Wydanie tymczasowe
OPINIA RZECZNIK GENERALNEJ
TAMARY ĆAPETY
przedstawiona w dniu 16 maja 2024 r.(1)
Sprawy połączone C‑269/23 P i C‑272/23 P
Hengshi Egypt Fiberglass Fabrics SAE,
Jushi Egypt for Fiberglass Industry SAE (C‑269/23 P)
Jushi Egypt for Fiberglass Industry SAE (C‑272/23 P)
przeciwko
Komisji Europejskiej
Odwołanie – Subsydia – Rozporządzenie (UE) 2016/1037 – Porozumienie Światowej Organizacji Handlu (WTO) w sprawie subsydiów i środków wyrównawczych – Wyrównanie wkładu finansowego państwa trzeciego na terytorium innego państwa trzeciego – Ważność
I. Wprowadzenie
1. Uregulowanie kwestii subsydiów jest zadaniem delikatnym. Ich udzielanie jest ściśle związane z suwerennością państw, ponieważ te ostatnie mają zasadniczo swobodę w korzystaniu ze swoich gałęzi przemysłu bez konieczności uzasadniania swoich działań(2).
2. Jednak niektórzy partnerzy handlowi Unii Europejskiej coraz częściej uciekają się do stosowania subsydiów jako zawoalowanych środków służących ekonomicznemu zarządzaniu państwem(3). W szczególności działania Chińskiej Republiki Ludowej (zwanej dalej „Chinami”) stały się przedmiotem międzynarodowych wysiłków mających na celu zwalczanie „subsydiowania zakłócającego rynek i handel”(4), w szczególności polityki „Go Global”(5) tego kraju, która zachęca chińskie przedsiębiorstwa do inwestowania za granicą(6).
3. Niniejsze odwołania dotyczą potencjalnie zakłócających skutków tej polityki dla rynku wewnętrznego. Źródłem sporu jest kwestia ustalenia, czy Komisja Europejska mogła zgodnie z prawem skorzystać ze środków wyrównawczych, uregulowanych w podstawowym rozporządzeniu antysubsydyjnym(7) i Porozumieniu w sprawie subsydiów i środków wyrównawczych (zwanym dalej „porozumieniem w sprawie subsydiów”)(8), w celu wyrównania subsydiów przyznanych przez jednego członka WTO (Chiny) na terytorium innego członka WTO (Arabskiej Republiki Egiptu) (zwanej dalej „Egiptem”)(9).
4. W wyrokach Hengshi Egypt Fiberglass Fabrics i Jushi Egypt for Fiberglass Industry/Komisja(10) oraz Jushi Egypt for Fiberglass Industry/Komisja(11) (zwanych dalej łącznie „zaskarżonymi wyrokami’) Sąd potwierdził ważność stosowania ceł wyrównawczych w tego rodzaju okolicznościach faktycznych. Wnoszące odwołanie w tych sprawach kwestionują obecnie to ustalenie.
5. Ponieważ dochodzenia leżące u podstaw sprawy stanowią pierwszy przypadek, w którym członek WTO zastosował środki wyrównawcze w odniesieniu do szkodliwych skutków „subsydiów transnarodowych”(12), problematyka ta jest nowa i kwestionowana(13), i to nie tylko z perspektywy prawa Unii(14).
II. Okoliczności faktyczne postępowania
6. Okoliczności faktyczne skarg przedstawiono w pkt 2–26 zaskarżonych wyroków. Dla celów niniejszej analizy należy przypomnieć, co następuje.
7. China-Egypt TEDA Suez Economic and Trade Cooperation Zone (strefa współpracy gospodarczej i handlowej Suez między Chinami i Egiptem) (zwana dalej „strefą SETC”) jest częścią szerszego wolnego obszaru gospodarczego na północy Zatoki Sueskiej, a więc częścią terytorium Egiptu(15).
8. Zgodnie z egipską ustawą nr 83/2002 w sprawie specjalnych obszarów gospodarczych obszar ten jest sklasyfikowany przez rząd Egiptu jako specjalny obszar gospodarczy(16).
9. Z uwagi na nadany temu obszarowi przez Chiny statusu jednego z pierwszych 18 oficjalnie zatwierdzonych „zagranicznych stref handlu i współpracy”(17), od 2013 r. chińskie przedsiębiorstwa „rozpoczynające działalność za granicą”, w tym w celu prowadzenia działalności w strefie SETC, mogą korzystać z polityki wsparcia fiskalnego i podatkowego, pożyczek preferencyjnych, wsparcia finansowego poprzez kredyty konsorcjalne, kredyty eksportowe, finansowanie projektów, inwestycje kapitałowe i ubezpieczenie kredytu eksportowego(18).
10. W 2016 r. prezydenci Chin i Egiptu podpisali umowę między Ministerstwem Handlu Chińskiej Republiki Ludowej a Głównym Urzędem ds. strefy ekonomicznej Kanału Sueskiego Arabskiej Republiki Egiptu w sprawie strefie współpracy gospodarczej i handlowej Suez między Chinami i Egiptem(19).
