Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
L. MEDINA
van 21 september 2023 (1)
Zaak C‑299/22
M.D.
tegen
„Tez Tour” UAB,
interveniënte:
„Fridmis” UAB
[verzoek van de Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (hoogste rechter in burgerlijke en strafzaken, Litouwen) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing – Onderlinge aanpassing van de nationale wetgevingen – Pakketreizen en gekoppelde reisarrangementen – Richtlijn (EU) 2015/2302 – Beëindiging van de pakketreisovereenkomst – Onvermijdbare en buitengewone omstandigheden – Plaats van bestemming die is aangemerkt als hoogrisicogebied in verband met COVID-19 – Omstandigheden die voorzienbaar waren op het tijdstip van sluiting van de overeenkomst – Inaanmerkingneming van de objectieve of subjectieve omstandigheden – Draagwijdte van het begrip ‚plaats van bestemming of de onmiddellijke omgeving daarvan’”
I. Inleiding
1. De COVID-19-pandemie en de noodmaatregelen die regeringen wereldwijd namen om de verspreiding van het virus tegen te gaan, veroorzaakten ongekende verstoringen op alle gebieden van de menselijke activiteit. Een van de zwaarst getroffen economische sectoren was de reis- en toerismesector. Ook op het gebied van het recht en de nakoming van overeenkomsten had de pandemie duidelijk een verstorend effect.(2)
2. Pakketreizen zijn onderworpen aan richtlijn (EU) 2015/2302(3) en behoren tot een gebied van het Unierecht waarin de gevolgen van „onvermijdbare en buitengewone” omstandigheden voor de pakketreis en het recht op beëindiging van de pakketreisovereenkomst formeel zijn geregeld. In de onderhavige zaak zal het Hof voor het eerst in de context van de COVID-19-pandemie onderzoek doen naar de parameters en voorwaarden voor de uitoefening van het recht om de pakketreisovereenkomst te beëindigen.
II. Toepasselijke bepalingen
A. Unierecht
3. Overweging 31 van richtlijn 2015/2302 luidt:
„Reizigers dienen ook in staat te zijn de pakketreisovereenkomst vóór het begin van de pakketreis te allen tijde te beëindigen tegen betaling van een passende en gerechtvaardigde beëindigingsvergoeding, rekening houdend met te verwachten kostenbesparingen en inkomsten uit alternatief gebruik van de reisdiensten. Zij dienen eveneens het recht te hebben de pakketreisovereenkomst zonder betaling van een beëindigingsvergoeding te beëindigen wanneer onvermijdbare en buitengewone omstandigheden aanzienlijke gevolgen hebben voor de uitvoering van de pakketreis. Voorbeelden zijn oorlog of andere ernstige veiligheidsproblemen zoals terrorisme, grote gevaren voor de menselijke gezondheid zoals de uitbraak van een ernstige ziekte op de reisbestemming, of natuurrampen zoals overstromingen, aardbevingen of weersomstandigheden, waardoor veilig reizen naar de in de pakketreisovereenkomst overeengekomen bestemming onmogelijk is geworden.”
4. Artikel 3 van richtlijn 2015/2302 bepaalt onder meer:
„Voor de toepassing van deze richtlijn gelden de volgende definities:
[...]
12) ‚onvermijdbare en buitengewone omstandigheden’: een situatie die zich voordoet onafhankelijk van de wil van de partij die zich daarop beroept en waarvan de gevolgen ondanks alle redelijke voorzorgsmaatregelen niet te vermijden waren.”.
5. Artikel 12 van richtlijn 2015/2302 heeft als opschrift „Beëindiging van de pakketreisovereenkomst en recht van herroeping vóór het begin van de pakketreis” en bepaalt in de leden 1 tot en met 3:
„1. De lidstaten zorgen ervoor dat de reiziger vóór het begin van de pakketreis de pakketreisovereenkomst te allen tijde kan beëindigen. Bij beëindiging van de pakketreisovereenkomst door de reiziger uit hoofde van dit lid kan de reiziger worden verplicht tot betaling van een passende en gerechtvaardigde beëindigingsvergoeding aan de organisator. In de pakketreisovereenkomst kunnen redelijke gestandaardiseerde beëindigingsvergoedingen worden bepaald op basis van het tijdstip van de beëindiging vóór het begin van de pakketreis en de verwachte kostenbesparingen en inkomsten uit alternatief gebruik van de reisdiensten. Indien er geen gestandaardiseerde beëindigingsvergoedingen zijn vastgesteld, stemt het bedrag van de beëindigingsvergoeding overeen met de prijs van de pakketreis minus de kostenbesparingen en inkomsten uit alternatief gebruik van de reisdiensten. Indien de reiziger hierom verzoekt, verstrekt de organisator een verantwoording van het bedrag van de beëindigingsvergoedingen.
2. Niettegenstaande lid 1 heeft de reiziger, indien zich op de plaats van bestemming of in de onmiddellijke omgeving daarvan onvermijdbare en buitengewone omstandigheden voordoen die aanzienlijke gevolgen hebben voor de uitvoering van de pakketreis, of die aanzienlijke gevolgen hebben voor het personenvervoer naar de bestemming, het recht de pakketreisovereenkomst vóór het begin van de pakketreis zonder betaling van een beëindigingsvergoeding te beëindigen. In geval van beëindiging van de pakketreisovereenkomst op grond van dit lid heeft de reiziger recht op een volledige terugbetaling van alle voor de pakketreis betaalde bedragen, maar kan hij geen aanspraak maken op een bijkomende schadevergoeding.
3. De organisator kan de pakketreisovereenkomst beëindigen en de reiziger alle voor de pakketreis betaalde bedragen volledig terugbetalen zonder een bijkomende schadevergoeding verschuldigd te zijn, indien:
[...]
b) de organisator de overeenkomst niet kan uitvoeren als gevolg van onvermijdbare en buitengewone omstandigheden en hij de reiziger er onverwijld en vóór het begin van de pakketreis van in kennis stelt dat de overeenkomst wordt beëindigd.”
B. Litouws recht
6. Artikel 6.212 van de Lietuvos Respublikos civilinis kodeksas (burgerlijk wetboek van de Republiek Litouwen; hierna: „BW”), heeft als opschrift „Overmacht” en bepaalt in lid 1:
„Een partij wordt vrijgesteld van aansprakelijkheid voor niet-nakoming van een overeenkomst indien zij aantoont dat de niet-nakoming te wijten is aan omstandigheden waar zij geen invloed op had en die zij bij de sluiting van de overeenkomst redelijkerwijs niet kon voorzien, en dat het ontstaan van dergelijke omstandigheden of de gevolgen daarvan niet hadden kunnen worden voorkomen.”
7. Artikel 6.750 BW heeft als opschrift „Recht van de toerist om een pakketreisovereenkomst te beëindigen of te herroepen” en bepaalt in lid 4:
„In de volgende gevallen hebben toeristen het recht om de overeenkomst inzake georganiseerde toeristische reizen te beëindigen zonder de in lid 2 van dit artikel bedoelde beëindigingsvergoeding te betalen:
[...]
3. Wanneer zich op de plaats van bestemming van de georganiseerde toeristische reis of in de onmiddellijke omgeving daarvan omstandigheden van overmacht voordoen waardoor de georganiseerde toeristische reis of het personenvervoer naar de reisbestemming niet kan worden uitgevoerd. In dit geval heeft de reiziger het recht om terugbetaling van de voor de georganiseerde toeristische reis betaalde bedragen te eisen, maar kan hij geen aanspraak maken op een bijkomende schadevergoeding.”
III. Korte uiteenzetting van de feiten en van de procedure in het hoofdgeding
8. Op 10 februari 2020 heeft M.D. met reisorganisator Tez Tour een pakketreisovereenkomst gesloten inzake een reis van hem en zijn gezin naar de Verenigde Arabische Emiraten van 1 tot en met 8 maart 2020. De gesloten pakketreisovereenkomst omvatte onder meer de vliegreis van Vilnius (Litouwen) naar Dubai (Verenigde Arabische Emiraten) en terug, en zeven overnachtingen in een hotel met all-inclusive catering. M.D. betaalde hiervoor 4 834 EUR.
9. Op 27 februari 2020 heeft M.D. aan Tez Tour laten weten dat hij de pakketreisovereenkomst wilde beëindigen en gevraagd of hij het betaalde bedrag voor een andere reis mocht gebruiken zodra het gevaar van COVID-19 zou zijn afgenomen. Tez Tour wees dit verzoek af.
10. Daarop heeft M.D. tegen Tez Tour een rechtsvordering ingesteld tot vaststelling van de ontbinding van de overeenkomst wegens het optreden van omstandigheden van overmacht op de plaats van bestemming of de onmiddellijke omgeving daarvan die de uitvoering van de reis waarschijnlijk onmogelijk zouden maken. Hij vorderde tevens de terugbetaling van alle door hem verrichte betalingen.
