Začasna izdaja
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
JEANA RICHARDA DE LA TOURA,
predstavljeni 16. maja 2024(1)
Zadeva C-156/23 [Ararat](i)
K,
L,
M,
N
proti
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermond (sodišče v Haagu, ki zaseda v Roermondu, Nizozemska))
„Predhodno odločanje – Območje svobode, varnosti in pravice – Vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav – Direktiva 2008/115/ES – Člen 5 – Načelo nevračanja – Akt, s katerim pristojni nacionalni organ zavrne prošnjo za izdajo dovoljenja za prebivanje, ki ga določa nacionalno pravo, in se sklicuje na prejšnjo odločbo o vrnitvi, ki je postala dokončna – Zakonitost izvajanja odločbe o vrnitvi – Obveznost izvedbe posodobljene ocene tveganj, nastalih v primeru odstranitve – Člen 13 – Pravna sredstva – Obveznost sodnega organa, da po uradni dolžnosti obravnava kršitev načela nevračanja – Listina Evropske unije o temeljnih pravicah – Člen 19(2) – Varstvo v primeru odstranitve – Člen 47 – Pravica do učinkovitega pravnega sredstva“
I. Uvod
1. Spoštovanje načela nevračanja v okviru vrnitve nezakonito prebivajočega državljana tretje države odpira posebno vprašanje, kadar država članica odločbe o vrnitvi, ki jo je izdala zoper tega državljana, ne izvrši v kar najkrajšem času. Namreč, čeprav postane ta odločba za tega državljana sčasoma dokončna, pa postaneta presoja, na kateri temelji, in zlasti ocena tveganj, ki jim je državljan izpostavljen v primeru odstranitve v predvideno državo vrnitve, zastareli.
2. V zvezi s tem je sodnik Evropskega sodišča za človekove pravice Ledi Bianku navedel, da je „vprašanje nevračanja in vloge sodišč pri njegovem izvajanju [tema, ki je] še posebej težavn[a], ker se nanaša na zadeve, ki obravnavajo predvsem absolutne pravice, zaščitene s [Konvencijo o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin(2)]. Poleg tega morajo nacionalna in mednarodna sodišča odločati o zelo oddaljenih položajih, ki jih morda ne poznajo neposredno in v celoti. Zadeve v zvezi z nevračanjem pa so na splošno zadeve, ki se nanašajo na spremenljive razmere – razmere, ki se nenehno spreminjajo.“(3)
3. Ta predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago členov 5 in 13 Direktive 2008/115/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. decembra 2008 o skupnih standardih in postopkih v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav(4), ki tem državljanom zagotavljata spoštovanje načela nevračanja in učinkovito sodno varstvo.
4. Ta predlog je bil vložen v okviru spora med K, L, M in N, državljani Armenije, in Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (državni sekretar za pravosodje in varnost, Nizozemska) (v nadaljevanju: državni sekretar) glede zakonitosti akta, s katerim je zadnjenavedeni zavrnil njihovo prošnjo za izdajo dovoljenja za prebivanje, ki ga določa nizozemsko pravo, in v katerem se je skliceval na prejšnjo odločbo o vrnitvi, ki je postala dokončna, z namenom nadaljevanja postopka vračanja.
5. Navedeni predlog v bistvu vsebuje dve vprašanji.
6. Prvič, rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermond (sodišče v Haagu, ki zaseda v Roermondu, Nizozemska) Sodišče sprašuje, ali mora pristojni nacionalni organ v položaju, v katerem ugotovi nezakonitost prebivanja državljana tretje države, v zvezi s katerim je že bila sprejeta prejšnja odločba o vrnitvi, ki je postala dokončna, pred nadaljevanjem postopka vračanja izvesti posodobljeno oceno tveganj, ki jim je ta državljan izpostavljen v primeru vrnitve v predvideno državo vrnitve.
7. Drugič, predložitveno sodišče Sodišče sprašuje, ali mora sodni organ v okviru nadzora nad zakonitostjo, ki ga izvaja, in na podlagi elementov, ki jih ima na voljo, po uradni dolžnosti obravnavati nespoštovanje načela nevračanja, če pristojni nacionalni organ takšne ocene ni opravil.
8. V teh sklepnih predlogih bom Sodišču predlagal, naj odloči, da mora pristojni nacionalni organ v položaju, v katerem je bil postopek vračanja odložen za daljše obdobje, pred izvršitvijo prejšnje odločbe o vrnitvi ugotoviti, ali se je položaj državljana tretje države spremenil tako, da obstajajo resni in utemeljeni razlogi za prepričanje, da bi bil v primeru izvršitve te odločbe ta državljan izpostavljen nevarnosti mučenja in nečloveškega ali ponižujočega ravnanja ali kaznovanja v predvideni državi vrnitve. Navedel bom tudi razloge, zakaj menim, da mora nacionalno sodišče v primeru neobstoja takšne ocene po uradni dolžnosti obravnavati kršitev načela nevračanja, na katero se ta državljan ni skliceval, če ima na voljo elemente v zvezi s tem.
II. Pravni okvir
A. Pravo Unije
9. Člen 5 Direktive 2008/115 določa, da „[d]ržave članice pri izvajanju te direktive […] spoštujejo načelo nevračanja.“
10. Člen 6(1) in (6) te direktive določa:
„1. Brez poseganja v izjeme iz odstavkov 2 do 5 države članice izdajo odločbo o vrnitvi vsakemu državljanu tretje države, ki nezakonito prebiva na njihovem ozemlju.
