Неокончателна редакция
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛЕН АДВОКАТ
L. MEDINA
представено на 16 май 2024 година(1)
Дело C‑697/22 P
Koiviston Auto Helsinki Oy, по-рано Helsingin Bussiliikenne Oy
срещу
Европейска комисия
„Обжалване — Държавни помощи — Автобусен транспорт — Кредит за оборудване и капиталови заеми, отпуснати от град Хелзинки — Решение, с което помощта се обявява за несъвместима с вътрешния пазар и се разпорежда нейното възстановяване — Икономическа приемственост — Процесуални права на заинтересованите страни — Член 6, параграф 1 от Регламент (ЕС) 2015/1589 — Публикуване на решение за започване на допълнителната или коригираната процедура — Нарушение на съществено процесуално изискване — Принцип на пропорционалност“
I. Въведение
1. Настоящото заключение се отнася до подадена от дружеството Koiviston Auto Helsinki Oy, по-рано Helsingin Bussiliikenne Oy, жалба за отмяна на решение на Общия съд на Европейския съюз от 14 септември 2022 г., Helsingin Bussiliikenne/Комисия(2). С това решение Общият съд отхвърля жалбата за отмяна на Решение (ЕС) 2020/1814 на Комисията от 28 юни 2019 година относно държавна помощ, приведена в действие от Финландия в полза на жалбоподателя(3).
2. В решението си Европейската комисия определя жалбоподателя като действителния получател на помощта поради икономическата приемственост между него и първоначалния получател на тази помощ. Тъй като прехвърлянето на икономическата дейност в полза на жалбоподателя, което е основание за такава приемственост, обаче е настъпило след започване на официалната процедура по разследване, Комисията не му дала възможност да представи становище в хода на тази процедура.
3. Общият съд постановява, че макар Комисията да е нарушила правото на жалбоподателя да участва в официалната процедура по разследване, в съответствие с изискването на член 108, параграф 2 ДФЕС и на член 6, параграф 1 от Регламент (ЕС) № 2015/1589(4), жалбоподателят не е доказал, че ако му е била дадена възможност да представи становище, то е можело да доведе до промяна в преценката на Комисията по отношение на икономическата приемственост между получателите на разглежданата помощ. При това положение няма основание за отмяна на спорното решение.
4. Тази жалба дава нова възможност на Съда да тълкува израза „релевантни фактически и правни въпроси“ съгласно член 6, параграф 1 от Регламент 2015/1589 и да уточни правните последици, които трябва да се изведат от липсата на възможност за действителния получател на неправомерна помощ да представи становище в хода на официалната процедура по разследване, по-специално когато съответната търговска дейност е прехвърлена на нов собственик, след като предоставеният от Комисията срок за официално уведомяване на заинтересованите страни е изтекъл.
II. Правна уредба
5. Член 1 от Регламент 2015/1589, озаглавен „Определения“, гласи:
„За целите на настоящия регламент се прилагат следните определения:
[…]
з) „заинтересована страна“ означава всяка държава членка или всяко лице, предприятие или обединение от предприятия, чиито интереси биха могли да бъдат засегнати от предоставянето на помощ, по-специално бенефициера на помощта, конкуриращите се предприятия и търговските обединения“.
6. Член 6 от Регламент 2015/1589, озаглавен „Официална процедура по разследване“, предвижда:
„1. Решението за започване на официална процедура по разследване обобщава релевантните фактически и правни въпроси, включва предварителна оценка от страна на Комисията за характера на помощта по предложената мярка и излага съмненията по отношение на съвместимостта ѝ с вътрешния пазар. Решението призовава съответната държава членка и другите заинтересовани страни да представят коментари в рамките на предписан срок, който обикновено не надхвърля един месец. При надлежно обосновани случаи Комисията може да удължи предписания срок.
[…]“.
III. Обстоятелства, предхождащи спора
7. Обстоятелствата по спора са изложени в точки 2—9 от обжалваното съдебно решение и може да се обобщят по следния начин.
8. Helsingin Bussiliikenne (наричано по-нататък „бившето HelB“)(5) е създадено на 1 януари 2005 г. от Suomen Turistiauto Oy, което е частно транспортно дружество, притежавано от Helsingin kaupunki (град Хелзинки, Финландия), след като последното придобива активите и пасивите на HKL-Bussiliikenne Oy, предприятие, отделило се от службата за транспортни услуги на град Хелзинки. Бившето HelB е обслужвало автобусни линии в района на Хелзинки и е предлагало чартърен транспорт и услуги по наемане на автобуси. Град Хелзинки е притежавал 100 % от него.
9. В периода 2002—2012 г. град Хелзинки предприема различни мерки в полза на HKL-Bussiliikenne и на бившето HelB (наричани по-нататък „спорните мерки“). Първо, през 2002 г. на HKL-Bussiliikenne е отпуснат кредит за оборудване от 14,5 милиона евро, за да се финансира придобиването на автобусни транспортни средства. На 1 януари 2005 г. кредитът е поет от бившето HelB. Второ, при учредяването на последното град Хелзинки му отпуска капиталов заем в общ размер от 15 893 700,37 EUR за рефинансиране на някои пасиви на HKL-Bussiliikenne и на Suomen Turitiauto. Трето, на 31 януари 2011 г. и на 23 май 2012 г. град Хелзинки предоставя на бившето HelB два нови капиталови заема в размер съответно на 5,8 милиона евро и 8 милиона евро.
10. На 31 октомври 2011 г. предприятията за обществен транспорт — Nobina Sverige AB и Nobina Finland Oy, подават жалба до Комисията, към която на 15 ноември 2011 г. се присъединява тяхното дружество майка Nobina AB. В жалбата те твърдят, че Република Финландия е предоставила неправомерна помощ на бившето HelB. На 22 ноември 2011 г. Комисията изпраща тази жалба на Република Финландия.
11. С Решение C(2015) 80 final от 16 януари 2015(6) Комисията започва предвидената в член 108, параграф 2 ДФЕС официална процедура по разследване, по-конкретно по отношение на спорните мерки. Това решение е публикувано в Официален вестник на Европейския съюз на 10 април 2015 г. и заинтересованите страни са поканени да представят становищата си в едномесечен срок, считано от датата на публикуването му.