11. M.D. heeft in dit verband aangevoerd dat de informatie die zowel de officiële autoriteiten als de media in februari 2020 over de mondiale uitbraak van de COVID-19-pandemie hadden gepubliceerd, voldoende reden vormde voor twijfel aan de veiligheid van de uitvoering van de reis en, meer algemeen, aan de uitvoerbaarheid van de reis. Volgens M.D. dienen de in artikel 6.750, lid 4, punt 3, BW bedoelde omstandigheden van overmacht – namelijk onvermijdbare en buitengewone omstandigheden – niet te worden begrepen als omstandigheden die de uitvoering van de reis volledig onmogelijk maken, maar veeleer als onvermijdbare en buitengewone omstandigheden die volgens artikel 12, lid 2, van richtlijn 2015/2302 aanzienlijke gevolgen hebben voor de uitvoering van de pakketreis of het personenvervoer naar de bestemming. Onder de onmogelijkheid om de reis uit te voeren dient bijgevolg niet alleen het onvermogen te worden verstaan om op de bestemming diensten te verlenen, maar ook het onvermogen om de veiligheid van de reis te waarborgen zonder dat zich risico’s of ongemakken voor de reiziger voordoen.
12. Tegen dit betoog van M.D. heeft Tez Tour ingebracht dat de verspreiding van het COVID-19-virus wel kon worden beschouwd als een omstandigheid waarop geen invloed kon worden uitgeoefend, maar niet als een omstandigheid waardoor het onmogelijk werd om de bestemming veilig te bereiken.
13. Zowel de rechter in eerste aanleg als de rechter in hoger beroep was van oordeel dat er geen gronden waren om de door M.D. ingeroepen omstandigheden te classificeren als omstandigheden van overmacht – onvermijdbare en buitengewone omstandigheden – die de uitvoering van de overeenkomst onmogelijk maken. Enerzijds waren deze rechterlijke instanties van oordeel dat M.D. de reis had geboekt op een tijdstip waarop de informatie met betrekking tot de vaststelling van beperkende maatregelen reeds beschikbaar was, en dat de situatie en de informatie over het aan de reis verbonden gevaar tussen de datum van de boeking (10 februari 2020) en de laatste dag van de geboekte reis (8 maart 2020) niet waren veranderd. Bijgevolg kon de reiziger niet van gedachten veranderen en de overeenkomst 17 dagen na de boeking beëindigen. Anderzijds heeft de reiziger volgens deze rechterlijke instanties niet aangetoond dat specifiek op de datum van beëindiging van de overeenkomst (27 februari 2020), en niet daarna, aan de hand van objectieve – in tegenstelling tot subjectieve – redenen kon worden vastgesteld dat het in de betrokken periode (van 1 tot en met 8 maart 2020) onmogelijk was om de overeenkomst uit te voeren.
14. De verwijzende rechter, bij wie cassatieberoep is ingesteld, acht het noodzakelijk het begrip „onvermijdbare en buitengewone omstandigheden” in de zin van artikel 12, lid 2, van richtlijn 2015/2302 te verduidelijken, alsmede de voorwaarden waaronder een reiziger zich op dergelijke omstandigheden kan beroepen, met name in de context van de COVID-19-pandemie.
15. In dit verband merkt de verwijzende rechter in de eerste plaats op dat de rechter in eerste aanleg en de rechter in hoger beroep van oordeel waren dat het begrip „overmacht” in het nationale recht en het begrip „onvermijdbare en buitengewone omstandigheden” in richtlijn 2015/2302 dezelfde betekenis hebben. De verwijzende rechter is echter van mening dat het begrip „onvermijdbare en buitengewone omstandigheden” een ruimere strekking heeft dan het begrip „overmacht”. Volgens hem betreft het begrip „onvermijdbare en buitengewone omstandigheden”, aangezien dit ruimer is, niet alleen gevallen waarin de uitvoering van de overeenkomst fysiek dan wel juridisch objectief onmogelijk is, maar ook gevallen waarin de uitvoering ervan theoretisch mogelijk maar in de praktijk gecompliceerd en/of economisch inefficiënt is, of gevallen waarin de reiziger vakantiegenot derft.
16. In deze context wenst de verwijzende rechter in de eerste plaats te vernemen in hoeverre officiële reiswaarschuwingen relevant zijn voor de vaststelling van het bestaan van onvermijdbare en buitengewone omstandigheden. Volgens hem kunnen dergelijke waarschuwingen worden geacht een vermoeden in te houden van het bestaan van buitengewone omstandigheden die aanzienlijke gevolgen hebben voor de uitvoering van de pakketreisovereenkomst. In het kader van het hoofdgeding merkt de verwijzende rechter op dat het Litouwse ministerie van Buitenlandse Zaken op 12 maart 2020 een reisadvies had uitgevaardigd waarin werd aangeraden om alle reizen uit te stellen en om in de daaropvolgende maanden geen enkel buitenlands land te bezoeken, ook niet de Verenigde Arabische Emiraten. Dit reisadvies werd gepubliceerd naar aanleiding van het feit dat de Wereldgezondheidsorganisatie (hierna: „WHO”) de classificatie van de COVID-19-epidemie op 11 maart 2020 wijzigde in „pandemie”.
17. In de tweede plaats is de verwijzende rechter van oordeel dat, om te kunnen vaststellen dat er sprake is van aanzienlijke gevolgen voor de uitvoering van de pakketreis, deze gevolgen, gelet op de data van de geplande reis, de feitelijke gegevens waarover de reiziger beschikt en de informatie die op dat tijdstip met betrekking tot de reis is gepubliceerd, aannemelijk moeten zijn voor de gemiddelde, normaal geïnformeerde en redelijk omzichtige en oplettende reiziger. In deze context vraagt de verwijzende rechter zich af of onvermijdbare en buitengewone omstandigheden slechts kunnen worden vastgesteld wanneer zij gevolgen hebben die het – fysiek dan wel juridisch – objectief onmogelijk maken om de pakketreis uit te voeren, of dat deze omstandigheden ook kunnen worden vastgesteld in gevallen waarin het theoretisch mogelijk is om de pakketreis uit te voeren, maar het in de praktijk gecompliceerd en/of economisch inefficiënt is om dit op een veilige manier te doen, gelet op, in voorkomend geval, het gevaar voor de gezondheid en/of het leven van de reiziger.
18. In de derde plaats vraagt de verwijzende rechter zich af of het feit dat onvermijdbare en buitengewone omstandigheden reeds vóór de sluiting van de overeenkomst bestonden of tot op zekere hoogte voorzienbaar waren, moet worden beschouwd als een uitsluitingsgrond voor het recht van de reiziger om de overeenkomst te beëindigen zonder verplicht te zijn tot betaling van een beëindigingsvergoeding.
19. Met betrekking tot het criterium van de redelijke voorzienbaarheid merkt de verwijzende rechter op dat het Litouwse ministerie van Buitenlandse Zaken weliswaar reeds op 8 januari 2020 een advies had uitgevaardigd aan reizigers die naar de Verenigde Arabische Emiraten wilden reizen waarin hen werd aangeraden voorzorgsmaatregelen te nemen, en de WHO op 30 januari 2020 de COVID-19-epidemie had aangemerkt als een noodsituatie op het gebied van de volksgezondheid van internationaal belang, maar dat het verloop en de gevolgen van de pandemie moeilijk te voorspellen waren. Meer in het bijzonder bestonden er op dat moment nog geen duidelijke maatregelen voor de beheersing en bestrijding van de besmetting; anderzijds was er een duidelijke versnelling van de verspreiding van het virus tussen de datum van sluiting van de pakketreisovereenkomst en de datum van beëindiging van die overeenkomst.
20. In dit verband herinnert de verwijzende rechter eraan dat in Litouwen op 26 februari 2020 de nationale noodtoestand was uitgeroepen wegens de dreiging van de COVID-19-pandemie. De verwijzende rechter merkt bovendien op dat verzoeker heeft aangetoond dat vanaf 25 februari 2020 informatie in de pers is verschenen over besmettingen in de Verenigde Arabische Emiraten en de beperkende maatregelen die in hotels waren opgelegd en, meer in het algemeen, over de snelle veranderingen bij de wereldwijde verspreiding van het virus.
21. In de vierde plaats wijst de verwijzende rechter erop dat artikel 12, lid 2, van richtlijn 2015/2302 het recht van de reiziger om de pakketreisovereenkomst te beëindigen koppelt aan onvermijdbare en buitengewone omstandigheden die zich „op de plaats van bestemming of in de onmiddellijke omgeving daarvan” voordoen. De verwijzende rechter is van mening dat uit deze bewoordingen volgt dat in de context van de COVID-19-pandemie de beoordeling van de omstandigheden op de datum van beëindiging van de pakketreisovereenkomst niet kon worden beperkt tot een beoordeling van de omstandigheden op de eindbestemming. Deze rechter wenst te vernemen of deze bewoordingen, gelet op de aard van de ingeroepen gebeurtenis, mede betrekking kunnen hebben op de plaats van vertrek en de verschillende plekken op de heen- en de terugreis.
