SENTENZA DEL TRIBUNALE (Seconda Sezione ampliata)
5 novembre 2013 (*)
«Dumping – Importazioni di fogli di alluminio originari dell’Armenia, del Brasile e della Cina – Adesione dell’Armenia all’OMC – Status di impresa operante in economia di mercato – Articolo 2, paragrafo 7, del regolamento (CE) n. 384/96 – Compatibilità con l’accordo antidumping – Articolo 277 TFUE»
Nella causa T‑512/09,
Rusal Armenal ZAO, con sede in Erevan (Armenia), rappresentata da B. Evtimov, avvocato,
ricorrente,
contro
Consiglio dell’Unione europea, rappresentato inizialmente da J.‑P. Hix, in qualità di agente, assistito da G. Berrisch e G. Wolf, avvocati, successivamente da J.‑P. Hix e B. Driessen, in qualità di agenti, assistiti da G. Berrisch, e, infine, da J.‑P. Hix e B. Driessen,
convenuto,
sostenuto da
Commissione europea, rappresentata da M. França e C. Clyne, in qualità di agenti,
interveniente,
avente ad oggetto la domanda di annullamento del regolamento (CE) n. 925/2009 del Consiglio, del 24 settembre 2009, che istituisce un dazio antidumping definitivo e dispone la riscossione definitiva del dazio provvisorio istituito sulle importazioni di fogli di alluminio originari dell’Armenia, del Brasile e della Repubblica popolare cinese (GU L 262, pag. 1),
IL TRIBUNALE (Seconda Sezione ampliata),
composto da N.J. Forwood (relatore), presidente, F. Dehousse, I. Wiszniewska-Białecka, M. Prek e J. Schwarcz, giudici,
cancelliere: N. Rosner, amministratore
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 3 ottobre 2012,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Fatti
1 La Rusal Armenal ZAO, ricorrente, è una società produttrice ed esportatrice di prodotti di alluminio con sede in Armenia dal 2000. Il 5 febbraio 2003, la Repubblica d’Armenia ha aderito all’accordo istitutivo dell’Organizzazione mondiale del commercio (OMC) (GU 1994, L 336, pag. 3).
2 In seguito a una denuncia depositata il 28 maggio 2008, la Commissione europea ha aperto un procedimento antidumping riguardante le importazioni di fogli di alluminio originari dell’Armenia, del Brasile e della Cina. L’avviso di apertura di tale procedimento è stato pubblicato nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea il 12 luglio 2008 (GU C 177, pag. 13).
3 Con lettere del 25 luglio e 1° settembre 2008, la ricorrente ha contestato segnatamente l’applicabilità nel caso di specie dell’articolo 2, paragrafo 7, del regolamento (CE) n. 384/96 del Consiglio, del 22 dicembre 1995, relativo alla difesa contro le importazioni oggetto di dumping da parte di paesi non membri della Comunità europea (GU 1996, L 56, pag. 1), come modificato (in prosieguo: il «regolamento base») [sostituito dal regolamento (CE) n. 1225/2009 del Consiglio, del 30 novembre 2009, relativo alla difesa contro le importazioni oggetto di dumping da parte di paesi non membri della Comunità europea (GU L 343, pag. 51, e – rettifica – GU 2010, L 7, pag. 22)], tenuto conto, in primo luogo, dell’adesione della Repubblica d’Armenia all’OMC dal 2003; in secondo luogo, del fatto che i requisiti di applicazione della seconda disposizione integrativa al paragrafo 1 dell’articolo VI dell’accordo generale sulle tariffe doganali e sul commercio 1994 (GATT) non erano soddisfatti e, in terzo luogo, che gli strumenti di adesione della Repubblica d’Armenia all’OMC non prevedono la possibilità di derogare alle norme dell’accordo relativo all’applicazione dell’articolo VI dell’accordo generale sulle tariffe doganali e sul commercio 1994 (GU L 336, pag. 103; in prosieguo: l’«accordo antidumping»). La ricorrente, nell’ambito dell’esame relativo alla sottoquotazione dei prezzi o alla sottoquotazione dei prezzi di riferimento, ha altresì fatto valere i difetti relativi ai suoi prodotti, questione sulla quale ha fornito informazioni aggiuntive in una lettera datata 7 ottobre 2008.
4 Peraltro, la ricorrente ha chiesto che le sia concesso lo status di impresa operante in economia di mercato o, in subordine, un trattamento individuale (in prosieguo: la «domanda di SEM/TI»). Al riguardo, con lettera del 19 dicembre 2008, la Commissione ha trasmesso alla ricorrente le considerazioni sulla base delle quali riteneva che i requisiti riguardanti la contabilità e i costi di produzione indicati all’articolo 2, paragrafo 7, lettera c), secondo e terzo trattino, del regolamento base [divenuto articolo 2, paragrafo 7, lettera c), secondo e terzo trattino, del regolamento n. 1225/2009] non fossero soddisfatti. Con lettera del 5 gennaio 2009, la ricorrente ha ribadito le sue eccezioni nei confronti dell’applicazione dell’articolo 2, paragrafo 7, del regolamento base all’Armenia e ha contestato le valutazioni della Commissione riguardanti i requisiti che quest’ultima ha ritenuto non soddisfatti. Con lettera del 19 gennaio 2009, la Commissione ha risposto a quest’ultima lettera fornendo segnatamente chiarimenti ulteriori relativi allo status dell’Armenia quale economia di mercato. Con lettera del 13 marzo 2009, la ricorrente ha presentato alla Commissione elementi aggiuntivi relativi alla sua domanda di SEM/TI.
Regolamento provvisorio e regolamento impugnato
5 Il 7 aprile 2009 la Commissione ha adottato il regolamento (CE) n. 287/2009, che istituisce un dazio antidumping provvisorio sulle importazioni di fogli di alluminio originari dell’Armenia, del Brasile e della Repubblica popolare cinese (GU L 94, pag. 17; in prosieguo: il «regolamento provvisorio»). Con lettera dell’8 aprile 2009, la Commissione ha trasmesso alla ricorrente, in applicazione dell’articolo 14, paragrafo 2, e dell’articolo 20, paragrafo 1, del regolamento base (divenuti articolo 14, paragrafo 2, e articolo 20, paragrafo 1, del regolamento n. 1225/2009), il regolamento provvisorio nonché le considerazioni relative al calcolo del margine di dumping e di pregiudizio riguardo alla ricorrente.
