Asia T-167/13

(julkaistu otteina)

Comune di Milano

vastaan

Euroopan komissio

Valtiontuet – Maahuolintapalvelut – SEA:n SEA Handlingin hyväksi tekemät pääomanlisäykset – Päätös, jossa tuki todetaan sisämarkkinoille soveltumattomaksi ja määrätään sen takaisin perimisestä – Tuen käsite – Toimenpiteen katsominen valtiosta johtuvaksi – Yksityinen sijoittaja -arviointiperuste – Kontradiktorinen periaate – Puolustautumisoikeudet – Oikeus hyvään hallintoon – Luottamuksensuoja

Tiivistelmä – Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio (laajennettu kolmas jaosto) 13.12.2018

1.      Kumoamiskanne – Luonnolliset henkilöt tai oikeushenkilöt – Suoraan ja erikseen luonnollisia henkilöitä tai oikeushenkilöitä koskevat toimet – Kantajaa erikseen koskeva toimi – Arviointiperusteet – Komission päätös, jossa tuki todetaan sisämarkkinoille soveltumattomaksi ja määrätään se perittäväksi takaisin – Tuen myöntäjän asemassa olevan viranomaisen nostama kanne – Tutkittavaksi ottaminen – Edellytykset

(SEUT 263 artiklan neljäs kohta)

2.      Kumoamiskanne – Luonnolliset henkilöt tai oikeushenkilöt – Oikeussuojaintressi – Jo syntyneen ja edelleen olemassa olevan intressin edellytys

(SEUT 263 artiklan neljäs kohta)

3.      Valtiontuki – Käsite – Valtion varoista peräisin olevat tuet – Julkisen yrityksen myöntämät tuet – Jatkuvasti valtion määräysvallassa olevat yrityksen varat kuuluvat käsitteen alaan

(SEUT 107 artiklan 1 kohta)

4.      Valtiontuki – Käsite – Peräkkäiset, toisiinsa erottamattomasti kytkeytyvät valtion toimenpiteet – Arviointiperusteet

(SEUT 107 artiklan 1 kohta)

5.      Valtiontuki – Käsite – Julkisen yrityksen myöntämät tuet – Valtion määräysvallassa oleva yritys – Tukitoimenpide, joka voidaan katsoa valtiosta johtuvaksi, kuuluu käsitteen alaan – Kaikki huomioon otettavat seikat

(SEUT 107 artiklan 1 kohta)

6.      Valtiontuki – Käsite – Arviointi yksityisen sijoittajan näkökulmasta – Arviointi ottamalla huomioon kaikki riidanalaiseen toimeen liittyvät merkitykselliset seikat ja toimen asiayhteys – Kyseessä olevaa toimenpidettä koskevan päätöksen tekohetkellä käytettävissä olleiden tietojen ja vallinneiden kehitysnäkymien huomioon ottaminen

(SEUT 107 artikla ja SEUT 108 artiklan 1 ja 3 kohta)

7.      Valtiontuki – Käsite – Arviointi yksityisen sijoittajan näkökulmasta – Arviointi ottaen huomioon kaikki riidanalaiseen toimeen liittyvät relevantit seikat ja toimen asiayhteys – Komission todistustaakka – Ulottuvuus – Tuomioistuinvalvonta – Rajat

(SEUT 107 artiklan 1 kohta)

1.      Päätös voi koskea erikseen julkisoikeudellisen oikeushenkilön, joka ei ole jäsenvaltio ja joka on toteuttanut komission lopullisessa päätöksessä valtiontueksi luonnehditun toimenpiteen, oikeudellista asemaa, jos päätös estää sitä käyttämästä haluamallaan tavalla sille myönnettyjä toimivaltuuksia, joihin kuuluu muun muassa kyseisen tuen myöntäminen.

Tuen myöntäjänä on pidettävä viranomaista, joka on osallistunut kyseessä olevien toimenpiteiden toteuttamiseen siinä määrin, että toimenpiteiden voidaan katsoa unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä muotoiltujen arviointiperusteiden mukaan johtuvan tästä viranomaisesta.

(ks. 34 ja 41 kohta)

2.      Ks. tuomion teksti.

(ks. 45 ja 46 kohta)

3.      Ks. tuomion teksti.

(ks. 60–62 kohta)

4.      Koska valtion toimenpiteet ovat muodoltaan erilaisia ja niitä on analysoitava niiden vaikutusten perusteella, ei voida sulkea pois sitä, että useampia valtion peräkkäisiä toimenpiteitä on pidettävä SEUT 107 artiklan 1 kohtaa sovellettaessa yhtenä ainoana toimenpiteenä. Näin voi olla erityisesti silloin, kun peräkkäisillä toimenpiteillä on muun muassa niiden aikajärjestyksen, niiden tavoitteen ja yrityksellä toimenpiteiden toteuttamishetkellä olevan tilanteen suhteen niin läheiset yhteydet keskenään, että on mahdotonta erotella niitä toisistaan.