12. Освен това в хода на производството, на 24 юни 2015 г., град Хелзинки уведомява Комисията, че са предприети действия по продажбата на бившето HelB. На 5 ноември 2015 г. Република Финландия изпраща на Комисията изготвения заедно с жалбоподателя проект на договора за продажба.
13. На 14 декември 2015 г. бившето HelB е продадено на жалбоподателя, с предишно наименование Viikin Linja Oy. Съгласно условията на договора за продажба последният е преименуван на Helsingin Bussiliikenne Oy (наричан по-нататък „новото HelB“). Документите по сделката за продажба съдържат клауза, гарантираща пълното обезщетяване на приобретателя на бившето HelB, в случай че бъде поискано възстановяването на държавна помощ (наричана по-нататък „клаузата за обезщетяване“), като част от продажната цена е депозирана в гаранционна сметка, която остава блокирана до приемането на окончателно решение относно държавната помощ или най-късно до 31 декември 2022 г.
14. Прехвърлянето в полза на Viikin Linja се отнася до всички търговски дейности на бившето HelB. Бившето HelB не запазва никакви активи, с изключение на сумите, които са кредитирани или ще бъдат кредитирани по блокираната гаранционна сметка. Пасивът вследствие на спорните мерки не е прехвърлен към новото HelB. След продажбата на бившето HelB град Хелзинки го освобождава от задължението за възстановяване на оставащата дължима сума по заема за оборудване от 2002 г. Освен това на 11 декември 2015 г. град Хелзинки преобразува невъзстановените капиталови заеми за 2005 г., 2011 г. и 2012 г. в собствен капитал на бившето HelB.
15. На 28 юни 2019 г. Комисията приема спорното решение, без жалбоподателят да е уведомен официално да представи становище. Разпоредителната част на спорното решение гласи следното:
„Член 1
Държавната помощ в размер на 54 231 850 EUR, неправомерно предоставена от [Република] Финландия по [спорните] мерки […] в нарушение на член 108, параграф 3 [ДФЕС], в полза на Helsingin Bussiliikenne Oy, е несъвместима с вътрешния пазар.
Член 2
1. [Република] Финландия възстановява посочената в член 1 помощ от получателя ѝ.
2. С оглед на икономическата приемственост между старото HelB (сега Helsingin kaupungin Linja-autotoiminta Oy) и новото HelB (пълно наименование — Helsingin Bussiliikenne Oy, преди — Viikin Linja Oy), в обхвата на задължението за възстановяване на помощта се включва и новото HelB (пълно наименование — Helsingin Bussiliikenne Oy).
3. По сумите, които трябва да бъдат възстановени, се начислява лихва от датата, на която са били предоставени на разположение на получателя на помощта, до тяхното действително възстановяване.
[…]
Член 4
1. В срок от два месеца след уведомяването за настоящото решение [Република] Финландия предоставя на Комисията следната информация:
a) общата сума (главница и лихви по възстановяването), която трябва да бъде възстановена от получателя на помощта;
[…]“.
IV. Производството пред Общия съд и обжалваното съдебно решение
16. Новото HelB, подкрепяно от Република Финландия, иска от Общия съд да отмени спорното решение.
17. В подкрепа на жалбата си то повдига пет основания, първото — допуснато съществено процесуално нарушение, доколкото спорното решение е прието в нарушение на неговите процесуални права, второто — допусната от Комисията явна грешка при преценката ѝ за съществуването на икономическа приемственост между бившето и новото HelB, третото —непълнота на мотивите на спорното решение, четвъртото —нарушаване на принципите на защита на оправданите правни очаквания и на пропорционалност и петото — нарушаване на член 107, параграф 1 ДФЕС.
18. С обжалваното съдебно решение Общият съд отхвърля изцяло жалбата.
19. На първо място, що се отнася до основанието за допуснато съществено процесуално нарушение, засегнато от настоящата жалба, Общият съд приема, първо, че Комисията не е била длъжна да разшири обхвата на официалната процедура по разследване чрез ново решение за започване на процедурата или чрез решение за коригиране, както твърди жалбоподателят(7).
20. Общият съд обаче счита, на второ място, че в съответствие със съдебната практика, произтичаща от решение от 11 ноември 2021 г., Autostrada Wielkopolska/Комисия и Полша(8), особените обстоятелства в конкретния случай дават основание на Комисията да обвърже в по-голяма степен процедурата с жалбоподателя, в качеството му на действителен получател на спорните мерки, тъй като тя е възнамерявала да разгледа въпроса за икономическата приемственост между стопанските дейности на бившето и на новото HelB. Общият съд прави извод, че като не му е дала възможност да представи своето становище по въпроса за икономическата приемственост, Комисията е нарушила гарантираното с член 108, параграф 2 ДФЕС право(9).
21. На трето място, Общият съд приема, че като се има предвид, че установеното нарушение не се отнася до задълженията на Комисията към датата на започване на официалната процедура по разследване, а до нейните задължения с оглед на особено обстоятелство, настъпило в хода на тази процедура(10), трябва да се счита, че тази институция е допуснала не съществено процесуално нарушение, а процесуално нарушение(11). Според Общия съд обаче жалбоподателят не е доказал, както изисква съдебната практика при такива случаи, че ако му е била предоставена възможност да представи становището си относно икономическата приемственост, то е могло да промени преценката на Комисията по този въпрос(12).
22. На второ място, във връзка с основанието нарушаване на принципа на пропорционалност, Общият съд счита, от една страна, че жалбоподателят не е имал основание да твърди, че задължението за възстановяване на държавната помощ, произтичаща от спорните мерки, трябва да обхваща само по-малка част от сумата на тази помощ(13). От друга страна, Общият съд отбелязва, че противно на твърденията на жалбоподателя, Комисията не е била длъжна да определи до каква степен произтичащата от спорните мерки помощ е трябвало да бъде възстановена от него. Всъщност като адресат на спорното решение Република Финландия следва да възстанови разглежданата помощ, ако не от бившето HelB, то от жалбоподателя, в рамките на мерките, които е длъжна да вземе съгласно член 288 ДФЕС, за да постигне ефективно възстановяване на дължимите суми(14).
V. Искания на страните
23. С жалбата си жалбоподателят иска от Съда:
– да отмени обжалваното съдебно решение,
– да отмени спорното решение,
– да осъди Комисията да заплати всички направи от нея съдебни разноски в производството пред Общия съд и пред Съда, ведно със законната лихва.
