CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
J. RICHARD DE LA TOUR
van 16 mei 2024 (1)
Zaak C‑156/23 [Ararat](i)
K,
L,
M,
N
tegen
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
[verzoek van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermond (Nederland), om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing – Ruimte van vrijheid, veiligheid en recht – Terugkeer van illegaal verblijvende derdelanders – Richtlijn 2008/115/EG – Artikel 5 – Beginsel van non-refoulement – Handeling waarbij de bevoegde nationale autoriteit een verzoek om een in het nationale recht geregelde verblijfsvergunning afwijst en verwijst naar een eerder, definitief geworden terugkeerbesluit – Rechtmatigheid van de uitvoering van het terugkeerbesluit – Verplichting tot het verrichten van een geactualiseerde beoordeling van de risico’s in geval van verwijdering – Artikel 13 – Rechtsmiddelen – Verplichting van de rechterlijke autoriteit om ambtshalve na te gaan of het beginsel van non-refoulement wordt geschonden – Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Artikel 19, lid 2 – Bescherming bij verwijdering – Artikel 47 – Recht op een doeltreffende voorziening in rechte”
I. Inleiding
1. De eerbiediging van het beginsel van non-refoulement in het kader van de terugkeer van een illegaal verblijvende derdelander werpt een bijzondere problematiek op wanneer het terugkeerbesluit dat de lidstaat jegens hem heeft uitgevaardigd, niet op korte termijn wordt uitgevoerd. Na verloop van tijd wordt dit besluit voor die derdelander namelijk weliswaar definitief, maar raakt de beoordeling waarop het is gebaseerd, en met name de beoordeling van de risico’s die hij loopt in geval van verwijdering naar het beoogde land van bestemming, achterhaald.
2. In dit verband heeft Ledi Bianku, rechter in het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, erop gewezen dat „de kwestie van non-refoulement en de rol van de rechterlijke instanties bij de toepassing ervan [...] bijzonder moeilijk [is] omdat het daarbij gaat om zaken die vooral betrekking hebben op absolute rechten die worden beschermd door het [Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden(2)]. Daarnaast moeten de nationale of internationale rechters zich uitspreken over situaties die zich ver van hen voordoen en waarvan zij niet noodzakelijkerwijs rechtstreeks en volledig op de hoogte zijn. Bovendien zijn zaken in het kader van non-refoulement in het algemeen zaken die betrekking hebben op situaties die aan verandering onderhevig zijn”.(3)
3. Het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van de artikelen 5 en 13 van richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven(4), waarin respectievelijk de eerbiediging van het beginsel van non-refoulement en effectieve rechterlijke bescherming aan deze onderdanen wordt gewaarborgd.
4. Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen enerzijds K, L, M en N, Armeense staatsburgers, en anderzijds de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Nederland) (hierna: „Staatssecretaris”) over de rechtmatigheid van een handeling waarbij de Staatssecretaris hun aanvraag voor een in het Nederlandse recht geregelde verblijfsvergunning heeft afgewezen en waarin hij heeft verwezen naar een eerder, definitief geworden terugkeerbesluit met het oog op de hervatting van de terugkeerprocedure.
5. Dit verzoek bevat in wezen twee vragen.
6. Ten eerste wenst de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermond (Nederland), van het Hof te vernemen of een bevoegde nationale autoriteit die vaststelt dat het verblijf van een derdelander ten aanzien van wie een eerder, definitief geworden terugkeerbesluit is vastgesteld, onrechtmatig is, verplicht is om, voordat de terugkeerprocedure wordt hervat, een geactualiseerde beoordeling te verrichten van de risico’s die deze derdelander loopt in geval van terugkeer naar het beoogde land van bestemming.
7. Ten tweede wenst de verwijzende rechter van het Hof te vernemen of de rechterlijke autoriteit in het kader van de haar voorgelegde rechtmatigheidstoetsing en op basis van de gegevens waarover zij beschikt, ambtshalve moet nagaan of het beginsel van non-refoulement is geschonden wanneer de bevoegde nationale autoriteit geen dergelijke beoordeling heeft verricht.
8. In deze conclusie zal ik het Hof in overweging geven voor recht te verklaren dat de bevoegde nationale autoriteit in een situatie waarin de terugkeerprocedure gedurende geruime tijd is opgeschort, pas uitvoering mag geven aan het eerdere terugkeerbesluit nadat is vastgesteld dat de situatie van de derdelander niet zodanig is gewijzigd dat er zwaarwegende en op feiten berustende gronden bestaan om aan te nemen dat hij, wanneer aan dat terugkeerbesluit uitvoering wordt gegeven, in het beoogde land van bestemming het risico loopt om aan folteringen of onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen te worden onderworpen. Ik zal ook uiteenzetten waarom ik van mening ben dat de nationale rechter, wanneer geen dergelijke beoordeling is verricht, ambtshalve dient na te gaan of inbreuk is gemaakt op het beginsel van non-refoulement, waarop die derdelander zich niet heeft beroepen, voor zover hij over gegevens in die zin beschikt.
II. Toepasselijke bepalingen
A. Unierecht
9. Richtlijn 2008/115 bepaalt in artikel 5 dat „[b]ij de tenuitvoerlegging van deze richtlijn [...] de lidstaten [...] het beginsel van non-refoulement [eerbiedigen]”.
10. Artikel 6, leden 1 en 6, van deze richtlijn luidt als volgt:
„1. Onverminderd de in de leden 2 tot en met 5 vermelde uitzonderingen, vaardigen de lidstaten een terugkeerbesluit uit tegen de onderdaan van een derde land die illegaal op hun grondgebied verblijft.
[...]
