STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
PEDRA CRUZ VILLALÓNA
přednesené dne 9. července 2015(1)
Věc C‑201/14
Smaranda Bara a další
proti
Președintele Casei Naționale de Asigurări de Sănătate,
Casa Naţională de Asigurări de Sănătate,
Agenţia Naţională de Administrare Fiscală (ANAF)
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Curtea de Apel Cluj (Rumunsko)]
„Řízení o předběžné otázce – Hospodářská a měnová politika – Článek 124 SFEU – Zvýhodněný přístup k finančním institucím – Ustanovení nepoužitelné ve sporu v původním řízení – Zjevná nepřípustnost – Sbližování právních předpisů – Směrnice 95/46/ES – Ochrana fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů – Článek 7 – Podmínky oprávněného zpracování údajů – Články 10 a 11 – Souhlas a informování subjektů údajů – Článek 13 – Výjimky a omezení – Vnitrostátní právní předpisy upravující nabytí postavení pojištěnce v systému sociálního zabezpečení – Protokol o předávání osobních údajů ohledně příjmů subjektů údajů uzavřený mezi dvěma orgány veřejné moci“
1. V jakém rozsahu a za jakých podmínek mají orgány veřejné moci členského státu oprávnění sdílet při výkonu svých veřejnoprávních výsad údaje o osobách, které podléhají jejich pravomoci, a především údaje o jejich příjmech, které shromažďují pro účely plnění svých úkolů v obecném zájmu? To je v zásadě hlavní otázka vznesená ve sporu v původním řízení, která si vyžaduje výklad několika ustanovení směrnice 95/46/ES(2) Soudním dvorem.
2. Tato věc poskytuje Soudnímu dvoru především příležitost zabývat se podmínkami, které směrnice 95/46 stanoví pro předávání osobních údajů mezi jednotlivými správními orgány, a upřesnit při tom povinnosti uložené jak veřejnoprávním subjektům, které se účastní takového předávání, tak vnitrostátnímu zákonodárci, který má pro tuto praxi upravit rámec, zejména pokud jde o informování subjektů údajů.
I – Právní rámec
A – Unijní právo
3. Hlavními ustanoveními směrnice 95/46, které jsou relevantní pro vyřešení sporu ve věci v původním řízení, jsou články 7, 10, 11 a 13. Ostatní relevantní ustanovení budou citována v případě potřeby v průběhu dalších úvah
4. Článek 7 směrnice 95/46 zní následovně:
„Členské státy stanoví, že zpracování osobních údajů může být provedeno pouze pokud:
a) subjekt údajů nezpochybnitelně udělil souhlas;
nebo
b) je zpracování nezbytné pro splnění smlouvy, kde je subjekt údajů jednou ze stran, nebo pro provedení opatření přijatých před uzavřením smlouvy na žádost tohoto subjektu;
nebo
c) je nezbytné pro splnění právní povinnosti, které podléhá správce; nebo
d) je nezbytné pro zachování životně důležitých zájmů subjektu údajů;
nebo
e) je nezbytné pro vykonání úkolu ve veřejném zájmu nebo při výkonu veřejné moci, kterým je pověřen správce nebo třetí osoba, které jsou údaje sdělovány;
nebo
f) je nezbytné pro uskutečnění oprávněných zájmů správce nebo třetí osoby či osob, kterým jsou údaje sdělovány, za podmínky, že nepřevyšují zájem nebo základní práva a svobody subjektu údajů, které vyžadují ochranu podle čl. 1 odst. 1.“
5. Článek 10 směrnice 95/46 zní:
„Členské státy stanoví, že správce nebo jeho zástupce musí poskytnout osobě, od které získává údaje, které se jí týkají, alespoň dále uvedené informace, ledaže s nimi subjekt údajů již byl seznámen:
a) totožnost správce, popřípadě jeho zástupce;
b) účely zpracování, pro které jsou údaje určeny;
c) veškeré doplňující informace jako:
- příjemci nebo kategorie příjemců údajů;
- skutečnost, zda jsou odpovědi na otázky povinné nebo dobrovolné a případné důsledky neposkytnutí odpovědi,
- existence práva na přístup k údajům, které se subjektu údajů týkají, a právo na jejich opravu,
v míře, v jaké jsou tyto doplňující informace nezbytné pro zajištění řádného zpracování údajů vůči subjektu údajů, s ohledem na zvláštní okolnosti, za jakých jsou údaje shromažďovány.“
6. Článek 11 směrnice 95/46 stanoví:
„1. Pokud údaje neposkytuje subjekt údajů, stanoví členské státy, že správce nebo jeho zástupce musí po zaznamenání údajů nebo, počítá-li se se sdělením údajů třetí osobě, nejpozději při jejich prvním sdělení poskytnout subjektu údajů alespoň dále uvedené informace, ledaže s nimi subjekt údajů již byl seznámen:
a) totožnost správce, popřípadě jeho zástupce;
b) účely zpracování;
c) veškeré doplňující informace jako:
– kategorie dotčených údajů;
– příjemci nebo kategorie příjemců údajů;
– existence práva na přístup k údajům, které se subjektu údajů týkají, a právo na jejich opravu,
v míře, v jaké jsou tyto doplňující informace nezbytné pro zajištění řádného zpracování údajů vůči subjektu údajů, s ohledem na zvláštní okolnosti, za jakých jsou údaje shromažďovány.
