’ipotesi di rinuncia a un addebito) o, se del caso, a motivare la rinuncia agli addebiti che non siano ripresi in quest’ultima, è errato.
85. Si deve tuttavia ricordare che, se dalla motivazione di una pronuncia del Tribunale risulta una violazione del diritto dell’Unione, ma il dispositivo della stessa appare fondato per altri motivi di diritto, una violazione di questo tipo non è idonea a determinare l’annullamento di tale decisione e, qualora siano soddisfatte determinate condizioni, si deve procedere a una sostituzione della motivazione (58). Occorre rilevare, in tal senso, che secondo la giurisprudenza costante della Corte, la ricevibilità di una domanda di sostituzione della motivazione è ricevibile allorché costituisce una difesa avverso un motivo formulato dalla parte ricorrente (59). Orbene, nel caso di specie, nell’ambito del terzo motivo di impugnazione, la ricorrente sostiene che la rinuncia agli addebiti Yamal ha contribuito all’esistenza di un errore manifesto di valutazione da parte della Commissione che non sarebbe stato sanzionato dal Tribunale, cosicché sussiste un nesso sufficiente tra tale motivo e la domanda di sostituzione della motivazione presentata dalla Commissione, che deve essere accolta nella presente causa.
86. Occorre rilevare, infine, che il controllo giurisdizionale diretto a valutare se la Commissione abbia ammesso correttamente che gli impegni corrispondevano alle preoccupazioni che essa aveva sollevato deve tenere conto delle preoccupazioni che la Commissione mantiene ancora al momento dell’adozione della decisione che pone fine al procedimento e non delle preoccupazioni alle quali la stessa ha potuto rinunciare dopo aver ascoltato l’impresa coinvolta e conosciuto la sua posizione al riguardo (60). Ne consegue che, contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente, le preoccupazioni in materia di concorrenza quali esposte nella CA non possono essere utilizzate come criterio di esame della legittimità di una decisione della Commissione (ivi compresa una decisione ai sensi dell’articolo 9 del regolamento n. 1/2003). Così come illustrato ai paragrafi da 69 a 73 delle presenti conclusioni, un’altra interpretazione consistente nel ritenere che la Commissione sia vincolata dalle sue preoccupazioni preliminari, quali espresse nella CA, sarebbe contrario al diritto del destinatario di essere ascoltato, e in particolare alla funzione stessa dell’articolo 9 del regolamento n. 1/2003.
87. Occorre quindi respingere gran parte dell’argomentazione che la ricorrente sviluppa a sostegno delle prime due parti del primo motivo nonché del suo terzo motivo di impugnazione, che si basano sulla premessa errata secondo cui l’adeguatezza degli impegni offerti dalla Gazprom dovrebbe essere valutata alla luce delle preoccupazioni in materia di concorrenza individuate dalla Commissione nella CA.
D. Sul controllo da parte del Tribunale dell’esistenza di un errore manifesto di valutazione (prima parte del terzo motivo)
88. Con la prima parte del suo terzo motivo, la ricorrente fa valere che l’assenza di un’analisi globale dell’adeguatezza degli impegni da parte del Tribunale comporterebbe un’interpretazione erronea della nozione di «errore manifesto di valutazione». A suo avviso, il Tribunale avrebbe omesso di procedere ad un esame globale, da un lato, dell’insieme delle circostanze del caso di specie, e in particolare dei diversi impegni e addebiti sollevati nei confronti delle stesse, indipendentemente dall’analisi individuale di ciascuno di essi e, dall’altro, dell’effetto cumulativo di tutte le irregolarità (o errori non manifesti) che il Tribunale stesso aveva recensito nell’ambito del suo controllo giurisdizionale relativo all’adeguatezza degli impegni.
89. In primo luogo, occorre ricordare che spetta al ricorrente che chiede l’annullamento di una decisione adottata dalla Commissione ai sensi dell’articolo 9 del regolamento n. 1/2003 dimostrare che la Commissione ha commesso un errore manifesto di valutazione (61). Orbene, benché la ricorrente si limiti ad affermare in astratto che un’analisi globale condurrebbe a un risultato diverso da quello raggiunto dal Tribunale, nondimeno essa non ne fornisce alcuna prova e, soprattutto, non dimostra l’esistenza di un errore manifesto di valutazione da parte del Tribunale.
90. Occorre rilevare, in secondo luogo, che, contrariamente a quanto sostiene la ricorrente, né dalla decisione controversa né dalla sentenza impugnata risulta che la Commissione o il Tribunale abbiano rinunciato a procedere a un’analisi globale degli impegni sottoscritti dalla Gazprom (62).