6. Deze richtlijn belet niet dat in de lidstaten het besluit inzake de beëindiging van het legaal verblijf tezamen met een terugkeerbesluit en/of een verwijderingsbesluit en/of een inreisverbod overeenkomstig de nationale wetgeving met één administratieve of rechterlijke [beslissing] of handeling kan worden genomen, onverminderd de procedurele waarborgen die zijn vervat in hoofdstuk III en in andere toepasselijke bepalingen van het communautair en het nationaal recht.”
11. Artikel 9, lid 1, onder a), van deze richtlijn bepaalt:
„De lidstaten stellen de verwijdering uit:
a) ingeval deze in strijd zou zijn met het beginsel van non-refoulement [...]”.
12. Ten slotte bepaalt artikel 13, leden 1 en 2, van deze richtlijn:
„1. Aan de betrokken onderdaan van een derde land wordt een doeltreffend rechtsmiddel van beroep of bezwaar toegekend, dat hij bij een bevoegde rechterlijke of administratieve autoriteit of bij een onpartijdig samengestelde bevoegde instantie waarvan de onafhankelijkheid is gewaarborgd, kan aanwenden tegen de in artikel 12, lid 1, bedoelde besluiten in het kader van terugkeer.
2. De in lid 1 bedoelde autoriteit of instantie is bevoegd om de in artikel 12, lid 1, bedoelde besluiten in het kader van terugkeer te herzien en kan eveneens de uitvoering ervan tijdelijk opschorten, tenzij op grond van de nationale wetgeving reeds een tijdelijke opschorting van toepassing is.”
B. Nederlands recht
13. Artikel 8:69 van de Algemene wet bestuursrecht(5) van 4 juni 1992 bepaalt:
„1 De bestuursrechter doet uitspraak op de grondslag van het beroepschrift, de overgelegde stukken, het verhandelde tijdens het vooronderzoek en het onderzoek ter zitting.
2 De bestuursrechter vult ambtshalve de rechtsgronden aan.
3 De bestuursrechter kan ambtshalve de feiten aanvullen.”
III. Aan het geding ten grondslag liggende feiten en prejudiciële vragen
14. Op 16 maart 2011 hebben verzoekers, een gezin bestaande uit twee zussen, K en L, en hun ouders, M en N, allen van Armeense nationaliteit, een verzoek om internationale bescherming ingediend. Dit verzoek is bij besluit van 9 augustus 2012 afgewezen. Daarnaast is aan verzoekers een terugkeerbesluit ter kennis gebracht dat is vastgesteld nadat de risico’s die zij in geval van verwijdering naar Armenië zouden lopen, waren beoordeeld. Dit besluit is definitief geworden.
15. Op 10 mei 2016 hebben verzoekers een verzoek om een in het Nederlandse recht geregelde verblijfsvergunning ingediend. Dit verzoek is afgewezen bij besluit van 16 juni 2016, dat – nadat hun bezwaar daartegen ongegrond was verklaard – eveneens definitief is geworden.
16. Op 18 februari 2019 hebben verzoekers een andere, eveneens in het Nederlandse recht geregelde verblijfsvergunning aangevraagd ten gunste van langdurig verblijvende kinderen („Afsluitingsregeling langdurig verblijvende kinderen”)(6). Bij handeling van 8 oktober 2019 heeft de Staatssecretaris hun verzoek afgewezen en vastgesteld dat hun verblijf onrechtmatig was en dat het jegens hen genomen terugkeerbesluit (hierna: „litigieuze handeling”) van 9 augustus 2012 rechtmatig was. Deze handeling is op 12 november 2020 bevestigd nadat het door verzoekers ingediende bezwaar was afgewezen.
17. Verzoekers hebben tegen deze afwijzing beroep ingesteld bij de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermond, die de behandeling van de zaak heeft geschorst en het Hof heeft verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1) Dient artikel 47 Handvest van de grondrechten van de Europese Unie[(7)], gelezen in samenhang met artikel 4 [...], artikel 19, tweede lid, Handvest [...] en artikel 5 [van richtlijn 2008/115], aldus te worden uitgelegd dat een rechterlijke autoriteit ambtshalve de eventuele niet-naleving van de eerbiediging van het beginsel van non-refoulement moet vaststellen op basis van de gegevens in het dossier die haar ter kennis zijn gebracht en zoals aangevuld of verduidelijkt in de bij haar gevoerde procedure op tegenspraak? Is de omvang van deze verplichting afhankelijk van de omstandigheid of de gevoerde procedure op tegenspraak is ingeleid met een verzoek om internationale bescherming en is de omvang van deze verplichting dus anders indien een refoulementrisico wordt beoordeeld in het kader van toelating, dan wel in het kader van terugkeer?
2) Dient artikel 5 [van richtlijn 2008/115], gelezen in samenhang met artikel 19, tweede lid, Handvest [...], aldus te worden uitgelegd dat indien een terugkeerbesluit wordt genomen in een procedure die niet is ingeleid met een verzoek om internationale bescherming, de beoordeling of het refoulementverbod aan terugkeer in de weg staat, moet plaatsvinden voorafgaand aan het opleggen van een terugkeerbesluit en staat een vastgesteld refoulementrisico dan in de weg aan het opleggen van een terugkeerbesluit of is een vastgesteld refoulementrisico in die situatie een uitzettingsbeletsel?
3) Herleeft een terugkeerbesluit indien dit terugkeerbesluit is geschorst door een nieuwe procedure die niet is ingeleid met een verzoek om internationale bescherming of dient artikel 5 [van richtlijn 2008/115], gelezen in samenhang met artikel 19, tweede lid, Handvest [...], aldus te worden uitgelegd dat in het geval het refoulementrisico niet is beoordeeld in de procedure die leidt tot de hernieuwde vaststelling van onrechtmatig verblijf, een actuele beoordeling van het refoulementrisico dient te volgen en dient dan een nieuw terugkeerbesluit te worden opgelegd? Luidt de beantwoording van deze vraag anders indien geen sprake is van een geschorst terugkeerbesluit, maar van een terugkeerbesluit waaraan door de derdelander en door de autoriteiten gedurende geruime tijd geen uitvoering is gegeven?”