6 La Turchia è stata designata come paese di riferimento ai fini del calcolo del valore normale per i produttori-esportatori a cui non verrebbe concesso lo status di impresa operante in economia di mercato. Un produttore turco del prodotto simile ha risposto al questionario inviato dalla Commissione (considerando 10, 12 e 52 del regolamento provvisorio).
7 Ai sensi del considerando 13 del regolamento provvisorio, l’inchiesta sul dumping e sul pregiudizio ha preso in considerazione il periodo compreso tra il 1° luglio 2007 e il 30 giugno 2008. L’analisi delle tendenze rilevanti per la valutazione del pregiudizio ha riguardato il periodo compreso tra il 1° gennaio 2005 e il 30 giugno 2008.
8 Ai termini del considerando 19 del regolamento provvisorio, il prodotto in esame è costituito da fogli di alluminio di spessore non inferiore a 0,008 mm e non superiore a 0,018 mm, senza supporto, semplicemente laminati, presentati in rotoli di larghezza non superiore a 650 mm e di peso superiore a 10 kg, originari dell’Armenia, del Brasile e della Cina, classificati al codice NC ex 7607 11 19. Per quanto riguarda il prodotto simile, il considerando 20 del regolamento provvisorio dispone che i fogli di alluminio prodotti e venduti nella Comunità dall’industria comunitaria, quelli prodotti e venduti sui mercati interni dell’Armenia, del Brasile e della Cina e i fogli di alluminio importati nella Comunità da questi paesi nonché quelli prodotti e venduti in Turchia abbiano essenzialmente le stesse caratteristiche fisiche e tecniche e le stesse utilizzazioni finali di base.
9 Per quanto concerne la concessione dello status di impresa operante in economia di mercato, la Commissione ha ritenuto, anzitutto, che l’Armenia non potesse essere considerata un’economia di mercato, in quanto è menzionata nella nota a piè di pagina di cui all’articolo 2, paragrafo 7, lettera a), del regolamento base [divenuto articolo 2, paragrafo 7, lettera a), del regolamento n. 1225/2009]. Inoltre, la Commissione ha affermato che la ricorrente non soddisfaceva i requisiti riguardanti la contabilità e i costi di produzione indicati all’articolo 2, paragrafo 7, lettera c), secondo e terzo trattino, del regolamento base. Al riguardo, in primo luogo, i conti della ricorrente per l’esercizio 2006 contenevano un parere negativo del revisore, mentre per il 2007 la ricorrente non avrebbe presentato conti sottoposti a revisione. In secondo luogo, il prezzo pagato allo Stato armeno per l’acquisto di azioni dell’impresa che gestiva l’originario sito di produzione corrisponderebbe a circa un terzo del loro valore nominale e la ricorrente avrebbe, inoltre, ottenuto il godimento di beni immobili gratuitamente (considerando 24, 25 e da 27 a 31 del regolamento provvisorio).
10 Per quanto riguarda il calcolo del margine di dumping, la Commissione ha sostenuto, in allegato alla sua lettera dell’8 aprile 2009 (v. precedente punto 5), che la ricorrente soddisfaceva i requisiti per ottenere un trattamento individuale. Inoltre, il confronto dei valori normali medi ponderati di ciascun tipo di prodotto interessato esportato nella Comunità e proveniente dal produttore turco che aveva risposto al relativo questionario con i prezzi all’esportazione medi ponderati corrispondenti della ricorrente aveva dato luogo a un margine di dumping del 37%. Tali elementi sono ripresi ai considerando 42, 74 e 77 del regolamento provvisorio.
11 Poiché la Commissione ha ritenuto che i requisiti riguardanti il pregiudizio, il nesso di causalità e l’interesse dell’Unione fossero soddisfatti, tale istituzione ha imposto un dazio antidumping provvisorio per eliminare il pregiudizio tenendo conto di un prezzo non pregiudizievole che dovrebbe ottenere l’industria comunitaria. Pertanto, il dazio antidumping provvisorio è stato stabilito al 20% per i prodotti fabbricati dalla ricorrente (considerando da 91 a 94, da 119 a 138 e da 164 a 170 del regolamento provvisorio).
12 Con lettera del 15 luglio 2009, la Commissione ha trasmesso alla ricorrente, ai sensi dell’articolo 20, paragrafi da 2 a 4, del regolamento base (divenuto articolo 20, paragrafi da 2 a 4, del regolamento n. 1225/2009), un documento informativo finale in merito ai fatti e alle considerazioni principali alla base della proposta di imporre dazi antidumping definitivi. La Commissione ha invitato la ricorrente a trasmetterle le sue osservazioni sul documento informativo finale entro il 30 luglio 2009.
13 Con lettera del 22 luglio 2009, la ricorrente ha presentato le sue osservazioni sul documento informativo finale e ha proposto un impegno ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento base (divenuto articolo 8, paragrafo 1, del regolamento n. 1225/2009).
14 Il 24 settembre 2009, il Consiglio dell’Unione europea ha adottato il regolamento (CE) n. 925/2009, che istituisce un dazio antidumping definitivo e riscuote definitivamente il dazio provvisorio istituito sulle importazioni di fogli d’alluminio originari dell’Armenia, del Brasile e della Repubblica popolare cinese (GU L 262, pag. 1; in prosieguo: il «regolamento impugnato»).
15 Per quanto riguarda la domanda di SEM/TI della ricorrente, il Consiglio ha confermato, ai considerando da 18 a 26 e 32 del regolamento impugnato, le valutazioni del regolamento provvisorio riguardanti lo status dell’Armenia, i requisiti che la Commissione ha ritenuto non soddisfatti dalla ricorrente nonché la concessione a suo favore di un trattamento individuale (v. precedenti punti 9 e 10). In tale contesto, il margine di dumping della ricorrente è stato stabilito al 33,4% (punto 4.4 del regolamento impugnato). Il Consiglio ha confermato, peraltro, ai considerando 55 e 56 del regolamento impugnato, le valutazioni contenute nel regolamento provvisorio riguardanti la valutazione cumulativa degli effetti delle importazioni interessate. Da ultimo, il Consiglio ha del pari confermato le valutazioni contenute nel regolamento provvisorio riguardanti il pregiudizio e l’interesse della Comunità e ha stabilito il livello di eliminazione del pregiudizio causato dalle importazioni dei prodotti della ricorrente al 13,4%.