2. Odstavec 1 se nepoužije, ukáže-li se, zejména u zpracování pro účely statistiky nebo historických či vědeckých výzkumů, že informování subjektu údajů není možné nebo by vyžadovalo neúměrné úsilí, nebo pokud právní předpisy výslovně upravují zaznamenávání nebo sdělování údajů. V těchto případech členské státy stanoví vhodná ochranná opatření [vhodné záruky].“
7. Článek 13 odst. 1 směrnice 95/46 stanoví:
„1. Členské státy mohou přijmout legislativní opatření s cílem omezit rozsah povinností a práv uvedených v čl. 6 odst. 1, v článku 10, v čl. 11 odst. 1 a v článcích 12 a 21, pokud toto omezení představuje opatření nezbytné pro zajištění:
a) bezpečnosti státu;
b) obrany;
c) veřejné bezpečnosti;
d) předcházení trestným činům a jejich vyšetřování, odhalování a stíhání nebo nedodržování deontologických pravidel pro regulovaná povolání;
e) významného hospodářského nebo finančního zájmu členského státu nebo Evropské unie včetně měnové, rozpočtové a daňové oblasti;
f) kontrolní, inspekční nebo regulační funkce vyplývající, i pouze příležitostně, z výkonu veřejné moci v případech uvedených v písmenech c), d) a e);
g) ochrany subjektu údajů nebo práv a svobod druhých.“
B – Vnitrostátní právo
8. Z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že právní rámec pro založení statusu pojištěnce u rumunských státních příslušníků s bydlištěm v tuzemsku, cizích státních příslušníků a osob bez státní příslušnosti, kteří požádali o prodloužení práva dočasného pobytu a získali je nebo mají bydliště v Rumunsku, jakož i úpravu jejich povinnosti odvádět příspěvky na zdravotní pojištění, představuje zákon č. 95/2006 o reformě zdravotnictví a nařízení předsedy Casa Naţională de Asigurări de Sănătate (vnitrostátní fond sociálního zabezpečení)(3) č. 617/2007 ze dne 13. srpna 2007(4) přijaté k provedení tohoto zákona.
9. Předkládající soud uvádí, že tyto dva akty opravňují vnitrostátní správní orgány předávat CNAS informace, které jsou nezbytné ke zjištění tohoto statusu pojištěnce. V tomto ohledu stanoví článek 315 zákona č. 95/2006 následující:
„Údaje nezbytné ke zjištění statusu pojištěnce předávají úřady, veřejné a jiné orgány zdravotním pojišťovnám zdarma na základě protokolu.“
10. Protokolem uzavřeným dne 26. října 2007 s číslem P 5282/26.10.2007/95896/30.10.2007(5) upravily Agenţia Naţională de Administrare Fiscală (vnitrostátní agentura správy daní a poplatků)(6) a CNAS podmínky pro předávání příslušných údajů. Článek 4 tohoto protokolu stanoví:
„Po vstupu tohoto protokolu v platnost předá [ANAF] prostřednictvím podřízených speciálních oddělení [CNAS] v elektronické formě původní databázi:
a. příjmů osob spadajících do kategorií uvedených v čl. 1 odst. 1 tohoto protokolu a čtvrtletně aktualizaci této databáze, ve formě umožňující automatizované zpracování údajů v souladu s přílohou č. 1 k tomuto protokolu [...]“
II – Spor v původním řízení
11. Žalobci v původním řízení jsou osoby, jimž plynou příjmy ze samostatných výdělečných činností a které byly vyzvány k uhrazení příspěvků do Jednotného vnitrostátního fondu zdravotního pojištění na základě platebních výměrů vydaných zdravotní pojišťovnou v Kluži (Rumunsko) na základě údajů ohledně jejich příjmů, jež byly CNAS poskytnuty ze strany ANAF.
12. Uvedení žalobci napadají u předkládajícího soudu několik správních aktů, na jejichž základě předala ANAF CNAS údaje nezbytné k vydání těchto výměrů a zejména údaje týkající se jejich příjmů. Mají za to, že ANAF předala CNAS osobní údaje v rozporu s ustanoveními směrnice 95/46. Tyto údaje byly podle jejich názoru předány a použity na základě pouhého interního protokolu k jiným účelům, než pro které byly CNAS původně poskytnuty, bez výslovného souhlasu žalobců, kteří o tom nebyli předem informováni.
13. Předkládající soud v tomto ohledu upřesňuje, že rumunské právní předpisy obsahují striktní a omezující úpravu předávání údajů nezbytných pro zjištění statusu pojištěnce, a sice identifikační údaje osoby (příjmení, jméno, rodné číslo, místo pobytu nebo bydliště v Rumunsku), v nichž tedy nejsou zahrnuty údaje ohledně příjmů pobíraných v Rumunsku.
III – Předběžné otázky a řízení před Soudním dvorem
14. Za těchto okolností se Curtea de Apel Cluj (odvolací soud v Cluj, Rumunsko) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru usnesením ze dne 31. března 2014 následující čtyři předběžné otázky:
„1) Je vnitrostátní daňový orgán jako orgán zastupující příslušné ministerstvo členského státu, finanční institucí ve smyslu článku 124 SFEU?
2) Je možné prostřednictvím aktu obdobného správním aktům, a sice protokolu uzavřeného mezi vnitrostátním daňovým orgánem a jiným státním orgánem, upravit předávání databáze údajů o příjmech občanů členského státu od vnitrostátního daňového orgánu na jiný orgán členského státu, aniž by to představovalo zvýhodněný přístup definovaný v článku 124 SFEU?
3) Spadá předání databáze určené k uložení povinnosti občanům členského státu k uhrazení příspěvků na sociální zabezpečení, orgánu členského státu, pro který se předání provádí, pod pojem ‚veřejný dohled‘ ve smyslu článku 124 SFEU?
4) Mohou být osobní údaje předmětem zpracování ze strany orgánu, kterému nebyly tyto údaje určeny, pokud takový postup vede zpětně k majetkové újmě?“
15. Písemná vyjádření předložily Soudnímu dvoru CNAS, rumunská a česká vláda, jakož i Evropská komise.
16. Soudní dvůr navíc vyzval zúčastněné, kteří jsou oprávněni předložit vyjádření ve smyslu článku 23 statutu Soudního dvora Evropské unie, aby se při jednání vyjádřily ke třem bodům, a sice k rozsahu povinností, které má na základě článků 10 a 11 směrnice 95/46 ANAF jakožto poskytovatel předaných údajů a CNAS jakožto jejich příjemce, k relevanci článku 13 směrnice 95/46 pro účely výkladu požadovaného předkládajícím soudem a konečně ke kritériím, na jejichž základě by mohl protokol ze dne 26. října 2007 uzavřený mezi CNAS a ANAF představovat „legislativní opatření“ ve smyslu článku 13 směrnice 95/46.