11. Zgodnie z warunkami tej umowy o współpracy rządy Chin i Egiptu mają wspólnie rozwijać strefę SETC, zgodnie z ich odpowiednimi strategiami krajowymi(20). W ramach tej współpracy rząd Egiptu zapewnia grunt, pracę i pewne zwolnienia podatkowe, natomiast chińskie przedsiębiorstwa działające w strefie prowadzą zakład produkcyjny, zapewniając własne aktywa i kadrę zarządzającą. Dodatkowe finansowanie otrzymywane jest bezpośrednio z Chin(21).
12. Skarżącymi w pierwszej instancji są Jushi Egypt for Fiberglass Industry SAE (zwana dalej „Jushi Egypt”) i Hengshi Egypt Fiberglass Fabrics SAE (zwana dalej „Hengshi Egypt”). Są to spółki zarejestrowane zgodnie z prawem egipskim i założone tam przez Jushi China i Hengshi China, ich chińskie spółki dominujące. Spółki te są powiązane i ostatecznie należą do China National Building Material Group, przedsiębiorstwa państwowego(22).
13. CNBM Group jest ostatecznie własnością państwowej Assets Supervision and Administration Commission (komisji ds. administracji i nadzoru nad aktywami państwowymi) (zwanej dalej „SASAC”) Rady Państwa Chin(23). Jako że komisja ta jest bezpośrednio kontrolowana przez Radę Państwa Chin, najwyższy organ administracyjny tego kraju, w zaskarżonych rozporządzeniach określono „SASAC [jako] kluczow[e] narzędzi[e], za pomocą którego rząd chiński na różne sposoby kontroluje przedsiębiorstwa państwowe, wykorzystując tę Komisję jako środek do realizacji własnej polityki i planów rządowych, nie kierując się logiką rynkową w swojej działalności gospodarczej”(24).
14. Produkty będące przedmiotem sporu w tych odwołaniach to produkty z włókien ciągłych szklanych i materiały z włókien szklanych. Produkty z włókien ciągłych szklanych są bezpośrednim materiałem wsadowym wyższego szczebla do produkcji materiałów z włókien szklanych.
15. Produkty z włókien ciągłych szklanych to zasadniczo piasek przekształcany w sprężyste włókna szklane, które mogą być następnie używane jako takie lub tkane bądź zszywane w materiały z włókien szklanych. W połączeniu z żywicami w celu stworzenia lekkich materiałów kompozytowych, mogą być stosowane w celu zwiększenia wytrzymałości, lekkości i trwałości komponentów. W rezultacie stosuje się je między innymi w przemyśle motoryzacyjnym, morskim, lotniczym, energii wiatrowej, infrastrukturze, rurociągach oraz budownictwie.
16. Ambitna polityka klimatyczna Unii Europejskiej znacznie zwiększyła popyt Unii na produkty z włókien ciągłych szklanych i materiały z włókien szklanych(25).
17. Zarówno Jushi Egypt jak i Hengshi Egypt produkują materiały z włókien szklanych w strefie SETC, a Jushi Egypt wytwarza tam również produkty z włókien ciągłych szklanych(26). Oba przedsiębiorstwa eksportują te produkty do Unii Europejskiej z tej strefy(27).
18. W zaskarżonych rozporządzeniach, na podstawie dostępnych dowodów(28), Komisja stwierdziła między innymi, że istniał związek(29) między działaniami podjętymi przez rządy Chin i Egiptu, takimi jak preferencyjne pożyczki(30) i wsparcie inwestycji kapitałowych(31) na rzecz Jushi Egypt i Hengshi Egypt, wobec czego wkłady finansowe przekazane przez rząd Chin tym przedsiębiorstwom można było przypisać rządowi Egiptu(32).
19. W zaskarżonych rozporządzeniach Komisja przyjęła cła wyrównawcze na przywóz materiałów z włókien szklanych i produktów z włókien ciągłych szklanych do Unii Europejskiej. W odniesieniu do skarżących rzeczone cło ustalono na poziomie 13,1 %.
III. Zaskarżone wyroki
20. W skargach złożonych w sekretariacie Sądu w dniach 28 lipca 2020 r. i 27 sierpnia 2020 r. wnoszące odwołanie wniosły o stwierdzenie nieważności zaskarżonych rozporządzeń.
21. W dniu 1 marca 2023 r. Sąd wydał zaskarżone wyroki, w których oddalił skargi wnoszących odwołanie i obciążył je kosztami własnymi oraz poniesionymi przez Komisję.
IV. Postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości
22. W odwołaniach wniesionych odpowiednio w dniach 25 kwietnia 2023 r. i 27 kwietnia 2023 r. wnoszące odwołanie domagają się od Trybunału uchylenia zaskarżonych wyroków, częściowego uwzględnienia zarzutów podniesionych w pierwszej instancji oraz obciążenia Komisji i interwenientów kosztami postępowania.
23. Komisja twierdzi, że Trybunał powinien oddalić odwołania w całości i obciążyć wnoszące odwołanie kosztami.
24. Komisję popierają w tym względzie Tech-Fab Europe eV (w sprawie C‑269/23 P) oraz Europejskie Stowarzyszenie Producentów Włókna Szklanego (w sprawie C‑272/23 P).