24. Комисията иска от Съда:
– да отхвърли жалбата,
– да осъди жалбоподателя да заплати всички съдебни разноски, направени от Комисията.
VI. Анализ
25. В подкрепа на жалбата си жалбоподателят повдига две основания — допуснато съществено процесуално нарушение и нарушение на принципа на пропорционалност.
А. По първото основание — допуснато съществено процесуално нарушение
26. С първото си основание жалбоподателя изтъква, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е заключил, че Комисията не е нарушила съществено процесуално изискване в хода на официалната процедура по разследване на спорните мерки.
27. Това основание се подразделя на три части, които се отнасят, първо, до задължението на Комисията да разшири обхвата на официалната процедура по разследване чрез публикуването на допълнително решение или коригирано решение за започване на процедурата, второ, до квалифицирането на установеното от Общия съд нарушаване на член 108, параграф 2 ДФЕС като процесуално нарушение, а не като нарушение на съществено процесуално изискване, и трето, до констатацията, че становището на жалбоподателя по въпроса за икономическата приемственост не е можело да промени преценката на Комисията в спорното решение.
1. По първата част относно задължението на Комисията да разшири обхвата на официалната процедура по разследване чрез публикуването на допълнително или коригирано решение за започване на процедурата
28. С първата част от настоящото основание жалбоподателят твърди, че Общият съд неправилно е приел, че Комисията не е била длъжна да разшири обхвата на решението за започване на официалната процедура по разследване след прехвърлянето на дейността на бившето HelB в негова полза. Според жалбоподателя такова прехвърляне е ново обстоятелство, което не е взето предвид в решението за започване на процедурата, въз основа на което Комисията е трябвало да разшири обхвата на разследването, като приеме допълнително решение за започване на процедурата или най-малко като коригира първоначалното решение за започване. Чрез това действие на Комисията жалбоподателят щял официално да бъде уведомен да представи становището си като заинтересована страна, по-специално по въпроса за икономическата приемственост с бившето HelB, както се изисква съгласно член 108, параграф 2 ДФЕС.
29. Комисията оспорва тези доводи. Тя счита, както Общия съд, че съществуването на икономическа приемственост между бившето и новото HelB не означава промяна в становището относно получателя на помощта, за когото Комисията е трябвало да прецени дали е налице помощ и нейната съвместимост с вътрешния пазар. Констатацията относно икономическата приемственост също не означава, че Комисията е разширила предмета на процедурата по разследване. При тези обстоятелства Комисията счита, че не е била длъжна да разшири обхвата на официалната процедура по разследване, като приеме допълнително решение за започване на процедурата или като публикува коригирано решение.
30. Съгласно член 108, параграф 2, първа алинея ДФЕС, ако Комисията, след като е уведомила всички заинтересовани страни да представят своите мнения, установи, че помощта, предоставена от държавата или чрез ресурси на държавата, е несъвместима с вътрешния пазар в съответствие с член 107 ДФЕС, или че тази помощ е била използвана не по предназначение, тя взема решение, че съответната държава членка е задължена да отмени или измени тази помощ в срок, който Комисията определя.
31. Съгласно постоянната съдебна практика официалната процедура по разследване по член 108, параграф 2 ДФЕС е абсолютно необходима, когато Комисията среща сериозни затруднения при проверката дали дадена мярка е помощ по смисъла на член 107 ДФЕС и при преценката дали дадена помощ е съвместима с вътрешния пазар(15). Тази процедура има двойна цел: от една страна, да позволи на Комисията да се запознае с пълната информация за всички данни по делото, преди да вземе решението си и от друга страна, да защити правата на потенциално заинтересованите трети лица(16).
32. В това отношение от практиката на Съда следва, че макар предвид общата ѝ структура процедурата по контрол върху държавните помощи да е процедура, която е открита само спрямо държавата членка, отговорна за предоставянето на помощта(17), член 108, параграф 2 ДФЕС задължава Комисията, когато реши да открие официална процедура по разследване по повод на мярка за помощ, да даде възможност на заинтересованите лица да представят коментар(18).
33. Обхватът на това задължение е определен в член 1, буква з) от Регламент 2015/1589, който включва в категорията на „заинтересованите страни“ наред с останалите всяко предприятие, чиито интереси биха могли да бъдат засегнати от предоставянето на помощ, по-специално бенефициера на помощта.
34. Съдът уточнява също, че публикуването на обявление в Официален вестник на Европейския съюз представлява подходящо средство за оповестяване на всички заинтересовани страни, че дадена процедура е открита. С това известие се цели от последните да бъде получена всякаква информация, предназначена да даде яснота на Комисията при бъдещите ѝ действия. Това известие осигурява също на засегнатите среди гаранция, че ще могат да бъдат изслушани(19).
35. На последно място следва да се припомни, че дори заинтересованите страни да не могат да се позоват на правото на защита в хода на официалната процедура по разследване, тъй като тя няма характера на състезателно производство(20), те имат правото да бъдат приобщени към водената от Комисията административна процедура в подходяща степен предвид обстоятелствата по случая(21).
36. В случая в точки 36—41 от обжалваното съдебно решение Общият съд отхвърля довода на жалбоподателя, че Комисията е била длъжна да допълни или да коригира решението за започване на процедурата вследствие на прехвърлянето на бившето HelB(22).
37. По същество Общият съд приема, от една страна, че Комисията не е променила извършения от нея анализ в решението за започване на процедурата, що се отнася до получателя на спорните мерки, и по-общо до наличието на помощ или до съвместимостта ѝ с вътрешния пазар.
38. От друга страна, според Общия съд приетото от Комисията в разпоредителната част на спорното решение, че задължението за възстановяване на помощта, произтичаща от спорните мерки, трябва да се разпростре и по отношение на новото HelB, поради икономическата приемственост с бившето HelB, не може да се приравни на изменение на получателя на мерките, по отношение на когото Комисията е трябвало да прецени дали е налице помощ и нейната съвместимост с вътрешния пазар.
39. Според мен тези разсъждения не би трябвало да се подкрепят.
40. Следва да се припомни, че в член 6, параграф 1 от Регламент 2015/1589 се определя задължителното съдържание на решението за започване на официална процедура по разследване. Тази разпоредба изисква от Комисията да обобщи в това решение релевантните фактически и правни въпроси за проверката, която следва да се извърши в рамките на посочената процедура, да включи в него предварителна оценка на разглежданата мярка като помощ и да изложи съмненията по отношение на съвместимостта ѝ с вътрешния пазар.