22. In die omstandigheden heeft de Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (hoogste rechter in burgerlijke en strafzaken, Litouwen) de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1) Dient er sprake te zijn van een officiële waarschuwing van de autoriteiten van de staat van vertrek en/of aankomst om niet onnodig te reizen, en/of van de classificatie van het land van bestemming (en mogelijk ook het land van vertrek) als risicogebied, alvorens te kunnen aannemen dat zich op de plaats van bestemming of in de onmiddellijke omgeving daarvan onvermijdbare en buitengewone omstandigheden hebben voorgedaan in de zin van de eerste volzin van artikel 12, lid 2, van richtlijn (EU) 2015/2302?
2) Moet bij de beoordeling of er ten tijde van de beëindiging van een pakketreisovereenkomst op de plaats van bestemming of in de onmiddellijke omgeving daarvan sprake is van onvermijdbare en buitengewone omstandigheden, en of deze omstandigheden aanzienlijke gevolgen hebben voor de uitvoering van de pakketreis: (i) enkel rekening worden gehouden met objectieve omstandigheden; met andere woorden, houden die aanzienlijke gevolgen voor de uitvoering van de pakketreis enkel verband met een objectieve onmogelijkheid, en dient deze aldus te worden uitgelegd dat zij enkel gevallen betreft waarin de uitvoering van de overeenkomst zowel fysiek als juridisch onmogelijk wordt, of betreft zij niettemin ook gevallen waarin de uitvoering van de overeenkomst niet onmogelijk is maar (in dit geval, vanwege de gegronde vrees voor besmetting met het coronavirus) gecompliceerd en/of economisch inefficiënt wordt (gezien de veiligheid van de reizigers, het gevaar voor hun gezondheid en/of leven, en de mogelijkheid om de doelstellingen van de vakantiereis te verwezenlijken); en (ii) zijn subjectieve factoren van belang, zoals het samen reizen van volwassenen met kinderen onder de 14 jaar, of het behoren tot een groep met een hoger risico vanwege de leeftijd of de gezondheidstoestand van de reiziger, enzovoort? Heeft de reiziger het recht om de pakketreisovereenkomst te beëindigen, indien reizen van en naar de bestemming naar de mening van de gemiddelde reiziger als gevolg van de pandemie en de daaraan gerelateerde omstandigheden onveilig wordt, voor hem ongemak veroorzaakt of gegronde vrees oplevert voor gevaar voor zijn gezondheid of voor besmetting met een gevaarlijk virus?
3) Is het feit dat de omstandigheden waarvan de reiziger uitgaat, reeds waren ingetreden of tenminste reeds verondersteld/aannemelijk waren bij het boeken van de reis op enigerlei wijze van invloed op het recht om de overeenkomst te beëindigen zonder een beëindigingsvergoeding te betalen (bijvoorbeeld door een dergelijk recht niet te verlenen, door stringentere criteria toe te passen op de beoordeling van de nadelige gevolgen voor de uitvoering van de pakketreis, enzovoort)? Wanneer het criterium van de redelijke voorzienbaarheid wordt toegepast in de context van de pandemie, dient dan, hoewel de WHO ten tijde van het afsluiten van de pakketreisovereenkomst reeds informatie over de verspreiding van het virus had gepubliceerd, rekening te worden gehouden met het feit dat het verloop en de gevolgen van de pandemie niettemin lastig te voorspellen waren, er geen duidelijke maatregelen waren voor het beheren en beheersen van de besmettingen of voldoende gegevens over de besmetting zelf, en het duidelijk was dat het aantal besmettingen sinds het tijdstip van het boeken van de reis tot de beëindiging ervan bleef toenemen?
4) Heeft bij de beoordeling of er ten tijde van de beëindiging van een pakketreisovereenkomst op de plaats van bestemming of in de onmiddellijke omgeving daarvan, sprake is van onvermijdbare en buitengewone omstandigheden en of deze omstandigheden aanzienlijke gevolgen hebben voor de uitvoering van de pakketreis, het begrip „de plaats van bestemming of de onmiddellijke omgeving daarvan” enkel betrekking op de staat van aankomst of, rekening houdend met de aard van de onvermijdbare en buitengewone omstandigheid, dat wil zeggen een besmettelijke virusinfectie, ook op de staat van vertrek en plekken op de heen- en de terugreis (overstappunten, plaatsen met bepaalde vervoersmiddelen, enzovoort)?”
23. Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door de Tsjechische, de Griekse en de Litouwse regering en door de Europese Commissie. Op 7 juni 2023 heeft er een terechtzitting plaatsgevonden, waaraan partijen in het hoofdgeding, de Griekse regering en de Commissie hebben deelgenomen.
IV. Beoordeling
Inleidende opmerkingen over het begrip „onvermijdbare en buitengewone omstandigheden”
24. De verwijzende rechter merkt op dat het recht om de overeenkomst in geval van „onvermijdbare en buitengewone omstandigheden” te beëindigen, is neergelegd in artikel 6.750, lid 4, punt 3, BW waarin wordt gesproken van „overmacht”. Deze rechter zet uiteen dat de lagere rechters bij wie het geding aanhangig is gemaakt, zijn uitgegaan van de definitie van „overmacht” zoals die in het nationale recht is opgenomen en dat zij dit begrip en het in het Unierecht gebruikte begrip „onvermijdbare en buitengewone omstandigheden” als synoniemen hebben beschouwd. Volgens de verwijzende rechter is „onvermijdbare en buitengewone omstandigheden” echter een autonoom Unierechtelijk begrip dat een grotere draagwijdte heeft dan het begrip „overmacht”.
25. Om de verwijzende rechter binnen de specifieke context van richtlijn 2015/2302 een nuttig antwoord te geven op zijn twijfels over de omzetting van het begrip „onvermijdbare en buitengewone omstandigheden” in het nationale recht en over de verhouding van dit begrip tot het begrip „overmacht”, zijn de volgende opmerkingen van belang.
26. In de eerste plaats zij eraan herinnerd dat het begrip „onvermijdbare en buitengewone omstandigheden” in de plaats is gekomen van het begrip „overmacht” in richtlijn 90/314/EEG van de Raad van 13 juni 1990 betreffende pakketreizen, met inbegrip van vakantiepakketten en rondreispakketten (PB 1990, L 158, blz. 59), die is ingetrokken bij en vervangen door richtlijn 2015/2302.(4)
27. In artikel 3, punt 12, van richtlijn 2015/2302 wordt het begrip „onvermijdbare en buitengewone omstandigheden” gedefinieerd als „een situatie die zich voordoet onafhankelijk van de wil van de partij die zich daarop beroept en waarvan de gevolgen ondanks alle redelijke voorzorgsmaatregelen niet te vermijden waren”. In overweging 31 van de richtlijn wordt de draagwijdte van dit begrip verder verduidelijkt: „[v]oorbeelden zijn [...] grote gevaren voor de menselijke gezondheid zoals de uitbraak van een ernstige ziekte op de reisbestemming, of natuurrampen zoals overstromingen, aardbevingen of weersomstandigheden, waardoor veilig reizen naar de in de pakketreisovereenkomst overeengekomen bestemming onmogelijk is geworden”.
28. De definitie van dit begrip bevat geen verwijzing naar de betekenis en de draagwijdte die in het recht van de lidstaten aan dit begrip dienen te worden toegekend. Het begrip „onvermijdbare en buitengewone omstandigheden” moet bijgevolg worden beschouwd als een autonoom Unierechtelijk begrip, dat op het grondgebied van de Unie uniform dient te worden uitgelegd.(5)
29. Het Hof heeft geoordeeld dat het begrip „onvermijdbare en buitengewone omstandigheden” in de zin van artikel 12, lid 2, en lid 3, onder b), van richtlijn 2015/2302 verwant is aan het begrip „overmacht” dat, zoals dat volgens vaste rechtspraak is gedefinieerd, doelt op abnormale en onvoorzienbare omstandigheden waarop degene die zich op overmacht beroept geen invloed heeft en waarvan de gevolgen in weerwil van alle mogelijke voorzorgen niet hadden kunnen worden vermeden.(6) Ondanks het ontbreken van een verwijzing in deze richtlijn naar overmacht, geeft het begrip „uitzonderlijke en onvermijdbare omstandigheden” in het kader van deze richtlijn volgens het Hof dus concreet gestalte aan het begrip „overmacht” en vormt het zodoende een uitputtende invulling van het begrip ter fine van die richtlijn.(7)
30. In de tweede plaats heeft het Hof gepreciseerd dat de uitbraak van een wereldwijde gezondheidscrisis als de COVID-19-pandemie als zodanig moet worden geacht onder het begrip „onvermijdbare en buitengewone omstandigheden” in de zin van die richtlijn te kunnen vallen.(8) Op een dergelijke gebeurtenis heeft niemand immers invloed en de gevolgen hiervan hadden niet kunnen worden vermeden, zelfs indien alle redelijke voorzorgsmaatregelen waren getroffen. Deze gebeurtenis wijst bovendien op het bestaan van „grote gevaren voor de menselijke gezondheid” als bedoeld in overweging 31 van die richtlijn.(9)
31. De bepaling in artikel 12, lid 2, en lid 3, onder b), van richtlijn 2015/2302 kan zodoende worden toegepast op de beëindigingen van pakketreisovereenkomsten wanneer die zijn gebaseerd op de gevolgen van de uitbraak van een wereldwijde gezondheidscrisis als de COVID-19-pandemie.(10)
32. Uit het voorgaande volgt dat het begrip „onvermijdbare en buitengewone omstandigheden” in het kader van richtlijn 2015/2302 concreet gestalte geeft aan het begrip „overmacht” en dat het betrekking kan hebben op het uitbreken van een wereldwijde gezondheidscrisis in verband met de COVID-19-pandemie.
