Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
T. ĆAPETA
van 16 mei 2024 (1)
Zaak C‑188/23
Land Niedersachsen
tegen
Conti 11. Container Schiffahrts-GmbH & Co. KG MS „MSC Flaminia”
[verzoek van het Oberlandesgericht München (hoogste rechterlijke instantie van de deelstaat Beieren, München, Duitsland) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing – Milieu – Verdrag van Bazel inzake de beheersing van de grensoverschrijdende overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen en de verwijdering ervan – Verordening (EG) nr. 1013/2006 – Toepassingsgebied – Afvalstoffen afkomstig van een chemische brand en explosies op volle zee – Uitlegging van arrest van 16 mei 2019, Conti 11. Container Schiffahrt (C‑689/17, EU:C:2019:420)”
I. Inleiding
1. Op 14 juli 2012, om 5.42 uur, brak op de Flaminia, een containerschip dat onderweg was van Charleston (Verenigde Staten van Amerika) naar Antwerpen (België), halverwege de Atlantische Oceaan een chemische brand uit, waarna een reeks explosies plaatsvond. Daardoor liep het schip omvangrijke schade op en raakte het verontreinigd met gevaarlijke en toxische residuen. Verschillende bemanningsleden kwamen hierbij om het leven. De brand en explosies hielden nog dagen aan. De dichtstbijzijnde haven bevond zich op honderden zeemijlen afstand. Na weken van bergingspogingen en weigeringen van toegang door verschillende omliggende havens, is het schip uiteindelijk naar Wilhelmshaven (Duitsland) gesleept.
2. De bevoegde Duitse autorit eiten van het Land Niedersachsen (deelstaat Nedersaksen, Duitsland) hebben gelast dat de procedure van voorafgaande schriftelijke kennisgeving en toestemming in de zin van verordening (EG) nr. 1013/2006(2) werd opgestart voordat de Flaminia naar Mangalia (Roemenië) mocht worden gesleept om (een deel van) het gevaarlijke en toxische afval te laten verwijderen en het schip te laten herstellen.
3. Conti 11. Container Schiffahrts-GmbH & Co. KG MS „MSC Flaminia” (hierna: „Conti”), verzoekster in het hoofdgeding, legt het arrest van het Hof uit 2017 in de zaak Conti 11. Container Schiffahrt(3) aldus uit dat deze procedure niet vereist is en vordert van het Land Niedersachsen vergoeding van de desbetreffende kosten.
4. Het Land Niedersachsen stelt op zijn beurt in wezen dat het vanuit het oogpunt van milieubescherming niet mogelijk zou zijn geweest om een schip met ongeveer 30 000 ton toxisch afvalwater en andere stoffen aan boord te laten vertrekken van Wilhelmshaven naar Mangalia zonder dat de betrokken kennisgevings- en toestemmingsprocedure werd doorlopen. Het is van mening dat een van de verplichtingen die voortvloeien uit het Verdrag van Bazel(4), waarbij de Europese Unie en haar lidstaten partij zijn, erin bestaat te voorzien in een dergelijke procedure voor precies die overbrengingen van dergelijke gevaarlijke afvalstoffen. Indien verordening nr. 1013/2006 voor dit soort overbrenging geen kennisgevingsplicht zou opleggen, zoals de rechter in eerste aanleg het arrest in de zaak Conti 11. Container Schiffahrt heeft begrepen, zou de Europese Unie volgens het Land Niedersachsen haar verplichtingen krachtens het Verdrag van Bazel schenden.
5. De overkoepelende vraag voor het Hof is dus een vraag naar uitlegging van zijn arrest in de zaak Conti 11. Container Schiffahrt, namelijk of verordening nr. 1013/2006 als gevolg van dit arrest mogelijkerwijs onverenigbaar is met de verplichtingen van de Europese Unie krachtens het Verdrag van Bazel en zo neen, of het Land Niedersachsen dan terecht aan Conti de kennisgevings- en toestemmingsprocedure van deze verordening heeft opgelegd.
II. Juridische en feitelijke context van de onderhavige zaak en prejudiciële vragen
6. Conti is een Duitse onderneming die in Hamburg (Duitsland) is gevestigd. Ten tijde van de feiten was deze onderneming eigenaar van een containerschip dat was ingericht als een schip voor speciale doeleinden en dat voer onder de naam Flaminia.
7. In november 2000 heeft Conti de Flaminia verhuurd aan MSC, een in Genève (Zwitserland) gevestigde Zwitserse onderneming.
8. Van ongeveer november 2000 tot juni 2012 vervoerde de Flaminia duizenden vrachtcontainers van en naar havens over de hele wereld, waaronder de haven van New Orleans (Verenigde Staten).
9. In juni 2012 heeft een Amerikaanse chemieproducent verzocht om drie tankcontainers met 80 % divinylbenzeen (hierna: „DVB”) vanuit New Orleans te verschepen. DVB is een chemische verbinding die wordt gebruikt in waterzuivering.
10. DVB moet onder een bepaalde temperatuur worden gehouden ter voorkoming van een chemisch proces genaamd „autopolymerisatie”, dat leidt tot snelle temperatuurstijgingen en de uitstoot van ontvlambare dampen.(5)
11. Op 14 juli 2012, terwijl de Flaminia onderweg was van Charleston naar Antwerpen, vond er halverwege de Atlantische Oceaan een explosie plaats in de containers met DVB, wat leidde tot een grote brand aan boord.
12. Drie bemanningsleden kwamen daarbij om het leven. Honderden containers werden vernield en het schip liep zware averij op.
13. Het is onduidelijk wat precies de oorzaak was van de brand en de explosies.(6)
14. Nadat de bemanning en de passagiers het schip hadden verlaten, bleef de Flaminia rondzwalken midden op de Atlantische Oceaan. De branden woedden verder(7) en er volgde nog een explosie.(8)
15. In opdracht van Conti zijn bergers aan het werk gegaan. Om de brand onder controle te krijgen en het schip en de lading in veiligheid te brengen, hebben de bergers zeewater op het schip gespoten. Een gevolg van dit proces was dat ongeveer 30 000 ton bluswater, verontreinigd met gevaarlijke en toxische residuen, in de ruimen van de Flaminia achterbleef nadat de brand onder controle was gebracht.
16. Later zou blijken dat zelfs nadat het grootste deel van het bluswater was geloosd, aan boord van het schip nog 30 500 ton afvalmateriaal achterbleef(9), dat onder meer bestond uit slib, door brand beschadigde vaste lading, verontreinigd water en staalschroot.