[…]
6. Ta direktiva državam članicam ne preprečuje sprejetja odločitve o prenehanju zakonitega prebivanja skupaj z odločbo o vrnitvi in/ali odločbo o odstranitvi in/ali prepovedjo vstopa v enotni upravni ali sodni odločbi ali aktu, kakor je predvideno v njihovi nacionalni zakonodaji, brez poseganja v postopkovne varovalne ukrepe iz poglavja III in iz drugih ustreznih določb zakonodaje Skupnosti in nacionalne zakonodaje.“
11. Člen 9(1)(a) navedene direktive določa:
„Države članice odložijo odstranitev:
(a) če bi odstranitev kršila načelo nevračanja […]“
12. Nazadnje, člen 13(1) in (2) iste direktive določa:
„1. Zadevnemu državljanu tretje države se zagotovi učinkovito pravno sredstvo, da se pritoži zoper odločbo v zvezi z vrnitvijo iz člena 12(1) ali zagotovi njen ponovni pregled pred pristojnim sodnim ali upravnim organom ali pred pristojnim telesom, katerega člani so nepristranski in neodvisni.
2. Organ ali telo iz odstavka 1 je pristojno za pregled odločb v zvezi z vrnitvijo iz člena 12(1), vključno z možnostjo začasne odložitve njihove izvršitve, razen če se začasna odložitev že uporablja po nacionalni zakonodaji.“
B. Nizozemsko pravo
13. Člen 8:69 Algemene wet bestuursrecht (splošni zakon o upravnem postopku)(5) z dne 4. junija 1992 določa:
„1. Sodišče, ki mu je predložena zadeva, odloča na podlagi tožbe, predloženih dokazov, predhodne preiskave dejstev in obravnave.
2. Sodišče po uradni dolžnosti dopolni pravne razloge.
3. Sodišče sme po uradni dolžnosti dopolniti dejansko stanje.“
III. Dejansko stanje v sporu o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
14. Tožeče stranke, ki so člani družine, ki jo sestavljajo sestri K in L ter njuni starši, M in N, in so vsi armenski državljani, so 16. marca 2011 vložile prošnjo za mednarodno zaščito. Ta prošnja je bila z odločbo z dne 9. avgusta 2012 zavrnjena. Poleg tega je bila tožečim strankam vročena odločba o vrnitvi, ki je bila sprejeta po izvedeni oceni tveganj, ki so jim tožeče stranke izpostavljene v primeru odstranitve v Armenijo. Ta odločba je postala dokončna.
15. Tožeče stranke so 10. maja 2016 vložile prošnjo za izdajo dovoljenja za prebivanje, ki ga določa nizozemsko pravo. Ta prošnja je bila zavrnjena z odločbo z dne 16. junija 2016, ki je po zavrnitvi njihove pritožbe prav tako postala dokončna.
16. Tožeče stranke so 18. februarja 2019 zaprosile za izdajo drugega dovoljenja za prebivanje, ki ga prav tako določa nizozemsko pravo, in sicer za otroke, ki so rezidenti za daljši čas („afsluitingsregeling langdurig verblijvende kinderen“ (končna ureditev za otroke, ki dolgotrajno prebivajo v državi)).(6) Državni sekretar je z aktom z dne 8. oktobra 2019 njihovo prošnjo zavrnil in ugotovil, prvič, nezakonitost njihovega prebivanja in, drugič, veljavnost odločbe o vrnitvi, ki je bila sprejeta v zvezi z njimi 9. avgusta 2012 (v nadaljevanju: sporni akt). Ta akt je bil po zavrnitvi pritožbe, ki so jo vložile tožeče stranke, potrjen 12. novembra 2020.
17. Tožeče stranke so zoper to zavrnitev vložile tožbo pri rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermond (sodišče v Haagu, ki zaseda v Roermondu), ki je prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1. Ali je treba člen 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah [(7)] v povezavi s členom 4 in členom 19(2) [Listine] ter členom 5 Direktive [2008/115] razlagati tako, da mora sodni organ na podlagi podatkov iz spisa, s katerimi je bil seznanjen in kot so bili dopolnjeni ali pojasnjeni v kontradiktornem postopku, ki poteka pred njim, po uradni dolžnosti ugotoviti morebitno nespoštovanje načela nevračanja? Ali je obseg te obveznosti odvisen od tega, ali se je vodeni kontradiktorni postopek začel na podlagi prošnje za mednarodno zaščito in ali je obseg te obveznosti torej drugačen, če se tveganje vračanja presoja v okviru sprejema ali v okviru vračanja?
2. Ali je treba člen 5 Direktive [2008/115] v povezavi s členom 19(2) [Listine] razlagati tako, da je treba – če je odločba o vrnitvi izdana v postopku, ki se ni začel na podlagi prošnje za mednarodno zaščito – pred izdajo odločbe o vrnitvi presoditi, ali prepoved vračanja nasprotuje izdaji odločbe o vrnitvi, in torej ugotovljeno tveganje vračanja nasprotuje izdaji odločbe o vrnitvi, ali pa ugotovljeno tveganje vračanja v tem položaju pomeni oviro za odstranitev?