41. Що се отнася до израза „релевантни фактически и правни въпроси“ съгласно член 6, параграф 1 от Регламент 2015/1589, от практиката на Съда по същество се установява, че те трябва да се тълкуват с оглед на целите на официалната процедура по разследване, по-специално с оглед на целта да се позволи на заинтересованите лица да представят становищата си по въпросите, които са накарали Комисията да започне посочената официална процедура по разследване, а оттук и да гарантира полезното действие на член 108, параграф 2 ДФЕС(23).
42. Освен това макар в практиката си Съдът да не се е произнасял изрично в това отношение, Общият съд многократно е постановявал, че определянето на получателя на помощ(24), ако е възможно на етапа на започването на официалната процедура по разследване(25), представлява релевантен въпрос по смисъла на член 6, параграф 1 от Регламент 2015/1589. Всъщност именно въз основа на това определяне, когато направи извод, че приведената в изпълнение помощ е неправомерна, Комисията разпорежда на съответната държава членка да вземе всички необходими мерки за нейното възстановяване(26).
43. Основанията за тази съдебна практика, които според мен лесно биха могли да бъдат възприети от Съда, продължават да са валидни, що се отнася до действителния получател на помощ, като се има предвид, че на него е възложено задължението за възстановяване в хипотезата, при която, както в случая, Комисията установи икономическата приемственост между него и първоначалния получател на посочената помощ. Ето защо трябва да се счита, че определянето на този действителен получател е релевантен въпрос по смисъла на член 6, параграф 1 от Регламент 2015/1589 и следователно ако на този етап е възможно да бъде определен дори и временно, той задължително трябва да бъде посочен в изложението на решението за започване на официалната процедура по разследване.
44. В случая обаче се поставя въпросът дали когато действителният получател стане известен едва след изтичане на дадения от Комисията срок за представяне на становища от заинтересованите страни в съответствие с член 6, параграф 1 от Регламент 2015/1589 преди приемането на окончателното решение е необходимо да се публикува ново или най-малкото коригирано решение.
45. В това отношение още в началото следва да се припомни, че текстовете, уреждащи процедурата в областта на държавните помощи, не предвиждат изрично възможността за приемане на допълнително или коригирано решение за започване на процедура при наличие на висяща процедура.
46. Съгласно практиката на Съда обаче този извод не може да бъде пречка за такова коригиране или ако е необходимо за разширяване на обхвата на официалната процедура по разследване ако първоначалното решение за започване на процедурата се основава на непълни факти или на тяхната погрешна правна квалификация(27).
47. Въз основа на практиката на Съда по същия начин може да се приеме, че решение за започване на официална процедура по разследване е основано на непълна фактическа обстановка не само когато в него са пропуснати известни към момента на приемането му факти, но и поради настъпването на нови или различни факти в хода на тази процедура(28).
48. От изложеното следва, че доколкото даден факт може да представлява „релевантен въпрос“ по смисъла на член 6, параграф 1 от Регламент 2015/1589, обстоятелството, че не е изложен или е изложен непълно и дори неправилно в решението за започване на официална процедура по разследване, налага Комисията да приеме допълнително или коригирано решение(29), независимо дали този факт е настъпил преди образуване на посочената процедура.
49. В случая следва да се отбележи, че както се установява от точки 42—46 от обжалваното съдебно решение, Комисията е била информирана за процеса на прехвърляне на дейностите на бившето HelB от месец юни 2015 г. и че от това прехвърляне до приемането на спорното решение е изтекъл тригодишен срок. Нещо повече, вследствие на извършеното прехвърляне от бившето на новото HelB в член 2 от спорното решение Комисията констатира икономическа приемственост между тези две предприятия, и на това основание задължението за жалбоподателя да възстанови разглежданата помощ, както е определена в член 1 от това решение.
50. Според мен от изложените по-горе констатации ясно проличава, че действително проведеното от Комисията разследване в хода на официалната процедура — което конкретно е отразено в разпоредителната част на спорното решение — е излязло извън първоначално определения в решението за започване на тази процедура обхват. Всъщност тъй като прехвърлянето, осъществено между бившето и новото HelB, настъпва впоследствие, то не е посочено в решението за започване на процедурата, въпреки че е един от основните аспекти на разследването, проведено от Комисията, за да определи жалбоподателя като действителен получател на разглежданата помощ.
51. Това обаче ясно показва, от една страна, че след като Комисията е узнала за прехвърлянето между бившето и новото HelB, то става релевантен въпрос в разследването по смисъла на член 6, параграф 1 от Регламент 2015/1589, и следователно решението за започване на официалната процедура се основава на изложение на релевантните въпроси, което е непълно.
52. От друга страна, доколкото решението за започване на официалната процедура по разследване не е било допълнено, за да бъде определен жалбоподателят като действителен получател на помощта, е налице несъответствие между обхвата на проведеното от Комисията разследване и задължението ѝ да уведоми официално заинтересованите страни съгласно член 108, параграф 2 ДФЕС и член 6, параграф 1 от Регламент 2015/1589.
53. Тъй като на нито един етап от процедурата пред Комисията жалбоподателят по-специално не е определен като действителен получател на разглежданата помощ, той не е уведомен официално да представи становището си съгласно член 108, параграф 2 ДФЕС, въпреки че е заинтересована страна, пряко засегната от един от релевантните въпроси в официалната процедура по разследване. Както изтъква жалбоподателят, макар да е бил в положение, сходно на положението на първоначалния получател на помощта, той не е имал и най-малката възможност да представи собственото си становище, релевантна информация и доказателства във връзка с реалния получател на разглежданата помощ, преди Комисията да приеме решение относно нейното възстановяване.
54. От своя страна другите заинтересовани страни в процедурата също е трябвало да бъдат официално уведомени да представят съответните си становища във връзка с икономическата приемственост между бившето и новото HelB. В това отношение е достатъчно да се отбележи например, че предприятията, конкуренти на жалбоподателя, които са в основата на подадената до Комисията жалба, може да са искали да изложат становищата си във връзка с възстановяването на помощта от новото HelB, което в резултат от прехвърлянето на дейността на бившето HelB е станало техен конкурент на пазара. Като се има предвид обаче, че Комисията не е публикувала никакво допълнително решение, за да оповести този новонастъпил факт в хода на официалната процедура по разследване, те също не са имали възможност да се произнесат по този въпрос.