17. Op het ogenblik van de explosie bevond de Flaminia, die in oostelijke richting voer, zich tussen Canada en het Verenigd Koninkrijk, op ongeveer 650 zeemijl van de dichtstbijzijnde haven (São Miguel, Azoren, Portugal).(10)
18. Na indiening van een vaarplan hebben de bergers de Flaminia via het Kanaal naar Wilhelmshaven gesleept, de enige beschikbare vluchthaven(11), zoals de volgende kaart(12), opgesteld door het Duitse federale bureau voor onderzoek naar maritieme ongevallen, laat zien:
19. Het schip is in de haven van Wilhelmshaven aangekomen op 9 september 2012.(13)
20. Bij brief van 30 november 2012 heeft het Niedersächsische Ministerium für Umwelt, Energie und Klimaschutz (ministerie van Milieu, Energie en Klimaatbescherming van de deelstaat Nedersaksen, Duitsland) Conti meegedeeld dat het bluswater, het slib en het schroot die zich aan boord bevonden, als „afvalstoffen” in de zin van verordening nr. 1013/2006 moesten worden aangemerkt. Voordat het schip naar Roemenië kon vertrekken, moest er dus een kennisgevings- en toestemmingsprocedure zoals bedoeld in die verordening worden doorlopen.
21. Ondanks bezwaren van Conti heeft het Staatliches Gewerbeaufsichtsamt Oldenburg (staatsbureau voor toezicht op de handel Oldenburg, Duitsland) op 4 december 2012 de voltooiing van de kennisgevings- en toestemmingsprocedure voor de vaart naar Roemenië gelast. Het heeft ook een verbod uitgevaardigd om het schip te verplaatsen voordat die procedure was afgerond en een goedgekeurde afvalverwijderingsstrategie was ingediend.
22. Verzoekster moest twee kennisgevingsprocedures afwerken.
23. De eerste kennisgevingsprocedure betrof de overbrenging van Wilhelmshaven naar Odense (Denemarken) van een deel van het bluswater dat zich aan boord van de Flaminia bevond.(14)
24. De tweede kennisgevingsprocedure betrof de overbrenging door de Flaminia van de rest van de afvalstoffen van Wilhelmshaven naar Mangalia.(15)
25. Deze tweede procedure ligt ten grondslag aan de vordering die Conti bij de verwijzende rechter heeft ingesteld.
26. Hoewel dit niet uit de verwijzingsbeslissing bleek, hebben partijen ter terechtzitting bevestigd dat niet alle resterende afvalstoffen in Mangalia zijn gelost. In plaats daarvan vond een verdere reis naar Aarhus (Denemarken) en vervolgens Odense (Denemarken) plaats, waar in totaal ongeveer 28 400 ton afvalmateriaal werd verwijderd.(16)
27. Zoals ter terechtzitting is bevestigd, heeft Conti voor die reis de kennisgevingsprocedure met de Roemeense autoriteiten afgerond.
28. Nadat de verwijdering van de afvalstoffen in Denemarken was voltooid, is de Flaminia vanuit Odense naar Mangalia vertrokken om herstellingen te laten uitvoeren.
29. De brand en explosies aan boord van de Flaminia hebben geleid tot meerdere vorderingen bij rechters van verschillende rechtsgebieden.
30. Ten eerste is een aantal vorderingen ingesteld bij de United States District Court for the Southern District of New York (Amerikaanse rechter voor het zuidelijke district van New York, Verenigde Staten). In juli 2018 wees deze rechter de schuld voor de brand aan boord van de Flaminia toe aan de fabrikant van de tanks en de fabrikant van het DVB. In juni 2023 werd deze uitspraak „in alle wezenlijke opzichten” bevestigd door de United States Court of Appeals for the Second Circuit (Amerikaanse rechter in tweede aanleg voor het tweede circuit).(17)
31. Ten tweede bevatte de bevrachtingsovereenkomst tussen Conti en MSC een arbitragebeding volgens hetwelk alle uit deze overeenkomst voortvloeiende geschillen in Londen (Verenigd Koninkrijk) moesten worden beslecht. Dienovereenkomstig heeft Conti, terwijl de gedingvoering in New York (Verenigde Staten) aan de gang was, ook vorderingen ingediend in het kader van de arbitrageprocedure op grond van de bevrachtingsovereenkomst. Bij uitspraak van 30 juli 2021, die op 1 september 2021 is gecorrigeerd, heeft het arbitragepanel dat op grond van laatstgenoemde overeenkomst is ingesteld, geoordeeld dat MSC de bevrachtingsovereenkomst heeft geschonden en aansprakelijk is voor ongeveer 200 miljoen USD (184 miljoen EUR) (hierna: „arbitrage-uitspraak”). Bij de United States District Court for the Eastern District of Louisiana (Verenigde Staten) is een zaak aanhangig waarin wordt verzocht om bevestiging van deze uitspraak op grond van het Verdrag over de erkenning en tenuitvoerlegging van buitenlandse scheidsrechterlijke uitspraken (ook bekend als het „Verdrag van New York”)(18).(19) Een afzonderlijke vordering van MSC om haar aansprakelijkheid te beperken tot ongeveer 28,2 miljoen GBP (32,9 miljoen EUR) werd afgewezen door de High Court of Justice en de Court of Appeal (Engeland & Wales).(20) Op 19 december 2023 werd toestemming verleend om in hoger beroep te gaan bij de Supreme Court of the United Kingdom (hoogste rechterlijke instantie van het Verenigd Koninkrijk)(21). Die zaak was hangende op het ogenblik dat deze conclusie werd afgerond.
32. Ten slotte heeft het administratieve besluit waarbij werd gelast dat de kennisgevings- en toestemmingsprocedure ten uitvoer moest worden gelegd voordat Conti de Flaminia naar Roemenië kon overbrengen, geleid tot het onderhavige beroep voor de Duitse rechter. In eerste aanleg heeft het Landgericht München I (rechter in eerste aanleg München I, Duitsland) het Hof verzocht om uitlegging van verordening nr. 1013/2006. Na ontvangst van het antwoord op zijn vraag in het arrest Conti 11. Container Schiffahrt, heeft deze rechter Conti een schadevergoeding toegekend, omdat naar zijn oordeel de kennisgevings- en toestemmingsprocedure niet was vereist krachtens verordening nr. 1013/2006. Tegen dit vonnis in eerste aanleg is in de onderhavige zaak beroep ingesteld bij de verwijzende rechter.
33. Inmiddels is de Flaminia weer in gebruik genomen. Het schip vaart momenteel als de „CMA CGM San Francisco”, onder Liberiaanse vlag.
34. Tegen de hierboven beschreven achtergrond heeft het Oberlandesgericht München (hoogste rechterlijke instantie van de deelstaat Beieren, München, Duitsland) in de beroepsfase van de procedure, die was ingeleid door de vordering van Conti tot schadevergoeding wegens de beweerdelijk onnodige kennisgevingsprocedure in kwestie, beslist de procedure te schorsen en het Hof de volgende prejudiciële vragen te stellen:
„1) Is de in artikel 1, lid 3, onder b), van [verordening nr. 1013/2006] vastgestelde ontheffing van de verplichting tot kennisgeving wegens schending van de bepalingen van het [Verdrag van Bazel] ongeldig, aangezien de ontheffing ook gevaarlijke afvalstoffen van de verplichting tot kennisgeving uitzondert die zijn voortgekomen uit averij aan boord van een schip en die volgens het arrest van het Hof van 16 mei 2019 in zaak C‑689/17 als afvalstoffen in de zin van deze ontheffing moeten worden beschouwd?