16 Il Consiglio ha pertanto imposto, ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 2, del regolamento impugnato, un dazio antidumping definitivo del 13,4% alle importazioni dei prodotti della ricorrente.
Procedimento e conclusioni delle parti
17 Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 21 dicembre 2009, la ricorrente ha proposto il presente ricorso.
18 Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 25 marzo 2010, la Commissione ha chiesto di intervenire nella presente causa a sostegno delle conclusioni del Consiglio.
19 Con ordinanza del 4 maggio 2010 il presidente della Settima Sezione del Tribunale ha accolto la domanda d’intervento proposta dalla Commissione, che ha depositato la sua memoria d’intervento il 21 giugno 2010. La ricorrente ha depositato le sue osservazioni su tale memoria il 23 agosto 2010.
20 In seguito alla modifica della composizione delle sezioni del Tribunale, il giudice relatore è stato assegnato alla Seconda Sezione alla quale, di conseguenza, è stata attribuita la presente causa. Con decisione del 16 maggio 2012, il Tribunale ha trasmesso la causa alla Seconda Sezione ampliata.
21 Su relazione del giudice relatore, il Tribunale ha deciso di aprire la fase orale del procedimento.
22 La ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
– annullare il regolamento impugnato nella parte in cui la riguarda;
– condannare il Consiglio alle spese.
23 Il Consiglio chiede che il Tribunale voglia:
– respingere il ricorso;
– condannare la ricorrente alle spese.
24 La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
– respingere il ricorso;
– condannare la ricorrente alle spese.
In diritto
25 La ricorrente deduce cinque motivi, vertenti:
– sulla violazione dell’articolo 2, paragrafi da 1 a 6, del regolamento base (divenuto articolo 2, paragrafi da 1 a 6, del regolamento n. 1225/2009), nonché degli articoli 2.1 e 2.2 dell’accordo antidumping;
– sulla violazione dell’articolo 2, paragrafo 7, lettera c), del regolamento base;
– sulla violazione dell’articolo 3, paragrafo 4, del regolamento base (divenuto articolo 3, paragrafo 4, del regolamento n. 1225/2009) e su un difetto di motivazione;
– sulla violazione del principio di parità di trattamento e su un errore manifesto di valutazione;
– sulla violazione del principio di buona amministrazione.
26 Nell’ambito del primo motivo, che si deve esaminare in primis, la ricorrente sostiene che l’articolo 2, paragrafo 7, del regolamento base deve essere dichiarato inapplicabile nei suoi confronti in quanto tale disposizione ha costituito la base giuridica per l’applicazione del metodo del paese terzo a economia di mercato nel regolamento impugnato. Infatti, l’applicazione di tale metodo ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 7, del regolamento base alla ricorrente nel caso di specie violerebbe gli articoli 2.1 e 2.2 dell’accordo antidumping nonché l’articolo 2, paragrafi da 1 a 6, del regolamento base. Quindi, l’articolo 2, paragrafo 7, del regolamento base, per quanto rileva nel caso di specie, dovrebbe essere dichiarato inapplicabile in forza dell’articolo 277 TFUE nei confronti della ricorrente e, di conseguenza, il regolamento impugnato dovrebbe essere annullato.
27 Al riguardo, la ricorrente fa valere che, secondo il sistema fissato dall’accordo antidumping per quanto riguarda il valore normale, quest’ultimo deve essere calcolato ai sensi degli articoli 2.1 e 2.2 di detto accordo, fatte salve due eccezioni. La prima consiste nell’applicazione, in virtù dell’articolo 2.7 dell’accordo antidumping, della seconda disposizione integrativa al paragrafo 1 dell’articolo VI del GATT. La seconda consiste nell’applicazione di strumenti di adesione di alcuni paesi all’accordo istitutivo dell’OMC contenenti norme speciali in proposito.
28 Poiché la ricorrente, in quanto impresa con sede in Armenia, non rientrerebbe nell’ambito di applicazione della seconda disposizione integrativa al paragrafo 1 dell’articolo VI del GATT e, contrariamente al caso della Repubblica popolare cinese e della Repubblica socialista del Vietnam, i documenti riguardanti l’adesione della Repubblica d’Armenia all’accordo istitutivo dell’OMC non contemplerebbero deroghe agli articoli 2.1 e 2.2 dell’accordo antidumping, queste ultime disposizioni osterebbero, a partire dalla predetta adesione, all’applicazione alle esportazioni della ricorrente del metodo del paese terzo a economia di mercato ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 7, del regolamento base, indipendentemente dal fatto che ciò avvenga ai sensi della nota a piè di pagina di cui alla lettera a) di tale disposizione, come inserita dal regolamento (CE) n. 905/98 del Consiglio, del 27 aprile 1998, che modifica il regolamento [base] (GU L 128, pag. 18), o tramite qualsiasi altra previsione della medesima disposizione. Le summenzionate disposizioni del GATT e dell’accordo antidumping non lascerebbero alcun margine per la creazione di categorie «intermedie» tra i paesi a commercio di Stato e i paesi a economia di mercato, non avendo la Repubblica d’Armenia peraltro mai consentito a siffatto status. Ne conseguirebbe che le istituzioni non possono fissare il valore normale rispetto alla ricorrente seguendo il metodo del paese terzo a economia di mercato, come applicato da ultimo, nel caso di specie, ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 7, lettera a), del regolamento base. Pertanto, le istituzioni avrebbero ecceduto l’ambito legale stabilito dall’accordo antidumping in combinato con le disposizioni di diritto primario, quali l’articolo 216, paragrafo 2, TFUE e la giurisprudenza sull’applicazione del regolamento base alla luce dell’accordo antidumping. Di conseguenza, l’articolo 2, paragrafo 7, del regolamento base dovrebbe essere dichiarato inapplicabile nel caso di specie e il regolamento impugnato dovrebbe essere annullato per violazione degli articoli 2.1 e 2.2 dell’accordo antidumping e dell’articolo 2, paragrafi da 1 a 6, del regolamento base. Ciò non comprometterebbe in alcun modo la posizione dell’Unione europea come negoziatore nell’ambito dell’OMC.