17. Žalobci v původním řízení, rumunská vláda a Komise se ústně vyjádřili a odpověděli na otázky formulované Soudním dvorem na veřejném jednání, které se konalo dne 29. dubna 2015.
IV – K přípustnosti otázek
18. Všichni zúčastnění, kteří předložili vyjádření Soudnímu dvoru, se shodují v názoru, že první tři otázky předložené předkládajícím soudem ohledně výkladu článku 124 SFEU musejí být prohlášeny za nepřípustné, jelikož toto ustanovení primárního práva nemá vztah k předmětu sporu v původním řízení, a nelze je ve věci v původním řízení použít.
19. Článek 124 SFEU, který je součástí kapitoly Smlouvy upravující hospodářskou politiku, zakazuje v daném případě jakákoli opatření, která umožňují zvýhodněný přístup k finančním institucím. Toto ustanovení, které podřizuje finanční operace veřejného sektoru pravidlům tržního mechanismu a přispívá tak k posílení rozpočtové kázně(7) sleduje spolu s články 123 SFEU a 125 SFEU cíl preventivní povahy, který, jak měl Soudní dvůr příležitost zdůraznit, má co možná nejvíce omezit riziko krizí státního dluhu(8).
20. Článek 1 odst. 1 nařízení č. 3604/93 definuje pojem „opatření, které umožňuje zvýhodněný přístup“ jako každý právní nebo správní předpis nebo jiný právně závazný akt přijatý při výkonu veřejné moci, který zavazuje finanční instituce nabývat nebo držet závazky zejména ústředních vlád, regionálních nebo místních orgánů nebo jiných veřejných orgánů, jiných veřejnoprávních orgánů nebo veřejných podniků členských států, nebo poskytuje daňové výhody, jichž mohou využívat pouze finanční instituce, nebo finanční výhody, které nejsou v souladu se zásadami tržního hospodářství, aby tak podpořil nabývání nebo držbu takových závazků těmito institucemi.
21. Situaci dotčenou ve věci v původním řízení, a konkrétně přístup CNAS k údajům shromážděným ANAF, nelze prokazatelně považovat za „zvýhodněný přístup“ k „finančním institucím“(9), o němž navíc není zmínka ani v předkládacím rozhodnutí.
22. Je proto zjevné, že článek 124 SFEU nelze ve sporu v původním řízení uplatnit a první tři otázky předkládajícího soudu musejí být tedy odmítnuty jako nepřípustné.
23. Stran čtvrté otázky předkládajícího soudu je nutné navíc uvést, že je formulována velmi obecně, neuvádí ustanovení unijního práva, jejichž výklad je požadován pro účely vyřešení sporu v původním řízení, a obsahuje pouze stručný popis právního a skutkového rámce sporu v původním řízení, takže by rovněž bylo možné ji odmítnout jako nepřípustnou.
24. Rumunská vláda v tomto ohledu uvedla, že nevidí žádnou souvislost mezi újmou, na kterou poukazují žalobci v původním řízení, jež byla způsobena zpracováním údajů dotčených ve věci v původním řízení, a zrušením správních aktů, které požadují ve věci v původním řízení.
25. Na jedné straně je pravda, že zmínka předkládajícího soudu týkající se majetkové újmy, která měla být zpětně způsobena subjektům údajů dotčeným předáním údajů, nemá, jak vyplývá z meritorního posouzení čtvrté otázky, relevanci pro účely posouzení slučitelnosti vnitrostátní právní úpravy s požadavky směrnice 95/46.
26. Na druhé straně však předkládacího rozhodnutí jasně vyplývá, že se čtvrtá otázka týká výkladu ustanovení směrnice 95/46. Předkládající soud totiž upřesňuje, že se jednak prostřednictvím implicitního odkazu na situaci uvedenou v článku 11 směrnice 95/46 táže na to, zda při zpracování osobních údajů ze strany CNAS, které shromáždila ANAF, byly dodrženy informační povinnosti, jež tomuto orgánu přísluší. Dále uvádí, že se táže na skutečnost, zda předání osobních údajů na základě protokolu ze dne 26. října 2007 představuje porušení povinnosti ze strany členského státu, jíž má být zaručeno, že ke zpracování osobních údajů bude docházet v souladu s ustanoveními směrnice 95/46, a odkazuje i v tomto případě implicitně na její článek 13, který umožňuje omezení práv zaručených touto směrnicí, pokud byla upravena zákonem a jsou s ním spojeny právní záruky.
27. Vysvětlení poskytnuté předkládajícím soudem tak umožňuje dostatečnou konkretizaci otázky výkladu směrnice 95/46, která vyvstala ve sporu v původním řízení.
28. V tomto ohledu je nutné připomenout, že v souladu s ustálenou judikaturou je možné odmítnout odpověď na předběžnou otázku pouze tehdy, pokud je zjevné, že žádaný výklad unijního práva nemá žádný vztah k realitě nebo předmětu sporu v původním řízení, jestliže se jedná o hypotetický problém nebo pokud Soudní dvůr nedisponuje skutkovými nebo právními poznatky nezbytnými pro užitečnou odpověď na otázky, které jsou mu položeny(10).
29. Mám tedy za to, že čtvrtá předběžná otázka položená předkládajícím soudem je přípustná a je třeba se jí zabývat.
V – Ke čtvrté otázce
30. Podstatou čtvrté otázky předkládajícího soudu posuzované z hlediska vysvětlení podaných v předkládacím rozhodnutí a výše uvedených úvah je, zda směrnice 95/46 musí být vykládána v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, která umožňuje vnitrostátnímu správnímu orgánu členského státu zpracovávat osobní údaje, jež mu nebyly určeny, a zejména údaje týkající se příjmů subjektů údajů, aniž k tomu tyto subjekty poskytly souhlas nebo o něm byly předem informovány.