V. Analiza
25. Struktura niniejszej opinii jest następująca. Ponieważ główna kwestia prawna, którą należy rozstrzygnąć w przedmiotowych odwołaniach, dotyczy ważności metodologii zastosowanej przez Komisję w celu zrównoważenia „subsydiów transnarodowych” Chin w Egipcie, zajmę się tą kwestią w pierwszej kolejności. Zaproponuję stwierdzenie, że Sąd nie popełnił błędu, utrzymując w mocy sporną metodologię na podstawie podstawowego rozporządzenia antysubsydyjnego i porozumienia w sprawie subsydiów (sekcja A)(33).
26. Dopiero w dalszej kolejności przejdę do wspólnych zarzutów odwołania o bardziej technicznym charakterze: określenia komparatora do celów wyrównania egipskiego systemu obniżek przywozowych taryf celnych (sekcja B) oraz wyrównania traktowania podatkowego strat z tytułu różnic kursowych (sekcja C). Na koniec zajmę się jedynym zarzutem, który różni się między dwiema grupami odwołań rozpatrywanych przez Trybunał: poziomem subsydium stanowiącego podstawę środków wyrównawczych dla podmiotów należących do grupy (sekcja D).
A. Zastosowanie instrumentu antysubsydyjnego do subsydiów „transnarodowych”
27. Drugi i trzeci zarzut odwołania w sprawie C‑269/23 P oraz pierwszy i drugi zarzut odwołania w sprawie C‑272/23 P zasadniczo dotyczą kwestii, czy Komisja mogła zgodnie z prawem zastosować instrument antysubsydyjny, uregulowany w podstawowym rozporządzeniu antysubsydyjnym, w celu zrównoważenia bezpośredniego i pośredniego wsparcia finansowego otrzymanego przez wnoszące odwołanie od rządu chińskiego na wytwarzanie przez nie rozpatrywanego produktu w Egipcie(34).
28. W zaskarżonych wyrokach Sąd potwierdził tę możliwość. Na podstawie wykładni językowej, kontekstowej i teleologicznej sąd ten doszedł do wniosku, że „podstawowe rozporządzenie antysubsydyjne nie wyklucza zatem, że nawet jeśli wkład finansowy nie pochodzi bezpośrednio od władz publicznych państwa pochodzenia lub wywozu, wkład ten może zostać im przypisany”(35). Sąd doszedł do tego wniosku na podstawie wykładni art. 3 ust. 1 lit. a) podstawowego rozporządzenia antysubsydyjnego, który definiuje pojęcie „subsydium”, w związku z motywem 5 tego rozporządzenia(36).
29. Przychylam się do wniosku Sądu. Poniżej przedstawię kilka dodatkowych argumentów.
30. Zasadniczo kwestia prawna leżąca u podstaw niniejszych odwołań dotyczy zakresu pojęcia „subsydium”, które zdefiniowano w art. 3 podstawowego rozporządzenia antysubsydyjnego.
31. W angielskiej wersji językowej przepis ten stanowi, że z subsydium mamy do czynienia wówczas, gdy „a financial contribution by a government in the country of origin or export [władze publiczne kraju pochodzenia lub wywozu wniosły wkład finansowy](37) i w ten sposób zostaje przyznane świadczenie(38).
32. Argumentacja Komisji odnosi się bezpośrednio do wyróżnionych fragmentów brzmienia tego przepisu w wersji angielskiej. Przedstawiona argumentacja dotyczy zasadniczo różnic między użyciem rodzajnika nieokreślonego „a” i określonego „the” w art. 3 ust. 1 lit. a) podstawowego rozporządzenia antysubsydyjnego i wynikającej z tego otwartości tego instrumentu na wyrównawcze chińskie subsydia przyznane przedsiębiorstwom mającym siedzibę w Egipcie.
33. Jednakże, jak słusznie podkreślają wnoszące odwołanie, analiza językowa różnych wersji językowych art. 3 ust. 1 lit. a) podstawowego rozporządzenia antysubsydyjnego ujawnia różnice.
34. Niektóre wersje językowe tego przepisu mogą być rzeczywiście odczytywane, podobnie jak wersja angielska, jako pozostawiające nieco otwartą kwestię źródła wkładu finansowego, który przynosi korzyść rozpatrywanemu produktowi w kraju pochodzenia lub wywozu(39). Inne wersje językowe są jednak sformułowane w taki sposób, aby sugerować, że pojęcie subsydium jest ograniczone do wkładów finansowych przyznawanych przez rząd kraju pochodzenia lub wywozu danego produktu(40).
35. Celem zapewnienia jednolitego stosowania i interpretacji podstawowego rozporządzenia antysubsydyjnego jego art. 3 należy zatem interpretować z uwzględnieniem ogólnej systematyki i celu uregulowania, którego jest on częścią(41).
36. Zasady dotyczące zakresu i stosowania instrumentu antysubsydyjnego określono w art. 1 ust. 1 podstawowego rozporządzenia antysubsydyjnego. Zgodnie z tym przepisem cło wyrównawcze może zostać nałożone w celu skompensowania „wszelkich przyznanych subsydiów, bezpośrednio bądź pośrednio, dla wytworzenia, produkcji, wywozu lub przywozu dowolnego produktu, którego dopuszczenie do swobodnego obrotu w Unii powoduje szkodę”(42).
