Foreløbig udgave
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
J. RICHARD DE LA TOUR
fremsat den 16. maj 2024 (1)
Sag C-156/23 [Ararat] (i)
K,
L,
M,
N
mod
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermond (retten i første instans i Haag, tingstedet i Roermond, Nederlandene))
»Præjudiciel forelæggelse – et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed – tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold – direktiv 2008/115/EF – artikel 5 – non-refoulement-princippet – afgørelse, hvorved den kompetente nationale myndighed afslår en ansøgning om opholdstilladelse efter national ret og henviser til en tidligere afgørelse om tilbagesendelse, som er blevet endelig – lovligheden af fuldbyrdelsen af afgørelsen om tilbagesendelse – pligt til at foretage en fornyet vurdering af risikoen ved udsendelse – artikel 13 – retsmidler – den retslige myndigheds forpligtelse til af egen drift at rejse spørgsmålet om tilsidesættelse af non-refoulement-princippet – Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – artikel 19, stk. 2 – beskyttelse i tilfælde af udsendelse – artikel 47 – adgang til effektive retsmidler«
I. Indledning
1. Overholdelsen af princippet om non-refoulement i forbindelse med tilbagesendelse af en tredjelandsstatsborger med ulovligt ophold afføder en særlig problemstilling, når medlemsstaten ikke hurtigt fuldbyrder den afgørelse, som den har truffet om tilbagesendelse af vedkommende. Mens denne afgørelse nemlig med tiden bliver endelig for denne person, bliver den bedømmelse, som afgørelsen var baseret på, og navnlig vurderingen af risikoen for den pågældende ved udsendelse til det påtænkte bestemmelsesland derimod forældet.
2. I denne henseende har dommer Ledi Bianku ved Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol udtalt, at »spørgsmålet om non-refoulement og domstolenes rolle i fuldbyrdelsen heraf [er et emne, der] volder særlige vanskeligheder, fordi det vedrører sager, som involverer især absolutte rettigheder, der beskyttes af [den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder (2)]. Endvidere skal såvel nationale som internationale dommere tage stilling til situationer, der ligger meget langt tilbage, og som de ikke nødvendigvis har direkte og fuldstændigt kendskab til. I øvrigt omhandler non-refoulement-sager som oftest foranderlige situationer« (3).
3. Den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 5 og 13 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/115/EF af 16. december 2008 om fælles standarder og procedurer i medlemsstaterne for tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold (4), som både sikrer princippet om non-refoulement og en effektiv retsbeskyttelse af disse tredjelandsstatsborgere.
4. Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem K, L, M og N, som er armenske statsborgere, og Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (statssekretæren for retlige anliggender og sikkerhed, Nederlandene, herefter »staatssecretaris«) vedrørende lovligheden af en retsakt, hvorved sidstnævnte har afslået disse tredjelandsstatsborgeres ansøgning om opholdstilladelse efter national ret, og hvori staatssecretaris har henvist til en tidligere tilbagesendelsesafgørelse, der er blevet endelig, med henblik på genoptagelse af tilbagesendelsesproceduren.
5. Denne anmodning indeholder to spørgsmål.
6. For det første ønsker Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermond (retten i første instans i Haag, tingstedet i Roermond, Nederlandene) oplyst, om en kompetent national myndighed i en situation, hvor den konstaterer, at der er tale om ulovligt ophold for en tredjelandsstatsborger, over for hvem der tidligere er truffet en tilbagesendelsesafgørelse, som er blevet endelig, har pligt til forud for genoptagelsen af tilbagesendelsesproceduren at foretage en fornyet vurdering af risikoen for den pågældende ved udsendelse til det påtænkte bestemmelsesland.
7. For det andet ønsker den forelæggende ret oplyst, om den retslige myndighed i forbindelse med den legalitetskontrol, som den er blevet anmodet om, og på grundlag af de oplysninger, som den er i besiddelse af, er forpligtet til af egen drift at rejse spørgsmålet om tilsidesættelse af non-refoulement-princippet, når den kompetente nationale myndighed ikke har foretaget en sådan vurdering.
8. I dette forslag til afgørelse foreslår jeg, at Domstolen fastslår, at den kompetente nationale myndighed i en situation, hvor tilbagesendelsesproceduren har været udsat i et længere tidsrum, har pligt til forud for fuldbyrdelsen af den tidligere tilbagesendelsesafgørelse at fastslå, om tredjelandsstatsborgerens situation har ændret sig i en sådan grad, at der foreligger alvorlige grunde til at antage, at den pågældende i tilfælde af fuldbyrdelse af denne afgørelse risikerer at blive udsat for tortur eller umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf i det påtænkte bestemmelsesland. Jeg vil ligeledes gøre rede for baggrunden for, at det er min opfattelse, at den nationale ret i mangel af en sådan vurdering er forpligtet til af egen drift at rejse spørgsmålet om tilsidesættelse af non-refoulement-princippet, som denne tredjelandsstatsborger ikke selv har påberåbt sig, så snart denne ret råder over oplysninger herom.
II. Retsforskrifter
A. EU-retten
9. Direktiv 2008/115 bestemmer i artikel 5, at »[n]år medlemsstaterne gennemfører dette direktiv, […] respekterer [de] non-refoulement-princippet«.
10. Dette direktivs artikel 6, stk. 1 og 6, har følgende ordlyd:
»1. Medlemsstaterne træffer afgørelse om tilbagesendelse vedrørende enhver tredjelandsstatsborger, som opholder sig ulovligt på deres område, jf. dog de undtagelser, der er anført i stk. 2-5.