A – Shrnutí vyjádření předložených Soudnímu dvoru
31. Žalobci v původním řízení v průběhu jednání tvrdili, že předkládající soud chce především zjistit, v jakém rozsahu je vnitrostátní správní praxe, která se v daném případě odráží v protokolu ze dne 26. října 2007, a jež spočívá v okolnosti, že ANAF automaticky a opakovaně předává CNAS osobní údaje, včetně údajů daňových, určitých kategorií poplatníků (příjmení, jméno, kategorie příjmů a uhrazené daně) v daném případě slučitelná s procesními požadavky směrnice 95/46.
32. V odpovědích na otázky položené Soudním dvorem vyjadřují žalobci v původním řízení názor, že ve věci v původním řízení se má použít článek 11 směrnice 95/46. Toto ustanovení totiž vymezuje povinnosti primárního správce (ANAF) a sekundárního správce (CNAS) při zpracování osobních údajů, a sice v daném případě povinnost informovat dotyčné osoby o totožnosti správce sekundárního zpracování údajů, o účelu zpracování předaných údajů a kategorii předaných údajů. Tyto povinnosti jsou uloženy hlavně sekundárnímu správci a musí být splněny nejpozději v den prvního sdělení údajů.
33. V tomto ohledu žalobci tvrdí, že protokol ze dne 26. října 2007 obsahuje nesrovnalosti, jelikož jeho článek 4 upravuje předání všeobecné databáze, která je pravidelně pozměňována, kdežto jeho čl. 6 odst. 1 stanoví, že údaje musejí být předávány individuálně na základě protokolu. Tyto protokoly však ve skutečnosti ve vnitrostátní praxi neexistují, neboť k předávání údajů dochází v rozporu s těmito procesními požadavky automaticky.
34. Žalobci dále uvádí, že článek 13 směrnice 95/46 nemá vliv na vyřešení sporu v původním řízení, jelikož CNAS nemá oprávnění stanovovat příspěvky do fondu zdravotního pojištění. Předání údajů nebylo tedy nezbytné s výjimkou malé kategorie poplatníků, kteří mají povinnost odvádět příspěvky a tuto povinnost dobrovolně nesplnili.
35. Žalobci však poukazují na skutečnost, že kdyby měl Soudní dvůr za to, že se článek 13 směrnice 95/46 použije, musely by ANAF a CNAS odůvodnit nezbytnost předání dotčených údajů, a prokázat tak, že v případě, že dotčené osoby neudělily souhlas, bylo přijato legislativní opatření, jež takové předání povoluje. Takové legislativní opatření však podle těchto žalobců přijato nebylo a nelze za ně považovat protokol ze dne 26. října 2007. Vzhledem k tomu, že tento dokument nebyl vyhlášen v Úředním věstníku, neodpovídá požadavkům předvídatelnosti a právní jistoty, a nemůže mít tedy účinek erga omnes.
36. Rumunská vláda ve svém písemném vyjádření, k němuž se v podstatné části připojil CNAS, uvádí, že předání informací o příjmech ze samostatných výdělečných činností mezi ANAF a CNAS je upraveno zákonem a je nezbytné k plnění úkolů CNAS a dále, že zpracování těchto údajů ze strany CNAS bylo nezbytné ke splnění právní povinnosti, kterou měl podle článku 7 směrnice 95/46. Souhlas dotčených osob ani jejich informování podle článků 10 a 11 směrnice 95/46 se proto podle názoru této vlády nevyžadují.
37. Při jednání trvala rumunská vláda na tom, že předání a zpracování sporných osobních údajů spadá do rámce povinností ke spolupráci, které mají orgány veřejné moci na základě daňového řádu, a zejména jeho článků 11 a 62. V tomto ohledu nepředstavuje protokol ze dne 26. října 2007 právní základ těchto povinností, ale omezuje se na úpravu pravidel pro předávání údajů od ANAF fondu CNAS. Tyto povinnosti předávání daňových informací, které mohou existovat pouze mezi orgány veřejné moci a jen za účelem určení výše dlužné daně a dlužných příspěvků, včetně příspěvků na zdravotní pojištění, sledují tedy podle této vlády legitimní cíl ochrany finančních zájmů spadající pod ustanovení čl. 13 odst. 1 písm. e) směrnice 95/46. Informování subjektů údajů není tedy požadováno.
38. Česká vláda především tvrdí, že sporné údaje může ANAF předávat CNAS bez souhlasu subjektů údajů na základě článku 7 písm. e) směrnice 95/46 a bez nutnosti je o tomto předání informovat, a to na základě výjimek uvedených v čl. 11 odst. 2 a článku 13 této směrnice. Podle názoru této vlády neobsahuje navíc tato směrnice žádné ustanovení, které by vyžadovalo, aby předávání osobních informací mezi orgány veřejné moci bylo specificky upraveno ustanovením obecného dosahu.
39. Komise ve svém písemném vyjádření nejprve zdůraznila, že údaje dotčené ve věci v původním řízení jsou osobními údaji ve smyslu článku 2 písm. a) směrnice 95/46, že oba dotčené vnitrostátní orgány, tedy ANAF a CNAS, lze kvalifikovat jako správce ve smyslu článku 2 písm. d) této směrnice a že jak shromažďování, tak předávání těchto údajů spadají pod „zpracování osobních údajů“ ve smyslu článku 2 písm. b) uvedené směrnice.
40. Komise ve svém písemném vyjádření Soudnímu dvoru rovněž navrhla, aby rozhodl, že články 6 a 7 směrnice 95/46 musejí být vykládány v tom smyslu, že nebrání předávání údajů ohledně příjmů dotčených ve věci v původním řízení za předpokladu, že k tomuto předávání dochází na základě jasných a přesných právních ustanovení, jejichž použití je pro dotyčné osoby předvídatelné, což musí ověřit předkládající soud.