3. Ali odločba o vrnitvi začne ponovno veljati, če je bila [ta] začasno odložena zaradi novega postopka, ki se ni začel na podlagi prošnje za mednarodno zaščito, ali pa je treba člen 5 Direktive [2008/115] v povezavi s členom 19(2) [Listine] razlagati tako, da je treba – če v postopku, ki pripelje do ponovne ugotovitve, da je prebivanje nezakonito, ni bilo ugotovljeno tveganje vračanja – opraviti aktualno presojo tveganja vračanja in nato izdati novo odločbo o vrnitvi? Ali je odgovor na to vprašanje drugačen, če ne gre za začasno odloženo odločbo o vrnitvi, ampak za odločbo o vrnitvi, ki je državljan tretje države in organi dlje časa niso izvršili?“
18. Pisna stališča so predložile nizozemska, nemška in švicarska vlada ter Evropska komisija. Nizozemska vlada in Komisija sta se skupaj s tožečimi strankami in dansko vlado udeležili obravnave 21. marca 2024, na kateri sta odgovorili tudi na vprašanja za ustni odgovor, ki jih je postavilo Sodišče.
IV. Uvodna ugotovitev
19. Menim, da je pred preučitvijo vprašanj za predhodno odločanje koristno podati uvodno ugotovitev o predmetu vprašanj, njihovi dopustnosti in vrstnem redu, po katerem jih bom preučil.
20. Najprej menim, da je treba odgovoriti na tretje vprašanje, ki se nanaša na upravno fazo postopka vračanja. Predložitveno sodišče se namreč sprašuje, kakšne učinke ima vložitev nove prošnje za izdajo dovoljenja za prebivanje, ki ga določa nacionalno pravo, s strani državljana tretje države na postopek vračanja, ki je bil predhodno uveden v zvezi s tem državljanom, in zlasti na obstoj obveznosti pristojnega nacionalnega organa, da izvede posodobljeno oceno tveganj, nastalih v primeru odstranitve.
21. Nato bo treba odgovoriti na prvo vprašanje, ki se natančneje nanaša na sodno fazo postopka vračanja in obveznost sodnega organa, da v okviru nadzora nad zakonitostjo, ki ga izvaja, po uradni dolžnosti obravnava morebitno nespoštovanje načela nevračanja. Čeprav predložitveno sodišče v zvezi s tem Sodišče prosi za razlago člena 5 Direktive 2008/115 ob upoštevanju člena 4 in člena 19(2) Listine, predlagam, naj se to vprašanje preuči glede na določbe iz člena 13 te direktive, ki določa pravico do učinkovitega sodnega varstva med izvajanjem tega postopka.
22. Nazadnje menim, da drugega vprašanja za predhodno odločanje ni treba preučiti, ker se zdi, da vprašanje poleg nejasne formulacije nima nobene zveze s predmetom spora o glavni stvari. Predložitveno sodišče namreč Sodišče prosi, naj pojasni nekatera podrobna pravila v zvezi s spoštovanjem načela nevračanja v primeru, v katerem odločba o vrnitvi še ni bila sprejeta. V obravnavani zadevi pa ni sporno, da je bila zoper tožeče stranke izdana odločba o vrnitvi, ki je bila sprejeta 9. avgusta 2012. Ta odločba je postala dokončna. Spor o glavni stvari se torej ne nanaša na spoštovanje tega načela v okviru sprejetja odločbe o vrnitvi, ampak v okviru njenega izvrševanja ob morebitnem nadaljevanju postopka vračanja.
23. Iz sodne prakse Sodišča je razvidno, da to vprašanje zato ni dopustno, saj se z njim Sodišču predlaga, naj o hipotetičnem vprašanju poda posvetovalno mnenje, kar bi bilo v nasprotju z njegovo nalogo pri sodnem sodelovanju, uvedenem s členom 267 PDEU.(8)
V. Analiza
24. Opredeliti je treba predmet spornega akta, katerega zakonitost se izpodbija pred sodnim organom.
25. Sporni akt je hibridni akt. Spada tako na področje uporabe nizozemskega prava, in sicer v delu, v katerem je tožečim strankam zavrnjena prošnja za dovoljenje za prebivanje, ki ga določa to pravo, kot na področje uporabe prava Unije v delu, v katerem zajema ponovno uvedbo postopka vračanja, ki se je prvotno začel proti njim, z ugotovitvijo veljavnosti odločbe o vrnitvi, sprejete 9. avgusta 2012.(9)
26. Vprašanja, naslovljena na Sodišče, se nanašajo le na zakonitost izvršitve te odločbe v delu, v katerem gre za odločbo o vrnitvi v smislu člena 3, točka 4, Direktive 2008/115.(10)
A. Obveznost pristojnega nacionalnega organa, da izvede posodobljeno oceno tveganj, nastalih v primeru odstranitve (tretje vprašanje za predhodno odločanje)
27. Predložitveno sodišče s tretjim vprašanjem Sodišče v bistvu sprašuje, ali je treba v položaju, v katerem pristojni nacionalni organ ugotovi nezakonitost prebivanja državljana tretje države, v zvezi s katerim je bila sprejeta prejšnja odločba o vrnitvi, ki je postala dokončna, člen 5 Direktive 2008/115 v povezavi s členom 19(2) Listine razlagati tako, da mora ta organ nadaljevati postopek vračanja s fazo izvršitve te odločbe, ali mora najprej izvesti posodobljeno oceno tveganj, ki jim je ta državljan izpostavljen v primeru odstranitve v predvideno državo vrnitve, ob upoštevanju, da je odložitev tega postopka trajala dolgo časa.