[…]
6. Dette direktiv er ikke til hinder for, at medlemsstaterne træffer afgørelse om ophør af lovligt ophold sammen med en afgørelse om tilbagesendelse og/eller en afgørelse om udsendelse og/eller en afgørelse om indrejseforbud i en og samme administrative eller retslige afgørelse eller retsakt i henhold til deres nationale lovgivning, jf. dog de retssikkerhedsgarantier, der gælder i henhold til kapitel III og i henhold til andre relevante bestemmelser i fællesskabslovgivningen og national lovgivning.«
11. Det nævnte direktivs artikel 9, stk. 1, litra a), fastsætter:
»Medlemsstaterne udsætter en udsendelse,
a) hvis den vil krænke non-refoulement-princippet […]«
12. Endelig har samme direktivs artikel 13, stk. 1 og 2, følgende ordlyd:
»1. Den pågældende tredjelandsstatsborger skal have adgang til effektive retsmidler til at klage over eller søge prøvning af afgørelser vedrørende tilbagesendelse som omhandlet i artikel 12, stk. 1, ved en kompetent retslig eller administrativ myndighed eller et kompetent organ, sammensat af medlemmer, der [er] upartiske og er sikret uafhængighed.
2. Myndigheden eller organet, jf. stk. 1, skal have beføjelse til at prøve afgørelser vedrørende tilbagesendelse som omhandlet i artikel 12, stk. 1, herunder mulighed for midlertidigt at suspendere afgørelsernes fuldbyrdelse, medmindre midlertidig suspension allerede finder anvendelse i medfør af national lovgivning.«
B. Nederlandsk ret
13. Artikel 8:69 i Algemene wet bestuursrecht (den almindelige forvaltningslov, herefter »forvaltningsloven«) (5) af 4. juni 1992 bestemmer:
»1. Retten træffer afgørelse på grundlag af stævningen, de fremlagte dokumenter samt det, der er fremkommet under den indledende undersøgelse af sagen og retsmødet med henblik på bevisoptagelse.
2. Retten supplerer af egen drift de retlige anbringender.
3. Retten kan af egen drift supplere de faktiske omstændigheder.«
III. De faktiske omstændigheder i tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
14. Den 16. marts 2011 indgav sagsøgerne, en familie bestående af to søstre, K og L, og deres forældre, M og N, som alle er armenske statsborgere, en ansøgning om international beskyttelse. Denne ansøgning blev afslået ved afgørelse af 9. august 2012. Endvidere fik sagsøgerne meddelt en tilbagesendelsesafgørelse, som var truffet, efter at der var foretaget en vurdering af risikoen for dem ved udsendelse til Armenien. Denne afgørelse blev endelig.
15. Den 10. maj 2016 indgav sagsøgerne en ansøgning om opholdstilladelse efter nederlandsk ret. De fik afslag på denne ansøgning ved afgørelse af 16. juni 2016, som ligeledes blev endelig, efter at deres klage herover var blevet forkastet.
16. Den 18. februar 2019 indgav sagsøgerne endnu en ansøgning om opholdstilladelse, ligeledes efter en bestemmelse i nederlandsk ret til fordel for børn med længere tids ophold (»afsluitingsregeling langdurig verblijvende kinderen« (endelig ordning for børn med længere tids ophold)) (6). Ved retsakt af 8. oktober 2019 afslog staatssecretaris deres ansøgning og konstaterede dels den ulovlige karakter af deres ophold, dels gyldigheden af tilbagesendelsesafgørelsen af 9. august 2012 (herefter »den anfægtede retsakt«). Denne retsakt blev stadfæstet den 12. november 2020 efter afslag på den klage, som sagsøgerne havde indgivet.
17. Sagsøgerne har anlagt søgsmål til prøvelse af dette afslag ved Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermond (retten i første instans i Haag, tingstedet i Roermond), som har besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Skal artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder [(7)], sammenholdt med [chartrets artikel 4 og artikel 19, stk. 2,] og med artikel 5 i [direktiv 2008/115], fortolkes således, at en ret ex officio på grundlag af oplysninger i sagens akter, som er bragt til dens kendskab, og som er blevet suppleret eller præciseret i den ved denne ret verserende kontradiktoriske procedure, skal prøve, om non-refoulement-princippet er blevet overholdt? Afhænger omfanget af denne forpligtelse af, om den kontradiktoriske procedure er indledt ved en ansøgning om international beskyttelse, og er omfanget af denne forpligtelse dermed anderledes ved en vurdering af risikoen for refoulement i forbindelse med en modtagelse end ved vurderingen af denne risiko i forbindelse med en tilbagesendelse?
2) Skal [artikel 5 i direktiv 2008/115], sammenholdt med [chartrets artikel 19, stk. 2], fortolkes således, at såfremt en afgørelse om tilbagesendelse træffes i en sag, der ikke er indledt ved en ansøgning om international beskyttelse, skal vurderingen af, om forbuddet mod refoulement er til hinder for en tilbagesendelse, foretages inden vedtagelsen af afgørelsen om tilbagesendelse, og er det forhold, at der er konstateret en risiko for refoulement, da til hinder for vedtagelsen af en afgørelse om tilbagesendelse, eller udgør denne risiko i en sådan situation en hindring for udsendelse?