Eerste vraag
33. Met zijn eerste prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de vaststelling dat zich „op de plaats van bestemming of in de onmiddellijke omgeving daarvan” „onvermijdbare en buitengewone omstandigheden” hebben voorgedaan in de zin van artikel 12, lid 2, eerste volzin, van richtlijn 2015/2302, ervan afhankelijk is dat de autoriteiten van de staat van vertrek en/of aankomst een officiële waarschuwing hebben afgegeven om niet onnodig te reizen, en/of dat het land van bestemming (en mogelijk ook het land van vertrek) is geclassificeerd als risicogebied.
34. In dit verband moet eraan worden herinnerd dat in artikel 12, lid 2, van richtlijn 2015/2302 geen sprake is van reiswaarschuwingen of ‑adviezen. Het uitvaardigen van reiswaarschuwingen of ‑adviezen is niet op het niveau van de Unie geharmoniseerd en blijft een bevoegdheid van de lidstaten. De Commissie heeft in haar schriftelijke opmerkingen uiteengezet dat in de considerans van haar voorstel voor de richtlijn(11) wordt verwezen naar aanbevelingen van de autoriteiten van een lidstaat en daaraan bijzonder belang wordt gehecht. De uitvaardiging ervan leidt tot een weerlegbaar vermoeden dat er sprake is van „onvermijdbare en buitengewone omstandigheden”.(12) Zoals de Commissie heeft erkend in haar verslag over de toepassing van richtlijn 2015/2302, waren sommige lidstaten echter „sterk gekant”(13) tegen elke verwijzing naar officiële reisadviezen in de richtlijn. Uit de totstandkomingsgeschiedenis van richtlijn 2015/2302 blijkt dat het stilzwijgen over de juridische waarde van reiswaarschuwingen of ‑adviezen van regeringen opzettelijk is. Zoals de Tsjechische regering in haar schriftelijke opmerkingen heeft aangegeven, kunnen dergelijke waarschuwingen of adviezen derhalve geen noodzakelijke of voldoende voorwaarde vormen voor de vaststelling van het bestaan van „onvermijdbare en buitengewone omstandigheden” in de zin van artikel 12, lid 2, van richtlijn 2015/2302.
35. Een andere uitlegging van artikel 12, lid 2, van de richtlijn zou het recht van reizigers om de pakketreisovereenkomst te beëindigen beperken, aangezien het de uitoefening van een door de richtlijn verleend geharmoniseerd recht afhankelijk zou stellen van de vaststelling van nationale handelingen waarvan de inhoud niet is geharmoniseerd. De vaststelling van „onvermijdbare en buitengewone omstandigheden” zou dan afhankelijk moeten zijn van de officiële erkenning van die omstandigheden. Aangezien het niet ondenkbaar is dat de „onvermijdbare en buitengewone omstandigheden” zich plotseling voordoen kan, zoals de Tsjechische regering opmerkt, het risico bestaan dat reizigers hun recht om de pakketreisovereenkomst te beëindigen wordt ontnomen wanneer de „onvermijdbare en buitengewone omstandigheden” pas later of in het geheel niet officieel worden erkend. Bovendien waren er in de context van het begin van de COVID-19-pandemie geen duidelijke of gemeenschappelijke criteria om het niveau van het risico van overdracht per gebied of land te beoordelen en veranderde de informatie voortdurend.(14)
36. Hieruit volgt dat artikel 12 van richtlijn 2015/2302 geen dwingend verband legt tussen de afgifte van een reiswaarschuwing of het advies om niet onnodig te reizen en/of de classificatie van een land als risicogebied enerzijds en de vaststelling dat er sprake is van „onvermijdbare en buitengewone omstandigheden” anderzijds. Zoals de partijen in het hoofdgeding, de Litouwse en de Griekse regering en de Commissie in wezen hebben betoogd, vormen reiswaarschuwingen in verband met een hoog risiconiveau en, a fortiori, waarschuwingen om niet te reizen(15), desondanks een ernstige aanwijzing voor het bestaan van onvermijdbare en buitengewone omstandigheden. Zij vormen dan ook een belangrijk bewijselement voor de reiziger, die wordt geacht zich op officiële informatie te baseren.
37. In dit verband is het bij gebreke van regels van Unierecht een zaak van elke lidstaat om de regels voor de uitvoering van bestuurlijke en rechterlijke procedures vast te stellen – waaronder regels voor de bewijskracht van een officiële verklaring of handeling – die ertoe strekken de rechten te beschermen die de justitiabelen aan een handeling van Unierecht ontlenen, waarbij het gelijkwaardigheids- en het doeltreffendheidsbeginsel in acht moeten worden genomen en geen afbreuk mag worden gedaan aan de nuttige werking van het Unierecht.(16) Derhalve kunnen de nationale rechterlijke instanties in het kader van de algemene beoordeling of er sprake is van „onvermijdbare en buitengewone omstandigheden” in de zin van artikel 12, lid 2, van richtlijn 2015/2302, de relevantie van reiswaarschuwingen of ‑adviezen in overeenstemming met het nationale procesrecht in aanmerking nemen en vrij beoordelen. Zoals hierboven is uiteengezet, mogen deze reiswaarschuwingen of ‑adviezen echter geen voorwaarde vormen voor de vaststelling dat er sprake is van deze omstandigheden, indien een dergelijke voorwaarde het recht van de reiziger om de pakketreisovereenkomst te beëindigen, zou ondermijnen.
38. In het licht van het voorgaande ben ik van mening dat de vaststelling dat zich „op de plaats van bestemming of in de onmiddellijke omgeving daarvan” „onvermijdbare en buitengewone omstandigheden” hebben voorgedaan in de zin van artikel 12, lid 2, eerste volzin, van richtlijn 2015/2302, niet ervan afhankelijk is dat de autoriteiten van de staat van vertrek en/of aankomst een officiële waarschuwing hebben afgegeven om niet onnodig te reizen, en/of dat het land van bestemming (en mogelijk ook het land van vertrek) is geclassificeerd als risicogebied. De nationale rechterlijke instanties kunnen niettemin in overeenstemming met het nationale procesrecht rekening houden met officiële waarschuwingen dat er op de plaats van bestemming een hoog risiconiveau bestaat, mits deze waarschuwingen geen dwingende voorwaarde vormen voor de vaststelling van dergelijke „onvermijdbare en buitengewone omstandigheden”.
Tweede vraag
39. Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of er bij de beoordeling van de aanzienlijke gevolgen van de „onvermijdbare en buitengewone omstandigheden” voor de uitvoering van de pakketreis enkel rekening moet worden gehouden met de objectieve onmogelijkheid om de overeenkomst uit te voeren, dan wel of er ook rekening moet worden gehouden met de gevaren voor de gezondheid en de veiligheid van de reizigers en met subjectieve factoren die verband houden met de leeftijd en de gezondheidstoestand van de reiziger of met de vraag of minderjarigen meereizen. Ook vraagt de verwijzende rechter zich af of de gevolgen voor de uitvoering van de pakketreis moeten worden beoordeeld vanuit het perspectief van de gemiddelde reiziger.
40. Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat de tweede vraag betrekking heeft op twee belangrijke kwesties met betrekking tot de beoordeling of zich „onvermijdbare en buitengewone omstandigheden” voordoen die aanzienlijke gevolgen hebben voor de uitvoering van de pakketreisovereenkomst. De eerste kwestie betreft in wezen het objectieve of subjectieve karakter van de aanzienlijke gevolgen. De tweede kwestie betreft de maatstaf voor de beoordeling van de aanzienlijke gevolgen. Meer in het bijzonder blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat de verwijzende rechter deze maatstaf koppelt aan een beoordeling ex ante – oftewel een inschatting – door de gemiddelde, normaal geïnformeerde, redelijk omzichtige en oplettende reiziger, van de waarschijnlijkheid dat de aanzienlijke gevolgen zich voordoen.