28. Najprej ugotavljam, da pravo Unije, zlasti Direktiva 2008/115, ne vsebuje določb, ki bi izrecno določale učinke, ki jih ima vložitev prošnje državljana tretje države za izdajo dovoljenja za prebivanje, ki ga določa nacionalno pravo, in njena poznejša zavrnitev z odločbo o vrnitvi, ki je bila predhodno sprejeta v zvezi s tem državljanom.
29. Čeprav je Sodišče v sodbi z dne 15. februarja 2016, N.(11), določilo nekatera načela, je bila ta sodba izdana v drugačnih dejanskih okoliščinah. V zadevi, v kateri je bila izdana navedena sodba, namreč postopek vračanja, začet proti zadevni osebi, ni bil prekinjen zaradi vložitve prošnje za izdajo dovoljenja za prebivanje, ki ga določa nacionalno pravo, ampak zaradi vložitve prošnje za mednarodno zaščito. Raad van State (državni svet, Nizozemska) je v predlogu za sprejetje predhodne odločbe poudaril, da v skladu z njegovo sodno prakso vložitev take prošnje neposredno povzroči razveljavitev vseh odločb o vrnitvi, ki so bile predhodno sprejete v okviru tega postopka. Sodišče pa je nasprotno menilo, da kadar je bil postopek, začet na podlagi Direktive 2008/115, v okviru katerega je bila sprejeta odločba o vrnitvi, prekinjen zaradi vložitve nove prošnje za mednarodno zaščito, morajo države članice ta postopek po zavrnitvi te prošnje nadaljevati v fazi, v kateri je bil prekinjen, in ne začeti znova.(12) Sodišče je svojo presojo oprlo na zahteve po učinkovitosti, ki jih je zakonodajalec Unije določil pri izvajanju postopka vračanja, zlasti na obveznost držav članic, da čim hitreje izvedejo odstranitev.
30. V postopku v glavni stvari se zdi, da državni sekretar s tem, da je ugotovil veljavnost prejšnje odločbe o vrnitvi, postopek vračanja, ki je bil predhodno uveden proti tožečim strankam, ni začel od začetka, ampak nadaljeval v fazi, v kateri je bil prekinjen.
31. V takem položaju pa izvajanje načela, določenega v sodbi z dne 15. februarja 2016, N.(13), čeprav izpolnjuje zahteve po učinkovitosti, navedene zlasti v uvodni izjavi 4 Direktive 2008/115, ne zagotavlja spoštovanja načela nevračanja.
32. Prvič, to je povezano z naravo zaprošenega dovoljenja za prebivanje. Čeprav mora pristojni nacionalni organ pri obravnavanju prošnje za mednarodno zaščito v skladu s členom 21(1) Direktive 2011/95/EU(14) spoštovati načelo nevračanja, pa po navedbah predložitvenega sodišča v nizozemski pravni praksi ni običajno, da bi se po uradni dolžnosti izvedla ocena tveganj, ki jim je oseba izpostavljena v primeru odstranitve po zavrnitvi prošnje za izdajo dovoljenja za prebivanje, ki ga določa nizozemsko pravo.
33. Drugič, to je povezano s trajanjem odložitve postopka vračanja. Čeprav je v obravnavanem primeru državni sekretar odločbo o vrnitvi sprejel v času, ko je bila odstranitev tožečih strank v državo izvora z vidika načela nevračanja zakonita, je glede na navedbe predložitvenega sodišča razvidno, da je bil ta postopek odložen za sedem let, torej za precej dolgo obdobje, preden je po zavrnitvi zadnje prošnje za izdajo dovoljenja za prebivanje nadaljeval navedeni postopek. Jasno je, da tak potek časa verjetno pomeni, da se položaj zadevnega državljana in/ali razmere v predvideni državi vrnitve spremenijo.
34. Namen Direktive 2008/115 pa je uvesti politiko odstranitve in repatriacije, ki ni le učinkovita, ampak tudi izvedena ob polnem spoštovanju temeljnih pravic in dostojanstva zadevnih oseb.(15)
35. Vsaka odločba o vrnitvi, sprejeta na podlagi člena 6(1) Direktive 2008/115 in izvršena na podlagi člena 8(1) te direktive, mora spoštovati pravice, zagotovljene z Listino, med katerimi sta člen 4 in člen 19(2) te listine.(16) Te določbe prepovedujejo mučenje, ter nečloveško ali ponižujoče ravnanje ali kaznovanje ter odstranitev v državo, v kateri obstaja resna nevarnost, da bo oseba podvržena takim ravnanjem.(17) Po mnenju Sodišča taka prepoved določa „eno od temeljnih vrednot Unije in njenih držav članic“ in je absolutna, saj je tesno povezana s spoštovanjem človekovega dostojanstva iz člena 1 Listine.(18)
36. V tem okviru člen 5 Direktive 2008/115 od držav članic zahteva, da spoštujejo načelo nevračanja „v vseh fazah postopka“(19) do odstranitve zadevne osebe (tj. fizični prevoz iz države članice(20)). V skladu s sodno prakso Sodišča morajo države članice zadevnim osebam tako omogočiti, da uveljavljajo vse spremenjene okoliščine, do katerih je prišlo po sprejetju odločbe o vrnitvi, ki bi lahko odločilno vplivale na presojo njihovega položaja z vidika te direktive, zlasti z vidika njenega člena 5(21), pri čemer člen 9(1), točka (a), navedene direktive določa, da odstranitev odložijo, „če bi odstranitev kršila načelo nevračanja“.