55. С оглед на гореизложеното считам, че доколкото в решението за започване на официалната процедура по разследване първоначално не са били включени всички релевантни въпроси, на които впоследствие Комисията основава анализа си, е трябвало да бъде публикувано допълнително решение, за да бъдат изпълнени произтичащите от член 108, параграф 2 ДФЕС и от член 6, параграф 1 от Регламент 2015/1589 задължения(30).
56. Изложената по-горе констатация не може да бъде поставена под въпрос от доводите на Комисията.
57. На първо място, противно на твърденията на Комисията, следва да се посочи, че доколкото в резултат на проведеното разследване, в спорното решение жалбоподателят е определен като получателя, отговорен за възстановяването на разглежданата помощ, Общият съд не е можел да констатира, без да допусне грешка, че извършеният от нея анализ в решението за започване на официалната процедура, що се отнася до получателя на спорните мерки, не е променен. Във връзка с това следва да се припомни, че дружеството, първоначален получател на помощта, по същество е изчезнало и вече е разполагало само с остатъчно имущество, в резултат на което като действителен получател на помощта според Комисията жалбоподателят става единственото предприятие, от което може да се иска възстановяването на помощта.
58. На второ място, предлаганият от мен подход на Съда не може, както твърди Комисията, да промени описания в постоянната практика на Съда двустранен характер на официалната процедура по разследване между Комисията и съответната държава членка. Напротив, целта му е да бъдат спазени задълженията, наложени изрично на Комисията съгласно разпоредбите на член 108, параграф 2 ДФЕС и на член 6, параграф 1 от Регламент 2015/1589 във връзка с признатите от тези разпоредби права на заинтересованите страни.
59. На трето място, фактът, че Комисията има правомощието да приема свързани и допълнителни решения относно действителния получател на дадена помощ, както тя твърди, не може да постави под въпрос изложената по-горе преценка. Всъщност, от една страна, следва да се отбележи, че случаят не е такъв по настоящото дело, по което Комисията решава да се произнесе относно получателя на помощта направо в спорното решение, прието в резултат на проведената официална процедура по разследване. От друга страна, следва да се посочи, че при приемането на свързаните и допълнителните решения действителният получател на помощта може да представи становище относно икономическата приемственост с друго предприятие, което в случая със сигурност не е станало.
60. От изложеното следва, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел в точка 41 от обжалваното съдебно решение, че Комисията не е била длъжна да публикува допълнително решение за започване на процедура вследствие на прехвърлянето на дейностите от бившето HelB на жалбоподателя.
61. При това положение според мен първата част от първото основание трябва да бъде уважена, в резултат на което Съдът следва да отмени обжалваното съдебно решение, без да е необходимо да се произнася по другите две части от настоящото основание или по изложеното от жалбоподателя второ основание.
62. Освен това си позволявам да припомня, че когато фазата на производството позволява това, съгласно член 61, първа алинея от Статута на Съда на Европейския съюз Съдът може сам да постанови окончателно решение по делото.
63. В случая, при положение че в подадената от жалбоподателя до Общия съд жалба за отмяна са изложени основания, които са били предмет на обсъждане при условията на състезателност пред него, и според мен разглеждането им не налага извършването на никакво допълнително процесуално-организационно действие или събиране на доказателства по делото, считам, че Съдът би могъл да се произнесе окончателно по настоящия спор.
64. Всъщност следва да се отбележи, че първото основание за отмяна, изложено от жалбоподателя пред Общия съд, е допуснато съществено процесуално нарушение, тъй като спорното решение е прието в нарушение на неговите процесуални права.
65. В това отношение от практиката на Съда следва, че задължението за официално уведомяване на заинтересованите страни да представят становищата си при започването на официална процедура по разследване представлява съществено процесуално изискване и че пропускът в решението за започване на официалната процедура по разследване на релевантен въпрос по смисъла на член 6, параграф 1 от Регламент 2015/1589 трябва да се счита за нарушение на такова изискване, което води до отмяна по право на това решение(31).
66. Разбира се такава последица трябва да бъде призната при същите условия, когато Комисията неправилно се е въздържала да публикува допълнително решение за започване на официална процедура по разследване в резултат на настъпването на нов факт, представляващ релевантен въпрос по смисъла на член 6, параграф 1 от Регламент 2015/1589.
67. По настоящото дело, доколкото непубликуването от страна на Комисията на допълнително решение за започване на процедура по разследване, представлява нарушение на съществено процесуално изискване, следва да се уважи първото основание за отмяна, посочено от жалбоподателя пред Общия съд, и в съответствие с искането му, изложено в жалбата, да се отмени спорното решение.
68. Предвид всички изложени по-горе съображения, ще разгледам накратко втората и третата част от настоящото основание само при условията на евентуалност и в случай че Съдът не възприеме предходните ми предложения.
2. По втората част относно квалифицирането на установеното от Общия съд нарушаване на член 108, параграф 2 ДФЕС като процесуално нарушение
69. С втората част от първото си основание жалбоподателят поддържа, че Общият съд е допуснал грешка като е приел, че нарушаването на правото му да участва в административната процедура не е нарушаване на съществено процесуално изискване, а само процесуално нарушение, което може да доведе до отмяната на спорното решение само ако се докаже, че при липсата на това нарушение решението е можело да има друго съдържание.
70. Комисията оспорва тези доводи. Макар да се съгласява с извода на Общия съд относно липсата на нарушаване на съществено процесуално изискване, тя счита, че Съдът би трябвало да измени мотивите на обжалваното съдебно решение, тъй като според нея тя не е допуснала никакво нарушение, като не е приобщила в по-голяма степен жалбоподателя към официалната процедура по разследване.
71. В началото следва да се посочи, че настоящата част от първото основание изхожда от предпоставката, че обратно на извода, направен въз основа на изложения от мен по-горе анализ, Комисията не е била длъжна да публикува допълнително решение за започване на официална процедура по разследване след прехвърлянето на дейността на бившето HelB в полза на жалбоподателя. Тази констатация обаче не изключва факта, че Комисията все пак е била длъжна да приобщи жалбоподателя към процедурата на основание на член 108, параграф 2 ДФЕС.