37. Z definicji tej jasno wynika, że podstawowe rozporządzenie antysubsydyjne ma zastosowanie do każdego scenariusza, w którym może zaistnieć potrzeba nałożenia cła wyrównawczego w celu zrównoważenia subsydiowania produktu zagranicznego poprzez szeroki wachlarz transferów wartości, które w konsekwencji wyrządzają szkodę przemysłowi Unii wytwarzającemu podobny produkt.
38. Artykuł 1 ust. 1 podstawowego rozporządzenia antysubsydyjnego nie stanowi, że wyrządzające szkodę subsydiowanie musi bezpośrednio pochodzić z kraju, z którego dany produkt pochodzi lub jest wywożony. Wręcz przeciwnie, odniesienie do takiego subsydium przyznawanego „pośrednio” sugeruje, że niekoniecznie musi istnieć związek terytorialny z krajem pochodzenia lub wywozu, o ile dotację tę można powiązać z wytwarzaniem, produkcją, wywozem lub transportem jakiegokolwiek produktu, którego wprowadzenie na rynek wewnętrzny powoduje szkodę.
39. Takie rozumienie znajduje również poparcie w art. 2 lit. a) podstawowego rozporządzenia antysubsydyjnego, który w odpowiedniej części stanowi, że „subsydium może być przyznane przez władze publiczne kraju pochodzenia przywożonego produktu lub przez władze publiczne kraju pośredniczącego, z którego produkt jest wywożony do Unii”(43). Poprzez użycie czasownika modalnego „może”, przepis ten pozostawia zatem również otwartość w kontekście grupy możliwych podmiotów udzielających subsydium stanowiącego podstawę środków wyrównawczych, nie ograniczając go do kraju pochodzenia lub wywozu danego produktu.
40. Ponadto, wbrew temu, co twierdzą wnoszące odwołanie, rozważania tego nie podważa brzmienie art. 4 ust. 2 i 3 podstawowego rozporządzenia antysubsydyjnego, który dotyczy kwestii szczególnego charakteru subsydium stanowiącego podstawę środków wyrównawczych i stanowi, że szczególny charakter ocenia się poprzez odniesienie do „jurysdykcji organu udzielającego subsydium”.
41. Przepis ten nie rozstrzyga bowiem kwestii, czy organ udzielający musi znajdować się w kraju wywozu lub pochodzenia przedmiotowego produktu.
42. W związku z tym, jak prawidłowo ustalił Sąd(44), w przypadku gdy, tak jak w odnośnych dochodzeniach, Komisja jest w stanie, na podstawie dostępnych jej dowodów, przypisać wkład finansowy rządowi kraju pochodzenia lub wywozu spornego produktu, mimo że wkład ten pochodzi pierwotnie od rządu lub organu publicznego państwa trzeciego, art. 4 ust. 2 i 3 podstawowego rozporządzenia antysubsydyjnego pozwala Komisji traktować ten pierwszy rząd jako „organ udzielający” tego konkretnego wkładu finansowego(45).
43. Wreszcie, jak słusznie zauważa Komisja, takie rozumienie jest również poparte treścią motywu 5 podstawowego rozporządzenia antysubsydyjnego, który, jak się wydaje, spójnie we wszystkich wersjach językowych(46) wyjaśnia, że subsydium ma miejsce, gdy zostanie wykazane, że istnieje „wkład finansowy rządu lub organu publicznego na terytorium kraju”(47).
44. W tym kontekście produkt można uznać za subsydiowany nie tylko wtedy, gdy subsydium można przypisać krajowi pochodzenia lub wywozu danego produktu, lecz również wówczas, gdy na podstawie dostępnych dowodów można zidentyfikować inny rząd lub podmiot publiczny jako źródło subsydiowania powodującego szkodę.
45. Taką interpretację potwierdza również cel podstawowego rozporządzenia antysubsydyjnego, które od jego pierwotnej formy z 1968 r.(48). jest zasadniczo ukierunkowane na pomoc przemysłowi Unii w przywróceniu równowagi warunków konkurencji na rynku wewnętrznym, na które mają wpływ zakazane subsydia udzielone za granicą(49).
46. Podsumowując, podstawowe rozporządzenie antysubsydyjne nie ogranicza się do subsydiów udzielanych przez rząd państwa na jego „własnym” terytorium.
47. Wnoszące odwołanie twierdzą jednak, że zakres tak rozumianej regulacji antysubsydyjnej nie jest zgodny ze zobowiązaniami Unii Europejskiej wynikającymi z układu ogólnego w sprawie taryf celnych i handlu oraz porozumienia w sprawie subsydiów(50).
48. Zgadzam się, że te umowy międzynarodowe należy brać pod uwagę, ponieważ Unia Europejska jest sygnatariuszem porozumień WTO, które obejmują układ ogólny w sprawie taryf celnych i handlu oraz porozumienie w sprawie subsydiów, a zatem stanowią część porządku prawnego Unii i są wiążące dla jej instytucji(51).
49. Chociaż powszechnie wiadomo, że porozumienia te zasadniczo nie mają skutku bezpośredniego(52), konstytucyjny obowiązek Unii Europejskiej do przestrzegania zobowiązań wynikających z jej zobowiązań międzynarodowych(53), odzwierciedlający ogólną zasadę prawa międzynarodowego dotyczącą przestrzegania zobowiązań traktatowych (pacta sunt servanda)(54), wymaga od niej dokonywania wykładni prawa Unii, w razie potrzeby, zgodnie z przepisami WTO(55).