3) Bliver en afgørelse om tilbagesendelse reaktiveret, hvis den er blevet udsat som følge af en ny sag, der ikke er indledt ved en ansøgning om international beskyttelse, eller skal [artikel 5 i direktiv 2008/115], sammenholdt med [chartrets artikel 19, stk. 2], fortolkes således, at såfremt der ikke er foretaget en vurdering af risikoen for refoulement i den sag, der fører til en ny fastslåelse af ulovligt ophold, skal der foretages en aktuel vurdering af denne risiko, og skal der i så fald træffes en ny afgørelse om tilbagesendelse? Skal dette spørgsmål besvares anderledes, hvis der ikke foreligger en udsat afgørelse om tilbagesendelse, men derimod en afgørelse om tilbagesendelse, som gennem længere tid hverken er blevet gennemført af tredjelandsstatsborgeren eller af myndighederne?«
18. Den nederlandske, den tyske og den schweiziske regering samt Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg. Den nederlandske regering og Kommissionen deltog sammen med sagsøgerne og den danske regering i retsmødet den 21. marts 2024, hvori de ligeledes besvarede Domstolens spørgsmål til mundtlig besvarelse.
IV. Indledende bemærkning
19. Inden jeg foretager en bedømmelse af de præjudicielle spørgsmål, finder jeg det hensigtsmæssigt at fremsætte en indledende bemærkning om spørgsmålenes genstand, hvorvidt de kan antages til realitetsbehandling, og den rækkefølge, hvori jeg vil undersøge dem.
20. Indledningsvis er det efter min opfattelse vigtigt at besvare det tredje spørgsmål, der omhandler den administrative fase af tilbagesendelsesproceduren. Den forelæggende ret ønsker nemlig oplyst, hvilke virkninger det har, at en tredjelandsstatsborger indgiver en ny ansøgning om opholdstilladelse efter national ret, for den procedure, der tidligere er iværksat til tilbagesendelse af den pågældende, og navnlig for, hvorvidt den kompetente nationale myndighed har en forpligtelse til at foretage en fornyet vurdering af risikoen ved udsendelse.
21. Dernæst følger besvarelsen af det første spørgsmål, som nærmere bestemt vedrører den retslige fase af tilbagesendelsesproceduren og den forpligtelse, der påhviler den retslige myndighed til af egen drift at rejse spørgsmålet om en eventuel tilsidesættelse af non-refoulement-princippet i forbindelse med den legalitetskontrol, som den er blevet anmodet om at foretage. Selv om den forelæggende ret i denne forbindelse ønsker Domstolens fortolkning af artikel 5 i direktiv 2008/115, sammenholdt med chartrets artikel 4 og artikel 19, stk. 2, foreslår jeg, at dette spørgsmål analyseres i lyset af bestemmelserne i dette direktivs artikel 13, som fastsætter retten til effektiv domstolsbeskyttelse under gennemførelsen af denne procedure.
22. Endelig er det min opfattelse, at det ikke er fornødent at besvare det andet præjudicielle spørgsmål, for så vidt som det ud over den uklare formulering ikke synes at have forbindelse til hovedsagens genstand. Den forelæggende ret ønsker nemlig en præcisering af visse nærmere bestemmelser vedrørende overholdelsen af non-refoulement-princippet i en situation, hvor der endnu ikke er truffet en afgørelse om tilbagesendelse. I den foreliggende sag er det imidlertid ubestridt, at sagsøgerne er genstand for en tilbagesendelsesafgørelse, som blev vedtaget den 9. august 2012. Denne afgørelse er blevet endelig. Tvisten i hovedsagen omhandler således overholdelsen af dette princip i en situation, hvor det ikke drejer sig om vedtagelsen af en afgørelse om tilbagesendelse, men snarere om fuldbyrdelsen heraf i forbindelse med en eventuel fortsættelse af en tilbagesendelsesprocedure.
23. Det følger af Domstolens praksis, at dette spørgsmål derfor ikke kan antages til realitetsbehandling, eftersom Domstolen herved anmodes om at afgive et responsum om et hypotetisk spørgsmål, hvilket ikke er foreneligt med den opgave, som Domstolen er blevet tildelt i forbindelse med det retslige samarbejde, der er indført ved artikel 267 TEUF (8).
V. Bedømmelse
24. Genstanden for den anfægtede retsakt, hvis lovlighed er blevet anfægtet for den retslige myndighed, skal afgrænses.
25. Den anfægtede retsakt er en sammensat retsakt. Den henhører både under nederlandsk ret, idet sagsøgerne herved er blevet nægtet opholdstilladelse efter denne ret, og under EU-retten, eftersom den medfører reaktivering af den procedure, som oprindelig blev iværksat til tilbagesendelse af disse personer, idet den fastslår gyldigheden af tilbagesendelsesafgørelsen af 9. august 2012 (9).
26. De til Domstolen indgivne spørgsmål vedrører alene lovligheden af fuldbyrdelsen af denne afgørelse, for så vidt som den udgør en afgørelse om tilbagesendelse som omhandlet i artikel 3, nr. 4), i direktiv 2008/115 (10).
A. Den kompetente nationale myndigheds forpligtelse til at foretage en fornyet vurdering af risikoen ved udsendelse (det tredje præjudicielle spørgsmål)
27. Med det tredje spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 5 i direktiv 2008/115, sammenholdt med chartrets artikel 19, stk. 2, skal fortolkes således, at en kompetent national myndighed i en situation, hvor den konstaterer, at der er tale om ulovligt ophold for en tredjelandsstatsborger, over for hvem der tidligere er truffet en tilbagesendelsesafgørelse, som er blevet endelig, er forpligtet til at genoptage tilbagesendelsesproceduren på stadiet for fuldbyrdelsen af denne afgørelse eller til inden da at foretage en fornyet vurdering af risikoen for denne tredjelandsstatsborger ved udsendelse til det påtænkte bestemmelsesland under hensyntagen til det betragtelige tidsrum, hvori denne procedure har været sat i bero.