29 Il Consiglio sostiene, anzitutto, che l’inserimento dell’Armenia nella nota a piè di pagina di cui all’articolo 2, paragrafo 7, lettera a), del regolamento base esclude l’applicazione dei paragrafi da 1 a 6 di tale disposizione alle esportazioni della ricorrente. Altresì, non sarebbe possibile rimediare a siffatta situazione tramite un’interpretazione conforme al GATT o all’accordo antidumping. Tuttavia, si dovrebbe riconoscere, da un lato, che la giurisprudenza si limiterebbe all’uso degli strumenti forniti dall’interpretazione e, dall’altro, che il regolamento base non ha avuto ad oggetto l’esecuzione di un qualsivoglia obbligo di applicare gli articoli 2.1 e 2.2 dell’accordo antidumping alle importazioni originarie dell’Armenia. Il Consiglio aggiunge che l’articolo 2, paragrafo 7, del regolamento base non consente di concedere lo status di impresa operante in economia di mercato ad un’impresa che non soddisfi i requisiti indicati alla lettera c) di tale disposizione.
30 Sostenuto dalla Commissione, il Consiglio fa valere che, comunque, né il GATT né l’accordo antidumping impongono alle istituzioni dell’Unione di considerare l’Armenia un’economia di mercato ai fini delle inchieste in materia di dumping. Inoltre, il processo di transizione verso un’economia di mercato è graduale e può richiedere riforme e adattamenti a lungo termine. Peraltro, la Repubblica di Armenia non avrebbe negoziato tale questione al momento della sua adesione all’OMC, né reclamato siffatto trattamento nelle sue domande di cambiamento di status nell’ambito dell’applicazione del regolamento base. Da ultimo, il Consiglio pone in risalto gli svantaggi che la possibilità di rimettere in discussione la legittimità dell’articolo 2, paragrafo 7, del regolamento base alla luce delle norme dell’OMC rischierebbe di arrecare alla posizione dell’Unione nell’ambito delle negoziazioni multilaterali. In tale contesto, il Consiglio sostiene che vi sono anche altri membri dell’OMC che non considerano l’Armenia come un’economia di mercato e che, contrariamente al caso della Repubblica popolare cinese e della Repubblica socialista del Vietnam, la Repubblica d’Armenia non ha negoziato la data ultima oltre la quale gli altri membri dell’OMC dovrebbero classificarla tra le economie di mercato.
Osservazioni preliminari
31 Come sostiene la ricorrente più volte nelle sue memorie, il presente motivo solleva la questione se l’articolo 2, paragrafo 7, del regolamento base potesse, nel caso di specie, costituire validamente un fondamento per l’applicazione del metodo del paese terzo a economia di mercato ai fini del calcolo del valore normale dei prodotti della ricorrente oggetto dell’inchiesta antidumping in esame.
32 In proposito, la ricorrente ritiene che, tenuto conto delle norme relative al calcolo del valore normale facenti parte dell’accordo antidumping e delle norme del GATT alle quali rinvia quest’ultimo accordo, l’articolo 2, paragrafo 7, del regolamento base deve essere dichiarato inapplicabile in forza dell’articolo 277 TFUE in quanto le istituzioni si sono fondate su tale articolo, nel caso di specie, per applicare il metodo del paese terzo a economia di mercato.
33 Al fine di esaminare la fondatezza degli argomenti che la ricorrente fa valere nell’ambito di questo motivo, si deve ricordare, anzitutto, l’applicazione che le istituzioni hanno fatto dell’articolo 2, paragrafo 7, del regolamento base nel caso di specie.
34 Al riguardo, emerge dai considerando da 22 a 25 del regolamento provvisorio e 19 e 20 del regolamento impugnato, nonché dalla prima pagina della lettera della Commissione del 19 gennaio 2009 (v. precedente punto 4) che le istituzioni si sono fondate sull’inserimento dell’Armenia nell’elenco dei paesi indicati nella nota a piè di pagina di cui all’articolo 2, paragrafo 7, lettera a), del regolamento base. Inoltre, le istituzioni hanno considerato che, poiché la Repubblica d’Armenia era peraltro membro dell’OMC alla data dell’apertura dell’inchiesta, l’articolo 2, paragrafo 7, lettera b), del regolamento base era applicabile, per cui la ricorrente avrebbe potuto avvalersi dei paragrafi da 1 a 6 dell’articolo 2 del medesimo regolamento soltanto se la Commissione avesse accolto una sua domanda di concessione dello status di impresa operante in economia di mercato. In proposito, emerge dai considerando da 27 a 31 e da 43 a 52 del regolamento provvisorio, nonché dai considerando da 21 a 26 e 35 del regolamento impugnato che la domanda di concessione dello status di impresa operante in economia di mercato è stata respinta. Risulta peraltro dai medesimi considerando che, in applicazione dell’ultima frase dell’articolo 2, paragrafo 7, lettera b), del regolamento base, il valore normale è stato alla fine fissato con riferimento ai dati provenienti dalla Turchia, che è stata considerata come paese terzo simile a economia di mercato, ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 7, lettera a), del medesimo regolamento.
35 Considerato tale contesto, incombe al Tribunale esaminare se e a quali condizioni le istituzioni possano considerare che un paese membro dell’OMC costituisca un paese non retto da un’economia di mercato e applicare, di conseguenza, un metodo di calcolo del valore normale come quello descritto al precedente punto. Tale esame richiede che sia rammentata la posizione dell’accordo antidumping nell’ordinamento giuridico dell’Unione, nonché un’interpretazione di detto accordo nella sua parte riguardante le possibilità che i membri dell’OMC deroghino alle norme stabilite ai suoi articoli 2.1 e 2.2.