72. Във връзка с това Общият съд прави извод в точка 48 от обжалваното съдебно решение, че особените обстоятелства в конкретния случай дават основание на Комисията да обвърже в по-голяма степен процедурата с жалбоподателя, в качеството му на действителен получател на спорните мерки, тъй като тя е възнамерявала да разгледа въпроса за икономическата приемственост между стопанските дейности на бившето и на новото HelB. Общият съд посочва, че като не му е дала възможност да представи своето становище по въпроса за икономическата приемственост, Комисията е нарушила гарантираното с член 108, параграф 2 ДФЕС право.
73. Що се отнася на първо място до искането на Комисията за изменение на мотивите, съгласна съм с преценката на Общия съд, че жалбоподателят е трябвало да бъде приобщен в по-голяма степен към официалната процедура по разследване, така че липсата на такова приобщаване е довела до нарушаване на неговите процесуални права.
74. Всъщност, както беше посочено в точка 47 от настоящото заключение, Съдът е постановил, че има обстоятелства, при които установяването на нови факти или на факти, различни от посочените в решението за започване на официална процедура по разследване, може да наложи приобщаването в по-голяма степен на заинтересованите страни(32).
75. В случая Общият съд правилно приема с оглед на цитираната по-горе съдебна практика, че прехвърлянето на дейностите на бившето HelB в полза на новото HelB е обстоятелство, което е основание за приобщаването на жалбоподателя към официалната процедура по разследване, като се има предвид по-специално, че в хода на тази процедура Комисията е разгледала въпроса за икономическата приемственост между дейностите на бившето и на новото HelB и е основала мотивите и разпоредителната част на спорното решение на направените в резултат на това разглеждане изводи.
76. Тъй като обаче Комисията в нито един момент не приобщава жалбоподателя към процедурата, в качеството му на действителен получател на спорните мерки, въпреки че в края на процедурата решава да разшири обхвата на задължението за възстановяване на разглежданата помощ по отношение на него, тя не е изпълнила възложените ѝ процесуални задължения към жалбоподателя.
77. Поради това считам, че изводът на Общия съд, че Комисията е нарушила гарантираното с член 108, параграф 2 ДФЕС право на жалбоподателя е правилен.
78. Според мен исканото от Комисията изменение на мотивите трябва да се отхвърли.
79. Що се отнася на второ място до правните последици, до които води неизпълнението от Комисията на процесуалните ѝ задължения по отношение на жалбоподателя, в точки 49—51 от обжалваното съдебно решение Общият съд квалифицира посоченото неизпълнение като „процесуално нарушение“.
80. По същество Общият съд постановява, че нарушението, изразяващо се в неприобщаване на жалбоподателя към официалната процедура по разследване, се отнася не до задълженията на Комисията към датата на започване на тази процедура, в резултат на което той би установил нарушението на съществено процесуално изискване, а до задълженията, които Комисията има поради особено обстоятелство, произтичащо от събитие, настъпило след като заинтересованите страни са поканени да представят своите становища и преди приемането на спорното решение. Общият съд се основава в това отношение на решението Комисия/Freistaat Bayern и др.(33).
81. При тези обстоятелства Общият съд прави извод, че пълната или частична отмяна на спорното решение е възможна само ако се докаже, че ако не беше допуснато това нарушение, решението е могло да има различно съдържание.
82. Според мен обаче прокараното от Общия съд разграничение, за да установи нарушаването на съществено процесуално изискване или процесуално нарушение, изхожда от изкуствено създадени предпоставки, тъй като нарушаването на процесуалните права на заинтересованите страни не може да бъде санкционирано по различен начин в зависимост от момента, в който е извършено. В противен случай, както изтъква жалбоподателят, заинтересованите страни, получили това качество преди започването на официалната процедура по разследване, ще получат предимство в сравнение с получилите го по-късно — вследствие, както в случая, на събитие, настъпило след това започване — и за които при това положение ще се прилага по-строго задължение за доказване, за да се уважи искането за отмяна на съответния акт.
83. За сметка на това, както беше посочено в точка 48 от настоящото заключение единственото обстоятелство, което е от решаващо значение, за да се установи нарушаване на съществено процесуално изискване, е Комисията да не е дала възможност на заинтересованите страни да се произнесат поне първоначално по „релевантен въпрос“ по смисъла на член 6, параграф 1 от Регламент 2015/1589, включен по-късно в окончателното решение, независимо дали той предхожда започването на официалната процедура по разследване.
84. Това е валидно в още по-голяма степен, когато, както в случая, точно заинтересованата страна, от която Комисията не е получила становище, трябва да възстанови изцяло помощта, за която в спорното решение е прието, че е неправомерна и несъвместима.
85. Всъщност на зададен от Съда въпрос до Комисията, на който тя отговоря в съдебното заседание, последната институция потвърждава, че текстът на спорното решение не позволява да се преразгледа качеството на жалбоподателя на действителен получател на помощта и да се промени размерът на помощта, който според разпоредителната част на спорното решение, той трябва да възстанови на Финландия. Жалбоподателят от своя страна, потвърждава, че както органите, на които е възложено прилагането на равнището на държавата на спорното решение, така и най-висшите национални юрисдикции действали в съответствие с това тълкуване на посоченото решение.
86. От това следва, че жалбоподателят не е имал възможност да представи становище нито пред Комисията, доколкото тя не му е дала такава възможност, нито пред националните органи, като в последния случай това се дължи на факта, че мотивите и разпоредителната част на спорното решение не оставят на тези органи място за никаква свобода на преценка за целите на оценката на действително полученото от жалбоподателя предимство в резултат на прехвърлянето на дейностите от бившето HelB.
87. Поради това, макар да мога да разбера съображенията от прагматично естество в подкрепа на съдебната практика, свързана с изискването за доказване, че дадено обжалвано решение е можело да има различен резултат вследствие на констатация за допуснато процесуално нарушение — а именно нуждата да не се възпрепятстват ненужно водените от Комисията административни процедури — не мисля, че този подход е благоприятен за положението на жалбоподателя по настоящото дело, чиято съвместимост с член 41 от Хартата на основните права на Европейския съюз ми се струва много спорна.