28. Indledningsvis påpeger jeg, at EU-retten, navnlig direktiv 2008/115, ikke indeholder bestemmelser, der udtrykkeligt fastsætter de virkninger, der skal være knyttet til en tredjelandsstatsborgers indgivelse af en ansøgning om opholdstilladelse efter national ret og det efterfølgende afslag herpå for en tidligere vedtaget afgørelse om tilbagesendelse af den pågældende.
29. Selv om Domstolen har udledt visse principper i dom af 15. februar 2016, N. (11), blev denne dom afsagt i en faktuelt anderledes sammenhæng. I den sag, der gav anledning til den nævnte dom, var den procedure, der var iværksat til tilbagesendelse af den pågældende, nemlig ikke blevet afbrudt som følge af indgivelsen af en ansøgning om opholdstilladelse efter national ret, men af en ansøgning om international beskyttelse. I sin anmodning om præjudiciel afgørelse fremhævede Raad Van State (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Nederlandene), at ifølge dens praksis bevirkede indgivelsen af en sådan ansøgning, at enhver afgørelse om tilbagesendelse, der tidligere måtte være truffet i sammenhæng med denne procedure, helt bortfaldt. Domstolen derimod lagde til grund, at når en procedure, der er indledt i henhold til direktiv 2008/115, inden for rammerne af hvilken der er truffet en afgørelse om tilbagesendelse, er blevet afbrudt som følge af indgivelsen af en ansøgning om international beskyttelse, har medlemsstaterne pligt til straks efter afslaget på denne ansøgning at genoptage denne procedure på det trin, hvor den blev afbrudt, og ikke fra begyndelsen (12). Domstolen støttede sin vurdering på de effektivitetskrav, som EU-lovgiver stiller i forbindelse med gennemførelsen af en procedure for tilbagesendelse, og navnlig på medlemsstaternes forpligtelse til at foretage udsendelse hurtigst muligt.
30. I hovedsagen synes staatssecretaris ikke at have genoptaget den tidligere iværksatte procedure for tilbagesendelse af sagsøgerne fra begyndelsen, men på det trin, hvor den var blevet afbrudt, idet han konstaterede gyldigheden af den tidligere tilbagesendelsesafgørelse.
31. I en sådan situation gør gennemførelsen af det princip, der blev udledt i dom af 15. februar 2016, N. (13), det imidlertid ikke muligt – selv om det opfylder de effektivitetskrav, der bl.a. fremgår af fjerde betragtning til direktiv 2008/115 – at sikre, at non-refoulement-princippet er overholdt.
32. For det første hænger dette sammen med arten af den ansøgte opholdstilladelse. Selv om den kompetente nationale myndighed ved behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse er forpligtet til at overholde non-refoulement-princippet i overensstemmelse med artikel 21, stk. 1, i direktiv 2011/95/EU (14), er det ifølge den forelæggende rets oplysninger derimod ikke sædvanlig retslig praksis i Nederlandene af egen drift at foretage en vurdering af risikoen for en person ved udsendelse efter afslaget på en ansøgning om opholdstilladelse efter nederlandsk ret.
33. For det andet hænger dette sammen med, hvor længe tilbagesendelsesproceduren har været stillet i bero. I den foreliggende sag fremgår det af den forelæggende rets oplysninger, at selv om staatssecretaris traf tilbagesendelsesafgørelsen på et tidspunkt, hvor udsendelsen af sagsøgerne til deres oprindelsesland var lovlig i henhold til princippet om non-refoulement, var denne procedure afbrudt i syv år, dvs. et betragteligt tidsrum, førend gennemførelsen af den blev genoptaget efter afslaget på den sidste ansøgning om opholdstilladelse. Det er åbenbart, at en sådant tidsrum sandsynligvis indebærer ændringer i den berørte persons situation og/eller de omstændigheder, der hersker i det påtænkte bestemmelsesland.
34. Direktiv 2008/115 har imidlertid til formål at indføre en udsendelses- og repatrieringspolitik, som ikke blot er effektiv, men også føres med fuld respekt for de grundlæggende rettigheder og de pågældende personers værdighed (15).
35. Enhver tilbagesendelsesafgørelse, der er vedtaget på grundlag af artikel 6, stk. 1, i direktiv 2008/115 og fuldbyrdet i medfør af dette direktivs artikel 8, stk. 1, skal respektere de rettigheder, der er sikret ved chartret, herunder dem, der er fastlagt i dettes artikel 4 og artikel 19, stk. 2 (16). Sidstnævnte bestemmelser forbyder tortur og umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf samt udsendelse til en stat, hvor der er en alvorlig risiko for, at den pågældende udsættes for en sådan behandling (17). Ifølge Domstolen forankrer et sådant forbud »en af Unionens og medlemsstaternes grundlæggende værdier« og er af absolut karakter, eftersom det er tæt knyttet til den menneskelige værdighed, som er omhandlet i chartrets artikel 1 (18).
36. I denne forbindelse kræver artikel 5 i direktiv 2008/115, at medlemsstaterne overholder princippet om non-refoulement »på alle trin af tilbagesendelsesproceduren« (19) og indtil udsendelse (dvs. den fysiske transport ud af medlemsstaten (20)) af den pågældende. I overensstemmelse med Domstolens praksis er medlemsstaterne således forpligtet til at gøre det muligt for de pågældende personer at påberåbe sig enhver ændring i omstændighederne, der er indtrådt efter vedtagelsen af denne afgørelse om tilbagesendelse, og som kan have en væsentlig indvirkning på bedømmelsen af den berørtes situation i lyset af dette direktiv, herunder artikel 5 (21), idet det nævnte direktivs artikel 9, stk. 1, litra a), kræver, at udsendelsen udsættes, »hvis den vil krænke princippet om non-refoulement«.