41. Komise však tento návrh rozšířila v ústním vyjádření, když při jednání odpovídala na otázky Soudního dvora. V této souvislosti v podstatě uvedla, že podmínky týkající se souhlasu subjektů údajů a jejich informování, které ustanovení článku 7 ve vzájemném spojení s články 10, 11 a 13 směrnice 95/46 ukládají pro shromažďování, předávání a zpracování osobních údajů, nejsou za okolností věci v původním řízení splněny a že vnitrostátní právní předpisy a především protokol ze dne 26. října 2007 uzavřený mezi ANAF a CNAS neodpovídají požadavkům článku 13 této směrnice vykládanému ve světle článků 8 a 52 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“) a článku 8 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod podepsané v Římě dne 4. listopadu 1950.
42. Komise tedy tvrdí, že směrnice 95/46 je založena na zásadě, že se subjekt osobních údajů musí na základě jasných, přesných a předvídatelných právních ustanovení dozvědět o každém omezení práv, která pro něj plynou ze směrnice 95/46. K předávání údajů dotčených ve věci v původním řízení přitom podle jejího názoru dochází jen na základě protokolu o spolupráci mezi dvěma orgány, který se sám o sobě opírá o ustanovení zákona č. 95/2006, jež tím, že odkazuje na údaje nezbytné k určení postavení pojištěnce, těmto požadavkům jasnosti neodpovídá.
43. Při diskuzi o jednotlivých otázkách položených Soudním dvorem k ústní odpovědi Komise zdůrazňuje, že ANAF i CNAS měly subjektům údajů poskytnout informace vyžadované články 10 a 11 směrnice 95/46, jelikož rumunské právní předpisy nesplňují požadavky předepsané k tomu, aby bylo možné se od těchto povinností odchýlit.
44. V této souvislosti Komise nejprve uvádí, že se nezdá, že rumunská právní úprava splňuje podmínky stanovené v čl. 11 odst. 2 směrnice 95/46, na základě něhož se ustanovení jeho odstavce 1 nepoužijí, pokud vnitrostátní právní předpisy výslovně upravují zaznamenávání nebo sdělování údajů, avšak toto posouzení ponechává vnitrostátnímu soudu.
45. Komise dále poukazuje na skutečnost, že jakékoli omezení práva subjektů údajů na informace upraveného v článcích 10 a 11 směrnice 95/46 musí být v souladu s článkem 13 této směrnice obsažené v legislativním opatření, musí sledovat některý z cílů obecného zájmu, které toto ustanovení uvádí a být přiměřené. Rumunské právní předpisy přitom žádné opatření upravující takovou výjimku neobsahují, jelikož ustanovení upravující předávání údajů od ANAF fondu CNAS nelze považovat za ustanovení, které jasně uvádí, že subjekty údajů nebudou v tomto ohledu informovány.
46. V této souvislosti Komise poznamenává, že protokol ze dne 26. října 2007 uzavřený mezi ANAF a CNAS, který upravuje předávání informací mezi oběma orgány, avšak neobsahuje ustanovení o informování subjektů údajů, nelze považovat za legislativní opatření ve smyslu článku 13 směrnice 95/46. Podle jejího názoru se jedná o pouhou dvoustrannou dohodu nevyhlášenou v Úředním věstníku, která nevyvolává závazné právní účinky a nelze se jí dovolávat vůči třetím osobám. V tomto ohledu odráží článek 13 směrnice 95/46 podle jejího názoru ustanovení čl. 52 odst. 1 Listiny a čl. 8 odst. 2 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod ve specifické oblasti ochrany osobních údajů, a musí být tedy vykládán ve světle relevantní judikatury Soudního dvora a Evropského soudu pro lidská práva.
47. I za předpokladu, že by bylo možné mít za to, že rumunská právní úprava obsahuje požadovanou zákonnou výjimku, musí však omezení povinnosti informovat dotyčné osoby splňovat podle tvrzení Komise kritérium nezbytnosti a být přiměřené. Ačkoli lze v tomto ohledu připustit, že fungování veřejného zdravotního pojištění představuje cíl obecného zájmu ve smyslu článku 13 směrnice 95/46 a že předávání údajů od ANAF fondu CNAS přispívá k uskutečnění tohoto cíle, je naopak obtížné pochopit, proč je nezbytné zříci se informování subjektů údajů, když toto informování nemůže narušit dosažení uvedeného cíle.
B – K hlavním relevantním ustanovením směrnice 95/46
48. Aby bylo možné poskytnout předkládajícímu soudu užitečnou odpověď, je třeba úvodem připomenout hlavní pravidla obsažená v článcích 5 až 7 a 10 až 13 směrnice 95/46, která se jeví být relevantní pro účely vyřešení sporu v původním řízení, jelikož upravují zpracování a předávání osobních údajů.
49. Podle článku 5 směrnice 95/46 musí členské státy upřesnit podmínky, za kterých je v mezích ustanovení článků 6 až 21 zpracovávání údajů zákonné.
50. Jak Soudní dvůr opakovaně připomněl, musí být jakékoli zpracovávání osobních údajů s výhradou výjimek, které připouští článek 13 směrnice 95/46, v souladu se zásadami pro kvalitu údajů vyjádřenými v článku 6 uvedené směrnice a odpovídat některé ze zásad pro oprávněné zpracování údajů vyjmenovaných v článku 7 této směrnice(11).
51. Články 6 a 7 této směrnice tak definují, pokud jde o projednávanou věc, první tři požadavky na shromažďování a zpracování osobních údajů.
52. Správce(12) musí především dbát na to, aby osobní údaje byly shromažďovány pro stanovené, výslovně vyjádřené a legitimní účely, aby byly zpracovány korektně a zákonným způsobem a nebyly zpracovávány způsobem neslučitelným s těmito účely(13).