37. V položaju, v katerem je bil postopek vračanja odložen za daljše obdobje, je nujno, da pristojni nacionalni organ pred nadaljevanjem postopka vračanja izvede novo oceno tveganj, ki jim je zadevna oseba izpostavljena v primeru odstranitve, ki mora biti ločena od ocene, opravljene ob sprejetju prejšnje odločbe o vrnitvi. Tako dolgotrajna odložitev postopka namreč izključuje možnost, da bi pristojni nacionalni organ lahko sprejel dokončno ugotovitev glede tveganj, ki jim je ta oseba izpostavljena v predvideni državi vrnitve, ker bi s tem tvegal nespoštovanje načela nevračanja.(22) Brez izvedene takšne ocene bi obstajala nevarnost, da obveznost vrnitve ne bi več izpolnjevala pogojev zakonitosti, ki jih zahteva pravo Unije, in da bi bila izvršena kljub obstoju resnih in utemeljenih razlogov za prepričanje, da bi bila zadevna oseba v primeru odstranitve v državo vrnitve izpostavljena mučenju in nečloveškemu ali ponižujočemu ravnanju ali kaznovanju.
38. Če bi ta nova ocena potrdila ugotovitve, do katerih je pristojni nacionalni organ prišel ob sprejetju prejšnje odločbe o vrnitvi, bi moral organ postopek vračanja nadaljevati v fazi, v kateri ga je prekinil, in izvršiti obveznost vrnitve.
39. V nasprotnem primeru bi moral pristojni nacionalni organ odstranitev zadevne osebe v predvideno državo vrnitve odložiti v skladu s členom 9(1), točka (a), Direktive 2008/115.(23) Vendar nič ne nasprotuje temu, da ta organ v skladu z določbami nacionalnega prava pregleda prejšnjo odločbo o vrnitvi ali izda novo odločbo o vrnitvi ob spoštovanju materialnih in postopkovnih jamstev iz te direktive.(24)
40. Glede na vse navedene elemente menim, da je treba v položaju, v katerem pristojni nacionalni organ ugotovi nezakonitost prebivanja državljana tretje države, v zvezi s katerim je bila sprejeta prejšnja odločba o vrnitvi, ki je postala dokončna, člen 5 Direktive 2008/115 v povezavi s členom 19(2) Listine razlagati tako, da mora ta organ pred nadaljevanjem postopka vračanja ugotoviti, ali se je položaj tega državljana glede na dolgo obdobje odložitve tega postopka spremenil tako, da obstajajo resni in utemeljeni razlogi za prepričanje, da bi bil v primeru izvršitve te odločbe ta državljan izpostavljen nevarnosti mučenja in nečloveškega ali ponižujočega ravnanja ali kaznovanja v predvideni državi vrnitve.
B. Obveznost sodnega organa, da po uradni dolžnosti obravnava kršitev načela nevračanja (prvo vprašanje za predhodno odločanje)
41. Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem Sodišče v bistvu sprašuje, ali je treba v položaju, v katerem sodišče izvaja nadzor nad zakonitostjo akta, s katerim pristojni nacionalni organ nadaljuje izvajanje postopka vračanja, ki je bil odložen za daljše obdobje, ne da bi izvedel posodobljeno oceno tveganj, ki jim je državljan tretje države izpostavljen v primeru odstranitve, člen 13(1) Direktive 2008/115 v povezavi s členom 5 te direktive ter členom 4, členom 19(2) in členom 47 Listine razlagati tako, da mora nacionalno sodišče v okviru tega nadzora na podlagi elementov iz spisa, s katerimi je bilo seznanjeno in ki so bili dopolnjeni ali pojasnjeni v kontradiktornem postopku, ki poteka pred njim, po uradni dolžnosti obravnavati kršitev načela nevračanja, na katero se ta državljan ni skliceval.
42. Po mnenju predložitvenega sodišča bi bilo namreč nepojmljivo, da bi sodni organ molčal v primeru, da bi bilo tveganje nespoštovanja načela nevračanja neizogibno ali če ocena tveganja ne bi bila izvedena, in da državljani tretjih držav, kot v postopku v glavni stvari, te nevarnosti ne bi poznali in se nanjo ne bi sklicevali v utemeljitvi svoje prošnje za izdajo dovoljenja za prebivanje ali v okviru izpodbijanja odločbe o ugotovitvi nezakonitosti njihovega prebivanja ali odločbe o vrnitvi.(25)
43. Poleg tega predložitveno sodišče prosi Sodišče, naj pojasni, ali se obseg te obveznosti razlikuje glede na to, ali je odločba o vrnitvi sprejeta na podlagi zavrnjene prošnje za mednarodno zaščito ali zavrnjene prošnje za izdajo dovoljenja za prebivanje, ki ga določa nacionalno pravo.