2) Indien [vraag 1] ontkennend wordt beantwoord: moet de in artikel 1, lid 3, onder b), van [verordening nr. 1013/2006] vastgestelde ontheffing, gelet op het [Verdrag van Bazel] restrictief worden uitgelegd, in die zin dat residuen in de vorm van schroot en met slib en ladingresiduen vervuild bluswater, zoals die in het hoofdgeding aan de orde zijn, die zijn voortgekomen uit averij aan boord van schepen, niet moeten worden beschouwd als afvalstoffen die, in de zin van deze bepaling, aan boord van schepen zijn ontstaan?”
35. Op 7 februari 2024 heeft de verwijzende rechter het Hof meegedeeld dat hij de schorsing van de bij hem aanhangige procedure had gelast naar aanleiding van een gelijkluidend verzoek van zowel Conti als het Land Niedersachsen. In een latere mededeling aan de griffie van het Hof heeft deze rechter evenwel ook verduidelijkt dat deze procedure te allen tijde kan worden hervat, zodat de onderhavige prejudiciële verwijzing niet zonder voorwerp is geraakt en de gevraagde uitlegging noodzakelijk blijft.
36. Bij het Hof zijn schriftelijke opmerkingen ingediend door Conti, het Land Niedersachsen, het Europe es Parlement, de Raad en de Commissie. Deze partijen en de Franse regering hebben pleidooi gehouden ter terechtzitting van 27 februari 2024.
III. Analyse
37. De belangrijkste aanleiding voor de onderhavige verwijzing is het arrest van het Hof in de zaak Conti 11. Container Schiffahrt, of juister uitgedrukt, hoe dat arrest door het Landgericht München I is opgevat en toegepast bij zijn uitspraak in eerste aanleg over het onderhavige geschil.
38. Met de verwijzing die ten grondslag ligt aan het arrest in de zaak Conti 11. Container Schiffahrt werd verzocht om uitlegging van de uitdrukking „afvalstoffen die aan boord van schepen zijn ontstaan” zoals vermeld in artikel 1, lid 3, onder b), van verordening nr. 1013/2006. Volgens deze bepaling worden „afvalstoffen die aan boord van voertuigen, treinen, vliegtuigen en schepen zijn ontstaan, totdat zij met het oog op nuttige toepassing of verwijdering gelost zijn”, van de werkingssfeer van deze verordening uitgesloten.
39. Het Hof was van oordeel dat deze uitdrukking aldus moet worden uitgelegd dat zij ook de afvalstoffen omvat die kunnen worden toegerekend aan averij die zich heeft voorgedaan aan boord van een schip op volle zee.(22) Bijgevolg zouden afvalstoffen van het soort dat het gevolg is van brand en explosies aan boord van de Flaminia, totdat zij met het oog op nuttige toepassing of verwijdering gelost zijn, uitgesloten zijn van de werkingssfeer van verordening nr. 1013/2006.(23)
40. Het gevolg van de kwalificatie van een situatie als vallend binnen de werkingssfeer van artikel 1, lid 3, onder b), van verordening nr. 1013/2006 is dat de aan die verordening ten grondslag liggende kennisgevings- en toestemmingsprocedure niet van toepassing is. Bijgevolg is in een dergelijk scenario de kennisgevings- en toestemmingsprocedure die door deze verordening wordt voorgeschreven voor het vervoer van afvalstoffen tussen onder meer twee lidstaten, pas verplicht zodra deze afvalstoffen met het oog op nuttige toepassing of verwijdering zijn gelost. Volgens deze logica heeft het Landgericht München I geoordeeld dat de schadevordering van Conti tegen het Land Niedersachsen succesvol kon zijn.
41. De verwijzende rechter vraagt zich echter af of de daaruit voortvloeiende niet-toepassing van de kennisgevings- en toestemmingsprocedure voor de overbrenging van afvalstoffen van een Duitse naar een Roemeense haven in strijd is met het Verdrag van Bazel.
42. Met zijn eerste prejudiciële vraag verzoekt deze rechter het Hof derhalve in wezen artikel 1, lid 3, onder b), van verordening nr. 1013/2006 ongeldig te verklaren voor zover daarin een afwijking wordt toegestaan van de bij het Verdrag van Bazel ingevoerde regeling. Hij is van oordeel dat het Hof in zijn arrest in de zaak Conti 11. Container Schiffahrt weliswaar niet op deze vraag is ingegaan, maar dat een antwoord daarop relevant zou zijn voor de beslechting van het bij hem aanhangige geding, aangezien Conti slechts aanspraak op schadevergoeding kan maken indien de uit artikel 1, lid 3, onder b), van verordening nr. 1013/2006 voortvloeiende uitsluiting ten gunste van haar wordt toegepast.
43. Met zijn tweede vraag verzoekt de verwijzende rechter het Hof in wezen om artikel 1, lid 3, onder b), van verordening nr. 1013/2006 uit te leggen in overeenstemming met het Verdrag van Bazel, teneinde dit artikel in lijn te brengen met de verplichtingen van de Europese Unie uit hoofde van dit verdrag.
44. Derhalve zijn beide vragen in wezen gericht op de vaststelling dat de door het Land Niedersachsen opgelegde kennisgevings- en toestemmingsprocedure in het geval van de Flaminia gerechtvaardigd was.
45. Naar mijn mening is dit inderdaad het vereiste dat door verordening nr. 1013/2006 wordt gesteld in de bijzondere omstandigheden van het onderhavige geval. Ik neem dit standpunt echter niet in wegens een vermeende ongeldigheid van artikel 1, lid 3, onder b), van deze verordening, maar veeleer wegens de niet-toepasselijkheid van deze bepaling op de betrokken situatie. Zoals ik zal aantonen, leidt het arrest in de zaak Conti 11. Container Schiffahrt niet tot een andere conclusie.
46. Deze conclusie is opgebouwd als volgt. Ten eerste zal ik uiteenzetten dat het Verdrag van Bazel van toepassing is op de omstandigheden van de onderhavige zaak en vereist dat de betrokken kennisgevings- en toestemmingsprocedure wordt ingeleid. Verordening nr. 1013/2006 is onder meer vastgesteld met de bedoeling de overbrenging van afvalstoffen in de Europese Unie zodanig te organiseren dat zij in overeenstemming is met het Verdrag van Bazel. Derhalve dient het Hof de voorschriften van verordening nr. 1013/2006 uit te leggen in overeenstemming met het Verdrag van Bazel (A).