36 Per quanto concerne la posizione dell’accordo antidumping nell’ordinamento giuridico dell’Unione, si deve ricordare, anzitutto, che, tenuto conto della loro natura e della loro economia, l’accordo istitutivo dell’OMC e gli accordi e i memorandum contenuti nei suoi allegati non compaiono in linea di principio tra le norme alla luce delle quali il giudice dell’Unione controlla la legittimità degli atti delle istituzioni comunitarie in forza dell’articolo 263, primo comma, TFUE. Tuttavia, nel caso in cui la Comunità abbia inteso dare esecuzione a un obbligo particolare assunto nell’ambito dell’OMC, ovvero nel caso in cui l’atto comunitario rinvii espressamente a precise disposizioni degli accordi e dei memorandum contenuti negli allegati all’accordo istitutivo dell’OMC, spetta al giudice dell’Unione controllare la legittimità dell’atto comunitario controverso alla luce delle norme dell’OMC. In proposito, emerge dal preambolo del regolamento base, e più precisamente dal suo considerando 5, che detto regolamento mira segnatamente a trasporre nel diritto comunitario le norme nuove e circostanziate contenute nell’accordo antidumping tra cui figurano, in particolare, quelle relative al calcolo del margine di dumping, e ciò ai fini dell’applicazione adeguata e trasparente delle dette norme. Pertanto è pacifico che la Comunità ha adottato il regolamento base per adempiere agli obblighi internazionali ad essa derivanti dall’accordo antidumping (v. sentenza della Corte del 9 gennaio 2003, Petrotub e Republica, C‑76/00 P, Racc. pag. I‑79, punti da 53 a 56 e la giurisprudenza ivi citata), e ciò in esecuzione dell’articolo 18, paragrafo 4, di detto accordo (sentenza del Tribunale del 3 febbraio 2005, Chiquita Brands e a./Commissione, T‑19/01, Racc. pag. II‑315, punto 160). Inoltre, mediante l’articolo 2 di tale regolamento, intitolato «Determinazione del dumping», la Comunità ha inteso dare esecuzione al particolare obbligo che comporta l’articolo 2 di tale accordo, vertente del pari sulla determinazione dell’esistenza di un dumping.
37 La ricorrente sostiene, in sostanza, che l’articolo 2, paragrafo 7, del regolamento base deve essere dichiarato inapplicabile in forza dell’articolo 277 TFUE in quanto esso ha fondato, nel caso di specie, l’applicazione del metodo del paese terzo a economia di mercato, cosicché sono stati violati gli articoli 2.1 e 2.2 dell’accordo antidumping. Infatti, tale metodo consiste nel calcolo del valore normale sulla base dei dati originari di imprese situate in un paese terzo anche quando si tratta di importazioni originarie di membri dell’OMC, come la Repubblica d’Armenia, che non soddisfino i requisiti stabiliti dalla seconda disposizione integrativa al paragrafo 1 dell’articolo VI del GATT.
Sistema stabilito dall’accordo antidumping e dalla seconda disposizione integrativa al paragrafo 1 dell’articolo VI del GATT
38 Per quanto concerne l’interpretazione dell’accordo antidumping, si deve affermare che gli argomenti di difesa del Consiglio vertenti, da un lato, sul fatto che né il GATT né l’accordo antidumping istituiscono un particolare obbligo di ritenere l’Armenia un’economia di mercato e, dall’altro, sul processo di transizione verso un’economia di mercato, che si inserisce peraltro nel prolungamento dell’analisi effettuata dalla Commissione nella sua lettera del 19 gennaio 2009 (v. precedente punto 4), riposano su una comprensione erronea delle disposizioni del GATT e dell’accordo antidumping riguardanti il calcolo del valore normale.
39 In particolare, anzitutto, ai sensi del paragrafo 1 dell’articolo VI del GATT, «un prodotto esportato da un paese verso un altro deve essere considerato come introdotto sul territorio di un paese importatore a un prezzo inferiore al suo valore normale, se il prezzo di questo prodotto è: a) inferiore al prezzo comparabile praticato nel corso di operazioni commerciali normali per un prodotto simile, destinato al consumo nel paese esportatore; b) o, in assenza di un tal prezzo sul mercato interno di questo ultimo paese, se il prezzo del prodotto esportato è: i) inferiore al prezzo comparabile più elevato praticato per l’esportazione di un prodotto simile verso un paese terzo nel corso di operazioni commerciali normali, ii) o inferiore al costo di produzione di questo prodotto nel paese d’origine, più un ragionevole aumento per le spese di vendita e per l’utile».
40 Emerge da tale disposizione che il valore normale consiste nel prezzo comparabile praticato nel corso di operazioni commerciali normali per un prodotto simile, destinato al consumo nel paese esportatore, o nel prezzo comparabile più elevato praticato per l’esportazione di un prodotto simile verso un paese terzo nel corso di operazioni commerciali normali, o nel costo di produzione di questo prodotto nel paese d’origine, più un ragionevole aumento per le spese di vendita e per l’utile.
41 Tali norme sono applicate, a livello dell’OMC, dagli articoli 2.1 e 2.2 dell’accordo antidumping, che prevedono disposizioni più circostanziate, seppure rimangano sempre nell’ambito di tali tre possibilità enunciate in modo esaustivo all’articolo VI del GATT.
42 Inoltre, ai sensi dell’articolo 2.7 dell’accordo antidumping, l’applicazione del suo articolo 2 lascia impregiudicata la seconda disposizione integrativa al paragrafo 1 dell’articolo VI del GATT. In virtù di quest’ultima disposizione, «[s]i riconosce che, nel caso d’importazioni provenienti da un paese il cui commercio è oggetto di un monopolio completo o quasi completo e in cui tutti i prezzi interni sono fissati dallo Stato, la determinazione della comparabilità dei prezzi ai sensi del paragrafo [1] può presentare delle difficoltà particolari, e che in tali casi le parti contraenti importatrici possono giudicare necessario tener conto della possibilità che una comparazione esatta con i prezzi interni del suddetto paese non sia sempre appropriata».