(i) Objectief of subjectief karakter van de beoordeling
41. Als opmerking vooraf moet in herinnering worden gebracht dat artikel 12, lid 2, van richtlijn 2015/2302 het recht op beëindiging zonder de verplichting tot betaling van een vergoeding erkent „indien zich op de plaats van bestemming of in de onmiddellijke omgeving daarvan onvermijdbare en buitengewone omstandigheden voordoen”. Uit de bewoordingen van deze bepaling volgt duidelijk dat de situaties die worden aangemerkt als „onvermijdbare en buitengewone omstandigheden” die „zich op de plaats van bestemming of in de onmiddellijke omgeving daarvan [...] voordoen” per definitie niet alleen betrekking kunnen hebben op gebeurtenissen die de persoon van de reiziger betreffen (bijvoorbeeld een ernstig ongeval). Deze uitlegging wordt ondersteund door de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 12, lid 2, van richtlijn 2015/2302. In het werkdocument van de diensten van de Commissie bij het voorstel voor die richtlijn staat te lezen dat „sommige consumentenvertegenwoordigers [hadden] gepleit voor een mogelijkheid om de overeenkomst te beëindigen wanneer er sprake is van een situatie van overmacht die betrekking heeft op de reiziger, bijvoorbeeld een ernstige ziekte of een sterfgeval in de naaste familie, waardoor de reiziger niet op vakantie kan gaan”.(17) De Commissie heeft echter opgemerkt dat situaties die verband houden met de reiziger „vaak worden gedekt door reisverzekeringen die de reiziger kan afsluiten”.(18)
42. Met betrekking tot de beoordeling van de gevolgen van de „onvermijdbare en buitengewone” omstandigheden voor de uitvoering van de pakketreis, moet om te beginnen worden opgemerkt dat deze omstandigheden volgens artikel 12, lid 2, van richtlijn 2015/2302 aanzienlijke gevolgen moeten hebben voor de uitvoering van de pakketreis. Aanzienlijke gevolgen voor de uitvoering kunnen zich ook voordoen wanneer het niet onmogelijk is om de reis uit te voeren. Overweging 31 van de richtlijn verwijst naar „veiligheidsproblemen” en „grote gevaren voor de menselijke gezondheid”. Zoals de Commissie opmerkt, kan de uitvoering van de reis in dergelijke situaties wel juridisch of fysiek gezien mogelijk zijn, maar kan de veiligheid van de reizigers niet langer worden gegarandeerd. Een groot gevaar voor de gezondheid en de veiligheid van de reiziger moet dus gelijkstaan met een aanzienlijk gevolg voor de uitvoering van de overeenkomst. Deze uitlegging vindt steun in de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 12, lid 2, van richtlijn 2015/2302, voor zover deze bepaling voorzag in het recht van de reiziger om de overeenkomst te beëindigen. Onder de ingetrokken richtlijn bestond een dergelijk recht niet. Zoals in het werkdocument van de diensten van de Commissie betreffende pakketreizen is opgemerkt, kunnen er situaties zijn – zoals oorlog of natuurrampen – die „vermoedelijk negatieve gevolgen hebben voor het genot of de veiligheid tijdens de vakantie en waarin de organisator geen initiatief neemt om de pakketreis te annuleren”.(19)
43. De aanzienlijke gevolgen van de „buitengewone en onvermijdbare omstandigheden” voor de uitvoering van de pakketreis bestaan per definitie wanneer deze omstandigheden kunnen leiden tot „non-conformiteit” in de zin van artikel 3, punt 13, van richtlijn 2015/2302, hetgeen aanzienlijke gevolgen heeft voor de uitvoering van de pakketreis. In dit verband moet in herinnering worden gebracht dat de reiziger krachtens artikel 13, lid 6, van deze richtlijn het recht heeft om de pakketreisovereenkomst zonder betaling van een beëindigingsvergoeding te beëindigen indien de non-conformiteit „aanzienlijke gevolgen heeft voor de uitvoering van de pakketreis”. Het Hof heeft geoordeeld dat de vaststelling van een non-conformiteit objectief is, in die zin dat zij enkel vereist dat de in de pakketreis van de betrokken reiziger begrepen diensten worden vergeleken met de diensten die feitelijk ten behoeve van deze reiziger zijn verricht.(20) Zo ook berust de vaststelling dat de onvermijdbare en buitengewone omstandigheden tot aanzienlijke gevolgen hebben geleid op een objectieve beoordeling van de invloed van dergelijke omstandigheden op de uitvoering van de overeenkomst, met inachtneming van de gevaren voor de reiziger.
44. Onder bepaalde omstandigheden kan echter een subjectieve en individuele beoordeling nodig zijn, met name om vast te stellen of er sprake is van grote gevaren voor de menselijke gezondheid. Richtlijn 2015/2302 beschermt niet alleen reizigers die sterk, jong en gezond zijn. De richtlijn houdt namelijk rekening met de bijzondere behoeften van reizigers met beperkte mobiliteit. In dit verband moet worden gewezen op artikel 5, lid 1, onder a), viii), van de richtlijn met daarin onder de voornaamste kenmerken van de reisdiensten de vermelding van „uitsluitsel of de reis of de vakantie in het algemeen geschikt is voor personen met beperkte mobiliteit en, op verzoek van de reiziger, tevens nauwkeurige informatie over de vraag of de reis of vakantie gelet op de behoeften van de reiziger geschikt is”.
45. Een lichamelijke handicap is een bepaalde vorm van kwetsbaarheid.(21) In het specifieke kader van een reis, kan een bredere groep reizigers gelet op hun lichamelijke toestand kwetsbaar zijn en daardoor een groter gevaar lopen dan andere reizigers. Rekening houdend met het belang dat de Unie hecht aan een hoog niveau van bescherming van de menselijke gezondheid, zoals erkend in artikel 35 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, moet bij de beoordeling van de aanzienlijke gevolgen van de „onvermijdbare en buitengewone omstandigheden” ook de gezondheidstoestand van de reiziger in aanmerking worden genomen. Er moet ook rekening worden gehouden met de behoeften van bepaalde categorieën reizigers, zoals zwangere vrouwen en minderjarige kinderen, en hun mogelijkheden om op een veilige wijze van een reis te genieten. In de specifieke context van de COVID-19-pandemie was van meet af aan duidelijk dat personen die tot specifieke groepen behoorden – zoals mensen met astma, een zwak immuunsysteem en met bepaalde onderliggende medische aandoeningen, en zwangere vrouwen – een groter gevaar liepen om ernstig ziek te worden of te overlijden bij besmetting met het virus.
46. De inaanmerkingneming van subjectieve factoren bij de beoordeling van de gevolgen van de „onvermijdbare en buitengewone omstandigheden” mag niet worden verward met louter gevoelens van angst voor de gevolgen van dergelijke omstandigheden. De behoeften die de reiziger gelet op zijn gezondheidstoestand of gezinssituatie heeft, moeten kunnen worden geverifieerd.
47. Gelet op het voorgaande ben ik van mening dat „onvermijdbare en buitengewone omstandigheden” niet alleen moeten worden geacht aanzienlijke gevolgen te hebben voor de uitvoering van de pakketreisovereenkomst wanneer die uitvoering onmogelijk is, maar ook wanneer zij grote gevaren voor de gezondheid en de veiligheid van de reizigers met zich meebrengen. De beoordeling van dergelijke gevolgen is objectief. Evenwel kunnen er subjectieve factoren in aanmerking worden genomen die verband houden met de beperkte mobiliteit of kwetsbaarheid van de reiziger, mits dergelijke factoren kunnen worden geverifieerd.
(ii) Op een prognose gebaseerde beoordeling; maatstaf van de gemiddelde reiziger
48. Wat betreft het tijdstip waarop de aanzienlijke gevolgen van de „onvermijdbare en buitengewone omstandigheden” moeten worden beoordeeld, erkent artikel 12, lid 2, van richtlijn 2015/2302 het recht om de pakketreisovereenkomst „vóór het begin van de pakketreis” te beëindigen. Het gebruik van het voorzetsel „vóór” wijst erop dat er tijd verstrijkt tussen de beslissing om de pakketreisovereenkomst te beëindigen en het begin van de pakketreis. Hieruit volgt dat de beslissing om de overeenkomst te beëindigen berust op een prognose. Zij is gebaseerd op een inschatting, oftewel een beoordeling ex ante, van het optreden van „onvermijdbare en buitengewone omstandigheden” en van de aanzienlijke gevolgen daarvan voor de uitvoering van de pakketreis of, indien die omstandigheden zich reeds hebben voorgedaan, van het voortbestaan van de aanzienlijke gevolgen. Zoals de verwijzende rechter opmerkt, behelst de inschatting door de reiziger op de datum van beëindiging van de pakketreisovereenkomst een beoordeling van de waarschijnlijkheid dat de „onvermijdbare en buitengewone omstandigheden” aanzienlijke gevolgen zullen hebben voor de uitvoering van de pakketreis.