47. Ten tweede zal ik vaststellen dat de in het arrest Conti 11. Container Schiffahrt gekozen uitlegging artikel 1, lid 3, onder b), van verordening nr. 1013/2006 niet onverenigbaar maakt met de vereisten van het Verdrag van Bazel.Naar mijn mening had het antwoord van het Hof in die zaak betrekking op het eerste gedeelte van de reis van de Flaminia na het ongeval waarbij de afvalstoffen zijn ontstaan, namelijk het traject van de volle zee naar Duitsland.De uitsluiting van dit traject van de in verordening nr. 1013/2006 vastgelegde kennisgevings- en toestemmingsprocedure strookt, zoals het Hof in het arrest Conti 11. Container Schiffahrt heeft uiteengezet, met de milieudoelstellingen van verordening nr. 1013/2006 – doelstellingen die deze verordening deelt met het Verdrag van Bazel (B).
48. Ten derde heeft de onderhavige zaak geen betrekking op het traject van de Flaminia van de volle zee naar Duitsland. Zij betreft daarentegen het tweede deel van haar reis, namelijk het traject van de Duitse haven van Wilhelmshaven naar de Roemeense haven van Mangalia. Ik zal uiteenzetten dat artikel 1, lid 3, onder b) van verordening nr. 1013/2006 niet van toepassing is op deze overbrenging van afvalstoffen, zelfs wanneer deze afvalstoffen „aan boord van [...] schepen zijn ontstaan”. De kennisgevings- en toestemmingsprocedure van verordening nr. 1013/2006 is derhalve van toepassing (C).
49. Ten slotte en voordat ik verder ga, is het relevant om te benadrukken dat niet wordt betwist dat de bepalingen van verordening nr. 1013/2006 en het Verdrag van Bazel van toepassing zijn op het soort afvalstoffen dat aan boord van de Flaminia van Duitsland naar Roemenië is overgebracht, namelijk residuen in de vorm van schroot en met slib en ladingresiduen vervuild bluswater.(24) Voor mijn analyse ga ik er daarom van uit dat deze instrumenten ratione materiae van toepassing zijn.
A. Verordening betreffende de overbrenging van afvalstoffen en het Verdrag van Bazel
50. Waarom is de uitlegging van het Verdrag van Bazel door het Hof noodzakelijk voor de onderhavige zaak?
51. Uniewetgeving betreffende de overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen tussen de lidstaten bestaat sinds 1984.(25)
52. Toen de Europese Unie in 1989 het Verdrag van Bazel had ondertekend(26), beoogde zij door middel van verordening (EEG) nr. 259/93(27) haar bestaande wetgeving in overeenstemming te brengen met dit verdrag.
53. Verordening nr. 259/93 is in 2006 ingetrokken bij en vervangen door verordening nr. 1013/2006, waarvan de uitlegging in de onderhavige zaak aan de orde is.(28) Dat deed echter niets af aan de intentie om de Uniewetgeving in overeenstemming te brengen met het Verdrag van Bazel.
54. In overweging 3 van verordening nr. 1013/2006 wordt uiteengezet dat zij onder meer bedoeld is om „het bestaande stelsel van de Gemeenschap betreffende toezicht en controle op de overbrenging van afvalstoffen in overeenstemming te brengen met de eisen van het Verdrag van Bazel”.(29)
55. Door middel van deze overweging wilde de Uniewetgever duidelijk maken dat de Europese Unie haar verplichtingen krachtens het Verdrag van Bazel wilde nakomen(30) en dat zij de hierin vastgelegde basisbeginselen aanvaardde, zoals het vereiste om de overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen tot een minimum te beperken(31) en het recht van elk lid van het Verdrag van Bazel om de invoer van gevaarlijke afvalstoffen op zijn grondgebied te verbieden.(32)
56. Verordening nr. 1013/2006 en het Verdrag van Bazel hebben hetzelfde doel, namelijk de bescherming van de menselijke gezondheid en het milieu.
57. In overweging 1 van verordening nr. 1013/2006 heet het dat het „[h]oofddoel en belangrijkste onderdeel” van deze verordening „de bescherming van het milieu” is, waarbij „de effecten [ervan] op de internationale handel [...] van bijkomend belang [zijn]”.(33)
58. Evenzo wordt in de eerste overweging van de preambule van het Verdrag van Bazel uiteengezet dat de ondertekenende partijen dit verdrag hebben vastgesteld „[z]ich bewust [zijnde] van het risico van schade aan de gezondheid van de mens en het milieu veroorzaakt door gevaarlijke afvalstoffen en andere afvalstoffen en de grensoverschrijdende overbrenging daarvan”.(34)
59. Het Verdrag van Bazel beoogt dus de totstandbrenging van een mondiaal kader voor de beheersing van de overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen en andere afvalstoffen, te beginnen met de minimalisering van de productie van dergelijke afvalstoffen en de aanmoediging van een milieuhygiënisch verantwoord beheer ervan, in het bijzonder wanneer deze afvalstoffen over de grenzen heen worden vervoerd. Op het niveau van het internationale milieurecht belichaamt dit verdrag dan ook de idee dat de producent van afvalstoffen de uiteindelijke verantwoordelijkheid voor die afvalstoffen draagt, vanaf de initiële productie tot de verwijdering ervan, dit alles met het oog op een beheer „van de wieg tot het graf” van de handel in afvalstoffen.(35)
60. De aanzet tot een wereldwijde harmonisatie van bepaalde regels op het gebied van de overbrenging van afvalstoffen is aantoonbaar gegeven door het Khian Sea-incident. In 1986 heeft dit schip in Philadelphia (Verenigde Staten) toxische as geladen. Het werd afgewezen op de Bahama’s, dumpte vervolgens 4 000 ton van die as op het strand van Gonaïves (Haïti), schuimde daarna nog eens 16 maanden lang de wereldzeeën af om uiteindelijk de resterende 10 000 ton in de Atlantische en de Indische Oceaan te dumpen.(36)
61. Terwijl dit incident nog vers in het geheugen lag, is het Verdrag van Bazel vastgesteld om de „grensoverschrijdende overbrenging” van „gevaarlijke afvalstoffen” te regelen.(37)
62. De term „grensoverschrijdende overbrenging” wordt in artikel 2, lid 3, van het Verdrag van Bazel gedefinieerd als „alle vervoer van gevaarlijke afvalstoffen of andere afvalstoffen uit een gebied onder de nationale rechtsmacht van een staat naar of door een gebied onder de nationale rechtsmacht van een andere staat dan wel naar of door een gebied dat niet onder de nationale rechtsmacht van een staat valt, mits ten minste twee staten bij de overbrenging betrokken zijn”.(38)
63. Te goeder trouw en volgens de gewone betekenis ervan gelezen(39), is het duidelijk dat het Verdrag van Bazel met deze definitie, en met name door het gebruik van het woord „alle”, het breedst mogelijke scala aan reizen naar, van, tussen en door de ondertekenende staten heeft willen bestrijken.