43 Contrariamente a quanto ritengono le istituzioni, gli articoli 2.1 e 2.2 dell’accordo antidumping, da un lato, e l’articolo 2.7 e la seconda disposizione integrativa al paragrafo 1 dell’articolo VI del GATT, dall’altro, non riguardano due casi estremi (da un lato, paesi a economia di mercato e, dall’altro, paesi il cui commercio è oggetto di monopolio di Stato) tra i quali potrebbe essere concepito uno spettro di situazioni riguardo alle quali l’accordo antidumping lascerebbe ai membri dell’OMC la libertà di stabilire le norme che ritengono appropriate per quanto concerne il calcolo del valore normale, quali la costruzione del valore normale sulla base di dati provenienti da imprese con sede in un paese terzo, qualora il produttore interessato non riesca a dimostrare la prevalenza di condizioni di economia di mercato relativamente alla produzione e alla vendita del prodotto simile ad esso riconducibili.
44 Infatti, l’accordo antidumping stabilisce, nei suoi articoli 2.1 e 2.2, norme riguardanti il calcolo del valore normale senza prevedere in alcun modo che tali norme debbano essere applicate a importazioni originarie di paesi «a economia di mercato». In particolare, come riconosciuto dal Consiglio all’udienza, nessun riferimento è fatto nell’accordo antidumping o nell’articolo VI del GATT alla nozione di «economia di mercato» come requisito di applicazione degli articoli 2.1 e 2.2 del primo e dell’articolo VI del secondo.
45 Inoltre, le parti concordano sul fatto che gli strumenti di adesione della Repubblica d’Armenia all’OMC non stabiliscano alcuna eccezione che dispensi i membri dell’OMC dall’obbligo di applicare norme compatibili con gli articoli 2.1 e 2.2 dell’accordo antidumping nel calcolare il valore normale dei prodotti originari di tale paese.
46 La posizione del Consiglio, secondo la quale l’inserimento negli strumenti d’adesione all’OMC della Repubblica popolare cinese e della Repubblica socialista del Vietnam di eccezioni agli articoli 2.1 e 2.2 dell’accordo antidumping unitamente a date limite di applicazione è la manifestazione della volontà di limitare nel tempo il diritto dei membri dell’OMC di non applicare, per quanto riguarda il calcolo del valore normale, norme compatibili con detti articoli, non corrisponde alla realtà dei fatti.
47 Al riguardo, è necessario ricordare che la parte I, punto 15, del protocollo d’adesione all’OMC della Repubblica popolare cinese prevede espressamente la possibilità per gli altri membri dell’OMC di non applicare l’articolo 2 dell’accordo antidumping quando il produttore o i produttori interessati non dimostrano che essi operano in condizioni di economia di mercato per quanto concerne la fabbricazione, la produzione e la vendita del prodotto simile. Allo stesso modo, la parte I, punto 3, del protocollo d’adesione all’OMC della Repubblica socialista del Vietnam, rinviando ai punti 527 e 255 del rapporto del gruppo di lavoro relativo all’adesione di tale paese, stabilisce un’eccezione identica. Si deve sottolineare che, contrariamente a quanto sostengono il Consiglio e la Commissione, le eccezioni in esame non sono state richieste dai due paesi candidati all’adesione in cambio della stipulazione di un termine oltre al quale esse sarebbero abrogate. Infatti, come risulta dal punto 150 del rapporto del gruppo di lavoro relativo all’adesione della Repubblica popolare cinese e dal punto 254 del rapporto del gruppo di lavoro relativo all’adesione della Repubblica socialista del Vietnam, sono i membri dell’OMC che hanno dedotto la questione della comparabilità dei prezzi nei paesi candidati e hanno ottenuto i summenzionati impegni da parte di questi ultimi, unitamente ad una data ultima alla quale tali impegni scadrebbero. Orbene, se gli articoli 2.1 e 2.2 dell’accordo antidumping e la seconda disposizione integrativa al paragrafo 1 dell’articolo VI del GATT dovessero essere interpretati nel modo suggerito dalle istituzioni, le eccezioni istituite, sotto forma di «impegni» da parte del paese aderente, in forza dei protocolli di adesione della Repubblica popolare cinese e della Repubblica socialista del Vietnam non avrebbero alcun fondamento, posto che il quadro giuridico esistente consentirebbe già quanto previsto da dette eccezioni.
48 Si deve pertanto constatare che le norme di cui agli articoli 2.1 e 2.2 dell’accordo antidumping riguardanti il valore normale, che applicano le previsioni del paragrafo 1 dell’articolo VI del GATT (v. precedenti punti 39 e 40), sono applicabili salvo che eccezioni a tali norme siano previste nello stesso accordo antidumping, nel GATT, come la seconda disposizione integrativa al paragrafo 1 dell’articolo VI del GATT, o negli strumenti di adesione all’OMC di un membro di tale organizzazione.
49 Di conseguenza, un membro dell’OMC può, alla luce dell’articolo VI del GATT e dell’accordo antidumping, applicare alle importazioni originarie di un altro membro dell’OMC un metodo di calcolo del valore normale che si discosti dai metodi previsti agli articoli 2.1 e 2.2 dell’accordo antidumping soltanto basandosi sull’articolo 2.7 dello stesso accordo e, pertanto, sulla seconda disposizione integrativa al paragrafo 1 dell’articolo VI del GATT o, eventualmente, su una previsione specifica al riguardo contenuta negli strumenti di adesione di quest’ultimo membro all’OMC.