88. Предвид изложеното по-горе, ще приканя Съда да приеме, че нарушаването на правото на жалбоподателя да участва в процедурата съответства на нарушаване на съществено процесуално изискване, което само по себе си води до отмяната на спорното решение, без да се налага никакво привеждане на допълнителни доказателства от жалбоподателя.
89. Освен това бих искала да отбележа, подобно на изложеното в точка 58 по-горе становище, че подходът, който предлагам да възприеме Съдът, не може да постави под въпрос двустранния характер на провежданата официална процедура по разследване между Комисията и съответната държава членка. Напротив, неговата цел е да предостави подходяща правна защита на гарантираните в член 108, параграф 2 ДФЕС процесуални права на жалбоподателя като заинтересована страна, която не е имала и най-малка възможност да изложи становището си по един от пряко засягащите го въпроси от решаващо значение за спорното решение.
90. Освен това този подход не противоречи на цитираното от Общия съд в подкрепа на съображенията му решение Комисия/Freistaat Bayern и др. Всъщност в това решение Съдът приема, че пропускът на релевантен въпрос в решението за започване на официална процедура по разследване трябва да се счита за нарушаване на съществено процесуално изискване. Съдът обаче изобщо не изключва възможността тази правна квалификация да се прилага и по отношение на нарушаването от Комисията на гарантираното в член 108, параграф 2 ДФЕС право, не в началото, а в хода на официалната процедура по разследване.
91. На последно място, предлаганият подход не противоречи и на решения на Съда Комисия/Gmina Miasto Gdynia и Port Lotniczy Gdynia Kosakowo(34)и Autostrada Wielkopolska/Комисия и Полша(35), също цитирани в обжалваното съдебно решение. Делата, по които са постановени тези две решения, се отнасят до изменение на правната уредба в хода на официалната процедура по разследване на мярката за помощ. Съдът постановява по същество с оглед на по-ранната си практика(36), че когато има промяна в правната уредба, след като Комисията е дала възможност на заинтересованите страни да представят становищата си и преди приемането на окончателно решение по проект за помощ, сам по себе си фактът, че от посочените страни не са поискани нови становища, не може да доведе до отмяната на решението. По настоящото дело за разлика от обстоятелствата по тези дела, отново се налага констатацията, че жалбоподателят не е имал и най-малка възможност да представи становище пред Комисията.
92. При тези условия според мен втората част от първото основание трябва да бъде уважена.
93. Освен това като се има предвид, че уважаването на тази част от основанието би имало същите правни последици върху спорното решение, както и предложеното от мен уважаване на първата част от основанието, изложените в точки 62—67 от настоящото заключение съображения също са приложими.
3. По третата част — грешка при прилагане на правото, тъй като Общият съд е приел, че допуснатото от Комисията административно нарушение нямало да може да доведе до различно решение
94. С третата част от първото основание жалбоподателят оспорва извода на Общия съд, че спорното решение не би могло да има различно съдържание, ако той е бил в състояние да представи становището си по въпроса за икономическата приемственост в хода на административната процедура. По същество жалбоподателят поддържа, че той е можел да представи допълнително становище по въпроса дали разглежданата помощ действително му е била прехвърлена и в частност, доказателства относно прехвърлянето на дейността, относно условията на съответния пазар, относно съответствието на покупната цена на пазара и относно икономическата приемственост.
95. Комисията отхвърля тези доводи. Според нея жалбоподателят в действителност оспорва направената от Общия съд фактическа преценка в рамките на първото основание, разгледано в обжалваното съдебно решение. Такова оспорване обаче не е допустимо в рамките на производство по обжалване освен при твърдяно изопачаване на фактите, каквото според Комисията в случая не е налице.
96. В началото следва да се отбележи, че разглеждането на настоящата част предполага Съдът да приеме, че фактът, че жалбоподателят не е бил приобщен от Комисията към официалната процедура по разследване, както установява Общият съд в обжалваното съдебно решение, представлява процесуално нарушение, а не нарушение на съществено процесуално изискване.
97. Във връзка с това следва да се отбележи, че съгласно постоянната съдебна практика, не може да се изисква от жалбоподателя, който твърди, че са нарушени процесуалните му права, да доказва, че решението на съответната институция на Съюза е щяло да има различно съдържание; достатъчно е само да докаже, че такава хипотеза не е напълно изключена(37). Тази преценка във всеки случай трябва да се осъществи в зависимост от фактическите и правните обстоятелства по конкретния случай(38).
98. Освен това от постоянната съдебна практика следва, че икономическа приемственост между предприятията, страни по прехвърляне на активи, се преценява в зависимост от няколко фактора относно предмета на прехвърлянето, а именно, активите и пасивите, запазването на работната сила, групираните активи, от цената на прехвърлянето, от идентичността на акционерите или на собствениците на предприятието приобретател и предприятието прехвърлител, момента на извършване на прехвърлянето, тоест след началото на разследването, започването на процедурата или крайното решение, или пък икономическата логика на сделката(39).
99. В случая в точки 52—63 от обжалваното съдебно решение Общият съд разглежда доводите, формулирани от жалбоподателя, за да докаже, че ако той беше имал възможност да бъде изслушан по време на проведената от Комисията административна процедура преди приемането на спорното решение, съдържащата се в това решение преценка относно икономическата приемственост между бившето и новото HelB би могла да бъде различна. Общият съд обаче заключава, че противно на твърденията на жалбоподателя, той не е успял да докаже това.
100. В рамките на настоящото производство по обжалване е достатъчно да се приеме за установено, подобно на Комисията, че жалбоподателят не излага доводи, различни от вече посочените пред Общия съд. Всъщност той само твърди, както в жалбата за отмяна, че е изпратил до Комисията допълнителна информация от решаващо значение, отнасяща се до това дали разглежданата помощ му е била прехвърлена. Същевременно обаче той не обяснява по-специално защо преценката на Общия съд е неправилна.
101. При тези обстоятелства считам, че жалбоподателят не успява да постави под въпрос произтичащия от точка 64 от обжалваното съдебно решение извод, че становището му е можело да измени решението на Комисията, ако му е била дадена възможност да го представи в хода на официалната процедура по разследване.
102. Според мен третата част от първото основание не трябва да бъде уважена.
4. Междинно заключение
103. С оглед на всички изложени по-горе съображения предлагам да бъде уважена първата част от първото основание или при условията на евентуалност, втората част от същото основание.