64. Bijgevolg valt de overbrenging van gevaarlijke en andere afvalstoffen van Duitsland naar Roemenië, zoals die welke in casu aan de orde is, binnen de territoriale werkingssfeer van het Verdrag van Bazel.
65. Niettemin sluit artikel 1 van het Verdrag van Bazel twee soorten grensoverschrijdende overbrengingen van gevaarlijke en andere afvalstoffen uit van de werkingssfeer van dit verdrag, en daarmee ook van de daaruit voortvloeiende kennisgevings- en toestemmingsprocedure. De eerste overbrenging in kwestie is die van radioactieve afvalstoffen die aan andere internationale verdragen zijn onderworpen (artikel 1, lid 3, van het Verdrag van Bazel). De tweede soort overbrenging is die van afvalstoffen die voortkomen uit de „gewone” exploitatie van een schip, en waarvan de lozing onder een andere internationale akte valt (artikel 1, lid 4, van het Verdrag van Bazel).(40)
66. Onder voorbehoud van bevestiging staat het buiten kijf dat de afvalstoffen in de onderhavige zaak geen radioactieve afvalstoffen zijn en dat zij ook niet voortkomen uit de „gewone” exploitatie van de Flaminia.(41) Derhalve valt de overbrenging ervan binnen de werkingssfeer van het Verdrag van Bazel.
67. Aangezien de betrokken afvalstoffen binnen de werkingssfeer van dit verdrag vallen, kunnen zij niet van de ene naar de andere staat worden overgebracht zonder voorafgaande geïnformeerde toestemming van de staat van invoer.
68. In dit verband vereist artikel 6, lid 1, van het Verdrag van Bazel – dat de grensoverschrijdende overbrenging van afvalstoffen tussen partijen bij dit verdrag regelt – dat hetzij de staat van uitvoer hetzij de producent of de uitvoerder, via de bevoegde autoriteit van de staat van uitvoer, de bevoegde autoriteit van de betrokken staten van een dergelijke overbrenging van afvalstoffen in kennis stelt. Deze kennisgeving moet dus geschieden aan de staat van invoer en aan de staten over het grondgebied waarvan het schip vaart.
69. Bovendien verbiedt artikel 6, lid 3, van het Verdrag van Bazel dat de staat van uitvoer toestaat dat met de grensoverschrijdende overbrenging van die afvalstoffen wordt aangevangen voordat hij een schriftelijke bevestiging heeft ontvangen dat de staat van invoer voor die overbrenging toestemming heeft gegeven, alsmede een bevestiging van het bestaan van een overeenkomst met de verwijderaar van de afvalstoffen, die bepalingen bevat voor een milieuhygiënisch verantwoord beheer van deze afvalstoffen.
70. Kort gezegd schrijft het Verdrag van Bazel voor dat de kennisgevings- en toestemmingsprocedure moet zijn voltooid voordat een grensoverschrijdende overbrenging van het soort afvalstoffen dat niet van de werkingssfeer van het verdrag is uitgesloten, kan plaatsvinden.
71. Dit geldt ook voor de overbrenging van het in casu aan de orde zijnde soort afvalstoffen van Duitsland naar Roemenië.
72. Voor overbrengingen van dergelijke afvalstoffen naar, vanuit, binnen en door de Europese Unie en haar lidstaten wordt de kennisgevings- en toestemmingsprocedure geregeld door verordening nr. 1013/2006.(42)
73. De Europese Unie heeft het secretariaat van het Verdrag van Bazel in kennis gesteld van verordening nr. 1013/2006 als regionale „regeling” in de zin van artikel 11, lid 1, van het Verdrag van Bazel. In het relevante deel van deze bepaling wordt vastgesteld dat „Partijen bilaterale, multilaterale of regionale overeenkomsten [kunnen] aangaan of regelingen [kunnen] treffen ten aanzien van de grensoverschrijdende overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen of andere afvalstoffen met partijen of niet-partijen, mits die overeenkomsten of regelingen geen afbreuk doen aan het milieuhygiënisch verantwoord beheer van gevaarlijke afvalstoffen en andere afvalstoffen zoals voorgeschreven bij dit verdrag”.
74. Verordening nr. 1013/2006 is territoriaal van toepassing op vier soorten overbrengingen van afvalstoffen: i) overbrengingen tussen lidstaten, met of zonder doorvoer via een derde land; ii) de invoer van afvalstoffen uit een derde land in de Europese Unie; iii) de uitvoer van afvalstoffen uit de Europese Unie naar een derde land, en iv) de doorvoer van afvalstoffen doorheen de Europese Unie in het kader van een overbrenging tussen derde landen.(43)
75. Door de overbrengingen in verschillende categorieën in te delen en zo de „procedures en controleregelingen voor de overbrenging van afvalstoffen” aan te passen naargelang van onder meer de „bestemming en de overbrengingsroute”, moet verordening nr. 1013/2006 worden geacht te voorzien in de mogelijkheid om de verschillende trajecten van de reis van een schip dat afvalstoffen vervoert die binnen de werkingssfeer van deze verordening vallen, verschillend te behandelen.(44)
76. Vanuit het oogpunt van verordening nr. 1013/2006 vormt de overbrenging van de in casu aan de orde zijnde afvalstoffen van Wilhelmshaven naar Mangalia een overbrenging binnen de Unie, zoals omschreven in artikel 1, lid 2, onder a), van deze verordening en geregeld door titel II ervan.
77. De artikelen 4 tot en met 17 van verordening nr. 1013/2006 regelen in detail de procedure van voorafgaande schriftelijke kennisgeving en toestemming die moet worden gevolgd wanneer afvalstoffen worden overgebracht voor verwijdering of voor nuttige toepassing.
78. Krachtens die procedure moet de „kennisgever”, zijnde een natuurlijke of rechtspersoon(45), die ook de „houder” kan zijn, zoals de producent van de afvalstoffen of de persoon die de afvalstoffen in zijn bezit heeft(46), via de bevoegde autoriteit van verzending en doorvoer een kennisgevings- en toestemmingsprocedure inleiden over de voorgenomen overbrenging.(47) Die persoon moet ook, met of zonder voorwaarden, toestemming krijgen van de autoriteiten van bestemming van die overbrenging.(48)
79. Bijgevolg diende Conti, als „kennisgever”, voordat zij haar reis van Wilhelmshaven naar Mangalia aanvatte, krachtens verordening nr. 1013/2006 de kennisgevings- en toestemmingsprocedure via de bevoegde Duitse autoriteiten in te leiden en de noodzakelijke toestemming van de Roemeense autoriteiten te verkrijgen.