1. Obstoj obveznosti
44. Pravo Unije od nacionalnega sodišča načeloma ne zahteva, da po uradni dolžnosti preizkusi vprašanje kršitve določb Unije, kadar bi s preizkusom tega vprašanja preseglo meje spora, kot so ga določile stranke. Ta omejitev pristojnosti nacionalnega sodišča je utemeljena z načelom, v skladu s katerim imajo pobudo za začetek postopka stranke. Zato lahko v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča to sodišče deluje po uradni dolžnosti le v izjemnih primerih, kadar javni interes to zahteva.(26)
45. V zvezi z Direktivo 2008/115 je Sodišče priznalo dolžnost nacionalnega sodišča, da po uradni dolžnosti preizkusi pogoje za zakonitost ukrepa pridržanja, odrejenega med izvajanjem postopka vračanja. Sodišče je v sodbi z dne 8. novembra 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Preizkus pridržanja po uradni dolžnosti)(27)– na katero se predložitveno sodišče izrecno sklicuje – razsodilo, da mora sodni organ upoštevati vse elemente, zlasti dejanske, s katerimi je seznanjen, kot so bili dopolnjeni in pojasnjeni v okviru procesnih ukrepov, za katere meni, da jih je treba sprejeti na podlagi njegovega nacionalnega prava, in po potrebi na podlagi teh elementov izpostaviti kršitev pogoja za zakonitost, ki izhaja iz prava Unije, čeprav te kršitve zadevna oseba ne bi izpostavila. Za to se je Sodišče sklicevalo na pomen pravice do svobode, zagotovljene s členom 6 Listine, teže posega v to pravico, ki jo pomeni pridržanje, ter do zahteve po sodnem varstvu visoke ravni.(28) Poleg tega je razlikovalo med sporom v zvezi s pridržanjem državljana tretje države, ki ga je zakonodajalec Unije strogo uredil, in upravnim sporom, v katerem pobuda in razmejitev spora pripada strankam.(29)
46. Menim, da je mogoče tako razlogovanje razširiti na položaj, v katerem sodišče glede na elemente, s katerimi je bilo seznanjeno, ugotovi, da je z izvršitvijo odločbe o vrnitvi, sprejete v zvezi z državljanom tretje države, kršeno načelo nevračanja. Iz podobnih razlogov, kot sem jih predstavil v sklepnih predlogih, predstavljenih v zadevi, v kateri je bila izdana ta sodba(30), varstvo tega načela namreč zahteva, da lahko nacionalno sodišče po uradni dolžnosti ugotovi dejstvo, da pristojni nacionalni organ v okviru odločbe o vrnitvi ni izvedel posodobljene ocene tveganj, nastalih v primeru odstranitve v predvideno državo vrnitve.
47. V točkah 35 in 36 teh sklepnih predlogov sem opozoril na naravo in obseg načela nevračanja v okviru izvajanja postopka vračanja. Opozoril sem na to, da je načelo zavezujoče, in poudaril njegov pomen. Opozoril sem tudi, da morajo države članice zagotoviti spoštovanje tega načela „v vseh fazah postopka“, torej tako v okviru njegove upravne faze, v kateri se sprejmejo odločbe v zvezi z vrnitvijo, kot v okviru njegove sodne faze, ki vključuje preučevanje zakonitosti teh odločb, pri čemer se postopek vračanja konča šele ob dejanski odstranitvi zadevne osebe v njeno državo izvora, državo tranzita ali drugo državo.
48. Naj k temu še dodam, da morajo države članice v skladu s členom 47 Listine zagotoviti učinkovito sodno varstvo individualnih pravic, ki izhajajo iz pravnega reda Unije.(31) Glede nadzora nad zakonitostjo odločb v zvezi z vrnitvijo člen 13(1) Direktive 2008/115 od držav članic zahteva, da zadevni osebi zagotovijo učinkovito pravno sredstvo pred pristojnim sodnim ali upravnim organom. V skladu s sodno prakso Sodišča je treba značilnosti tega pravnega sredstva določiti v skladu s členom 47 Listine ter ob spoštovanju načela nevračanja, zagotovljenega v členu 18 in členu 19(2) Listine.(32) Tako mora imeti v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča pravno sredstvo nujno odložilni učinek, če je vloženo zoper odločbo o vrnitvi, zaradi izvršitve katere je lahko zadevni državljan tretje države izpostavljen dejanskemu tveganju, da bo podvržen nečloveškemu ali ponižujočemu ravnanju, s čimer se temu državljanu zagotovi spoštovanje zahtev iz člena 19(2) in člena 47 Listine.(33)
49. Poleg tega člen 13(2) Direktive 2008/115 določa, da je sodni ali upravni organ, pred katerim se izpodbija zakonitost odločbe v zvezi z vrnitvijo, pristojen za pregled te odločbe in po potrebi za odložitev odstranitve.(34) Gre za zavezujočo določbo, kar dokazuje uporaba izraza „shall have the power“ (in ne „may have the power“) v angleški različici.
50. Namen postopkovnih pravil, ki so tako opredeljena v členu 13(1) in (2) Direktive 2008/115, je zagotoviti, da se oseba, v zvezi s katero je bila sprejeta odločba o vrnitvi, ne odstrani v predvideno državo vrnitve, če pogoji za zakonitost iz člena 5 te direktive, med katere spada spoštovanje načela nevračanja, niso bili ali niso več izpolnjeni zaradi okoliščin, nastalih po sprejetju te odločbe.