50. Zgodnie z motywem 3 podstawowe rozporządzenie antysubsydyjne ma na celu wdrożenie do prawa Unii „w możliwie najszerszym zakresie” zobowiązań podjętych na poziomie porozumienia w sprawie subsydiów.
51. Trybunał wyjaśnił już, że to samo sformułowanie, aczkolwiek w kontekście podstawowego rozporządzenia antydumpingowego(56), nie może samo w sobie być rozumiane jako wola prawodawcy Unii dokonania transpozycji wszystkich postanowień zawartych w porozumieniu w sprawie subsydiów do prawa Unii(57).
52. W związku z tym błędne jest twierdzenie, jak uczynił to Sąd(58), że użycie tego wyrażenia jest wystarczającym dowodem, aby przyjąć, że prawodawca Unii zamierzał wdrożyć szczególne zobowiązania przyjęte na podstawie art. 1.1 lit. a) pkt 1 porozumienia w sprawie subsydiów.
53. Mając powyższe na uwadze, brzmienie art. 3 ust. 1 lit. a) podstawowego rozporządzenia antysubsydyjnego w znacznym stopniu odzwierciedla brzmienie art. 1.1 lit. a) pkt 1 porozumienia w sprawie subsydiów. Pierwszy z nich wymaga zatem wykładni zgodnej z drugim(59).
54. Artykuł 1.1 lit. a) pkt 1 tego porozumienia stanowi, że „subsydium będzie uznane za istniejące, jeżeli […] występuje finansowy wkład rządu lub jakiejkolwiek instytucji publicznej na terytorium Członka”(60).
55. Interpretując to postanowienie w dobrej wierze i zgodnie ze zwykłym znaczeniem, jakie należy przypisywać użytym w nim wyrazom w ich kontekście, zgodnie z wymogami art. 31 ust. 1 konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów (United Nations Treaty Series, tom 1155, s. 331), okazuje się, że użycie rodzajnika nieokreślonego „a” w wyrażeniu „wkład finansowy rządu” [a financial contribution by a government] w części wstępnej art. 1 ust. 1 lit. a) pkt 1 porozumienia w sprawie subsydiów pozostawia otwartą kwestię pochodzenia geograficznego źródła danego wkładu finansowego, o ile dane subsydium pochodzi od jakiegokolwiek członka WTO.
56. Nie uważam, aby na to rozumienie miał wpływ kwalifikator „na terytorium członka” w art. 1.1 lit. a) pkt 1 porozumienia w sprawie subsydiów, ponieważ wyrażenie to odnosi się do pojęcia „rządu lub organu publicznego”, a nie do terminu „wkład finansowy”.
57. Wniosek ten jest również zgodny z porozumieniem w sprawie subsydiów, które interpretuje i stosuje art. VI układu ogólnego w sprawie taryf celnych i handlu z 1994 r. i którego „głównym przedmiotem i celem […] jest zwiększenie i poprawa uregulowań układu ogólnego w sprawie taryf celnych i handlu w odniesieniu do stosowania zarówno subsydiów, jak i środków wyrównawczych”(61).
58. W tym względzie odnoszę się w szczególności do art. VI:3 układu ogólnego w sprawie taryf celnych i handlu z 1994 r., który definiuje cło wyrównawcze jako specjalne cło stosowane w celu zrównoważenia „wszelkich premii lub subwencji przyznanych bezpośrednio lub pośrednio na produkcję, wytwarzanie lub wywóz jakiegokolwiek towaru”, bez określania, kto udziela tego rodzaju premii lub subsydium, i bez terytorialnego ograniczenia podmiotu, który ich udziela.
59. W związku z tym art. VI układu ogólnego w sprawie taryf celnych i handlu z 1994 r. obejmuje zasadniczo(62) wszystkie subsydia, niezależnie od ich pochodzenia(63).
60. Patrząc również z tego punktu widzenia, odmienna interpretacja nie tylko byłaby sprzeczna ze zwykłym znaczeniem terminów użytych w porozumieniu w sprawie subsydiów i w art. VI układu ogólnego w sprawie taryf celnych i handlu z 1994 r., lecz również udaremniałaby przedmiot i cel tych przepisów, gdyby Unia Europejska nie była w stanie kompensować wkładów finansowych, takich jak te będące przedmiotem sporu w niniejszej sprawie, wyłącznie ze względu na ich terytorialne źródło.
61. Biorąc pod uwagę, że z genezy negocjacji art. 1.1 lit. a) pkt 1 porozumienia w sprawie subsydiów(64) nie można wydedukować żadnej innej interpretacji, której wykorzystanie mogłoby działać jako dodatkowy środek wykładni tego porozumienia w rozumieniu art. 32 konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów, wydaje mi się jasne, że art. 1.1 lit. a) pkt 1 porozumienia w sprawie subsydiów nie ogranicza terytorialnie zakresu geograficznego źródła wkładu finansowego do członka WTO, na którego terytorium ma miejsce produkcja spornego produktu(65).
62. W związku z tym uważam, że art. 1.1 lit. a) porozumienia w sprawie subsydiów WTO nie wyklucza traktowania jako subsydium porozumienia, na mocy którego jeden członek WTO wnosi wkład finansowy w produkt wytwarzany na terytorium innego członka WTO.