50 Pertanto, non può essere accolta la posizione delle istituzioni secondo cui l’articolo 2, paragrafo 7, del regolamento base consente loro, senza violare l’accordo antidumping, di non applicare norme di calcolo del valore normale compatibili con gli articoli 2.1 e 2.2. di tale accordo persino quando la seconda disposizione integrativa al paragrafo 1 dell’articolo VI del GATT non si applichi e quando gli strumenti di adesione all’OMC del paese esportatore non prevedano siffatta possibilità. Emerge del pari dall’esame suesposto che l’argomento delle istituzioni secondo il quale né l’accordo antidumping né il GATT creano un obbligo particolare di considerare l’Armenia un’economia di mercato è irrilevante, in quanto l’obbligo derivante da tali accordi consiste nell’applicazione agli altri membri dell’OMC, quali la Repubblica d’Armenia, di norme compatibili con gli articoli 2.1 e 2.2 dell’accordo antidumping fatte salve le eccezioni esposte ai precedenti punti 48 e 49. Al riguardo, si deve rilevare che detti articoli comportano un insieme di norme chiare, precise e circonstanziate che stabiliscono le modalità di calcolo del valore normale del prodotto simile (v. precedente punto 36) senza apporre loro condizioni che rimettano la loro applicazione alla discrezionalità dei membri dell’OMC. Peraltro, la possibilità di derogare a tali norme sulla base della seconda disposizione integrativa al paragrafo 1 dell’articolo VI del GATT, alla quale rinvia l’articolo 2.7 dell’accordo antidumping, è minuziosamente circoscritta. In particolare, rientrano nell’ambito di applicazione di tale disposizione i «paes[i] il cui commercio è oggetto di un monopolio completo o quasi completo e in cui tutti i prezzi interni sono fissati dallo Stato». Pertanto, tale norma di diritto è chiara per quanto concerne il perimetro delle situazioni che essa riguarda, in modo da consentire sia alla Commissione e al Consiglio di valutare se un membro dell’OMC soddisfi la relativa descrizione, sia al giudice dell’Unione di verificare tale valutazione e di trarre, eventualmente, le conseguenze necessarie ai sensi della giurisprudenza esposta al precedente punto 36.
51 Per quanto riguarda l’affermazione del Consiglio, formulata a sostegno della sua interpretazione dell’accordo antidumping, secondo cui gli Stati Uniti d’America e il Canada hanno considerato l’Armenia come un paese non retto da un’economia di mercato anche dopo la sua adesione all’OMC, è sufficiente rilevare che il Consiglio non ha messo in discussione le contestazioni circonstanziate della ricorrente, sostenute da richiami alla normativa rilevante di tali due paesi, cosicché, comunque, tale istituzione non ha dimostrato l’esattezza materiale della sua affermazione.
Norme stabilite dal regolamento base e applicazione al caso di specie
52 In un contesto come quello esposto ai precedenti punti da 39 a 50, quando il legislatore dell’Unione adotta disposizioni riguardanti paesi «non retti da un’economia di mercato» applicabili a un membro dell’OMC indicato nell’elenco di siffatti paesi, quale quello indicato nella nota a piè di pagina di cui all’articolo 2, paragrafo 7, lettera a), del regolamento base, tale operazione rientra nell’ambito della seconda disposizione integrativa al paragrafo 1 dell’articolo VI del GATT e richiede, pertanto, una valutazione vertente sulla questione se tale membro dell’OMC soddisfi i requisiti stabiliti dalla disposizione in esame.
53 Si deve peraltro ricordare che la redazione di un elenco di paesi considerati non retti da un’economia di mercato è stata stabilita dall’articolo 1 del regolamento (CEE) n. 1681/79 del Consiglio, del 1° agosto 1979, che modifica il regolamento (CEE) n. 459/68 relativo alla difesa contro le pratiche di «dumping», premi o sovvenzioni da parte di paesi non membri della Comunità economica europea (GU L 196, pag. 1). Secondo il sesto considerando del regolamento n. 1681/79, la redazione di tale elenco costituisce una codificazione della prassi in uso fino a quel momento ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 6, del regolamento (CEE) n. 459/68 del Consiglio, del 5 aprile 1968, relativo alla difesa contro le pratiche di «dumping», premi o sovvenzioni da parte di paesi non membri della Comunità economica europea (GU L 93, pag. 1). Orbene, quest’ultima disposizione riproduceva in sostanza la definizione di paesi non retti da un’economia di mercato fornita dalla seconda disposizione integrativa al paragrafo 1 dell’articolo VI del GATT [v., per quanto riguarda la prassi sviluppata in proposito ai sensi del regolamento n. 459/68, il considerando 5 del regolamento (CEE) n. 955/79 del Consiglio, del 15 maggio 1979, che istituisce un dazio definitivo antidumping su un erbicida originario della Romania (GU L 121, pag. 5)].
54 La prassi legislativa consistente nel redigere un elenco di paesi considerati non retti da un’economia di mercato facendo rinvio all’elenco di paesi allegato ai regolamenti riguardanti il regime comune applicabile alle importazioni di paesi a commercio di Stato è stata seguita con costanza dal Consiglio, come testimoniano l’articolo 2, paragrafo 5, del regolamento (CEE) n. 3017/79 del Consiglio, del 20 dicembre 1979, relativo alla difesa contro le importazioni oggetto di dumping o di sovvenzioni da parte di paesi non membri della Comunità economica europea (GU L 339, pag. 1); l’articolo 2, paragrafo 5, del regolamento (CEE) n. 2176/84 del Consiglio del 23 luglio 1984 relativo alla difesa contro le importazioni oggetto di dumping o di sovvenzioni da parte di paesi non membri della Comunità economica europea (GU L 201, pag. 1); l’articolo 2, paragrafo 5, del regolamento (CEE) n. 2423/88 del Consiglio, dell’11 luglio 1988, relativo alla difesa contro le importazioni oggetto di dumping o di sovvenzioni da parte di paesi non membri della Comunità economica europea (GU L 209, pag. 1); l’articolo 2, paragrafo 7, del regolamento (CE) n. 3283/94 del Consiglio, del 22 dicembre 1994, relativo alla difesa contro le importazioni oggetto di dumping da parte di paesi non membri della Comunità europea (GU L 349, pag. 1), e l’articolo 2, paragrafo 7, del regolamento base, nella sua versione iniziale.
55 Inoltre, ai sensi dei punti 4 e 5 della comunicazione della Commissione COM(97) 677 def., del 12 dicembre 1997, al Consiglio e al Parlamento europeo, sono le stesse considerazioni connesse all’affidabilità dei prezzi all’interno di economie centralizzate che hanno portato tanto all’adozione da parte della Comunità di disposizioni analoghe all’articolo 2, paragrafo 7, del regolamento base, quanto all’adozione della seconda disposizione integrativa al paragrafo 1 dell’articolo VI del GATT.