18. De Nederlandse, de Duitse en de Zwitserse regering alsmede de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. De Nederlandse regering en de Commissie hebben tezamen met verzoekers en de Deense regering de terechtzitting van 21 maart 2024 bijgewoond, waarbij zij eveneens mondeling hebben geantwoord op de vragen die het Hof aan hen had gericht.
IV. Voorafgaande opmerking
19. Alvorens in te gaan op de prejudiciële vragen lijkt het mij zinvol om een opmerking te maken over het voorwerp en de ontvankelijkheid ervan alsook de volgorde waarin ik ze zal behandelen.
20. Om te beginnen ben ik van mening dat de derde vraag, die betrekking heeft op de administratieve fase van de terugkeerprocedure, als eerste moet worden beantwoord. De verwijzende rechter vraagt zich namelijk af welke gevolgen de indiening door een derdelander van een nieuw verzoek om een in het nationale recht geregelde verblijfsvergunning heeft voor de eerder tegen hem ingeleide terugkeerprocedure en met name voor het bestaan van een verplichting voor de bevoegde nationale autoriteit om een geactualiseerde beoordeling te verrichten van de risico’s die zich in geval van verwijdering voordoen.
21. Vervolgens dient de eerste vraag te worden beantwoord, die meer in het bijzonder betrekking heeft op de gerechtelijke fase van de terugkeerprocedure en op de verplichting van de rechterlijke autoriteit om in het kader van de aan haar voorgelegde rechtmatigheidstoetsing ambtshalve na te gaan of het beginsel van non-refoulement mogelijk is geschonden. De verwijzende rechter verzoekt het Hof in deze context weliswaar om artikel 5 van richtlijn 2008/115 uit te leggen in het licht van artikel 4 en artikel 19, lid 2, van het Handvest, maar ik stel voor om deze vraag te onderzoeken in het licht van artikel 13 van die richtlijn, waarin het recht op effectieve rechterlijke bescherming bij de toepassing van die procedure is verankerd.
22. Ten slotte ben ik van mening dat de tweede prejudiciële vraag niet hoeft te worden onderzocht, aangezien zij, afgezien van de onduidelijke formulering ervan, geen verband lijkt te houden met het voorwerp van het hoofdgeding. De verwijzende rechter verzoekt het Hof namelijk om bepaalde aspecten met betrekking tot de eerbiediging van het beginsel van non-refoulement te verduidelijken voor het geval dat er nog geen terugkeerbesluit is vastgesteld. In de onderhavige zaak staat echter vast dat tegen verzoekers op 9 augustus 2012 een terugkeerbesluit is uitgevaardigd. Dit besluit is definitief geworden. Het hoofdgeding heeft derhalve betrekking op de eerbiediging van dit beginsel, niet in het kader van de vaststelling van een terugkeerbesluit maar veeleer in het kader van de uitvoering ervan bij de eventuele voortzetting van een terugkeerprocedure.
23. Uit de rechtspraak van het Hof volgt dat deze vraag derhalve niet-ontvankelijk is, aangezien het Hof daarbij wordt verzocht om advies te geven over een hypothetische kwestie, zonder dat rekening wordt gehouden met de taak die aan het Hof is opgedragen in het kader van de bij artikel 267 VWEU ingestelde rechterlijke samenwerking.(8)
V. Analyse
24. Het voorwerp van de litigieuze handeling waarvan de rechtmatigheid voor de rechterlijke autoriteit wordt betwist, moet worden afgebakend.
25. De litigieuze handeling is een hybride handeling. Zij valt zowel binnen de werkingssfeer van het Nederlandse recht, voor zover daarbij aan verzoekers een in dat recht geregelde verblijfsvergunning wordt geweigerd, als binnen de werkingssfeer van het Unierecht, voor zover zij inhoudt dat de aanvankelijk jegens hen ingeleide terugkeerprocedure wordt hervat doordat wordt vastgesteld dat het terugkeerbesluit van 9 augustus 2012 rechtmatig is.(9)
26. De aan het Hof gestelde vragen hebben uitsluitend betrekking op de rechtmatigheid van de uitvoering van dat besluit voor zover het een terugkeerbesluit in de zin van artikel 3, punt 4, van richtlijn 2008/115 vormt.(10)
A. Verplichting van de bevoegde nationale autoriteit om een geactualiseerde beoordeling te verrichten van de risico’s die zich in geval van verwijdering voordoen (derde prejudiciële vraag)
27. Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter van het Hof in wezen te vernemen of, in een situatie waarin een bevoegde nationale autoriteit vaststelt dat het verblijf van een derdelander ten aanzien van wie een eerder, definitief geworden terugkeerbesluit is vastgesteld, onrechtmatig is, artikel 5 van richtlijn 2008/115, gelezen in samenhang met artikel 19, lid 2, van het Handvest, aldus moet worden uitgelegd dat deze autoriteit verplicht is de terugkeerprocedure te hervatten in het stadium van de uitvoering van dat besluit, dan wel of zij vooraf een geactualiseerde beoordeling moet verrichten van de risico’s die deze derdelander in geval van verwijdering naar het beoogde land van bestemming zou lopen, gelet op het feit dat deze procedure gedurende geruime tijd is opgeschort.
28. Om te beginnen merk ik op dat het Unierecht, met name richtlijn 2008/115, geen bepalingen bevat waarin uitdrukkelijk wordt vastgesteld welke gevolgen moeten worden verbonden aan de indiening door een derdelander van een verzoek om een in het nationale recht geregelde verblijfsvergunning en aan de daaropvolgende afwijzing van dat verzoek voor een eerder jegens hem vastgesteld terugkeerbesluit.