63. Z ogółu powyższych względów uważam, że Sąd nie popełnił błędu, stwierdzając, iż zakres stosowania podstawowego rozporządzenia antysubsydyjnego, wyrażony w szczególności w jego art. 1.1 i art. 3.1 lit. a), obejmuje również sytuację, w której Komisja jest w stanie, na podstawie wystarczających dowodów, przypisać wsparcie finansowe otrzymane od jednego rządu państwa trzeciego rządowi innego państwa trzeciego.
64. Proponuję zatem, aby Trybunał oddalił drugi i trzeci zarzut odwołania w sprawie C‑269/23 P oraz pierwszy i drugi zarzut odwołania w sprawie C‑272/23 P.
B. Określenie komparatora dla celów wyrównania egipskiego systemu obniżki przywozowych taryf celnych dla materiałów przywożonych
65. W zarzucie czwartym odwołania w sprawie C‑269/23 P i w zarzucie trzecim odwołania w sprawie C‑272/23 P wnoszące odwołanie zasadniczo twierdzą, że Sąd popełnił błąd, podtrzymując podejście Komisji polegające na porównaniu ich sytuacji z sytuacją przedsiębiorstwa o podobnej lokalizacji w strefie SETC, ale prowadzącego sprzedaż na rynek egipski, do celów wyrównania korzyści wnoszących odwołanie wynikających z systemu obniżki przywozowych taryf celnych(66). Ponadto wnoszące odwołanie utrzymują, że ich sytuację należało porównać z teoretycznym scenariuszem, w którym miałyby one siedzibę poza strefą SETC, ale nadal wywoziliby sporne produkty do Unii Europejskiej. W takiej sytuacji, argumentują wnoszące odwołanie, rząd Egiptu nie utraciłby dochodów poprzez system obniżki przywozowych taryf celnych, ponieważ nigdy nie zmierzałby do pobrania ceł przywozowych za przywożone materiały wsadowe do produkcji spornych produktów.
66. Sednem argumentacji wnoszących odwołanie jest zatem kwestia, jaką sytuację należałoby uznać za porównywalną w niniejszej sprawie(67).
67. Jednakże jedynym przepisem, który wnoszące odwołanie przytaczają w treści swoich odwołań na poparcie swojej argumentacji, jest art. 5 podstawowego rozporządzenia antysubsydyjnego. Przepis ten, odnoszący się do kwantyfikacji kwoty subsydium stanowiącego podstawę środków wyrównawczych, nie reguluje kwestii porównania w celu ustalenia, czy rząd Egiptu zdecydował się zrezygnować z pewnych dochodów, które są należne w innym przypadku, w rozumieniu art. 3 ust. 1 lit. a) ppkt (ii) podstawowego rozporządzenia antysubsydyjnego (ponieważ kwantyfikacja tych utraconych dochodów logicznie następuje po ustaleniu ich istnienia)(68).
68. Wnoszące odwołanie nie wyjaśniają również, w jaki sposób Sąd popełnił błąd w wykładni lub zastosowaniu mających zastosowanie ram prawnych.
69. Wyjaśnienie to ma jednak zasadnicze znaczenie dla dopuszczalności argumentacji wnoszących odwołanie, ponieważ art. 3 ust. 1 lit. a) ppkt (ii) podstawowego rozporządzenia antysubsydyjnego, nawet gdyby był to przepis, na który wnoszące odwołanie chciały się powołać (quod non), nie przewiduje metody ustalania odpowiedniego komparatora w celu ustalenia, czy dochody publiczne, które są skądinąd należne, zostały utracone, czy też nie zostały pobrane.
70. W związku z tym Komisja dysponuje pewną swobodą w wyborze różnych parametrów i scenariuszy, które leżą u podstaw jej zadania polegającego na ustaleniu, czy rząd Egiptu zdecydował się zrezygnować z dochodów, które w przeciwnym razie byłyby należne(69).
71. Wobec braku innych argumentów przeciwnych nie można zarzucić Sądowi, że podtrzymał dokonany przez Komisję wybór właściwego komparatora w dochodzeniach antysubsydyjnych leżących u podstaw rozpatrywanych odwołań(70).
72. Proponuję zatem, aby Trybunał uznał zarzut czwarty odwołania w sprawie C‑269/23 P i zarzut trzeci odwołania w sprawie C‑272/23 P za niedopuszczalne.
C. Wyrównanie traktowania podatkowego strat z tytułu różnic kursowych wynikających z dewaluacji funta egipskiego w 2016 r.
73. W zarzucie piątym odwołania w sprawie C‑269/23 P i zarzucie czwartym odwołania w sprawie C‑272/23 P wnoszące odwołanie zasadniczo twierdzą, że Sąd nie ocenił, czy Komisja określiła w zaskarżonych rozporządzeniach prawidłowy system subsydiów. Według nich Komisja błędnie uznała, że to opodatkowanie strat z tytułu różnic kursowych, wprowadzone w następstwie dewaluacji funta egipskiego w 2016 r.(71), stanowiło system subsydiowania, w ramach którego przyznawano korzyść de facto szczególną w rozumieniu art. 3 ust. 2 i art. 4 ust. 2 lit. c) podstawowego rozporządzenia antysubsydyjnego. Zdaniem wnoszących odwołanie takie traktowanie było dostępne dla wszystkich egipskich przedsiębiorstw, a więc teoretycznie każde egipskie przedsiębiorstwo mogło odliczyć straty spowodowane skutkami dewaluacji funta egipskiego w 2016 r. od dochodu podlegającego opodatkowaniu. Komisja niesłusznie zatem przypisała korzyść wynikającą z dewaluacji z 2016 r. opodatkowaniu strat z tytułu różnic kursowych.