104. В двата случая Съдът ще трябва да отмени, ако реши да уважи едната от тези две части, обжалваното съдебно решение, както и по силата на член 61 от Статута на Съда, да уважи жалбата за отмяна на жалбоподателя до Общия съд и да отмени спорното решение.
105. Ако обаче Съдът не приеме предходните предложения и отхвърли първата и втората част от първото основание, ще следва да се отхвърли и третата част, както и първото основание в неговата цялост.
Б. По второто основание — нарушение на принципа на пропорционалност
106. С второто основание на жалбата жалбоподателят упреква Общия съд за това, че е отхвърлил четвъртото основание на жалбата относно нарушаването на принципа на пропорционалност. По същество жалбоподателят изтъква пред Общия съд, че спорното решение нарушава принципа на пропорционалност, тъй като задължава финландските органи да възстановят помощта, превишаваща действителното предимство, което жалбоподателят е получил като следствие от прехвърлянето на дейностите на бившето HelB.
107. Комисията оспорва тези доводи. Тя изтъква, че има разлика между установяването на икономическата приемственост и определянето на съотношението, в което възстановяването трябва да се осъществи от различните получатели. Съответно според нея, за установяването на икономическата приемственост не е необходимо да определя точното съотношение, в което получателите на неправомерната държавна помощ трябва да възстановят помощта. Комисията поддържа, че както Общият съд припомня в точка 159 от обжалваното съдебно решение, тя не е била длъжна да определи до каква степен помощта, чието възстановяване е разпоредено със спорното решение, трябва да бъде възстановена от жалбоподателя, и че Република Финландия е следвало да вземе подходящите мерки, за да постигне ефективно възстановяване на дължимите суми.
108. Съгласно постоянната съдебна практика премахването на неправомерна помощ чрез възстановяване е логична последица от установяването на нейния неправомерен характер и има за цел възстановяване на предишното положение. Тази цел е постигната, когато съответните помощи, увеличени евентуално с лихви за забава, бъдат възстановени от получателя, или, с други думи, от предприятията, които реално са се ползвали от тях. Само по себе си възстановяването на тази помощ не би могло да се счита за мярка, която е непропорционална на целите на разпоредбите на ДФЕС в областта на държавните помощи(40).
109. Също съгласно постоянната съдебна практика, както вече беше посочено, задължението за възстановяване на изплатената на дружество помощ може да се разпростре по отношение на ново дружество, на което дружеството получател на помощта е прехвърлило част от активите си, когато това прехвърляне позволява да се установи икономическа приемственост между двете дружества.
110. Според мен най-напред следва да се припомни, че в съдебното заседание след въпрос, отправен от Съда, Комисията потвърждава(41), че текстът на спорното решение не позволява да се преразгледа качеството на жалбоподателя на действителен получател и да се промени размерът на помощта, която съгласно разпоредителната част на спорното решение той трябвало да възстанови на Финландия. Жалбоподателят от своя страна потвърждава, че както органите, на които е възложено прилагането на спорното решение на равнището на държавата, така и най-висшите национални юрисдикции, са приели, че нямат никаква свобода на преценка за определянето на действителното предимство, получено от жалбоподателя след прехвърлянето на дейностите от бившето HelB.
111. При тези обстоятелства се налага констатацията, че в точка 159 от обжалваното съдебно решение Общият съд неправилно приема, че Комисията не е била длъжна да определи в каква степен помощта, произтичаща от спорните мерки, е трябвало да бъде възстановена от жалбоподателя. Република Финландия, адресат на спорното решение, всъщност не е имала възможността да измени размера на сумата, която да бъде възстановена от жалбоподателя.
112. С оглед на това следва да се отбележи, че с доводите си жалбоподателят оспорва преценката на Общия съд въз основа на извършената от този съд проверка на икономическата приемственост и по-конкретно констатациите, направени от тази юрисдикция относно довода, че продажната цена не отразява точно пазарната цена при прехвърлянето на дейностите на бившето HelB.
113. Доколкото обаче жалбоподателят не е оспорил преценката на Общия съд във връзка с второто основание, изложено пред първата инстанция относно преценката на Комисията за наличието на икономическа приемственост между бившето и новото HelB, следва да се приеме, че констатациите, следващи от съдебното решение по този въпрос, които впрочем са предмет на диспозитива му, имат силата на пресъдено нещо(42). Това задължително включва определянето на размера на помощта, която Комисията задължава финландските органи да възстановят от жалбоподателя.
114. При тези обстоятелства и в съответствие с посочената в точка 108 по-горе съдебна практика, следва да се заключи, че изложените от жалбоподателя доводи не могат да поставят под въпрос пропорционалността на размера на възстановяването.
115. С оглед на изложеното по-горе считам, че Общият съд не е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел, че Комисията не е нарушила принципа на пропорционалност.
116. Поради това второто основание на жалбата следва да се отхвърли, както и жалбата в нейната цялост при положение че Съдът отхвърли и първото основание.
VII. По съдебните разноски
117. Съгласно член 137 от Процедурния правилник на Съда, приложим и в производството по обжалване по силата на член 184, параграф 1 от същия правилник, Съдът се произнася по съдебните разноски в съдебното решение, което слага край на производството.
118. Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник, приложим и в производството по обжалване по силата на член 184, параграф 1 от същия правилник, загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане.
119. Въз основа на главното предложение от настоящото заключение, така както е изложено в точка 61 по-горе, в което се предлага Комисията да се счита за загубилата делото страна в настоящото производство по обжалване, тя следва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски в съответствие с искането на жалбоподателя.
VIII. Заключение
120. С оглед на всичко изложено по-горе предлагам на Съда да се произнесе по следния начин:
– отменя решение на Общия съд на Европейския съюз от 14 септември 2022 г., Helsingin Bussiliikenne/Комисия (T‑603/19, EU:T:2022:555),
– отменя решение (EС) 2020/1814 на Комисията от 28 юни 2019 г., относно държавна помощ SA.33846 — (2015/C) (ex 2014/NN) (ex 2011/CP), приведена в действие от Финландия в полза на Helsingin Bussiliikenne Oy,
– Европейската комисия понася наред с направените от нея съдебни разноски в производството пред Общия съд и в производството по обжалване, и разноските, направени от Koiviston Auto Helsinki Oy в тези производства.