91. Per quanto riguarda la Commissione, occorre innanzitutto osservare che l’approccio globale da essa adottato nell’ambito dell’esame degli impegni è attestato ai punti da 160 a 164 della decisione controversa. A tal proposito, si deve poi precisare che la scelta di tale istituzione di presentare in modo dettagliato la proporzionalità di ciascun impegno rispetto alle preoccupazioni che quest’ultima ha espresso non può rimettere in discussione il suo approccio globale. Infatti, tenuto conto delle diverse pratiche anticoncorrenziali constatate dalla Commissione e della natura complessa e tecnica dei mercati interessati, non si può contestare alla Commissione di aver cercato di porre rimedio alla strategia anticoncorrenziale della Gazprom procedendo con gradualità, mediante misure che ponessero rimedio in modo specifico a ciascuna di tali pratiche, il che avrebbe disinnescato la suddetta strategia (63). Ciò non significa che, procedendo in tal modo, la Commissione avrebbe rinunciato ad un’analisi globale.
92. Lo stesso vale per quanto riguarda il Tribunale, in quanto risulta rispettivamente dai punti da 195 a 202 e da 310 a 319 della sentenza impugnata che il Tribunale ha proceduto ad una valutazione globale sia degli impegni tariffari sia di quelli relativi alle restrizioni territoriali. Per quanto attiene, più precisamente, gli impegni relativi ai punti di consegna (che rientrano negli impegni concernenti le restrizioni territoriali), si deve constatare che, dopo aver respinto, ai punti da 322 a 397 della sentenza impugnata, le censure dedotte dalla ricorrente, dalla Overgas, dalla Repubblica di Lituania e dalla Repubblica di Polonia quanto alla loro efficacia e proporzionalità, il Tribunale ha dichiarato, al punto 398 della sentenza impugnata, che, anche considerate congiuntamente, tali censure non avrebbero portato a concludere per l’esistenza di un errore manifesto.
93. Contrariamente alle critiche formulate dalla ricorrente, la quale sostiene che il Tribunale avrebbe considerato erroneamente che il risultato di un’analisi globale non sarebbe stato diverso da quello risultante dall’analisi di ciascuna delle singole censure, l’approccio del Tribunale è esente da errori di diritto.
94. Infatti, poiché, a seguito di una valutazione individuale e dettagliata di ciascuna delle censure dedotte dalle parti, il Tribunale non constata alcun errore nella valutazione della Commissione e conferma l’adeguatezza degli impegni rispetto alle preoccupazioni in materia di concorrenza da essa espresse, una valutazione globale di tali impegni non potrebbe condurre ad un risultato diverso a quello derivante dalla loro analisi individuale, e ancor meno alla constatazione di un errore manifesto. Ne consegue che un errore manifesto di valutazione potrebbe teoricamente sussistere soltanto qualora il Tribunale avesse constatato l’inadeguatezza di almeno uno degli impegni accettati dalla Commissione idoneo a rimettere in discussione anche altri impegni se fosse stato dimostrato che questi presentavano un nesso tra loro. Orbene, ciò non accade nel caso di specie.
95. In terzo luogo, occorre respingere l’argomento della ricorrente secondo cui, a prescindere dall’effetto cumulativo di tutti gli errori che il Tribunale avrebbe recensito in sede di valutazione degli impegni, quest’ultimo ha commesso un errore di diritto nell’interpretazione della nozione di «errore manifesto di valutazione».
96. Occorre rilevare, al riguardo, che, nell’ambito della sua analisi dell’adeguatezza degli impegni relativi ai punti di consegna, il Tribunale ha infatti rilevato talune irregolarità che inficiano la valutazione di tali impegni da parte della Commissione, senza tuttavia considerare siffatte circostanze tali da esercitare una qualsivoglia incidenza sull’efficacia di detti impegni. È giocoforza constatare che le considerazioni critiche nei confronti della valutazione della Commissione di cui, in particolare, ai punti 295, 358 e 362 della decisione controversa riguardano maggiormente l’approccio metodologico adottato dalla Commissione nell’ambito della sua analisi rispetto all’insufficienza degli impegni.
97. È opportuno altresì ricordare che un errore manifesto di valutazione implica, come si evince dal nome, l’esistenza non già di una qualsiasi irregolarità o omissione da parte della Commissione, bensì di un errore tale da raggiungere una certa soglia di gravità in grado di rimettere in discussione la fondatezza dell’analisi da essa effettuata e, pertanto, la legittimità stessa di una decisione da essa adottata. Ne consegue che il controllo dell’errore manifesto di valutazione non richiede quindi che l’analisi della Commissione sia esente da qualsiasi irregolarità, dato che le è stato concesso un certo margine di discrezionalità, purché non venga oltrepassata la soglia del manifesto(64).
98. In ogni caso, nei limiti in cui il Tribunale ha constatato che tali irregolarità non rimettevano in discussione l’adeguatezza degli impegni o la legittimità della decisione controversa, non può essergli contestato di non aver riconosciuto l’esistenza di un errore manifesto di valutazione. Pertanto, contrariamente a quanto sostengono l’Orlen e la Overgas, non esiste alcun elemento che consenta di constatare che errori minori cumulativi (considerati) congiuntamente avrebbero comportato un errore manifesto di valutazione.
99. Alla luce di quanto precede, ritengo che il Tribunale abbia correttamente concluso nel senso dell’assenza di un errore manifesto al riguardo.
VII. Conclusione
100. Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di respingere, in quanto infondati, la terza parte del primo motivo, il secondo motivo e la prima parte del terzo motivo di impugnazione.