80. Conti stelt echter dat de toepassing van artikel 1, lid 3, onder b), van verordening nr. 1013/2006 op de in casu aan de orde zijnde situatie haar kennisgevingsplicht uitsluit, omdat de betrokken afvalstoffen moeten worden gekwalificeerd als „afvalstoffen die aan boord van voertuigen, treinen, vliegtuigen en schepen zijn ontstaan, totdat zij met het oog op nuttige toepassing of verwijdering gelost zijn”.
81. Zoals ik in punt 71 van deze conclusie heb uiteengezet, sluit het Verdrag van Bazel de overbrenging van de betrokken afvalstoffen van Duitsland naar Roemenië niet uit van de kennisgevings- en toestemmingsprocedure.
82. De conforme uitlegging van verordening nr. 1013/2006 met het Verdrag van Bazel, waarvan de noodzaak voortvloeit uit de internationale verbintenissen die de Europese Unie overeenkomstig artikel 216, lid 2, VWEU is aangegaan, en die het algemeen internationaal rechtsbeginsel van de nakoming van verdragsverbintenissen (pacta sunt servanda) weerspiegelt(49), vereist derhalve dat artikel 1, lid 3, onder b), van deze verordening de genoemde overbrenging niet uitsluit van de werkingssfeer van de verordening.
83. Aangezien er geen aanwijzingen zijn waaruit het Hof zou kunnen afleiden dat de Europese Unie bij de vaststelling van verordening nr. 1013/2006 heeft willen afwijken van de via het Verdrag van Bazel aangegane verbintenissen(50), dient het de bepalingen van deze verordening aldus uit te leggen dat zij in overeenstemming zijn met dit internationale verdrag.(51)
84. In het onderhavige geval betekent dit dat een conforme uitlegging van verordening nr. 1013/2006 vereist dat artikel 1, lid 3, onder b), van deze verordening de overbrenging tussen Duitsland en Roemenië niet uitsluit van de werkingssfeer van de verordening.
85. Deze doelstelling vereist dat ik mij buig over het arrest Conti 11. Container Schiffahrt, om uit te leggen waarom dit arrest naar mijn mening niet in de weg staat aan een dergelijke uitlegging wanneer het wordt toegepast op de onderhavige situatie.
B. Arrest Conti 11. Container Schiffahrt
86. In de verwijzingsbeslissing zet de verwijzende rechter uiteen dat, in het licht van het arrest Conti 11. Container Schiffahrt, het Landgericht München I van oordeel was dat het Land Niedersachsen de uitvoering van de kennisgevings- en toestemmingsprocedure van de afvalstoffenverordening niet had mogen gelasten. Laatstgenoemde rechter had dit arrest aldus uitgelegd dat de afvalstoffen en residuen die waren ontstaan als gevolg van de brand en explosies aan boord van de Flaminia, waren uitgesloten van de werkingssfeer van verordening nr. 1013/2006. Bijgevolg zou Conti van het Land Niedersachsen vergoeding kunnen vorderen van de kosten die voortvloeiden uit de onrechtmatige toepassing van verordening nr. 1013/2006.
87. Naar mijn mening is dit een onjuiste lezing van het arrest van het Hof.
88. Het arrest Conti 11. Container Schiffahrt was bedoeld om te antwoorden op de in die zaak gestelde prejudiciële vraag, waarbij het Hof werd verzocht te verduidelijken of „ten gevolge van averij ontstaan schroot en het met slib en ladingresiduen vervuilde bluswater aan boord van een schip” moeten worden aangemerkt als „afvalstoffen die aan boord van [...] schepen zijn ontstaan” in de zin van artikel 1, lid 3, onder b), van verordening nr. 1013/2006.
89. Met deze bewoordingen beoogde het Landgericht München I dus niet te weten te komen of de in verordening nr. 1013/2006 vastgelegde kennisgevings- en toestemmingsprocedure was uitgesloten, noch heeft deze rechter gepreciseerd op welk traject van de Flaminia de gevraagde verduidelijking zou worden toegepast.
90. In de context van de beschreven situatie en gelet op de wijze waarop deze vraag werd gesteld, heeft het Hof geantwoord dat voor afvalstoffen zoals die welke in de omstandigheden van de onderhavige zaak aan de orde zijn, moet worden uitgegaan van de uitlegging dat zij vallen onder het begrip „afvalstoffen die aan boord van schepen zijn ontstaan”, zodat zij van de werkingssfeer van verordening nr. 1013/2006 zijn uitgesloten totdat zij met het oog op nuttige toepassing of verwijdering gelost zijn.(52)
91. Zoals blijkt uit de motivering van zijn vaststellingen(53), heeft het Hof deze verordening echter uitgelegd in de context van het eerste traject van de reis van de Flaminia, dus van de volle zee tot de eerste haven die zij na het ongeval heeft bereikt, namelijk de Duitse haven van Wilhelmshaven. Zo heeft het Hof benadrukt dat in het geval van afvalstoffen die zijn ontstaan door een ongeval op volle zee, de voor het schip verantwoordelijke persoon naar alle waarschijnlijkheid „niet in staat [zou] zijn [om op de hoogte te zijn van alle informatie die nodig is om de kennisgevings- en toestemmingsprocedure te doorlopen] vooraleer hij in een haven aanlegt”(54). Dit, zo vervolgde het Hof, onder verwijzing naar de conclusie van de advocaat-generaal, kan „tot gevolg [...] hebben dat het schip er langer over doet om een veilige haven binnen te varen, zodat het risico van vervuiling van de zee toeneemt”.(55)
92. Deze lezing van het arrest vloeit ook voort uit de conclusie van de advocaat-generaal. Zo heeft hij uiteengezet dat vaststaat dat de verwijzende rechter „met de onderhavige prejudiciële verwijzing het Hof alleen vraagt of artikel 1, lid 3, onder b), van verordening nr. 1013/2006 ratione materiae van toepassing is in het kader van de beoordeling van de toepasselijkheid van de verordening tussen de plaats van de averij en Duitsland”.(56)
93. Zoals blijkt uit het arrest in de zaak Conti 11. Container Schiffahrt, is het Hof derhalve tot de conclusie gekomen dat de kennisgevings- en toestemmingsprocedure niet gerechtvaardigd zou zijn voor het traject van de volle zee naar een haven van een lidstaat, en dit op basis van een tekstuele en contextuele lezing van artikel 1, lid 3, onder b), van verordening nr. 1013/2006, zij het dat deze conclusie sterk werd beïnvloed door een teleologische lezing van deze verordening. Gelet op de doelstelling van deze verordening om het milieu te beschermen, zou het voor dit soort traject ingaan tegen deze verordening om te eisen dat deze procedure wordt afgewerkt voordat een schip als de Flaminia een haven van een lidstaat kan worden binnengesleept.
94. Derhalve moet artikel 1, lid 3, onder b), van verordening nr. 1013/2006, alleen voor dit traject, aldus worden gelezen dat de daarin vastgelegde kennisgevings- en toestemmingsprocedure niet van toepassing is.