29. Het Hof heeft in het arrest van 15 februari 2016, N.(11), weliswaar bepaalde beginselen geformuleerd, maar aan dit arrest ligt een andere feitelijke context ten grondslag. In de zaak die tot dat arrest heeft geleid, was de terugkeerprocedure tegen de betrokkene namelijk niet onderbroken vanwege de indiening van een verzoek om een in het nationale recht geregelde verblijfsvergunning, maar vanwege de indiening van een verzoek om internationale bescherming. In zijn verzoek om een prejudiciële beslissing benadrukte de Raad van State (Nederland) dat volgens zijn rechtspraak de indiening van een dergelijk verzoek tot gevolg had dat een eerder in het kader van die procedure genomen terugkeerbesluit van rechtswege vervalt. Het Hof heeft daarentegen geoordeeld dat wanneer een procedure die is ingeleid krachtens richtlijn 2008/115, in het kader waarvan een terugkeerbesluit is vastgesteld, wordt onderbroken vanwege de indiening van een nieuw verzoek om internationale bescherming, de lidstaten deze procedure, zodra dit verzoek is afgewezen, niet van het begin af aan moeten overdoen, maar kunnen hervatten in het stadium waarin zij is onderbroken.(12) Het Hof heeft zijn beoordeling gebaseerd op de door de Uniewetgever opgelegde vereisten van doeltreffendheid bij de uitvoering van een terugkeerprocedure, en met name op de verplichting van de lidstaten, waaraan zo spoedig mogelijk moet worden voldaan, om tot verwijdering over te gaan.
30. In het hoofdgeding lijkt de Staatssecretaris de eerder tegen verzoekers ingeleide terugkeerprocedure niet bij het begin ervan, maar in het stadium waarin zij was onderbroken, te hebben hervat door vast te stellen dat het eerdere terugkeerbesluit rechtmatig was.
31. In een dergelijke situatie wordt door de toepassing van het in het arrest van 15 februari 2016, N.(13), ontwikkelde beginsel weliswaar voldaan aan de doeltreffendheidsvereisten die met name in overweging 4 van richtlijn 2008/115 zijn vermeld, maar kan op basis daarvan de eerbiediging van het beginsel van non-refoulement niet worden gewaarborgd.
32. Dit houdt ten eerste verband met de aard van de aangevraagde verblijfsvergunning. De bevoegde nationale autoriteit dient bij de behandeling van een verzoek om internationale bescherming overeenkomstig artikel 21, lid 1, van richtlijn 2011/95/EU(14) het beginsel van non-refoulement weliswaar in acht te nemen, maar volgens de aanwijzingen van de verwijzende rechter is het in de Nederlandse rechtspraktijk niet gebruikelijk om ambtshalve een beoordeling te verrichten van de risico’s die een persoon zou lopen in geval van verwijdering nadat een verzoek om een in het Nederlandse recht geregelde verblijfsvergunning is afgewezen.
33. Dit houdt ten tweede verband met de duur van de opschorting van de terugkeerprocedure. In casu heeft de Staatssecretaris het terugkeerbesluit weliswaar vastgesteld op een moment waarop de verwijdering van verzoekers naar hun land van herkomst rechtmatig was in het licht van het beginsel van non-refoulement, maar blijkt uit hetgeen de verwijzende rechter heeft uiteengezet dat deze procedure gedurende zeven jaar – dat wil zeggen gedurende geruime tijd – is onderbroken voordat zij werd hervat nadat het laatste verzoek om een verblijfsvergunning was afgewezen. Het is duidelijk dat een dergelijk tijdsverloop waarschijnlijk tot gevolg heeft dat de situatie van de betrokken staatsburger en/of de omstandigheden in het beoogde land van bestemming zijn veranderd.
34. Richtlijn 2008/115 beoogt een verwijderings- en terugkeerbeleid te ontwikkelen dat niet alleen doeltreffend is, maar dat ook met volledige eerbiediging van de grondrechten en de waardigheid van de betrokkenen wordt gevoerd.(15)
35. Bij elk terugkeerbesluit dat wordt vastgesteld op basis van artikel 6, lid 1, van richtlijn 2008/115 en uitgevoerd op basis van artikel 8, lid 1, ervan, moeten de rechten in acht worden genomen die worden gewaarborgd door het Handvest, onder meer door artikel 4 en artikel 19, lid 2, ervan.(16) Op grond van laatstgenoemde artikelen is het verboden om personen te onderwerpen aan folteringen en onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen, en mag niemand worden verwijderd naar een staat waar een ernstig risico bestaat dat hij aan dergelijke behandelingen wordt onderworpen.(17) Volgens het Hof is in dit verbod „een van de fundamentele waarden van de Unie en haar lidstaten vastgelegd” en heeft dat verbod een absoluut karakter, aangezien het nauw samenhangt met de eerbiediging van de menselijke waardigheid, zoals bedoeld in artikel 1 van het Handvest.(18)
36. In dit kader vereist artikel 5 van richtlijn 2008/115 dat de lidstaten het beginsel van non-refoulement „in alle fasen van de procedure”(19) eerbiedigen, tot aan de verwijdering (dat wil zeggen de fysieke verwijdering uit de lidstaat(20)) van de betrokkene. Overeenkomstig de rechtspraak van het Hof moeten de lidstaten aldus de betrokkene de mogelijkheid bieden om zich te beroepen op elke wijziging in de omstandigheden die zich voordoet na de vaststelling van het terugkeerbesluit en een weerslag van betekenis kan hebben op de beoordeling van zijn situatie aan de hand van richtlijn 2008/115, met name artikel 5(21) en artikel 9, lid 1, onder a), ervan waarin wordt vereist dat de verwijdering wordt uitgesteld „in geval deze in strijd zou zijn met het beginsel van non-refoulement”.