53. Článek 7 směrnice 95/46 stanoví, že zpracování osobních údajů může být považováno za legitimní, a tudíž je lze provést pouze za podmínky, že odpovídá některému z případů, které toto ustanovení vyjmenovává, tedy v případě projednávané věci pokud subjekt údajů nezpochybnitelně udělil v tomto ohledu souhlas(14) nebo jde o zpracování nezbytné pro splnění právní povinnosti, která náleží správci(15) anebo je zpracování nezbytné pro vykonání úkolu ve veřejném zájmu nebo při výkonu veřejné moci, kterým je pověřen správce nebo třetí osoba, které jsou údaje sdělovány(16).
54. Soudní dvůr judikoval, že toto ustanovení stanoví taxativní a omezující výčet případů, v nichž lze zpracování osobních údajů považovat za zákonné(17). Upřesnil rovněž, že s ohledem na cíl směrnice 95/46, jímž je zajistit rovnocennou úroveň ochrany ve všech členských státech, nemůže mít pojem nezbytnost, který vyplývá z článku 7 písm. e) této směrnice v jednotlivých členských státech rozdílný obsah, a představuje tak autonomní pojem unijního práva(18).
55. Články10 a 11 směrnice 95/46 definují informační povinnosti správce zpracování osobních údajů, přičemž rozlišují případ, ve kterém jsou tyto informace shromážděny od subjektu údajů, od případu, ve kterém tyto údaje subjekt údajů neposkytuje.
56. Článek 10 směrnice 95/46 ve spojení s jejím bodem 38 odůvodnění stanoví, že s výhradou, že osoby, od nichž správce získal údaje, byly informovány jinak, musejí být uvědomeny o probíhajícím zpracování a mají nárok na přesné a úplné informace o okolnostech tohoto získání údajů, a to zejména informace podle článku 10 písm. b) a c), jež se týkají účelu zpracování, pro který jsou údaje určeny, jakož i příjemců nebo kategorií příjemců těchto údajů, a které slouží k tomu, aby bylo možné považovat toto zpracování zejména za korektní.
57. Článek 11 odst. 1 směrnice 95/46 vykládaný ve světle bodů 39 a 40 odůvodnění této směrnice zahrnuje případy, kdy se zpracování týká údajů, které nebyly poskytnuty subjekty údajů, a především pokud byly oprávněně sděleny třetí osobě, i když toto sdělení nebylo v době jejich shromáždění předvídáno(19). V těchto případech musejí mít subjekty údajů při zaznamenání údajů nebo, počítá-li se se sdělením údajů třetí osobě, nejpozději při jejich prvním sdělení, informace týkající se zejména účelu zpracování, kategorií dotčených údajů, příjemců nebo kategorií příjemců údajů, uvedené v čl. 11 odst. 1 písm. b) a c), ledaže s nimi byly již seznámeny jinak.
58. V souladu s čl. 11 odst. 2 této směrnice se nicméně ustanovení odstavce 1 nepoužijí zejména v případě, že je zaznamenávání nebo sdělování údajů upraveno zákonem, přičemž členské státy musí stanovit vhodné záruky.
59. Článek 13 směrnice, nadepsaný „Výjimky a omezení“, stanoví, že členské státy mohou přijmout legislativní opatření s cílem omezit rozsah povinností a práv uvedených zejména v čl. 6 odst. 1 a čl. 11 odst. 1 uvedené směrnice, pokud toto omezení představuje opatření nezbytné pro zajištění vyšších zájmů, a především „významného hospodářského nebo finančního zájmu členského státu nebo Evropské unie včetně měnové, rozpočtové a daňové oblasti“(20) nebo „kontrolní, inspekční nebo regulační funkce vyplývající, i pouze příležitostně, z výkonu veřejné moci v případech uvedených v písm. c), d) a e)“ čl. 13 odst. 1 této směrnice(21).
60. Situaci dotčenou ve věci v původním řízení je třeba nyní zkoumat z hlediska všech těchto ustanovení.
C – Ke kvalifikaci situace, která nastala ve věci v původním řízení, z hlediska směrnice 95/46
61. V první řadě je třeba konstatovat, že údaje dotčené ve věci v původním řízení, které ANAF předala CNAS, představují osobní údaje ve smyslu čl. 2 písm. a) směrnice 95/46. Tyto údaje obsahující především příjmení a jméno subjektů údajů(22), jakož i informace o jejich příjmech(23), představují totiž nesporně „informace o identifikované nebo identifikovatelné [fyzické] osobě“. Jejich předání ze strany ANAF a zpracování ze strany CNAS vykazují znaky zpracování osobních údajů ve smyslu čl. 2 písm. b) uvedené směrnice.
62. Není kromě toho pochyb, že situace dotčená ve věci v původním řízení spadá do působnosti směrnice 95/46.
63. Na situaci dotčenou ve věci v původním řízení se může navíc vztahovat jak článek 10 směrnice 95/46, tak její článek 11. Jak totiž vyplývá z předchozích úvah, předpokládalo korektní zpracování osobních údajů žalobců v původním řízení ze strany ANAF to, že je tento orgán informoval v souladu s čl. 10 písm. c) směrnice 95/46 zejména o předání těchto údajů CNAS. Zpracování údajů ze strany CNAS, které mu předala ANAF, vyžadovalo rovněž to, že tito žalobci byli v souladu s čl. 11 odst. 1 písm. b) a c) směrnice 95/46 informováni přinejmenším o účelech uvedeného zpracování, jakož i o kategoriích dotčených údajů.
64. Zadruhé je nutné uvést, že se otázka předkládajícího soudu(24) netýká zpracování osobních údajů dotčených ve věci v původním řízení ze strany ANAF, a konkrétně podmínek zákonnosti a oprávněnosti tohoto zpracování ve smyslu článků 6 a 7 směrnice 95/46.