95. Deze uitlegging is niet in strijd met het doel van het Verdrag van Bazel, dat, zoals ik heb uiteengezet, eveneens streeft naar de bescherming van het milieu en van de menselijke gezondheid. Bovendien regelt het Verdrag van Bazel niet uitdrukkelijk de omstandigheden, zoals die in de onderhavige zaak, waarin afvalstoffen ontstaan door een ongeval op zee.
96. Aangezien het Verdrag van Bazel de verdragsluitende staten een zekere speelruimte laat om ervoor te zorgen dat grensoverschrijdende overbrengingen en de verwijdering van afvalstoffen plaatsvinden onder omstandigheden die geen gevaar voor de menselijke gezondheid en het milieu opleveren(57), bestond er voor het Hof geen aanleiding om in de omstandigheden van het geval de verenigbaarheid van artikel 1, lid 3, onder b), van verordening nr. 1013/2006 met het Verdrag van Bazel te beoordelen.
97. Bijgevolg heeft het Hof zich in het arrest Conti 11. Container Schiffahrt niet uitgesproken over, en dus geen afbreuk gedaan aan, een uitlegging volgens welke de Flaminia, zodra zij de eerste veilige haven in Duitsland had bereikt, voor haar verdere reis onderworpen was aan een kennisgevings- en toestemmingsprocedure.
98. Met andere woorden, het Hof dient zich nog uit te spreken over de vraag of de kennisgevings- en toestemmingsprocedure waarin verordening nr. 1013/2006 voorziet, van toepassing is op de overbrenging van afvalstoffen tussen twee havens van lidstaten, zoals Wilhelmshaven en Mangalia, wanneer de over te brengen afvalstoffen het gevolg zijn van een ongeval op volle zee.(58)
99. In antwoord op de eerste vraag van de verwijzende rechter ben ik dan ook van mening dat de uitlegging die het Hof in het arrest Conti 11. Container Schiffahrt heeft gegeven van artikel 1, lid 3, onder b), van verordening nr. 1013/2006, deze bepaling niet strijdig maakt met het Verdrag van Bazel.
100. Zoals ik in het volgende deel zal uiteenzetten, is deze bepaling volgens mij eigenlijk zelfs niet van toepassing op het traject van de Flaminia van Duitsland naar Roemenië.
C. Juiste uitlegging door het Land Niedersachsen van de verordening betreffende de overbrenging van afvalstoffen
101. Zoals ik heb aangegeven(59), behandelt verordening nr. 1013/2006 het traject van Duitsland naar Roemenië afzonderlijk en gescheiden van het traject dat werd beoordeeld in het arrest in de zaak Conti 11. Container Schiffahrt.(60)
102. Het meningsverschil tussen partijen in het hoofdgeding, en de vraag die het Hof in de onderhavige zaak dient te beantwoorden, is of artikel 1, lid 3, onder b), van verordening nr. 1013/2006 kan worden ingeroepen om de overbrenging tussen de havens van Wilhelmshaven en Mangalia vrij te stellen van de in titel II van deze verordening vastgelegde kennisgevings- en toestemmingsprocedure.
103. Naar mijn mening is dit in casu niet het geval.
104. Terwijl het Hof in het arrest Conti 11. Container Schiffahrt artikel 1, lid 3, onder b), van verordening nr. 1013/2006 aldus heeft uitgelegd dat deze bepaling niet voorschrijft wat de oorsprong van de afvalstoffen dient te zijn of hoe deze zijn ontstaan(61), blijkt deze bepaling een temporeel element vast te leggen voor de uitsluiting van afvalstoffen die daaronder vallen.
105. Zoals uit de tekst van de genoemde bepaling blijkt, geldt de uitsluiting uit de werkingssfeer van verordening nr. 1013/2006 op grond van artikel 1, lid 3, onder b), ervan immers „totdat [deze afvalstoffen] met het oog op nuttige toepassing of verwijdering gelost zijn”.(62)
106. Zoals Conti in wezen suggereert, kan deze formulering inderdaad aldus worden gelezen dat zij verwijst naar een tijdstip na de aankomst van een schip in een haven van een lidstaat. Dit zou op zijn beurt betekenen dat het louter (tijdelijk) aanmeren van dit schip in een haven van een lidstaat niet noodzakelijkerwijs moet worden gezien als het eindpunt van de opschorting van de kennisgevings- en toestemmingsprocedure voor de overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen.
107. Gelet op de totstandkomingsgeschiedenis en de doelstellingen van verordening nr. 1013/2006 ben ik echter niet overtuigd door dit argument.
108. Wat de voorbereidende stukken voor verordening nr. 1013/2006 betreft, had de Commissie in haar oorspronkelijke wetgevingsvoorstel uit 2003 voorgesteld om de werkingssfeer van artikel 1, lid 3, onder b), te beperken tot „afvalstoffen die aan boord van burgerlijke vliegtuigen in de lucht ontstaan, zij het voor de duur van de vlucht en tot de landing”.(63)
109. Tijdens de trialoogonderhandelingen werd deze bepaling eerst geamendeerd teneinde te gelden voor afvalstoffen die aan boord van vliegtuigen zijn ontstaan, „totdat zij met het oog op nuttige toepassing of verwijdering gelost zijn”, en vervolgens uitgebreid tot onder meer afvalstoffen die aan boord van schepen zijn ontstaan.(64)
110. Hoewel we niet op de hoogte zijn van de redenen die tot die herformulering hebben geleid, was volgens de uitleg van de rapporteur(65), die ook door de Commissie is aanvaard(66), de motivering in de aanbeveling voor de tweede lezing dat het opnemen, in de werkingssfeer van verordening nr. 1013/2006, van afvalstoffen die ontstaan terwijl een vliegtuig in de lucht, een schip op zee of een trein op het spoor is, „onevenredig [zou] zijn”.
111. De andere scenario’s van artikel 1, lid 3, van verordening nr. 1013/2006 hebben namelijk betrekking op situaties waarin een of andere procedure wordt gewaarborgd door een ander rechtsinstrument. Het was dan ook niet nodig om aan dit soort situaties nog een extra laag verplichtingen toe te voegen. Derhalve mag artikel 1, lid 3, niet worden opgevat als een intentie van de Uniewetgever om elke vorm van toezicht op overbrengingen van afvalstoffen binnen de EU in de in deze bepaling opgesomde situaties uit te sluiten.
112. Evenzo had artikel 1, lid 3, onder b), niet tot doel elke vorm van toezicht op de overbrenging van afvalstoffen uit te sluiten. Zoals het Europees Parlement, de Raad en de Commissie in wezen uiteenzetten, werd artikel 1, lid 3, onder b), van verordening nr. 1013/2006 daarentegen ingevoegd om als „noodregel” te fungeren voor alle afvalstoffen die ontstaan aan boord van voertuigen, treinen, vliegtuigen en schepen in gevallen waarin artikel 1, lid 3, onder a), niet van toepassing is en waarvoor het „onevenredig” zou zijn om een kennisgeving te doen voordat het voertuig, de trein, het vliegtuig of het schip zijn eerste halte heeft bereikt.