74. Chociaż odwołań nie sformułowano w sposób całkowicie klarowny, w przeciwieństwie do tego, co twierdzi Komisja, rozumiem, że te zarzuty odwołania nie mają na celu ponownego wyjaśnienia faktów. Wręcz przeciwnie, wnikliwa lektura argumentów zdaje się sugerować, że wnoszące odwołanie domagają się, aby Trybunał Sprawiedliwości zbadał wniosek Sądu, zgodnie z którym łączne uwzględnienie opodatkowania i specjalnych zasad rachunkowości mogło przynieść de facto szczególną korzyść.
75. Tego rodzaju argument jest objęty właściwością Trybunału Sprawiedliwości(72).
76. W tym względzie należy zauważyć, że art. 4 ust. 2 lit. c) podstawowego rozporządzenia antysubsydyjnego przewidziano właśnie w celu uwzględnienia tego rodzaju scenariuszy, w których może wydawać się pozornie, że środek nie ma szczególnego charakteru, lecz w praktyce i na podstawie obiektywnych kryteriów lub warunków skutkuje on ustanowieniem szczególnego porozumienia mającego na celu przyznanie subsydium niektórym przedsiębiorstwom.
77. Do celów tej oceny, przy ustalaniu, czy subsydium jest de facto szczególne, Trybunał nie powinien koncentrować się na przepisach krajowych jako takich, lecz na stopniu wpływu, jaki przepisy te wywierają na niektóre przedsiębiorstwa(73), rozpatrywanym w kontekście, w jakim zostały one wprowadzone(74).
78. W zaskarżonych wyrokach Sąd przyjął dokładnie takie podejście.
79. Po pierwsze, uznał on, że argumentacja wnoszących odwołanie opiera się na błędnym założeniu, a mianowicie, że „Komisja nie uznała, iż traktowanie podatkowe samo w sobie stanowi subsydium mogące być przedmiotem środka wyrównawczego”(75).
80. Po drugie, sąd ten wyjaśnił, że Komisja, rozpatrując łącznie traktowanie podatkowe i specjalne zasady rachunkowości, doszła do wniosku, że zasady te, choć mogły przynieść korzyści wszystkim egipskim spółkom, w praktyce miały na celu umożliwienie skompensowania negatywnych skutków dewaluacji funta egipskiego w 2016 r., wskutek czego szczególna kategoria przedsiębiorstw(76), takich jak wnoszące odwołanie(77), uzyskała znaczną korzyść(78).
81. Wreszcie Sąd wyjaśnił, że wnoszące odwołanie nie przedstawiły żadnych dowodów podważających te ustalenia faktyczne(79).
82. W związku z tym proponuję, aby Trybunał oddalił również zarzut piąty odwołania w sprawie C-269/23 P oraz zarzut czwarty odwołania w sprawie C-272/23 P jako bezzasadny.
D. Ustalenie poziomu subsydium stanowiącego podstawę środków wyrównawczych dla podmiotów należących do grupy
83. W zarzucie pierwszym odwołania w sprawie C‑269/23 P wnoszące odwołanie zasadniczo kwestionują rozstrzygnięcie Sądu utrzymujące w mocy metodologię Komisji w zakresie obliczania kwoty subsydium stanowiącego podstawę środków wyrównawczych otrzymywanego przez wnoszące odwołanie na podstawie ich łącznego obrotu(80).
84. Ten zarzut odwołania wymaga zatem dokonania wykładni art. 5 i 6 podstawowego rozporządzenia antysubsydyjnego.
85. Artykuł 5 tego rozporządzenia, zatytułowany „Kalkulacja kwoty subsydium stanowiącego podstawę środków wyrównawczych”, stanowi, że to świadczenie przyznane „odbiorcy”, którego istnienie stwierdzono w okresie prowadzenia dochodzenia w sprawie subsydiowania, musi stanowić podstawę kalkulacji kwoty subsydium stanowiącego podstawę środków wyrównawczych. Podobnie art. 6 tego rozporządzenia, zatytułowany „Kalkulacja świadczenia na rzecz odbiorcy”, określa pewne wytyczne dotyczące kalkulacji kwoty świadczenia, a tym samym subsydium, „na rzecz odbiorcy”.