37. I en situation, hvor tilbagesendelsesproceduren har været udsat i et betragteligt tidsrum, er det uomgængeligt, at den kompetente nationale myndighed inden genoptagelsen af tilbagesendelsesproceduren foretager en ny, separat vurdering af risikoen for den pågældende ved udsendelse i stedet for den vurdering, der blev foretaget på tidspunktet for vedtagelsen af den tidligere afgørelse om tilbagesendelse. En så langvarig berostillelse af proceduren udelukker nemlig, at den kompetente nationale myndighed kan drage en endelig konklusion vedrørende de risici, som den pågældende løber i det påtænkte bestemmelsesland, idet den ellers risikerer at tilsidesætte non-refoulement-princippet (22). I mangel af en sådan vurdering er der risiko for, at forpligtelsen til at vende tilbage ikke længere opfylder EU-rettens betingelser for at være lovlig, og at den bliver håndhævet, selv om der er alvorlige grunde til at antage, at den pågældende løber en reel risiko for at blive udsat for tortur og umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf i tilfælde af udsendelse til dette land.
38. Såfremt denne nye vurdering bekræfter de konklusioner, som den kompetente nationale myndighed drog i forbindelse med vedtagelsen af den tidligere tilbagesendelsesafgørelse, tilkommer det denne myndighed at genoptage tilbagesendelsesproceduren på det trin, hvor den blev afbrudt, og skride til håndhævelse af forpligtelsen til at vende tilbage.
39. I modsat fald har den kompetente nationale myndighed pligt til at udsætte udsendelsen af den pågældende til det påtænkte bestemmelsesland i overensstemmelse med artikel 9, stk. 1, litra a), i direktiv 2008/115 (23). Der er imidlertid intet til hinder for, at den nævnte myndighed prøver den tidligere tilbagesendelsesafgørelse igen eller træffer en ny afgørelse om tilbagesendelse, forudsat at de i dette direktiv fastsatte materielle og processuelle garantier overholdes (24).
40. Henset til samtlige disse forhold er det min opfattelse, at artikel 5 i direktiv 2008/115, sammenholdt med chartrets artikel 19, stk. 2, skal fortolkes således, at en kompetent national myndighed i en situation, hvor den konstaterer, at der er tale om ulovligt ophold for en tredjelandsstatsborger, over for hvem der tidligere er truffet en tilbagesendelsesafgørelse, som er blevet endelig, er forpligtet til, inden den genoptager tilbagesendelsesproceduren, under hensyntagen til det betragtelige tidsrum, hvori denne procedure har været sat i bero, at fastslå, om denne tredjelandsstatsborgers situation har ændret sig i en sådan grad, at der foreligger alvorlige grunde til at antage, at den pågældende i tilfælde af fuldbyrdelse af denne afgørelse risikerer at blive udsat for tortur eller umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf i det påtænkte bestemmelsesland.
B. Den retslige myndigheds forpligtelse til af egen drift at rejse spørgsmålet om tilsidesættelse af non-refoulement-princippet (det første præjudicielle spørgsmål)
41. Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 13, stk. 1, i direktiv 2008/115, sammenholdt med dette direktivs artikel 5 og med chartrets artikel 4, artikel 19, stk. 2, og artikel 47, i en situation, hvor en retsakt, hvorved den kompetente nationale myndighed genoptager gennemførelsen af en tilbagesendelsesprocedure, der har været sat i bero i et betragteligt tidsrum, forelægges en domstol til legalitetskontrol, skal fortolkes således, at den nationale ret i forbindelse med denne legalitetskontrol er forpligtet til på grundlag af de oplysninger i sagens akter, som er bragt til dens kendskab, og som er blevet suppleret eller præciseret i den kontradiktoriske procedure, der verserer for den, af egen drift at rejse spørgsmålet om en eventuel tilsidesættelse af non-refoulement-princippet, som denne tredjelandsstatsborger ikke selv har påberåbt sig.
42. Ifølge den forelæggende ret er det nemlig utænkeligt, at den retslige myndighed ikke reagerer, hvis der kan være overhængende risiko for en tilsidesættelse af non-refoulement-princippet, eller hvis en sådan risiko ikke er blevet vurderet, og tredjelandsstatsborgerne, således som i hovedsagen, ikke er klar over denne risiko og ikke påberåber sig den til støtte for deres ansøgning om opholdstilladelse eller i forbindelse med deres anfægtelse af den afgørelse, hvorved deres ophold findes ulovligt, eller afgørelsen om tilbagesendelse (25).
43. I øvrigt ønsker denne ret præciseret, om rækkevidden af denne forpligtelse ændrer sig, alt efter om tilbagesendelsesafgørelsen er begrundet i afslaget på en ansøgning om international beskyttelse eller i afslaget på en ansøgning om opholdstilladelse efter national ret.
1. Forpligtelsens eksistens
44. EU-retten kræver i princippet ikke, at de nationale retter ex officio behandler et anbringende om tilsidesættelse af EU-retlige bestemmelser, når behandlingen af dette anbringende indebærer, at de må gå ud over den afgrænsning af sagen, som parterne har foretaget. Denne begrænsning i den nationale rets beføjelser finder sin berettigelse i princippet om, at initiativet til en sag tilkommer parterne. Den nævnte ret kan derfor ifølge Domstolens faste praksis kun handle ex officio i undtagelsestilfælde, hvor almene hensyn kræver det (26).