113. Zodra de aan boord van een schip ontstane afvalstoffen echter een veilige haven hebben bereikt, worden zij ofwel gelost ofwel verder vervoerd, in welk geval de redenen voor het achterwege laten van de kennisgevings- en toestemmingsprocedure niet meer bestaan. Vanaf dat ogenblik mogen dergelijke afvalstoffen niet langer worden beschouwd als „afvalstoffen die aan boord van [...] schepen zijn ontstaan” in de zin van artikel 1, lid 3, onder b), van verordening nr. 1013/2006.
114. Deze overwegingen stemmen overeen met de lezing door het Hof van artikel 1, lid 3, onder b), in het arrest Conti 11. Container Schiffahrt. Zoals het Hof daarin heeft uiteengezet, is het niet altijd mogelijk om bij het ontstaan van afvalstoffen aan boord van een schip alle gegevens die nodig zijn om te voldoen aan de kennisgevings- en toestemmingsprocedure van verordening nr. 1013/2006, te kennen en te verstrekken.(67)
115. Tegelijk moet de werkingssfeer van artikel 1, lid 3, onder b), van verordening nr. 1013/2006 worden afgestemd op de algemene werkingssfeer van artikel 1, lid 2, ervan, die het breedst mogelijke scala aan overbrengingen van afvalstoffen naar, uit en binnen de Europese Unie omvat.(68) Bijgevolg moet de periode tot het „lossen” van de tussen Uniehavens vervoerde afvalstoffen – waarin de kennisgevings- en toestemmingsprocedure niet wordt toegepast, hetgeen een afwijking vormt van de algemene werkingssfeer van verordening nr. 1013/2006 – strikt worden uitgelegd.(69)
116. Zo gelezen moet de uit deze bepaling voortvloeiende opschorting van de verplichting om de kennisgevings- en toestemmingsprocedure te volgen worden beperkt tot de kortst mogelijke praktische periode volgend op de aankomst van een schip in een haven van een lidstaat, teneinde elk potentieel milieurisico als gevolg van die overbrenging tot een minimum te beperken.
117. Een d ergelijke lezing is mogelijk aangezien uit de voorbereidende documenten van de genoemde bepaling, de bewoordingen of de context ervan helemaal niet blijkt dat de uitsluiting van de verplichting om de kennisgevings- en toestemmingsprocedure te volgen zich zou moeten uitstrekken tot een tijdstip na de aankomst van het vliegtuig, het schip of de trein in een lidstaat.
118. Teleologisch gezien is een dergelijke lezing ook het meest in overeenstemming met de overkoepelende doelstelling om het milieu te beschermen bij de overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen, aangezien voor dit hoofddoel een toezichts- en controleregeling in verordening nr. 1013/2006 is opgenomen.(70)
119. In het licht van deze overkoepelende doelstelling mag het niet uitmaken of de gevaarlijke afvalstoffen daadwerkelijk worden gelost na de aankomst van een schip in een haven van een lidstaat.(71)
120. Zoals de Franse regering ter terechtzitting heeft uiteengezet, kan het omgekeerde ertoe leiden dat gevaarlijke afvalstoffen in een haven in de Europese Unie moeten worden gelost, zelfs in een situatie waarin het in werkelijkheid om infrastructurele of praktische redenen of vanwege de staat of locatie van de afvalstoffen (bijvoorbeeld wanneer zij aan de romp van het schip vastzitten of erin opgesloten zitten) niet milieuveilig zou zijn om ze te lossen.
121. Volgens Conti is het juist omdat de infrastructuur van de haven van Wilhelmshaven het praktisch gezien niet toeliet om alle zich aan boord van de Flaminia bevindende gevaarlijke afvalstoffen te lossen, dat zij ervoor heeft gekozen om dit schip over te brengen naar de haven van Mangalia voor de nuttige toepassing en verwijdering van (een deel van) de betrokken afvalstoffen.
122. Ten slotte – en dit is van even groot belang – zou een uitlegging volgens welke artikel 1, lid 3, onder b), van verordening nr. 1013/2006 niet van toepassing is op de in casu aan de orde zijnde situatie, in overeenstemming zijn met de krachtens het Verdrag van Bazel op de Europese Unie rustende verplichtingen.
123. Het feit dat het Verdrag van Bazel geen ontheffing bevat die gelijkwaardig is aan die van artikel 1, lid 3, onder b), van verordening nr. 1013/2006, leidt op zich niet tot de conclusie dat deze verordening in strijd is met dit verdrag. Tegelijk mag deze bepaling echter geen ontheffing verlenen van de toepassing van de kennisgevings- en toestemmingsprocedure in situaties waarin het Verdrag van Bazel duidelijk van toepassing is.
124. Voor alle bovenvermelde redenen moet artikel 1, lid 3, onder b), van verordening nr. 1013/2006 aldus worden gelezen dat de in deze verordening vastgestelde verplichting om de kennisgevings- en toestemmingsprocedure te volgen wordt opgeschort voor afvalstoffen die aan boord van een schip zijn ontstaan ten gevolge van een ongeval, tot op het ogenblik van de aankomst ervan in een haven van een lidstaat. Voor alle daaropvolgende overbrengingen worden dergelijke afvalstoffen niet langer beschouwd als „afvalstoffen die aan boord van [...] schepen zijn ontstaan” in de zin van dat artikel 1, lid 3, onder b).
125. Hieruit volgt dat het Land Niedersachsen niet ten onrechte heeft geconcludeerd dat het traject tussen de haven van Wilhelmshaven en die van Mangalia moet worden onderworpen aan de kennisgevings- en toestemmingsprocedure van verordening nr. 1013/2006.
IV. Conclusie
126. Ik geef het Hof in overweging de prejudiciële vragen van het Oberlandesgericht München te beantwoorden als volgt:
„1) Bij het onderzoek van de eerste vraag is niet gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van artikel 1, lid 3, onder b), van verordening (EG) nr. 1013/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 14 juni 2006 betreffende de overbrenging van afvalstoffen kunnen aantasten.
2) Artikel 1, lid 3, onder b), van verordening nr. 1013/2006
moet aldus worden uitgelegd dat
residuen in de vorm van schroot en met slib en ladingresiduen vervuild bluswater, die zijn voortgekomen uit averij op zee, niet langer mogen worden beschouwd als ‚afvalstoffen die aan boord van [...] schepen zijn ontstaan’ in de zin van deze bepaling zodra een schip met dergelijke afvalstoffen aan boord in een haven van een lidstaat is aangekomen.
Vanaf dat ogenblik is elke overbrenging van deze afvalstoffen onderworpen aan de in verordening nr. 1013/2006 neergelegde procedure van voorafgaande schriftelijke kennisgeving en toestemming.”