65. V otázce se jedná pouze o předání údajů mezi dvěma orgány veřejné moci, a sice předání údajů shromážděných ANAF fondu CNAS a jejich zpracování posledně uvedeným orgánem, což jsou úkony, k nimž údajně došlo bez jakéhokoli souhlasu a informování subjektů údajů a které měly být údajně uskutečněny na základě vnitrostátní právní úpravy, která nesplňuje požadavky směrnice 95/46, a zcela konkrétně povinnosti informovat subjekty údajů upravené v článcích 10 a 11 směrnice 95/46.
66. Čtvrtou otázku položenou předkládajícím soudem, která musí být zkoumána z hlediska povinností, které přísluší jak ANAF, tak CNAS, je proto třeba nejprve posoudit především z hlediska ustanovení článků 7, 10 a 11 směrnice 95/46 a v nich upravených podmínek souhlasu a informování subjektů údajů dotčených zpracováním předmětných údajů. Tato otázka musí být případně zkoumána i z hlediska článku 13 této směrnice, který vymezuje výjimky a omezení rozsahu povinností a práv upravených zejména v článcích 10 a 11 odst. 1 této směrnice.
D – K dodržení požadavků na informování subjektů údajů stanovených v článcích 10 a 11 směrnice 95/46
67. Je nesporné, že žalobci v původním řízení a v širším smyslu subjekty dotčené předáním osobních údajů ze strany ANAF, které tento orgán shromáždil, fondu CNAS, a zpracováním uvedených údajů posledně uvedeným orgánem, nebyli o tomto předání ze strany ANAF informováni v souladu s požadavky článku 10 směrnice 95/46. Tyto osoby navíc ani formálně neudělily s uvedeným zpracováním ze strany CNAS souhlas ve smyslu čl. 7 odst. 1 písm. a) směrnice 95/46, ani nebyly o uvedeném zpracování informovány v souladu s ustanoveními čl. 11 odst. 1 této směrnice.
68. Pokud jde o souhlas, je zřejmé, jak tvrdily rumunská vláda a CNAS, že zpracování osobních údajů ze strany tohoto orgánu, které se týkají osob, jimž plynou příjmy ze samostatných výdělečných činností, spadá pod ustanovení článku 7 písm. e) směrnice 95/46. Souhlasu těchto osob nebylo tedy zapotřebí(25).
69. CNAS má totiž v daném případě ze zákona č. 95/2006 povinnost zjistit u osob, jimž plynou příjmy ze samostatných výdělečných činností, zda jsou pojištěnci, tedy v postavení, které ke svému uznání vyžaduje odvádění příspěvků na zdravotní pojištění do místních zdravotních pojišťoven. Zpracování osobních údajů osob, jimž plynou příjmy ze samostatných výdělečných činností, ze strany CNAS, jež mu byly předány ANAF, je tedy nezbytné ke zjištění jejich postavení pojištěnce a in fine k přiznání nároků plynoucích z tohoto postavení. Z toho vyplývá, že souhlasu subjektů údajů dotčených zpracováním osobních údajů, o které se jedná ve věci v původním řízení, nebylo zapotřebí.
70. Předkládající soud se však musí ujistit, že takto předané údaje, které byly zpracovány CNAS, splňují kritérium nezbytnosti ve smyslu tohoto ustanovení, a to ověřením, že nepřekračují meze toho, co je nezbytně nutné k plnění úkolů ze strany CNAS(26).
71. Pozornost je tedy třeba věnovat hlavně otázce, zda byly dodrženy požadavky na informování subjektů údajů dotčených předáním osobních údajů ze strany ANAF a jejich zpracováním ze strany CNAS, a to za podmínek stanovených články 10 a 11 směrnice 95/46.
72. Jak již bylo ilustrováno výše, předání osobních údajů ze strany ANAF, jež se týkají osob, jimž plynou příjmy ze samostatných výdělečných činností, fondu CNAS a zpracování uvedených údajů posledně uvedeným orgánem, lze považovat za úkony splňující požadavky směrnice 95/46, pouze pokud o nich byly subjekty údajů informovány v souladu s články 10 a 11 odst. 1 této směrnice.
73. Členský stát měl konkrétně povinnost upravit opatření nezbytná k tomu, aby oba tyto orgány, které jsou správci zpracování osobních údajů dotčených ve věci v původním řízení, sdělily subjektům údajů požadované informace, a to ANAF na základě článku 10 směrnice 95/46 a CNAS na základě jejího článku 11, ledaže v tomto posledně uvedeném případě bylo zaznamenání nebo sdělení údajů upraveno zákonem.
74. V tomto ohledu je třeba zdůraznit, jak uvedla Komise při jednání, že tento požadavek informování subjektů dotčených zpracováním jejich osobních údajů, který zaručuje transparentnost veškerého zpracování, je o to důležitější, že vytváří předpoklady pro to, aby dotyčné osoby mohly vykonat své právo na přístup ke zpracovávaným údajům upravené v článku 12 směrnice 95/46 a jejich právo na podání námitky proti zpracování uvedených údajů podle článku 14 této směrnice.
75. V projednávaném případě je nepochybné, že žalobci v původním řízení nebyli ze strany ANAF formálně a individuálně informováni o předání jejich osobních údajů CNAS, a konkrétně údajů o jejich příjmech, jak vyžaduje článek 10 směrnice 95/46. Není také pochyb, že jim CNAS při zaznamenání údajů předaných ANAF neposkytl ani informace uvedené v čl. 11 odst. 1 písm. a) až c) směrnice 95/46.
76. Rumunská vláda nicméně uvedla, že ANAF má na základě několika ustanovení daňového řádu a článku 315 zákona č. 95/2006 povinnost předávat místním zdravotním pojišťovnám informace nezbytné k tomu, aby CNAS mohla u osob, jimž plynou příjmy ze samostatných výdělečných činností, zjistit „postavení pojištěnce“, a že výši příspěvků, jež mají tito pojištěnci uhradit, lze určit pouze na základě informací o uvedených příjmech, které má k dispozici ANAF, jíž musí uvedené osoby předkládat roční daňové přiznání.