45. Med hensyn til direktiv 2008/115 er den nationale rets pligt til at foretage en ex officio-behandling blevet anerkendt af Domstolen for så vidt angår betingelserne for lovligheden af en frihedsberøvelsesforanstaltning, der er anordnet i forbindelse med gennemførelsen af en tilbagesendelsesprocedure. I dom af 8. november 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Prøvelse af egen drift af frihedsberøvelsen) (27), hvortil den forelæggende ret udtrykkeligt har henvist, fastslog Domstolen, at den kompetente retslige myndighed skal tage hensyn til samtlige forhold, navnlig af faktisk karakter, der bringes til dens kendskab, og som suppleret eller præciseret i forbindelse med processuelle foranstaltninger, som den måtte anse for nødvendige at træffe på grundlag af den nationale ret, og den skal på grundlag af disse forhold i givet fald konstatere en tilsidesættelse af en lovlighedsbetingelse hidrørende fra EU-retten, selv når denne tilsidesættelse ikke er blevet gjort gældende af den berørte person. I denne henseende henviste Domstolen til vigtigheden af retten til frihed, der er sikret ved chartrets artikel 6, samt grovheden af det indgreb i denne ret, som frihedsberøvelse udgør, og kravet om et højt domstolsbeskyttelsesniveau (28). Den sondrede endvidere mellem en tvist om frihedsberøvelse af en tredjelandsstatsborger, for hvilken EU-lovgiver har fastsat strenge rammer, og en administrativ tvist, hvor initiativet til og afgrænsningen af tvisten tilkommer parterne (29).
46. Dette ræsonnement kan efter min opfattelse udstrækkes til den situation, hvor retten på baggrund af de oplysninger, der er bragt til dens kendskab, fastslår, at fuldbyrdelsen af en afgørelse om tilbagesendelse af en tredjelandsstatsborger tilsidesætter non-refoulement-princippet. Af grunde, som er lig dem, jeg anførte i mit forslag til afgørelse i den sag, der gav anledning til denne dom (30), kræver beskyttelsen af dette princip nemlig, at den nationale ret af egen drift kan rejse spørgsmålet om, hvorvidt den kompetente nationale myndighed har foretaget en fornyet vurdering af risikoen ved udsendelse til det ifølge tilbagesendelsesafgørelsen påtænkte bestemmelsesland.
47. I punkt 35 og 36 i nærværende forslag til afgørelse mindede jeg om arten og rækkevidden af non-refoulement-princippet i forbindelse med gennemførelsen af en tilbagesendelsesprocedure. Jeg nævnte dette princips tvingende karakter og fremhævede dets betydning. Jeg gjorde ligeledes opmærksom på, at medlemsstaterne har pligt til at sikre overholdelsen af dette princip »på alle trin af tilbagesendelsesproceduren«, dvs. såvel under dens administrative fase, hvor afgørelser vedrørende tilbagesendelsen træffes, som under den retslige fase, hvor disse afgørelsers lovlighed prøves, idet tilbagesendelsesproceduren først er afsluttet, når den faktiske udsendelse af den pågældende til dennes oprindelsesland, et transitland eller et andet land er sket.
48. Hertil skal føjes, at medlemsstaterne i medfør af chartrets artikel 47 skal sikre en effektiv domstolsbeskyttelse af de individuelle rettigheder, som følger af Unionens retsorden (31). For så vidt angår legalitetskontrollen af afgørelserne vedrørende tilbagesendelse kræver artikel 13, stk. 1, i direktiv 2008/115, at medlemsstaterne giver den pågældende adgang til effektive retsmidler ved en kompetent retslig eller administrativ myndighed. I overensstemmelse med Domstolens praksis skal kendetegnene ved dette retsmiddel fastlægges i overensstemmelse med chartrets artikel 47 og under iagttagelse af non-refoulement-princippet, der er sikret ved chartrets artikel 18 og artikel 19, stk. 2 (32). Ifølge Domstolens faste praksis skal et retsmiddel således nødvendigvis have opsættende virkning, når det iværksættes til prøvelse af en afgørelse om tilbagesendelse, hvis fuldbyrdelse kan udsætte den pågældende tredjelandsstatsborger for en reel risiko for umenneskelig eller nedværdigende behandling, for derved at sikre, at kravene i chartrets artikel 19, stk. 2, og artikel 47 bliver overholdt med hensyn til den pågældende tredjelandsstatsborger (33).
49. Endvidere er det i artikel 13, stk. 2, i direktiv 2008/115 fastsat, at den retslige eller administrative myndighed, for hvilken lovligheden af en afgørelse vedrørende tilbagesendelse anfægtes, skal have beføjelse til at foretage en fornyet prøvelse af denne afgørelse og i givet fald udsætte udsendelsen (34). Der er tale om en præceptiv bestemmelse, som det ses af anvendelsen på engelsk af udtrykket »shall have the power« (og ikke »may have the power«).
50. De nærmere processuelle bestemmelser, således som de er defineret i artikel 13, stk. 1 og 2, i direktiv 2008/115, har til formål at sikre, at en person, for hvem der er truffet en afgørelse om tilbagesendelse, ikke udsendes til det påtænkte bestemmelsesland, hvis de legalitetsbetingelser, der er fastsat i dette direktivs artikel 5, herunder overholdelsen af non-refoulement-princippet, ikke eller ikke længere er opfyldt som følge af omstændigheder, der er indtruffet siden vedtagelsen af denne afgørelse.