49. Richtlijn 2015/2302 voorziet niet in concrete termijnen waarbinnen moet worden ingeschat hoe waarschijnlijk het is dat de „onvermijdbare en buitengewone omstandigheden” aanzienlijke gevolgen zullen hebben voor de uitvoering van de pakketreis. De richtlijn bepaalt evenmin dat het vóór een concreet aantal dagen, weken of maanden niet mogelijk is een dergelijke beoordeling te verrichten en het recht uit te oefenen om de pakketreisovereenkomst te beëindigen zonder een beëindigingsvergoeding te betalen. Desondanks zal het voor de reiziger moeilijker zijn om te bewijzen dat de aanzienlijke gevolgen op de datum van de reis nog steeds zullen bestaan naarmate de datum van beëindiging verder van de reisdatum afligt.(22)
50. De bepaling van de waarschijnlijkheid zal afhangen van de omstandigheden, die door de nationale rechter moeten worden nagegaan.(23) Het lijkt dan ook niet opportuun om de waarschijnlijkheid uit te drukken in een percentage dat de kans weergeeft dat de „onvermijdbare en buitengewone omstandigheden” aanzienlijke gevolgen zullen hebben voor de uitvoering van de pakketreis. Veeleer moet bij deze beoordeling leidend zijn dat het recht om de pakketreisovereenkomst te beëindigen zonder een beëindigingsvergoeding te betalen, een uitzonderlijk karakter heeft. Op het tijdstip van beëindiging van de pakketreisovereenkomst moet de reiziger redelijkerwijs verwachten dat er een voldoende mate van waarschijnlijkheid bestaat dat „onvermijdbare en buitengewone omstandigheden” aanzienlijke gevolgen zullen hebben voor de uitvoering van de pakketreis.
51. Als referentiepunt voor de bepaling in hoeverre de reiziger een beoordeling ex ante kan verrichten, stellen de verwijzende rechter en de Litouwse regering de maatstaf van de gemiddelde, normaal geïnformeerde en redelijk omzichtige en oplettende reiziger voor. Ik ben het eens met het uitgangspunt dat de reiziger het referentiepunt voor deze bepaling moet zijn. Dit strookt precies met het doel van het recht van de reiziger om de pakketreisovereenkomst te beëindigen. In dit verband moet worden opgemerkt dat beide partijen bij de pakketreisovereenkomst in geval van „onvermijdbare en buitengewone omstandigheden” het recht hebben om de overeenkomst te beëindigen. Het recht van de reiziger is neergelegd in artikel 12, lid 2, van de richtlijn en bestaat wanneer deze omstandigheden aanzienlijke gevolgen hebben voor „de uitvoering van de pakketreis” of voor „het personenvervoer naar de bestemming”. Het recht van de organisator is neergelegd in artikel 12, lid 3, onder b), van richtlijn 2015/2302 en bestaat wanneer de organisator „de overeenkomst niet kan uitvoeren als gevolg van onvermijdbare en buitengewone omstandigheden en hij de reiziger er onverwijld en vóór het begin van de pakketreis van in kennis stelt dat de overeenkomst wordt beëindigd”. Het perspectief van elke partij is bepalend voor de vraag of zij haar eigen recht kan uitoefenen. Het zou volledig afbreuk doen aan de doelstelling van de erkenning van een afzonderlijk recht van de reiziger indien de uitoefening van zijn recht zou afhangen van het perspectief van de organisator.
52. Tevens moet worden opgemerkt dat in richtlijn 2015/2302 een asymmetrie tussen de reiziger en de organisator is gecorrigeerd waarvan sprake was bij de uitoefening van het recht om de pakketreisovereenkomst in geval van „onvermijdbare en buitengewone omstandigheden” te beëindigen. Deze asymmetrie is aan het licht gebracht in het werkdocument van de diensten van de Commissie betreffende pakketreizen, waarin is vermeld dat onder de vroegere regeling de organisator het recht had om de pakketreisovereenkomst „uitsluitend op basis van zijn beoordeling van de veiligheidssituatie” te beëindigen, terwijl de consument niet over een soortgelijk recht beschikte.(24) Uit de ontstaansgeschiedenis van artikel 12, lid 2, van richtlijn 2015/2302 blijkt dus dat de reiziger het recht heeft om de overeenkomst te beëindigen wanneer er naargelang zijn eigen beoordeling van de veiligheidssituatie sprake is van „onvermijdbare en buitengewone omstandigheden”.
53. Wat meer in het bijzonder de maatstaf voor de beoordeling van de aanzienlijke gevolgen betreft, komt in richtlijn 2015/2302 het criterium van de „gemiddelde reiziger” niet voor. Zoals de Litouwse regering in haar opmerkingen heeft aangevoerd, lijkt het in het licht van de doelstelling van deze richtlijn om een hoog niveau van consumentenbescherming te verwezenlijken(25) echter passend om het welbekende criterium van de „normaal geïnformeerde, redelijk omzichtige en oplettende gemiddelde consument”(26) te hanteren en dit criterium uit te leggen in het kader van richtlijn 2015/2302. Als we van deze maatstaf uitgaan, hangt de beslissing van een gemiddelde reiziger in de eerste plaats af van zijn kennisniveau. Het kennisniveau moet worden beoordeeld op grond van de informatie die voor het publiek beschikbaar was op het tijdstip waarop de reiziger de reis boekte en de informatie die beschikbaar kwam toen hij besloot om de overeenkomst te beëindigen. Hoe meer de gemiddelde consument over een bepaalde situatie weet, des te beter is hij in staat om tot een weloverwogen beoordeling te komen van het gevaar dat een bepaalde situatie met zich meebrengt. Wanneer de reiziger daarentegen geen informatie heeft over een specifieke situatie of wanneer de informatie tegenstrijdig is en voortdurend verandert, is hij in mindere mate in staat om tot een dergelijke beoordeling te komen.
54. Dit was met name relevant in de context van de COVID-19-pandemie. Om te bepalen wat de gemiddelde reiziger wist en hoe hij de waarschijnlijkheid inschatte dat er aanzienlijke gevolgen voor de uitvoering van de overeenkomst zouden optreden moet, zoals de verwijzende rechter in wezen voorstelt, rekening worden gehouden met de grote mate van onzekerheid en de buitengewoon snel veranderende situatie aan het begin van de pandemie. In dat stadium was er immers geen wetenschappelijke duidelijkheid over het gevaar van het virus; ook bestond er veel onzekerheid over de aard en de duur van de maatregelen om de verspreiding van het virus tegen te gaan.
55. In casu blijkt uit de aan het Hof overgelegde stukken dat de reiziger het risico van COVID-19 heeft beoordeeld op basis van informatie uit de pers over de plaats van bestemming en de omgeving daarvan, alsmede op basis van het feit dat in het land van vertrek de nationale noodtoestand was uitgeroepen in verband met het gevaar dat van het virus uitging. In dergelijke omstandigheden lijkt het redelijk dat een „gemiddelde” reiziger verwacht dat de risicosituatie in de periode tussen de beëindiging van de overeenkomst en het begin van de pakketreis blijft bestaan of zelfs verslechtert, en bijgevolg dat deze situatie aanzienlijke gevolgen heeft voor de uitvoering van de overeenkomst.
56. Het gedeelte van de maatstaf waarin de gemiddelde reiziger „redelijk omzichtig en oplettend” wordt genoemd, wijst op een redelijke voorzichtigheid van deze reiziger. Een al te voorzichtige reiziger, die besluit de overeenkomst te beëindigen omdat hij ongerust is, kan niet worden vrijgesteld van het betalen van de beëindigingsvergoeding wanneer de situatie een dergelijke risicobeoordeling niet rechtvaardigt. De gemiddelde reiziger wordt daarentegen geacht zich te richten op officiële informatie en reisadviezen waaruit blijkt dat uiterste voorzichtigheid moet worden betracht. De pandemie had een aanzienlijke invloed op de manier waarop er werd gedacht over reizen, dat toen als een mogelijke bron van verspreiding van het virus werd gezien, en dit kan van invloed zijn op de opvattingen van een „redelijk omzichtige en oplettende” reiziger over wat hij in dergelijke omstandigheden zou doen. In normale omstandigheden heeft de risicobeoordeling in verband met de beëindiging van de overeenkomst in beginsel alleen betrekking op de reiziger en op de personen die met hem meereizen. In de context van een uiterst hoge overdraagbaarheid van een gevaarlijk virus kan een besmette reiziger echter de mensen op de reisbestemming in gevaar brengen, maar ook, na terugkeer, zijn medeburgers. In dergelijke omstandigheden kan de eenvoudige keuze om te reizen „negatieve externaliteiten” tot gevolg hebben.(27) Zelfs vóórdat reisbeperkende maatregelen worden opgelegd(28) kan niet worden verwacht dat de gemiddelde reiziger uit „louter eigenbelang” zou handelen en zich niets zou aantrekken van officiële informatie die tot voorzichtigheid maant of, sterker nog, dat hij in strijd zou handelen met het advies om onnodige samenkomsten, sociale contacten en reizen te voorkomen. In de context van de COVID-19-pandemie kan het paradigma van de gemiddelde, „redelijk oplettende en omzichtige” reiziger dus ook betrekking hebben op de verantwoordelijkheidnemende reiziger, die zich houdt aan officiële oproepen om voorzichtig te zijn en solidariteit te tonen met zijn medeburgers teneinde de verspreiding van het virus tegen te gaan.