77. Podle tvrzení této vlády stanoví tedy tento zákon povinnost CNAS zpracovávat osobní údaje, jež se týkají osob, jimž plynou příjmy ze samostatných výdělečných činností, zejména za účelem zahájení řízení o vymáhání neuhrazených příspěvků, a ANAF má odpovídající povinnost poskytovat informace o příjmech uvedených osob, které jsou pro tento účel nezbytné, přičemž konkrétní podmínky předávání dotyčných informací mezi oběma vnitrostátními orgány jsou upraveny protokolem ze dne 26. října 2007 uzavřeným oběma orgány, který je výslovně předvídán v článku 315 zákona č. 95/2006.
78. V tomto ohledu je třeba nejprve konstatovat, že okolnost, že k předání sporných údajů dochází mezi orgány veřejné moci při plnění všeobecných povinností ke spolupráci upravených v obecných ustanoveních zákona č. 95/2006 nebo daňového řádu, nemůže sama o sobě zprostit členský stát a dotyčné orgány povinností informování, které jim přísluší na základě směrnice 95/46.
79. Nelze mít každopádně za to, že by článek 315 zákona č. 95/2006 mohl nahradit předchozí informování subjektů údajů ve smyslu článku 10 směrnice 95/46. Toto ustanovení totiž odkazuje na informace o postavení pojištěnce, aniž zmiňuje příjmy subjektů údajů, takže tyto subjekty nelze považovat za informované o předání údajů souvisejících s jejich příjmy ve smyslu uvedeného článku 10.
80. Údaje týkající se příjmů subjektů údajů jsou přitom natolik významné, že naprosto odůvodňují specifické informování o jejich předání orgánem veřejné moci, který je shromáždil, jinému orgánu veřejné moci v souladu s požadavky článku 10 písm. b) a c) směrnice 95/46, k čemuž ve věci v původním řízení nedošlo.
E – K dodržení požadavků článku 13 směrnice 95/46
81. V tomto stadiu analýzy situace, která nastala v původním řízení, zbývá již tedy pouze posoudit, zda se na neinformování subjektů údajů mohou alternativně vztahovat požadavky článku 13 směrnice 95/46, který je ustanovením upravujícím možnost členských států zavést při dodržení záruk, jež odpovídají zárukám upraveným v čl. 52 odst. 1 Listiny(27), výjimky a omezení rozsahu práv a povinností, jež jsou upraveny především v článcích 10 a 11 odst. 1 této směrnice. Toto ustanovení vyžaduje, aby takové omezení povinnosti informovat subjekty údajů bylo upraveno legislativním opatřením(28), aby bylo odůvodněné některým z cílů obecného zájmu uvedených v tomto ustanovení a přiměřené sledovanému cíli.
82. V projednávaném případě není sporné, že předání údajů ze strany ANAF, které jsou nezbytné k tomu, aby CNAS mohla u osob, jimž plynou příjmy ze samostatných výdělečných činností, zjistit, zda se nacházejí v postavení pojištěnce, tak jako ostatně zpracování takto předaných informací posledně uvedeným orgánem, by se mohly jevit jako nezbytné k zajištění významného hospodářského nebo finančního zájmu v daňové oblasti dotčeného členského státu ve smyslu čl. 13 odst. 1 písm. e) směrnice 95/46.
83. Z předkládacího rozhodnutí ani z písemného a ústního vyjádření rumunské vlády před Soudním dvorem nicméně nevyplývá, že vnitrostátní právní úprava použitelná ve věci v původním řízení obsahuje zákonné ustanovení, které by jasně a výslovně zprošťovalo ANAF nebo CNAS jejich informačních povinností.
84. V tomto ohledu nelze přijmout argument rumunské vlády, podle něhož zákonné ustanovení ukládající ANAF povinnost předávat CNAS údaje nezbytné k plnění jejích úkolů a protokol ze dne 26. října 2007 uzavřený mezi oběma orgány, mezi nimiž k tomuto předávání dochází, představují „legislativní opatření“, které čl. 13 odst. 1 směrnice 95/46 vyžaduje pro účely přiznání výjimky z informační povinnosti, kterou mají správci zpracování osobních údajů.
85. Protokol ze dne 26. října 2007, jehož se dovolává rumunská vláda, totiž zjevně neodpovídá, jak zdůraznila Komise, prvnímu z těchto požadavků, jelikož v ničem nepřipomíná legislativní opatření s obecnou působností, které bylo řádně vyhlášené, a jehož se lze dovolávat vůči subjektům dotčeným předáním sporných údajů.
86. Mám tedy za to, že na čtvrtou otázku předkládajícího soudu je třeba odpovědět tak, že směrnice 95/46 musí být vykládána v tom smyslu, že brání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je právní úprava dotčená ve věci v původním řízení, která umožňuje orgánu veřejné moci členského státu zpracovávat osobní údaje, jež mu byly předány jiným orgánem veřejné moci, a zejména údaje o příjmech subjektů údajů, aniž byly tyto subjekty předem informovány o tomto předání ani o tomto zpracování.
VI – Závěry
87. S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji Soudnímu dvoru, aby na předběžné otázky položené Curtea de Apel Cluj odpověděl takto:
„1) První tři předběžné otázky týkající se výkladu článku 124 SFEU jsou nepřípustné.
2) Směrnice Evropského parlamentu a Rady 95/46/ES ze dne 24. října 1995 o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním údajů a o volném pohybu těchto údajů musí být vykládána v tom smyslu, že brání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je právní úprava dotčená ve věci v původním řízení, která umožňuje orgánu veřejné moci členského státu zpracovávat osobní údaje, jež mu byly předány jiným orgánem veřejné moci, a zejména údaje o příjmech subjektů údajů, aniž byly tyto subjekty předem informovány o tomto předání ani o tomto zpracování.“