51. Den domstolsbeskyttelse, som chartrets artikel 47 kræver, ville imidlertid hverken være effektiv eller fuldstændig, hvis den nationale ret ikke havde pligt til af egen drift at konstatere en tilsidesættelse af non-refoulement-princippet, når de oplysninger, den råder over, synes at vise, at tilbagesendelsesafgørelsen er baseret på en forældet risikovurdering, og til heraf at drage alle konsekvenser for fuldbyrdelsen af denne afgørelse, idet den pålægger den kompetente nationale myndighed at foretage en fornyet risikovurdering, før den iværksætter udsendelsen. I modsat fald kunne en begrænsning af denne rets hverv bevirke, at en sådan afgørelse fuldbyrdes, selv om den pågældende i det påtænkte bestemmelsesland risikerer at blive udsat for tortur eller umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf, som er omfattet af et absolut forbud i medfør af chartrets artikel 4.
52. I denne henseende har den nederlandske regering i sine skriftlige indlæg gjort gældende, at den retslige myndighed bør hjemvise den pågældende sag til den myndighed, der har ansvaret for behandlingen af ansøgninger om international beskyttelse – nemlig »den besluttende myndighed« som omhandlet i artikel 2, litra f), i direktiv 2013/32/EU (35) – således at denne kan vurdere risikoen ved udsendelse. Selv om den kompetente nationale myndigheds valg i denne henseende falder ind under hver enkelt medlemsstats procesautonomi, og selv om den besluttende myndighed ifølge den nævnte regerings oplysninger ganske vist råder over egnede midler og kompetente medarbejdere på dette område, kan man dog ikke forlange af den pågældende ansøger, at vedkommende indgiver en ansøgning om international beskyttelse for at sikre, at non-refoulement-princippet som omhandlet i artikel 5 i direktiv 2008/115 respekteres.
53. Endvidere påpeger jeg, at en sådan fremgangsmåde nødvendigvis indebærer, at den retslige myndighed er i stand til dels at fastslå, at non-refoulement-princippet er blevet tilsidesat, dels i vidt omfang at vurdere arten og alvoren af den behandling, som den pågældende risikerer at blive udsat for i det påtænkte bestemmelsesland, førend vedkommende opfordres til at indgive en ansøgning om international beskyttelse. Selv om en sådan ansøgning, således om den nederlandske regering har gjort gældende, vil blive prioriteret (36), vil behandlingen af den nemlig ikke desto mindre i den foreliggende sag føre til, at den procedure, der er iværksat til tilbagesendelse af den pågældende (37), endnu en gang udsættes, og at den periode, hvori vedkommende befinder sig i en mellemsituation på medlemsstatens område uden hverken ret til ophold eller opholdstilladelse, forlænges.
54. Henset til samtlige disse oplysninger er det min opfattelse, at artikel 13, stk. 1, i direktiv 2008/115, sammenholdt med dette direktivs artikel 5 og med chartrets artikel 4, artikel 19, stk. 2, og artikel 47, i en situation, hvor en retsakt, hvorved den kompetente nationale myndighed genoptager gennemførelsen af en tilbagesendelsesprocedure, der har været sat i bero i et betragteligt tidsrum, forelægges en domstol til legalitetskontrol, skal fortolkes således, at den nationale domstol i forbindelse med denne legalitetskontrol er forpligtet til på grundlag af de oplysninger i sagens akter, som er bragt til dens kendskab, og som er blevet suppleret eller præciseret i den kontradiktoriske procedure, der verserer for den, af egen drift at rejse spørgsmålet om en eventuel tilsidesættelse af non-refoulement-princippet, som denne tredjelandsstatsborger ikke selv har påberåbt sig.
2. Forpligtelsens rækkevidde
55. Den forelæggende ret ønsker præciseret, om rækkevidden af forpligtelsen til af egen drift at rejse spørgsmålet om tilsidesættelse af non-refoulement-princippet ændrer sig, alt efter om tilbagesendelsesafgørelsen er begrundet i afslaget på en ansøgning om international beskyttelse eller i afslaget på en ansøgning om opholdstilladelse efter national ret. Ifølge den forelæggende ret har den kompetente nationale myndighed nemlig pligt til at respektere dette princip, hver gang den behandler en ansøgning om international beskyttelse, hvilket desuden skal ske i overensstemmelse med artikel 21, stk. 1, i direktiv 2011/95, hvorimod det ikke er sædvanlig retslig praksis i Nederlandene, at denne myndighed af egen drift vurderer spørgsmålet om overholdelsen af det nævnte princip forud for afslaget på en ansøgning om opholdstilladelse efter nederlandsk ret.
56. Jeg er af den opfattelse, at der ikke bør sondres mellem den retslige myndigheds rolle, når den træffer afgørelse om lovligheden af en afgørelse om tilbagesendelse af en tredjelandsstatsborger, og rækkevidden af denne myndigheds forpligtelse til af egen drift at rejse spørgsmålet om tilsidesættelse af non-refoulement-princippet alt efter det ansøgte opholds art og navnlig ikke efter, om denne afgørelse er begrundet i afslaget på en ansøgning om international beskyttelse eller i afslaget på en ansøgning om opholdstilladelse efter national ret.
57. Det fremgår nemlig af selve ordlyden af chartrets artikel 19, stk. 2, og navnlig af udtrykket »[i]ngen må udsendes«, at beskyttelsen mod refoulement finder anvendelse på alle tredjelandsstatsborgere uanset deres status og uanset begrundelsen for denne refoulement.