51. Sodno varstvo, ki se zahteva s členom 47 Listine, pa ne bi bilo niti učinkovito niti popolno, če nacionalnemu sodišču ne bi bilo treba po uradni dolžnosti ugotoviti nespoštovanja načela nevračanja, v primeru, da elementi, ki so mu bili dani na voljo, dokazujejo, da odločba o vrnitvi temelji na zastareli oceni tveganj, in iz tega izpeljati vseh posledic za izvršitev te odločbe s tem, da od pristojnega nacionalnega organa zahteva, da pred njeno izvršitvijo izvede posodobljeno oceno teh tveganj. V nasprotnem primeru bi lahko omejitev njegove uradne dolžnosti povzročila, da bi se taka odločba izvršila, medtem ko bi bila zadevna oseba v predvideni državi vrnitve lahko podvržena mučenju ali drugemu nečloveškemu ali ponižujočemu ravnanju ali kaznovanju, ki so dejanja, ki so absolutno prepovedana s členom 4 Listine.
52. V zvezi s tem je nizozemska vlada v svojem stališču navedla, da bi moral sodni organ zadevno osebo predati organu, pristojnemu za obravnavanje prošenj za mednarodno zaščito – in sicer „organu za presojo“ v smislu člena 2(f) Direktive 2013/32/EU(35) – da bi ta ocenil tveganja v primeru odstranitve. Čeprav izbira nacionalnega organa, ki je za to pristojen, spada v procesno avtonomijo posamezne države članice in čeprav je res, kot je poudarila ta vlada, da ima organ za presojo na voljo ustrezna sredstva in na tem področju usposobljeno osebje, pa od zadevne osebe ni mogoče zahtevati, naj vloži prošnjo za mednarodno zaščito, da bi se zagotovilo polno spoštovanje načela nevračanja iz člena 5 Direktive 2008/115.
53. Poleg tega poudarjam, da tak pristop nujno pomeni, da lahko sodni organ ugotovi nespoštovanje načela nevračanja in da lahko v velikem obsegu presodi naravo in resnost ravnanj, ki jim je lahko zadevna oseba izpostavljena v predvideni državi vrnitve, preden to osebo pozove k vložitvi prošnje za mednarodno zaščito. Tudi če bi bila taka prošnja, kot je na obravnavi trdila nizozemska vlada, obravnavana kot prednostna(36), to ne spremeni dejstva, da bi v obravnavanem primeru to privedlo do ponovne prekinitve postopka vračanja, začetega proti zadevni osebi(37), in podaljšanja obdobja, v katerem bi bila ta oseba v vmesnem položaju na ozemlju države članice brez pravice ali dovoljenja za prebivanje.
54. Glede na vse navedene elemente menim, da je treba v položaju, v katerem sodišče obravnava nadzor nad zakonitostjo akta, s katerim pristojni nacionalni organ nadaljuje izvajanje postopka vračanja, ki je bil odložen za daljše obdobje, ne da bi izvedel posodobljeno oceno tveganj, ki jim je državljan tretje države izpostavljen v primeru odstranitve, člen 13(1) Direktive 2008/115 v povezavi s členom 5 te direktive ter členom 4, členom 19(2) in členom 47 Listine razlagati tako, da mora nacionalno sodišče v okviru tega nadzora na podlagi elementov iz spisa, s katerimi je bilo seznanjeno in ki so bili dopolnjeni ali pojasnjeni v kontradiktornem postopku, ki poteka pred njim, po uradni dolžnosti obravnavati kršitev načela nevračanja, na katero se ta državljan ni skliceval.
2. Obseg obveznosti
55. Predložitveno sodišče prosi Sodišče, naj pojasni, ali se obseg obveznosti obravnavanja kršitve načela nevračanja po uradni dolžnosti razlikuje glede na to, ali je odločba o vrnitvi obrazložena z zavrnitvijo prošnje za mednarodno zaščito ali zavrnitvijo prošnje za izdajo dovoljenja za prebivanje, ki jo določa nacionalno pravo. Po mnenju tega sodišča mora namreč pristojni nacionalni organ to načelo spoštovati vsakič, ko obravnava prošnjo za mednarodno zaščito v skladu s členom 21(1) Direktive 2011/95, nasprotno pa v nizozemski pravni praksi ni običajno, da bi ta organ po uradni dolžnosti presojal spoštovanje navedenega načela pred zavrnitvijo prošnje za izdajo dovoljenja za prebivanje na podlagi nizozemskega prava.
56. Menim, da se vloga sodnega organa, ki odloča o zakonitosti odločbe o vrnitvi, sprejete v zvezi z državljanom tretje države, in obseg njegove obveznosti, da po uradni dolžnosti preizkusi kršitev načela nevračanja, ne bi smela razlikovati glede na naravo zaprošenega dovoljenja za prebivanje in zlasti ne glede na to, ali je odločba obrazložena z zavrnitvijo prošnje za mednarodno zaščito ali zavrnitvijo prošnje za izdajo dovoljenja za prebivanje na podlagi nacionalnega prava.