37. In een situatie waarin de terugkeerprocedure gedurende geruime tijd is opgeschort, is het noodzakelijk dat de bevoegde nationale autoriteit, voordat de terugkeerprocedure wordt hervat, een nieuwe beoordeling verricht van de risico’s die de betrokkene in geval van verwijdering zou lopen, die verschilt van de beoordeling die ten tijde van de vaststelling van het eerdere terugkeerbesluit is uitgevoerd. Wanneer de procedure gedurende een dergelijke lange periode wordt opgeschort, kan de bevoegde nationale autoriteit namelijk geen definitieve conclusie trekken met betrekking tot de risico’s die deze betrokkene in het beoogde land van bestemming zou lopen, anders bestaat het gevaar dat het beginsel van non-refoulement niet wordt geëerbiedigd.(22) Indien een dergelijke beoordeling niet wordt verricht, bestaat het risico dat de terugkeerverplichting niet langer voldoet aan de rechtmatigheidsvereisten van het Unierecht, en wordt uitgevoerd terwijl er zwaarwegende en op feiten berustende gronden zijn om aan te nemen dat de betrokkene een reëel risico loopt aan foltering of onmenselijke of vernederende behandeling of bestraffing te worden blootgesteld wanneer hij naar dat land wordt verwijderd.
38. Indien deze nieuwe beoordeling de conclusies bevestigt waartoe de bevoegde nationale autoriteit bij de vaststelling van het eerdere terugkeerbesluit was gekomen, dient zij de terugkeerprocedure te hervatten in het stadium waarin zij deze heeft onderbroken en dient zij uitvoering te geven aan de terugkeerverplichting.
39. Indien dit niet het geval is, dient de bevoegde nationale autoriteit de verwijdering van de betrokkene naar het beoogde land van bestemming uit te stellen overeenkomstig artikel 9, lid 1, onder a), van richtlijn 2008/115.(23) Er staat echter niets aan in de weg dat zij overeenkomstig de bepalingen van het nationale recht het eerdere terugkeerbesluit herziet of een nieuw terugkeerbesluit vaststelt op voorwaarde dat de materieelrechtelijke en procedurele voorwaarden die in deze richtlijn zijn vastgesteld, in acht worden genomen.(24)
40. Gelet op een en ander ben ik van mening dat in een situatie waarin een bevoegde nationale autoriteit vaststelt dat het verblijf van een derdelander ten aanzien van wie een eerder, definitief geworden terugkeerbesluit is vastgesteld, onrechtmatig is, artikel 5 van richtlijn 2008/115, gelezen in samenhang met artikel 19, lid 2, van het Handvest, aldus moet worden uitgelegd dat deze autoriteit, voordat de terugkeerprocedure wordt hervat, moet nagaan of – gelet op het feit dat de procedure gedurende geruime tijd is opgeschort – de situatie van die derdelander niet zodanig is gewijzigd dat er zwaarwegende en op feiten berustende gronden bestaan om aan te nemen dat hij, wanneer aan dat terugkeerbesluit uitvoering wordt gegeven, in het beoogde land van bestemming het risico loopt aan folteringen of onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen te worden onderworpen.
B. Verplichting van de rechterlijke autoriteit om ambtshalve na te gaan of het beginsel van non-refoulement wordt geschonden (eerste prejudiciële vraag)
41. Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter van het Hof in wezen te vernemen of – in een situatie waarin een rechterlijke instantie is aangezocht om de rechtmatigheid te toetsen van een handeling waarbij de bevoegde nationale autoriteit een terugkeerprocedure hervat die gedurende geruime tijd is opgeschort zonder dat deze autoriteit evenwel een geactualiseerde beoordeling heeft verricht van de risico’s die de derdelander in geval van verwijdering zou lopen – artikel 13, lid 1, van richtlijn 2008/115, gelezen in samenhang met artikel 5 van deze richtlijn en met artikel 4, artikel 19, lid 2, en artikel 47 van het Handvest, aldus moet worden uitgelegd dat de nationale rechter in het kader van die toetsing op basis van de gegevens in het dossier die hem ter kennis zijn gebracht, zoals die in de bij hem gevoerde procedure op tegenspraak zijn aangevuld of verduidelijkt, ambtshalve moet nagaan of het beginsel van non-refoulement – waarop deze derdelander zich niet heeft beroepen – is geschonden.
42. Volgens de verwijzende rechter valt namelijk niet in te zien dat de rechterlijke autoriteit zwijgt indien mogelijk een risico van schending van het beginsel van non-refoulement dreigt of niet is beoordeeld en de derdelanders, zoals in het hoofdgeding, dit risico niet onderkennen en niet ten grondslag leggen aan hun verzoek om een verblijfsvergunning of aan hun betwisting van het besluit waarbij is vastgesteld dat hun verblijf onrechtmatig is of van het terugkeerbesluit.(25)
43. Voorts verzoekt de verwijzende rechter het Hof te verduidelijken of de omvang van deze verplichting verschilt naargelang het terugkeerbesluit is gebaseerd op de afwijzing van een verzoek om internationale bescherming dan wel op de afwijzing van een verzoek om een in het nationale recht geregelde verblijfsvergunning.