57. Hieruit volgt dat de beoordeling van de aanzienlijke gevolgen voor de uitvoering van de overeenkomst gebaseerd is op een beoordeling ex ante van de waarschijnlijkheid dat deze aanzienlijke gevolgen zich zullen voordoen, die op het tijdstip van beëindiging van de overeenkomst wordt verricht door de gemiddelde, „normaal geïnformeerde en redelijk omzichtige en oplettende” reiziger.
58. Gelet op een en ander ben ik van mening dat de vaststelling dat „onvermijdbare en buitengewone omstandigheden” aanzienlijke gevolgen hebben voor de uitvoering van de pakketreisovereenkomst niet alleen kan worden gedaan wanneer die uitvoering onmogelijk is, maar ook wanneer zij grote gevaren voor de gezondheid en de veiligheid van de reizigers met zich meebrengen. De beoordeling van dergelijke gevolgen is objectief. Evenwel kunnen subjectieve factoren in aanmerking worden genomen die verband houden met de beperkte mobiliteit of kwetsbaarheid van de reiziger, mits dergelijke factoren kunnen worden geverifieerd. De beoordeling van de aanzienlijke gevolgen voor de uitvoering van de overeenkomst is gebaseerd op een beoordeling ex ante van de waarschijnlijkheid dat deze aanzienlijke gevolgen zich zullen voordoen, die op het tijdstip van beëindiging van de overeenkomst wordt gemaakt door de gemiddelde, normaal geïnformeerde en redelijk omzichtige en oplettende reiziger.
Derde vraag
59. Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het recht van de reiziger om de overeenkomst te beëindigen zonder een beëindigingsvergoeding te betalen als bedoeld in artikel 12, lid 2, van richtlijn 2015/2302, wordt beïnvloed door het feit dat de omstandigheden waarop de reiziger zich beroept zich reeds hadden voorgedaan of althans redelijkerwijs voorzienbaar waren op het tijdstip van sluiting van de pakketreisovereenkomst. De verwijzende rechter vraagt zich in dit verband af of, met het oog op de toepassing van het criterium van de redelijke voorzienbaarheid in de context van de COVID-19-pandemie, rekening moet worden gehouden met het feit dat het verloop en de gevolgen van de pandemie op het tijdstip van sluiting van de pakketreisovereenkomst lastig te voorspellen waren.
60. In dit verband moet eraan worden herinnerd dat, zoals reeds is opgemerkt in de inleidende opmerkingen van deze conclusie(29), het begrip „onvermijdbare en buitengewone omstandigheden” in de zin van artikel 12, lid 2, en lid 3, onder b), van richtlijn 2015/2302 verwant is aan het begrip „overmacht”, dat, zoals volgens vaste rechtspraak gedefinieerd, doelt op abnormale en onvoorzienbare omstandigheden waarop degene die zich op overmacht beroept geen invloed heeft en waarvan de gevolgen in weerwil van alle mogelijke voorzorgen niet hadden kunnen worden vermeden.
61. Hieruit volgt dat het element van onvoorzienbaarheid een wezenlijk bestanddeel is van de vaststelling dat er in een bepaalde situatie sprake was van „onvermijdbare en buitengewone omstandigheden”. Gebeurtenissen die zich bij sluiting van de overeenkomst reeds hebben voorgedaan of zich waarschijnlijk zullen voordoen, kunnen geen „onvermijdbare en buitengewone omstandigheden” zijn, voor zover de reiziger ook de normale gevolgen van een dergelijke gebeurtenis kan voorzien.
62. Zoals in de rechtsleer is opgemerkt, is het begrip onvoorzienbaarheid immers relatief.(30) Het is tevens een dynamisch begrip. Om te bepalen wat redelijkerwijs voorzienbaar is, moet rekening worden gehouden met de specifieke omstandigheden en de ontwikkeling van de kennis die mensen hebben. Het is in dit verband van belang om een onderscheid te maken tussen de onvoorzienbaarheid van de gebeurtenis enerzijds en de onvoorzienbaarheid van de gevolgen ervan voor de overeenkomst anderzijds.(31) Een gebeurtenis waarvan de reiziger op de hoogte is en die normaliter enige voorzienbare gevolgen heeft, kan zich ontwikkelen tot een situatie waarin sprake is van „onvermijdbare en buitengewone omstandigheden” indien de gevolgen van de situatie het karakter van de gebeurtenis wezenlijk veranderen. Voorzienbaarheid kan worden beoordeeld door een vergelijking te maken tussen (i) de omstandigheden en de kennis van deze omstandigheden en de gevolgen ervan die de reiziger had op het tijdstip van sluiting van de overeenkomst (punt A) en (ii) de omstandigheden en de kennis die de reiziger van deze omstandigheden en de gevolgen ervan had op het tijdstip van beëindiging van de overeenkomst (punt B). Het is voor deze vergelijking niet relevant hoeveel dagen er tussen punt A en punt B zijn verstreken. Bepalend zijn de feitelijke omstandigheden en de kennis waarover de reiziger beschikte. Indien deze elementen aanzienlijk zijn gewijzigd, verschilt de situatie van die waarvan de reiziger op de hoogte was of die hij redelijkerwijs kon voorzien.
63. In het kader van de COVID-19-pandemie legt de verwijzende rechter uit dat de reiziger op het tijdstip van sluiting van de pakketreisovereenkomst op de hoogte was van het bestaan van het virus en van de gevolgen ervan, voornamelijk in China, maar ook hier en daar in sommige andere landen. Wat de reiziger op dat moment niet wist, was dat het virus uiteindelijk Europa zou bereiken, dat de epidemie zou uitgroeien tot een pandemie en dat er ongekende maatregelen moesten worden vastgesteld om die te bestrijden. De verwijzende rechter benadrukt dat tussen het tijdstip van sluiting van de pakketreisovereenkomst en de datum van beëindiging van die overeenkomst verregaande onzekerheid bestond en de situatie zich toen snel ontwikkelde.
64. In de verwijzingsbeslissing wordt verwezen naar de uitzonderlijke situatie aan het begin van de COVID-19-pandemie. „Het plotse ontstaan, de omvang en de ernst” van de pandemie(32) en de latere gevolgen van het virus voor het reizen en de uitoefening van het recht op vrij verkeer waren, in de weken voorafgaand aan de officiële kwalificatie van de COVID-19-uitbraak als „pandemie” door de WHO op 11 maart 2020, niet te voorzien geweest voor een gemiddeld persoon met normale toegang tot officiële informatie. De WHO erkende zelf dat „we nog nooit eerder een pandemie hebben meegemaakt die door een coronavirus is ontstaan”.(33) Men zou dan ook kunnen stellen dat in het hoofdgeding de kennis van de reiziger tussen (i) het tijdstip van sluiting van de pakketreisovereenkomst (begin februari 2020) en (ii) het tijdstip van beëindiging van de overeenkomst (eind februari 2020) zeer aanzienlijk is veranderd. Indien de nationale rechter dit vaststelt, kan het argument dat deze omstandigheden voorzienbaar zouden zijn geweest toen hij de overeenkomst sloot, de reiziger niet beletten om zich op „onvermijdbare en buitengewone omstandigheden” te beroepen.
65. Gelet op bovengenoemde overwegingen ben ik van oordeel dat het recht van de reiziger om de overeenkomst te beëindigen zonder een beëindigingsvergoeding te betalen als bedoeld in artikel 12, lid 2, van richtlijn 2015/2302, wordt beïnvloed door het feit dat de omstandigheden waarop de reiziger zich beroept zich reeds hadden voorgedaan of althans reeds aannemelijk waren toen de pakketreisovereenkomst werd gesloten, tenzij zich tussen het tijdstip van sluiting van de overeenkomst en het tijdstip van beëindiging van de overeenkomst een aanzienlijke verandering heeft voorgedaan in zowel die omstandigheden als het bewustzijn bij de reiziger van die omstandigheden en de gevolgen daarvan. Met het oog op de toepassing van het criterium van de redelijke voorzienbaarheid in de context van de COVID-19-pandemie moet in dit verband rekening worden gehouden met het feit dat het verloop en de gevolgen van de pandemie op het tijdstip van sluiting van de pakketreisovereenkomst lastig te voorspellen waren.
Vierde vraag
66. Met zijn vierde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of er bij de beoordeling of er sprake is van aanzienlijke gevolgen voor de uitvoering van de pakketreisovereenkomst die het recht doen ontstaan om de overeenkomst te beëindigen zonder een beëindigingsvergoeding te betalen als bedoeld in artikel 12, lid 2, van richtlijn 2015/2302, niet alleen rekening moet worden gehouden met de situatie op de plaats van bestemming of de onmiddellijke omgeving daarvan, maar ook met de situatie op de plaats van vertrek en op de plaatsen onderweg, zowel op de heen- als op de terugreis.