86. Zdaniem wnoszących odwołanie użycie w tych przepisach liczby pojedynczej terminu „odbiorca” oznaczałoby, jak stwierdził Sąd w wyroku w sprawie Jindal Saw i Jindal Saw Italia/Komisja(81), że „korzyść powinna zostać obliczona dla każdego z beneficjentów w zależności od jego sytuacji”(82). Jedynie w przypadku, gdy subsydium zostałoby udzielone łącznie obu podmiotom, kwota subsydium stanowiącego podstawę środków wyrównawczych mogłaby również zostać ustalona dla tych podmiotów łącznie. W rezultacie Komisja powinna była oddzielnie obliczyć korzyść w ujęciu procentowym dla Jushi Egypt i Hengshi Egypt, zastosować tę korzyść w ujęciu procentowym do ich odpowiednich obrotów produktem objętym postępowaniem i obliczyć pojedynczy ogólny średni ważony margines subsydiowania dla wnoszących odwołanie łącznie(83).
87. Jednocześnie wnoszące odwołanie nie kwestionują – w rzeczywistości wyraźnie zgadzają się w swoich uwagach na piśmie – że pomimo użycia liczby pojedynczej „odbiorca” w art. 5 i 6 podstawowego rozporządzenia antysubsydyjnego, pojęcie „odbiorcy” można interpretować w taki sposób, aby obejmowało również grupę przedsiębiorstw(84).
88. Nie uważam za logiczne stosowanie rozróżnienia zaproponowanego przez wnoszące odwołanie.
89. Po pierwsze, ich argumentacja nie jest poparta żadnymi odniesieniami ani orzecznictwem(85). Artykuły 5 i 6 tego rozporządzenia nie zawierają również żadnych kwalifikatorów, które pozwalałyby na zawężającą wykładnię pojęcia „odbiorcy”.
90. Po drugie, szeroka wykładnia tego pojęcia jest nie tylko zgodna z wykładnią stosowaną przez Trybunał w odniesieniu do podobnych pojęć z zakresu pomocy państwa i prawa konkurencji, tj. pojęć „jednostki gospodarczej” lub „przedsiębiorstwa”(86), lecz także z interpretacją, jaką Organ Apelacyjny WTO zaproponował w odniesieniu do pojęcia „odbiorcy” stosowanego w porozumieniu w sprawie subsydiów(87).
91. Po trzecie, podejście polegające na traktowaniu podmiotów stanowiących część niepodzielnej całości powiązanej z przemysłowego i ekonomicznego punktu widzenia jako powiązanych jest zgodne z rzeczywistością gospodarczą w celu zapewnienia, że wewnątrzgrupowe transfery kapitału nie pozostaną poza zakres działania instrumentu antysubsydyjnego(88).
92. Wynikająca z powyższego szeroka wykładnia pojęcia „odbiorcy” służy zatem celowi podstawowego rozporządzenia antysubsydyjnego, jakim jest „skompensowanie wszelkich przyznanych subsydiów, bezpośrednio bądź pośrednio, dla wytworzenia, produkcji, wywozu lub przywozu dowolnego produktu, którego dopuszczenie do swobodnego obrotu w Unii powoduje szkodę”(89).
93. W związku z tym nie uważam, by Trybunał powinien uznać, że Sąd popełnił błąd przyjmując powyższy kierunek wykładni i podtrzymując dokonaną przez Komisję kalkulację subsydium wnoszących odwołanie stanowiącego podstawę środków wyrównawczych.
94. Wobec powyższego proponuję, aby Trybunał odrzucił zarzut pierwszy odwołania w sprawie C‑269/23 P.
VI. W przedmiocie kosztów
95. Zgodnie z art. 137 i art. 184 § 2 regulaminu postępowania w przypadku gdy Trybunał sam wydaje orzeczenie kończące postępowanie w sprawie, rozstrzyga on w przedmiocie kosztów.
96. Zgodnie z art. 138 § 1 tego regulaminu, mającym zastosowanie do postępowania odwoławczego na podstawie art. 184 § 1 tego regulaminu, strona przegrywająca sprawę zostaje obciążona kosztami postępowania, jeżeli strona wygrywająca wniosła o ich zasądzenie.
97. Ponieważ, moim zdaniem, wnoszące odwołanie przegrywają niniejsze postępowanie odwoławcze z powodów, które przedstawiłam powyżej, uważam, że powinny one zostać obciążone własnymi kosztami oraz kosztami poniesionymi przez Komisję, zarówno w pierwszej instancji, jak i na etapie postępowania odwoławczego.
98. Natomiast zgodnie z art. 140 § 3 regulaminu postępowania, mającym zastosowanie do postępowania odwoławczego na podstawie art. 184 § 1 tego regulaminu, Tech-Fab Europe eV i European Glass Fibre Producers Association pokrywają własne koszty.
VII. Wnioski
99. W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał:
– oddalił odwołania jako bezzasadne;
– utrzymał w mocy wyroki z dnia 1 marca 2023 r., Hengshi Egypt Fiberglass Fabrics i Jushi Egypt for Fiberglass Industry/Komisja (T‑480/20, EU:T:2023:90) i z dnia 1 marca 2023 r., Jushi Egypt for Fiberglass Industry/Komisja (T‑540/20, EU:T:2023:91);
– orzekł, że Hengshi Egypt Fiberglass Fabrics SAE i Jushi Egypt for Fiberglass Industry SAE pokrywają własnymi kosztami oraz zostają obciążone kosztami poniesionymi przez Komisję Europejską zarówno w pierwszej instancji, jak i na etapie postępowania odwoławczego, oraz
– orzekł, że Tech-Fab Europe eV i European Glass Fibre Producers Association pokrywają własne koszty.