58. Endvidere har Domstolen i dom af 3. juni 2021, Westerwaldkreis (38), gjort opmærksom på, at anvendelsesområdet for direktiv 2008/115 alene er defineret med henvisning til den situation, hvor en tredjelandsstatsborger opholder sig ulovligt, uafhængigt af, hvad denne situation skyldes, eller hvilke foranstaltninger der kan vedtages over for denne tredjelandsstatsborger (39). Det følger således af artikel 6, stk. 6, i direktiv 2008/115 og af præmis 60 i dom af 19. juni 2018, Gnandi (40), at selv om tilbagesendelsesafgørelsen kan træffes samtidig med eller umiddelbart efter afgørelsen om afslag på en ansøgning om international beskyttelse, er der tale om to separate afgørelser, idet enhver afgørelse om tilbagesendelse skal overholde de retssikkerhedsgarantier, der er fastsat i kapitel III i dette direktiv, og de øvrige relevante bestemmelser i EU-retten og national lovgivning.
59. Dom af 6. juli 2023, Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (Flygtning, der har begået en grov forbrydelse) (41), er en perfekt illustration heraf. I denne dom fastslog Domstolen nemlig, at en tilbagekaldelse af flygtningestatus i henhold til artikel 14, stk. 4, i direktiv 2011/95 ikke kan anses for at indebære en stillingtagen til det særskilte spørgsmål om, hvorvidt denne person kan udsendes til sit oprindelsesland, og at de konsekvenser, som en eventuel tilbagesendelse af den berørte tredjelandsstatsborger til dennes oprindelsesland vil have for denne, derfor ikke kan tages i betragtning i forbindelse med vedtagelsen af afgørelsen om tilbagekaldelse af flygtningestatussen, men i givet fald når den kompetente myndighed påtænker at træffe en afgørelse om tilbagesendelse over for den nævnte tredjelandsstatsborger (42).
60. Det følger heraf, at princippet om non-refoulement skal overholdes, hver eneste gang en medlemsstat konstaterer, at en tredjelandsstatsborgers ophold på dens område er ulovligt, og træffer en afgørelse om tilbagesendelse, uafhængigt af grundene til at træffe en tilbagesendelsesafgørelse og uanset formen af denne retsakt.
61. Jeg er følgelig af den opfattelse, at der ikke kan sondres mellem den retslige myndigheds rolle, når den træffer afgørelse om lovligheden af fuldbyrdelsen af en afgørelse om tilbagesendelse af en tredjelandsstatsborger, og rækkevidden af denne myndigheds forpligtelse til af egen drift at rejse spørgsmålet om tilsidesættelse af non-refoulement-princippet, alt efter om denne afgørelse er begrundet i afslaget på en ansøgning om international beskyttelse eller i afslaget på en ansøgning om opholdstilladelse efter national ret.
VI. Forslag til afgørelse
62. På baggrund af samtlige ovenstående betragtninger foreslår jeg, at Domstolen besvarer de spørgsmål, der er forelagt den af Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermond (retten i første instans i Haag, tingstedet i Roermond, Nederlandene), således:
»1) Artikel 5 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/115/EF af 16. december 2008 om fælles standarder og procedurer i medlemsstaterne for tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold, sammenholdt med artikel 19, stk. 2, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder,
skal fortolkes således, at
en kompetent national myndighed i en situation, hvor den konstaterer, at der er tale om ulovligt ophold for en tredjelandsstatsborger, over for hvem der tidligere er truffet en tilbagesendelsesafgørelse, som er blevet endelig, er forpligtet til, inden den genoptager tilbagesendelsesproceduren, under hensyntagen til det betragtelige tidsrum, hvori denne procedure har været sat i bero, at fastslå, om denne tredjelandsstatsborgers situation har ændret sig i en sådan grad, at der foreligger alvorlige grunde til at antage, at den pågældende i tilfælde af fuldbyrdelse af denne afgørelse risikerer at blive udsat for tortur eller umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf i det påtænkte bestemmelsesland.
2) Artikel 13, stk. 1, i direktiv 2008/115, sammenholdt med dette direktivs artikel 5 og med artikel 4, artikel 19, stk. 2, og artikel 47 i chartret om grundlæggende rettigheder,
skal fortolkes således, at
i en situation, hvor en retsakt, hvorved den kompetente nationale myndighed genoptager gennemførelsen af en tilbagesendelsesprocedure, der har været sat i bero i et betragteligt tidsrum, forelægges en domstol til legalitetskontrol, er den nationale domstol i forbindelse med denne legalitetskontrol forpligtet til på grundlag af de oplysninger i sagens akter, som er bragt til dens kendskab, og som er blevet suppleret eller præciseret i den kontradiktoriske procedure, der verserer for den, af egen drift at rejse spørgsmålet om en eventuel tilsidesættelse af non-refoulement-princippet, som denne tredjelandsstatsborger ikke selv har påberåbt sig.
Der kan ikke sondres mellem den retslige myndigheds rolle, når den træffer afgørelse om lovligheden af fuldbyrdelsen af en afgørelse om tilbagesendelse af en tredjelandsstatsborger, og rækkevidden af denne myndigheds forpligtelse til af egen drift at rejse spørgsmålet om tilsidesættelse af non-refoulement-princippet, alt efter om denne afgørelse er begrundet i afslaget på en ansøgning om international beskyttelse eller i afslaget på en ansøgning om opholdstilladelse efter national ret.«