67. Wat dit betreft blijkt uit artikel 12, lid 2, van richtlijn 2015/2302 dat „onvermijdbare en buitengewone omstandigheden” de reiziger slechts een rechtvaardiging voor de beëindiging en daarmee een recht op een volledige terugbetaling van alle voor de pakketreis betaalde bedragen kunnen verschaffen wanneer deze omstandigheden zich „op de plaats van bestemming of in de onmiddellijke omgeving daarvan” voordoen en „aanzienlijke gevolgen hebben voor de uitvoering van de pakketreis, of [...] aanzienlijke gevolgen hebben voor het personenvervoer naar de bestemming”. Bovendien illustreert overweging 31 van die richtlijn de toepassingsvoorwaarden van deze bepaling aan de hand van het voorbeeld van „de uitbraak van een ernstige ziekte op de reisbestemming”.(34)
68. Het Hof heeft geoordeeld dat het voorbeeld van „onvermijdbare en buitengewone omstandigheden” van de „uitbraak van een ernstige ziekte op de reisbestemming” er niet toe strekt om de werkingssfeer van dit begrip te beperken tot plaatselijke gebeurtenissen, maar om duidelijk te maken dat die omstandigheden zich hoe dan ook met name moeten voordoen op de beoogde bestemming en daardoor aanzienlijke gevolgen moeten hebben voor de uitvoering van de betreffende pakketreis.(35) Voorts heeft het Hof geoordeeld dat, indien de verspreiding van een ernstige ziekte op de betreffende reisbestemming onder het begrip „onvermijdbare en buitengewone omstandigheden” valt, dat a fortiori moet gelden voor de wereldwijde verspreiding van een ernstige ziekte, omdat de gevolgen daarvan ook de reisbestemming raken.(36)
69. Aangezien de wereldwijde verspreiding van een ernstige ziekte moet worden aangemerkt als „onvermijdbare en buitengewone omstandigheden”, volgt daaruit logischerwijze dat de aanzienlijke gevolgen van deze omstandigheden voor de uitvoering van de pakketreis of voor het personenvervoer naar de bestemming kunnen worden beoordeeld aan de hand van de situatie op de reisbestemming, de plaats van vertrek en de plaatsen onderweg.
70. Deze conclusie vindt steun in een contextuele uitlegging van artikel 12, lid 2, van richtlijn 2015/2302. In artikel 5, lid 1, onder a), van deze richtlijn worden als voornaamste kenmerken van de reisdiensten onder meer „de vervoermiddelen, met opgave van kenmerken en categorieën, de plaatsen, data en tijdstippen van vertrek en terugkeer, de duur en plaats van tussenstops en de aansluitingen” genoemd. Volgens artikel 7, lid 2, van richtlijn 2015/2302 moet deze informatie in de pakketreisovereenkomst worden opgenomen. Zoals ik in punt 42 van deze conclusie heb opgemerkt, staat een groot gevaar voor de gezondheid en de veiligheid van de reiziger gelijk met een aanzienlijk gevolg voor de uitvoering van de pakketreisovereenkomst. De gezondheid en veiligheid van de reiziger heeft betrekking op alle elementen van de uitvoering van de overeenkomst, met inbegrip van de reis als zodanig naar de bestemming en de gebruikte vervoermiddelen. Hieruit volgt dat er bij de beoordeling van de gevolgen van de „onvermijdbare en buitengewone omstandigheden” voor de pakketreisovereenkomst ook rekening moet worden gehouden met het bestaan van een groot gevaar bij het vervoer naar de reisbestemming.
71. Bovendien kunnen ook de maatregelen die als gevolg van de omstandigheden op de plaats van bestemming zijn genomen op de plaats van vertrek, deel uitmaken van de beoordeling van de aanzienlijke gevolgen voor de uitvoering van de pakketreisovereenkomst. Zoals de Litouwse regering in wezen heeft opgemerkt, is het feit dat de plaats van bestemming als hoogrisicogebied is aangemerkt en reizigers die naar de plaats van vertrek terugkeren vanwege die classificatie worden onderworpen aan isolerende maatregelen (quarantaine), een bepalende factor voor het bestaan van „onvermijdbare en buitengewone omstandigheden die aanzienlijke gevolgen hebben voor de uitvoering van de overeenkomst”.
72. Gelet op een en ander ben ik van mening dat er bij de beoordeling of er sprake is van aanzienlijke gevolgen voor de uitvoering van de pakketreisovereenkomst die het recht doen ontstaan om de overeenkomst te beëindigen zonder een beëindigingsvergoeding te betalen als bedoeld in artikel 12, lid 2, van richtlijn 2015/2302, rekening moet worden gehouden met de situatie op de plaats van bestemming of de onmiddellijke omgeving daarvan, op de plaats van vertrek en op de plaatsen onderweg, zowel op de heen- als op de terugreis.
V. Conclusie
73. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen van de Lietuvos Aukščiausiasis Teismas te beantwoorden als volgt:
„1) De vaststelling dat zich ‚op de plaats van bestemming of in de onmiddellijke omgeving daarvan’ ‚onvermijdbare en buitengewone omstandigheden’ hebben voorgedaan in de zin van artikel 12, lid 2, eerste volzin, van richtlijn (EU) 2015/2302, van het Europees Parlement en de Raad van 25 november 2015 betreffende pakketreizen en gekoppelde reisarrangementen, houdende wijziging van verordening (EG) nr. 2006/2004 en van richtlijn 2011/83/EU van het Europees Parlement en de Raad, en tot intrekking van richtlijn 90/314/EEG van de Raad, is niet ervan afhankelijk dat de autoriteiten van de staat van vertrek en/of aankomst een officiële waarschuwing hebben afgegeven om niet onnodig te reizen, en/of dat het land van bestemming (en mogelijk ook het land van vertrek) is geclassificeerd als risicogebied. De nationale rechterlijke instanties kunnen niettemin in overeenstemming met het nationale procesrecht rekening houden met officiële waarschuwingen dat er op de plaats van bestemming een hoog risiconiveau bestaat, mits deze waarschuwingen geen dwingende voorwaarde vormen voor de vaststelling van dergelijke ‚onvermijdbare en buitengewone omstandigheden’.
2) De vaststelling dat ‚onvermijdbare en buitengewone omstandigheden’ aanzienlijke gevolgen hebben voor de uitvoering van de pakketreisovereenkomst kan niet alleen worden gedaan wanneer die uitvoering onmogelijk is, maar ook wanneer zij grote gevaren voor de gezondheid en de veiligheid van de reizigers met zich meebrengen. De beoordeling van dergelijke gevolgen is objectief. Evenwel kunnen subjectieve factoren in aanmerking worden genomen die verband houden met de beperkte mobiliteit of kwetsbaarheid van de reiziger, mits dergelijke factoren kunnen worden geverifieerd. De beoordeling van de aanzienlijke gevolgen voor de uitvoering van de overeenkomst is gebaseerd op een beoordeling ex ante van de waarschijnlijkheid dat deze aanzienlijke gevolgen zich zullen voordoen, die op het tijdstip van beëindiging van de overeenkomst wordt gemaakt door de gemiddelde, ‚normaal geïnformeerde en redelijk omzichtige en oplettende’ reiziger.
3) Het recht van de reiziger om de overeenkomst te beëindigen zonder een beëindigingsvergoeding te betalen als bedoeld in artikel 12, lid 2, van richtlijn 2015/2302, wordt beïnvloed door het feit dat de omstandigheden waarop de reiziger zich beroept zich reeds hadden voorgedaan of althans reeds redelijkerwijs voorzienbaar waren toen de pakketreisovereenkomst werd gesloten, tenzij zich tussen het tijdstip van sluiting van de overeenkomst en het tijdstip van beëindiging van de overeenkomst een aanzienlijke verandering heeft voorgedaan in zowel die omstandigheden als het bewustzijn bij de reiziger van die omstandigheden en de gevolgen daarvan. Met het oog op de toepassing van het criterium van de redelijke voorzienbaarheid in de context van de COVID-19-pandemie moet in dit verband rekening worden gehouden met het feit dat het verloop en de gevolgen van de pandemie op het tijdstip van sluiting van de pakketreisovereenkomst lastig te voorspellen waren.
4) Bij de beoordeling of er sprake is van aanzienlijke gevolgen voor de uitvoering van de pakketreisovereenkomst die het recht doen ontstaan om de overeenkomst te beëindigen zonder een beëindigingsvergoeding te betalen als bedoeld in artikel 12, lid 2, van richtlijn 2015/2302, moet rekening worden gehouden met de situatie op de plaats van bestemming of de onmiddellijke omgeving daarvan, op de plaats van vertrek en op de plaatsen onderweg, zowel op de heen- als op de terugreis.”