1. Bestaan van de verplichting
44. Het Unierecht vereist in beginsel niet dat een nationale rechter ambtshalve onderzoekt of er bepalingen van het Unierecht zijn geschonden indien hij voor het onderzoek van deze vraag buiten de grenzen van de door de partijen afgebakende rechtsstrijd zou moeten treden. Deze beperking van de bevoegdheid van de nationale rechter vindt haar rechtvaardiging in het beginsel dat het initiatief voor een procedure bij de partijen ligt. Bijgevolg kan deze rechter volgens vaste rechtspraak van het Hof alleen in uitzonderingsgevallen ambtshalve optreden, wanneer het openbaar belang dit vereist.(26)
45. Wat richtlijn 2008/115 betreft, is de verplichting van de nationale rechter om ambtshalve onderzoek te doen door het Hof erkend met betrekking tot de voorwaarden voor de rechtmatigheid van een maatregel van bewaring die wordt gelast tijdens de uitvoering van een terugkeerprocedure. In zijn arrest van 8 november 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Ambtshalve onderzoek van de bewaring)(27) – waarnaar de verwijzende rechter uitdrukkelijk verwijst –, heeft het Hof geoordeeld dat de rechterlijke autoriteit rekening moet houden met alle haar ter kennis gebrachte, met name feitelijke, omstandigheden, zoals die worden aangevuld of verduidelijkt in het kader van procedurele maatregelen die zij overeenkomstig het nationale recht nodig acht, en op basis daarvan in voorkomend geval de niet-naleving van een uit het Unierecht voortvloeiende rechtmatigheidsvoorwaarde moet vaststellen, ook al heeft de betrokkene daar niet op gewezen. Daartoe heeft het Hof verwezen naar het belang van het door artikel 6 van het Handvest gewaarborgde recht op vrijheid, naar de ernst van de inmenging in dat recht die voortvloeit uit de bewaring en naar de eis om te zorgen voor een hoog niveau van rechtsbescherming.(28) Voorts heeft het Hof een onderscheid gemaakt tussen geschillen inzake de bewaring van een derdelander, waarvoor de Uniewetgever een strikt kader heeft vastgesteld, en bestuursrechtelijke geschillen waarin het initiatief en de afbakening van het geschil bij de partijen berusten.(29)
46. Ik ben van mening dat een dergelijke redenering kan worden uitgebreid tot de situatie waarin de rechter, gelet op de hem ter kennis gebrachte gegevens, vaststelt dat de uitvoering van een ten aanzien van een derdelander vastgesteld terugkeerbesluit in strijd is met het beginsel van non-refoulement. Om soortgelijke redenen als ik uiteen heb gezet in mijn conclusie in de zaak die heeft geleid tot dat arrest(30), vereist de bescherming van dit beginsel immers dat de nationale rechter ambtshalve kan vaststellen dat de bevoegde nationale autoriteit geen geactualiseerde beoordeling heeft verricht van de risico’s in geval van verwijdering naar het in het terugkeerbesluit beoogde land van bestemming.
47. In de punten 35 en 36 van de onderhavige conclusie heb ik herinnerd aan de aard en de reikwijdte van het beginsel van non-refoulement in het kader van de toepassing van een terugkeerprocedure. Ik heb gewezen op het dwingende karakter ervan en het belang ervan benadrukt. Ik heb ook in herinnering gebracht dat de lidstaten ervoor moeten zorgen dat dit beginsel „in alle fasen van de procedure” wordt geëerbiedigd – dat wil zeggen zowel in het kader van de administratieve fase ervan, waarin besluiten in het kader van terugkeer worden vastgesteld, als in het kader van de gerechtelijke fase, waarin de rechtmatigheid van die besluiten wordt getoetst – en dat de terugkeerprocedure pas eindigt op het moment waarop de betrokkene daadwerkelijk wordt verwijderd naar zijn land van herkomst, naar een land van doorreis of een ander land.
48. Ik voeg hieraan toe dat de lidstaten krachtens artikel 47 van het Handvest moeten zorgen voor effectieve rechterlijke bescherming van de aan het Unierecht ontleende individuele rechten.(31) Wat de toetsing van de rechtmatigheid van besluiten in het kader van terugkeer betreft, vereist artikel 13, lid 1, van richtlijn 2008/115 dat de lidstaten de betrokkene een doeltreffend rechtsmiddel van bezwaar of beroep ter beschikking stellen dat hij bij een bevoegde rechterlijke of administratieve autoriteit kan aanwenden. Volgens de rechtspraak van het Hof moeten de kenmerken van dit rechtsmiddel worden vastgesteld in overeenstemming met artikel 47 van het Handvest en met inachtneming van het door artikel 18 en artikel 19, lid 2, van het Handvest gewaarborgde beginsel van non-refoulement.(32) Zo moet het beroep tegen een terugkeerbesluit overeenkomstig vaste rechtspraak van het Hof noodzakelijkerwijs schorsende werking hebben wanneer de uitvoering van dat besluit voor de derdelander in kwestie een ernstig risico kan inhouden dat hij wordt onderworpen aan onmenselijke en vernederende behandelingen, teneinde aan deze derdelander de verzekering te geven dat wordt voldaan aan de vereisten van artikel 19, lid 2, en artikel 47 van het Handvest.(33)
49. Daarnaast bepaalt artikel 13, lid 2, van richtlijn 2008/115 dat de rechterlijke of administratieve autoriteit waarbij de rechtmatigheid van een besluit in het kader van terugkeer wordt betwist, bevoegd is om dat besluit te herzien en in voorkomend geval de verwijdering uit te stellen.(34) Het gaat om een dwingende bepaling, zoals blijkt uit het gebruik van de uitdrukking in de Engelse taalversie „shall have the power” (en niet „may have the power”).
50. De aldus in artikel 13, leden 1 en 2, van richtlijn 2008/115 vastgestelde procedureregels hebben tot doel te waarborgen dat een persoon ten aanzien van wie een terugkeerbesluit is vastgesteld, niet naar het beoogde land van bestemming wordt verwijderd wanneer aan de in artikel 5 van deze richtlijn genoemde rechtmatigheidsvoorwaarden, waaronder de eerbiediging van het beginsel van non-refoulement, niet of niet langer is voldaan wegens omstandigheden die dateren van na de vaststelling van dat besluit.