56 Pertanto, se è vero che il fatto di redigere un elenco di paesi ritenuti non retti da un’economia di mercato e riguardo ai quali il valore normale dovrebbe essere calcolato seguendo metodi diversi da quelli stabiliti dagli articoli 2.1 e 2.2 dell’accordo antidumping non viola di per sé quest’ultimo accordo, il mantenimento in tale elenco di un paese che ha nel frattempo aderito all’OMC deve fondarsi su considerazioni valide che dimostrino che esso soddisfi i requisiti indicati nella seconda disposizione integrativa al paragrafo 1 dell’articolo VI del GATT.
57 Tuttavia, nel caso di specie, né il regolamento impugnato né l’argomentazione del Consiglio sono diretti a sostenere che l’Armenia soddisfi i requisiti enunciati nella seconda disposizione integrativa al paragrafo 1 dell’articolo VI del GATT.
58 In particolare, come enunciato al precedente punto 34, le istituzioni hanno motivato l’applicazione, nei confronti della ricorrente, del metodo del paese terzo a economia di mercato previsto all’articolo 2, paragrafo 7, lettera a), del regolamento base facendo unicamente riferimento al fatto che l’Armenia è menzionata nella nota a piè di pagina della predetta disposizione, che è stata infine applicata ai sensi dell’ultima frase dell’articolo 2, paragrafo 7, lettera b), del regolamento base, in seguito al rigetto della domanda della ricorrente di concedere lo status di impresa operante in economia di mercato. Emerge peraltro dalla lettera della Commissione del 19 gennaio 2009 (v. precedente punto 4) che tale istituzione ha ritenuto che l’applicazione dell’articolo 2, paragrafo 7, del regolamento base fosse conforme nel caso di specie all’accordo antidumping in ragione del fatto che gli articoli 2.1 e 2.2 di detto accordo, da un lato, e la seconda disposizione integrativa al paragrafo 1 dell’articolo VI del GATT, dall’altro, presentavano due casi estremi tra i quali potevano esistere vari scenari, come quello di un membro dell’OMC che non soddisfa i requisiti di quest’ultima disposizione pur potendo essere considerato non retto da un’economia di mercato. Orbene, per sua stessa natura, l’argomento secondo il quale l’Armenia è un’economia in transizione tra un’economia di mercato e un monopolio statale come descritto dalla seconda disposizione integrativa al paragrafo 1 dell’articolo VI del GATT si basa sulla premessa che l’Armenia non soddisfa i requisiti per l’applicazione di tale disposizione.
59 Pertanto, è giocoforza constatare che, dopo l’adesione della Repubblica d’Armenia all’OMC, l’inserimento di tale paese nell’elenco indicato nella nota a piè di pagina di cui all’articolo 2, paragrafo 7, lettera a), del regolamento base non è più compatibile con l’insieme di norme introdotte dagli articoli 2.1 e 2.2 dell’accordo antidumping e la seconda disposizione integrativa all’articolo VI del GATT, in quanto siffatta inclusione ha l’effetto di far dipendere l’applicazione dell’articolo 2, paragrafi da 1 a 6, del regolamento base dal previo accoglimento di una domanda di concessione dello status di impresa operante in economia di mercato e, in caso di rigetto di detta domanda, comporta l’applicazione del metodo del paese terzo a economia di mercato.
60 Pertanto, come sostiene la ricorrente, in assenza di qualsiasi elemento che giustifichi la considerazione secondo la quale l’Armenia soddisfa i requisiti stabiliti dalla seconda disposizione integrativa al paragrafo 1 dell’articolo VI del GATT e tenuto conto del fatto che, secondo le valutazioni espresse dalla Commissione nel corso del procedimento amministrativo, l’Armenia non soddisfa i requisiti di tale disposizione (v. precedente punto 58), la menzione dell’Armenia nella nota a piè di pagina di cui all’articolo 2, paragrafo 7, lettera a), del regolamento base non costituisce una valida base per l’applicazione, nel caso di specie, del metodo del paese terzo a economia di mercato ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 7, lettere a) e b), del medesimo regolamento ed essa deve, in tali limiti, essere dichiarata inapplicabile in forza dell’articolo 277 TFUE. Di conseguenza, le istituzioni non erano legittimate a far dipendere l’applicazione dell’articolo 2, paragrafi da 1 a 6, del regolamento base dall’accoglimento di una domanda di concessione dello status di impresa operante in economia di mercato che la ricorrente doveva, a parer loro, proporre a tal fine ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 7, lettera b), del medesimo regolamento, né ad applicare, in seguito al rigetto della predetta domanda, il metodo del paese terzo a economia di mercato.
61 Considerate tali circostanze, basandosi sull’indicazione dell’Armenia nella nota a piè di pagina di cui all’articolo 2, paragrafo 7, lettera a), del regolamento base e applicando, in seguito al rigetto della domanda di concessione dello status di impresa operante in economia di mercato, proposta dalla ricorrente ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 7, lettera b), del medesimo regolamento, il metodo del paese terzo a economia di mercato, il regolamento impugnato ha applicato un metodo di calcolo del valore normale incompatibile con gli articoli 2.1 e 2.2 dell’accordo antidumping e con la seconda disposizione integrativa al paragrafo 1 dell’articolo VI del GATT violando del pari l’articolo 2, paragrafi da 1 a 6, del regolamento base.
62 Di conseguenza, si deve dichiarare che il primo motivo è fondato e annullare il regolamento impugnato senza che sia necessario esaminare gli altri motivi dedotti a sostegno del ricorso.
Sulle spese
63 Ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la ricorrente ne ha fatto domanda, il Consiglio, rimasto soccombente, va condannato alle spese.
64 La Commissione sopporterà le proprie spese, in conformità dell’articolo 87, paragrafo 4, del regolamento di procedura.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Seconda Sezione ampliata)
dichiara e statuisce:
1) Il regolamento (CE) n. 925/2009 del Consiglio, del 24 settembre 2009, che istituisce un dazio antidumping definitivo e dispone la riscossione definitiva del dazio provvisorio istituito sulle importazioni di fogli di alluminio originari dell’Armenia, del Brasile e della Repubblica popolare cinese, è annullato nella parte in cui concerne la Rusal Armenal ZAO.
2) Il Consiglio dell’Unione europea sopporterà le spese della Rusal Armenal.
3) La Commissione europea sopporterà le proprie spese.
Forwood | Dehousse | Wiszniewska-Białecka |
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 5 novembre 2013.
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