57. Iz samega besedila člena 19(2) Listine in zlasti iz izraza „[n]ihče se ne sme odstraniti“, namreč izhaja, da se zaščita pred vračanjem v celoti uporablja za vse državljane tretjih držav, ne glede na njihov status ali razloge za njihovo vračanje.
58. Poleg tega je Sodišče v sodbi z dne 3. junija 2021, Westerwaldkreis(38), opozorilo, da je področje uporabe Direktive 2008/115 opredeljeno le glede na položaj nezakonitega prebivanja, v katerem je državljan tretje države, ne glede na razloge za ta položaj ali ukrepe, ki se lahko sprejmejo v zvezi s tem državljanom.(39) Tako iz člena 6(6) Direktive 2008/115 in točke 60 sodbe z dne 19. junija 2018, Gnandi,(40) izhaja, da čeprav je odločbo o vrnitvi mogoče sprejeti hkrati z zavrnitvijo prošnje za mednarodno zaščito ali takoj po njej, gre za dve ločeni odločbi, pri čemer je treba zagotoviti, da vsaka odločba o vrnitvi spoštuje procesna jamstva iz poglavja III te direktive ter druge upoštevne določbe prava Unije in nacionalnega prava.
59. To je odlično ponazorjeno v sodbi z dne 6. julija 2023, Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (Begunec, ki je storil hudo kaznivo dejanje)(41). Sodišče je v tej sodbi namreč razsodilo, da za preklic statusa begunca na podlagi člena 14(4) Direktive 2011/95 ni mogoče šteti, da vključuje sprejetje stališča glede ločenega vprašanja, ali je to osebo mogoče odstraniti v njeno izvorno državo, in da se posledice morebitne vrnitve zadevnega državljana tretje države v njegovo državo izvora za tega državljana ne upoštevajo pri sprejetju odločbe o preklicu statusa begunca, temveč, če je to upoštevno, kadar namerava pristojni organ zoper navedenega državljana tretje države sprejeti odločbo o vrnitvi.(42)
60. Iz tega izhaja, da je treba načelo nevračanja spoštovati vsakič, ko država članica ugotovi nezakonitost prebivanja državljana tretje države na državnem ozemlju in sprejme odločbo o vrnitvi, in to ne glede na naravo razlogov za sprejetje odločbe o vrnitvi ali obliko tega akta.
61. Zato menim, da se vloga sodnega organa, ki odloča o zakonitosti izvajanja odločbe o vrnitvi, sprejete v zvezi z državljanom tretje države, in obseg njegove obveznosti, da po uradni dolžnosti preizkusi kršitev načela nevračanja, ne bi smela razlikovati glede na to, ali je odločba obrazložena z zavrnitvijo prošnje za mednarodno zaščito ali zavrnitvijo prošnje za izdajo dovoljenja za prebivanje, ki ga določa nacionalno pravo.
VI. Predlog
62. Glede na vse navedene preudarke Sodišču predlagam, naj na vprašanja za predhodno odločanje, ki jih je postavilo rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermond (sodišče v Haagu, ki zaseda v Roermondu, Nizozemska), odgovori:
1. Člen 5 Direktive 2008/115/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. decembra 2008 o skupnih standardih in postopkih v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav v povezavi s členom 19(2) Listine Evropske unije o temeljnih pravicah
je treba razlagati tako, da
v položaju, v katerem pristojni nacionalni organ ugotovi nezakonitost prebivanja državljana tretje države, v zvezi s katerim je bila sprejeta prejšnja odločba o vrnitvi, ki je postala dokončna, mora ta organ pred nadaljevanjem postopka vračanja ugotoviti, ali se je položaj tega državljana glede na dolgo obdobje odložitve tega postopka spremenil tako, da obstajajo resni in utemeljeni razlogi za prepričanje, da bi bil v primeru izvršitve te odločbe ta državljan izpostavljen nevarnosti mučenja in nečloveškega ali ponižujočega ravnanja ali kaznovanja v predvideni državi vrnitve.
2. Člen 13(1) Direktive 2008/115 v povezavi s členom 5 te direktive ter členom 4, členom 19(2) in členom 47 Listine o temeljnih pravicah
je treba razlagati tako, da
v položaju, v katerem sodišče izvaja nadzor nad zakonitostjo akta, s katerim pristojni nacionalni organ nadaljuje izvajanje postopka vračanja, ki je bil odložen za daljše obdobje, ne da bi izvedel posodobljeno oceno tveganj, ki jim je državljan tretje države izpostavljen v primeru odstranitve, mora nacionalno sodišče v okviru tega nadzora na podlagi elementov iz spisa, s katerimi je bilo seznanjeno in ki so bili dopolnjeni ali pojasnjeni v kontradiktornem postopku, ki poteka pred njim, po uradni dolžnosti obravnavati kršitev načela nevračanja, na katero se ta državljan ni skliceval.
Vloga sodnega organa, ki odloča o zakonitosti izvajanja odločbe o vrnitvi, sprejete v zvezi z državljanom tretje države, in obseg njegove obveznosti, da po uradni dolžnosti preizkusi kršitev načela nevračanja, se ne bi smela razlikovati glede na to, ali je odločba obrazložena z zavrnitvijo prošnje za mednarodno zaščito ali zavrnitvijo prošnje za izdajo dovoljenja za prebivanje, ki ga določa nacionalno pravo.