51. Het in artikel 47 van het Handvest geformuleerde vereiste van rechterlijke bescherming zou echter noch doeltreffend noch volledig zijn indien de nationale rechter niet verplicht zou zijn om ambtshalve vast te stellen dat het beginsel van non-refoulement is geschonden, voor zover de hem ter beschikking gestelde gegevens aantonen dat het terugkeerbesluit berust op een beoordeling van de risico’s die achterhaald is, en om daaraan alle consequenties te verbinden voor de uitvoering van dit besluit door van de bevoegde nationale autoriteit te verlangen dat zij een geactualiseerde beoordeling van die risico’s verricht alvorens dat besluit uit te voeren. Anders zou een beperking van zijn bevoegdheid tot gevolg kunnen hebben dat een dergelijk besluit wordt uitgevoerd, terwijl de betrokkene in het beoogde land van bestemming het risico loopt te worden onderworpen aan folteringen of aan andere onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen, hetgeen handelingen zijn die absoluut verboden zijn bij artikel 4 van het Handvest.
52. In dit verband heeft de Nederlandse regering in haar opmerkingen betoogd dat de rechterlijke autoriteit de betrokkene moet verwijzen naar de autoriteit die verantwoordelijk is voor de behandeling van verzoeken om internationale bescherming – te weten de „beslissingsautoriteit” in de zin van artikel 2, onder f), van richtlijn 2013/32/EU(35) – opdat deze de risico’s in geval van verwijdering beoordeelt. De keuze van de daartoe bevoegde nationale autoriteit valt weliswaar onder de procedurele autonomie van elke lidstaat en de beslissingsautoriteit, zoals deze regering heeft opgemerkt, beschikt weliswaar over passende middelen en ter zake bevoegd personeel, maar van de betrokkene kan niet worden verlangd dat hij een verzoek om internationale bescherming indient om de volledige eerbiediging van het in artikel 5 van richtlijn 2008/115 neergelegde beginsel van non-refoulement te waarborgen.
53. Voorts wijs ik erop dat dit noodzakelijkerwijs betekent dat de rechterlijke autoriteit moet kunnen vaststellen dat er sprake is van schending van het beginsel van non-refoulement, en de aard en de ernst van de behandelingen waaraan die betrokkene in het beoogde land van bestemming blootgesteld zou kunnen worden, grotendeels moet kunnen beoordelen voordat zij hem vraagt om een verzoek om internationale bescherming in te dienen. Hoewel een dergelijk verzoek, zoals de Nederlandse regering ter terechtzitting heeft betoogd, dan voorrang zou hebben(36), neemt dit namelijk niet weg dat het er in casu toe zou leiden dat de tegen de betrokkene(37) ingeleide terugkeerprocedure opnieuw wordt opgeschort en de periode waarin hij zich op het grondgebied van de lidstaat in een overgangssituatie bevindt, zonder verblijfsrecht of verblijfstitel, wordt verlengd.
54. Gelet op een en ander ben ik van mening dat – in een situatie waarin een rechterlijke instantie is aangezocht om de rechtmatigheid te toetsen van een handeling waarbij de bevoegde nationale autoriteit een terugkeerprocedure hervat die gedurende geruime tijd is opgeschort zonder dat deze autoriteit evenwel een geactualiseerde beoordeling heeft verricht van de risico’s die de derdelander in geval van verwijdering zou lopen – artikel 13, lid 1, van richtlijn 2008/115, gelezen in samenhang met artikel 5 van deze richtlijn en met artikel 4, artikel 19, lid 2, en artikel 47 van het Handvest, aldus moet worden uitgelegd dat de nationale rechter in het kader van die toetsing op basis van de gegevens in het dossier die hem ter kennis zijn gebracht, zoals die in de bij hem gevoerde procedure op tegenspraak zijn aangevuld of verduidelijkt, ambtshalve moet nagaan of het beginsel van non-refoulement – waarop deze derdelander zich niet heeft beroepen – is geschonden.
2. Omvang van de verplichting
55. De verwijzende rechter verzoekt het Hof te verduidelijken of de omvang van de verplichting om ambtshalve na te gaan of het beginsel van non-refoulement wordt geschonden verschilt naargelang het terugkeerbesluit is gebaseerd op de afwijzing van een verzoek om internationale bescherming dan wel op de afwijzing van een verzoek om een in het nationale recht geregelde verblijfsvergunning. Volgens deze rechter dient de bevoegde nationale autoriteit dit beginsel overeenkomstig artikel 21, lid 1, van richtlijn 2011/95 namelijk in acht te nemen telkens wanneer zij een verzoek om internationale bescherming onderzoekt, maar is het in de Nederlandse rechtspraktijk daarentegen niet gebruikelijk dat deze autoriteit, voorafgaand aan de afwijzing van een verzoek om een verblijfsvergunning die op Nederlands recht is gebaseerd, ambtshalve beoordeelt of dat beginsel in acht is genomen.
56. Naar mijn mening mogen de rol van de rechterlijke autoriteit die uitspraak doet over de rechtmatigheid van een ten aanzien van een derdelander uitgevaardigd terugkeerbesluit, en de omvang van haar verplichting om ambtshalve na te gaan of het beginsel van non-refoulement is geschonden, niet worden gedifferentieerd naargelang van de aard van de aangevraagde verblijfsvergunning en in het bijzonder naargelang dit terugkeerbesluit is gebaseerd op de afwijzing van een verzoek om internationale bescherming dan wel op de afwijzing van een verzoek om een op het nationale recht gebaseerde verblijfsvergunning.
57. Uit de bewoordingen zelf van artikel 19, lid 2, van het Handvest en met name uit de zinsnede „[n]iemand mag worden verwijderd” blijkt immers dat de bescherming tegen refoulement volledig van toepassing is op alle derdelanders, ongeacht hun status of de redenen die aan hun refoulement ten grondslag liggen.
58. Daarnaast heeft het Hof in het arrest van 3 juni 2021, Westerwaldkreis(38), in herinnering gebracht dat de werkingssfeer van richtlijn 2008/115 uitsluitend wordt bepaald door de situatie van illegaal verblijf waarin een onderdaan van een derde land zich bevindt, ongeacht de redenen die aan die situatie ten grondslag liggen of de maatregelen die tegen hem kunnen worden genomen.(39) Uit artikel 6, lid 6, van richtlijn 2008/115 en punt 60 van het arrest van 19 juni 2018, Gnandi(40), volgt dat het terugkeerbesluit weliswaar tegelijk met of onmiddellijk na het besluit inzake de afwijzing van het verzoek om internationale bescherming kan worden genomen, maar dat het wel degelijk om twee afzonderlijke besluiten gaat, waarbij in elk terugkeerbesluit de procedurele waarborgen van hoofdstuk III van deze richtlijn en van andere toepasselijke bepalingen van het Unierecht en het nationale recht in acht moeten worden genomen.
59. Het arrest van 6 juli 2023, Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (Vluchteling die een ernstig misdrijf heeft gepleegd)(41), is hier een perfect voorbeeld van. In dat arrest heeft het Hof namelijk geoordeeld dat wanneer op grond van artikel 14, lid 4, van richtlijn 2011/95 de vluchtelingenstatus wordt ingetrokken, daarmee geen standpunt wordt ingenomen over de daarvan onderscheiden vraag of deze persoon kan worden verwijderd naar zijn land van herkomst, en dat de gevolgen die een eventuele terugkeer van de betrokken derdelander naar zijn land van herkomst zou hebben voor deze derdelander, niet in aanmerking dienen te worden genomen bij de vaststelling van het besluit tot intrekking van de vluchtelingenstatus maar, in voorkomend geval, wanneer de bevoegde autoriteit overweegt om jegens die derdelander een terugkeerbesluit vast te stellen.(42)
60. Hieruit volgt dat het beginsel van non-refoulement moet worden geëerbiedigd telkens wanneer een lidstaat vaststelt dat het verblijf van een derdelander op zijn nationale grondgebied onrechtmatig is, en een terugkeerbesluit vaststelt, ongeacht de aard van de redenen voor de vaststelling van een terugkeerbesluit of de vorm van de handeling.
61. Bijgevolg ben ik van mening dat de rol van de rechterlijke autoriteit die uitspraak doet over de rechtmatigheid van de uitvoering van een terugkeerbesluit dat ten aanzien van een derdelander is uitgevaardigd, en de omvang van de op deze autoriteit rustende verplichting om ambtshalve na te gaan of het beginsel van non-refoulement is geschonden, niet mogen worden gedifferentieerd naargelang dit terugkeerbesluit is gebaseerd op de afwijzing van een verzoek om internationale bescherming dan wel op de afwijzing van een verzoek om een in het nationale recht geregelde verblijfsvergunning.
VI. Conclusie
62. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging om de prejudiciële vragen van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermond, te beantwoorden als volgt:
„1) Artikel 5 van richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven, gelezen in samenhang met artikel 19, lid 2, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie,
moet aldus worden uitgelegd dat
in een situatie waarin een bevoegde nationale autoriteit vaststelt dat het verblijf van een derdelander ten aanzien van wie een eerder, definitief geworden terugkeerbesluit is vastgesteld, onrechtmatig is, deze autoriteit, voordat de terugkeerprocedure wordt hervat, moet nagaan of – gelet op het feit dat de procedure gedurende geruime tijd is opgeschort – de situatie van die derdelander niet zodanig is gewijzigd dat er zwaarwegende en op feiten berustende gronden bestaan om aan te nemen dat hij, wanneer aan dat terugkeerbesluit uitvoering wordt gegeven, in het beoogde land van bestemming het risico loopt aan folteringen of onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen te worden onderworpen.
2) Artikel 13, lid 1, van richtlijn 2008/115, gelezen in samenhang met artikel 5 van deze richtlijn en met artikel 4, artikel 19, lid 2, en artikel 47 van het Handvest van de grondrechten,
moet aldus worden uitgelegd dat
in een situatie waarin een rechterlijke instantie is aangezocht om de rechtmatigheid te toetsen van een handeling waarbij de bevoegde nationale autoriteit een terugkeerprocedure hervat die gedurende geruime tijd is opgeschort zonder dat deze autoriteit evenwel een geactualiseerde beoordeling heeft verricht van de risico’s die de derdelander in geval van verwijdering zou lopen, de nationale rechter in het kader van die toetsing op basis van de gegevens in het dossier die hem ter kennis zijn gebracht, zoals die in de bij hem gevoerde procedure op tegenspraak zijn aangevuld of verduidelijkt, ambtshalve moet nagaan of het beginsel van non-refoulement – waarop deze derdelander zich niet heeft beroepen – is geschonden.
De rol van de rechterlijke autoriteit die uitspraak doet over de rechtmatigheid van de uitvoering van een terugkeerbesluit dat ten aanzien van een derdelander is uitgevaardigd, en de omvang van de op deze autoriteit rustende verplichting om ambtshalve na te gaan of het beginsel van non-refoulement is geschonden, mogen niet worden gedifferentieerd naargelang dit terugkeerbesluit is gebaseerd op de afwijzing van een verzoek om internationale bescherming dan wel op de afwijzing van een verzoek om een in het nationale recht geregelde verblijfsvergunning.”