(ks. 71 kohta)

5.      Toimenpiteen johtumista valtiosta ei voida päätellä vain siitä, että julkinen yritys on myöntänyt tuen. Vaikka valtio voikin nimittäin käyttää määräysvaltaa julkisessa yrityksessä ja käyttää ratkaisevaa vaikutusvaltaa sen toteuttamiin toimenpiteisiin nähden, määräysvallan tosiasiallista käyttöä konkreettisessa tapauksessa ei voida automaattisesti olettaa. Julkinen yritys voi toimia enemmän tai vähemmän itsenäisesti riippuen siitä, kuinka paljon valtio on jättänyt sille itsenäistä määräämisvaltaa.

Näin ollen se, että julkinen yritys on valtion määräysvallassa, ei sellaisenaan riitä osoittamaan, että yrityksen toteuttamat toimenpiteet johtuvat valtiosta. Lisäksi on vielä tutkittava, ovatko viranomaiset tavalla tai toisella olleet osallisia siihen, että kyseisistä toimenpiteistä päätettiin. Lisäksi on tutkittava, ovatko viranomaiset tavalla tai toisella olleet osallisia siihen, että kyseisistä toimenpiteistä päätettiin. Tältä osin ei voida vaatia osoittamaan, että viranomaiset ovat täsmällisellä määräyksellä konkreettisesti kannustaneet julkista yritystä toteuttamaan kyseessä olevat tukitoimenpiteet. Kun nimittäin otetaan huomioon valtion ja julkisten yritysten läheinen suhde, on yhtäältä olemassa todellinen vaara, että valtiontuki myönnetään julkisten yritysten kautta tavalla, joka ei ole avoin ja joka on perustamissopimuksessa määrätyn valtiontukia koskevan sääntelyn vastainen. Toisaalta kolmansien henkilöiden on yleensä lisäksi hyvin vaikea osoittaa konkreettisessa tapauksessa nimenomaan valtion ja julkisen yrityksen välisen etuoikeutetun suhteen takia, että julkisen yrityksen toteuttamat tukitoimenpiteet johtuvat tosiasiassa viranomaisten määräyksestä. Edellä esitettyjen syiden johdosta on hyväksyttävä, että julkisen yrityksen toteuttaman tukitoimenpiteen voidaan päätellä johtuvan valtiosta kaikkien käsiteltävänä olevaa asiaa koskevien seikkojen ja kyseisen toimenpiteen toteuttamishetkellä vallinneiden olosuhteiden perusteella.

Lisäksi mikä tahansa muu seikka, joka osoittaa konkreettisessa tilanteessa, että viranomaiset ovat osallistuneet toimenpiteestä päättämiseen tai että on epätodennäköistä, että tästä ei ollut kyse, kun otetaan huomioon myös toimenpiteen laajuus, sen sisältö tai sen edellytykset, voi antaa aiheen katsoa, että julkisen yrityksen toteuttama tukitoimenpide johtuu valtiosta.

(ks. 75 kohta)

6.      Ks. tuomion teksti.

(ks. 102–105 kohta)

7.      Todistustaakkaa valtiontukialalla koskevien periaatteiden mukaan komission on esitettävä näyttö tuen olemassaolosta. Tältä osin komission on toteutettava kyseessä olevien toimenpiteiden tutkintamenettely huolellisesti ja puolueettomasti, jotta sillä on tuen olemassaolon ja mahdollisesti sen sisämarkkinoille soveltumattomuuden tai sääntöjenvastaisuuden toteavaa lopullista päätöstä tehdessään käytettävissään mahdollisimman kattavat ja luotettavat tiedot. Vaaditun näytön tason osalta todisteet, jotka komission on esitettävä, riippuvat suurelta osin tarkasteltavasta valtion toimenpiteestä.

Lisäksi komission tutkinta siitä, voidaanko tietyt toimenpiteet luokitella valtiontueksi siitä syystä, että viranomaiset eivät ole toimineet samoin kuin yksityinen sijoittaja olisi toiminut, edellyttää monitahoisen taloudellisen arvioinnin tekemistä. Kun Euroopan unionin tuomioistuimet valvovat komission tekemiä monitahoisia taloudellisia arviointeja valtiontukien alalla, niiden tehtävänä ei kuitenkaan ole korvata omalla taloudellisia seikkoja koskevalla arvioinnillaan komission arviointia vaan niiden on rajoituttava tutkimaan, että menettelyä ja perusteluvelvollisuutta koskevia sääntöjä on noudatettu, että ratkaisun perustana olevat tosiseikat pitävät asiallisesti paikkansa, että näitä tosiseikkoja ei ole arvioitu ilmeisen virheellisesti ja että harkintavaltaa ei ole käytetty väärin.

Sen osoittaminen, että komissio on tehnyt tosiseikkojen arvioinnissa ilmeisen virheen, jonka vuoksi riidanalaisen päätöksen kumoaminen on aiheellista, edellyttää sitä, että kantajien esittämä näyttö riittää viemään uskottavuuden riidanalaisessa päätöksessä esitetyiltä tosiseikkoja koskevilta arvioinneilta.

Unionin tuomioistuinten on paitsi tutkittava esitettyjen todisteiden aineellinen paikkansapitävyys, luotettavuus ja johdonmukaisuus, myös tarkistettava, sisältävätkö nämä todisteet kaikki ne merkitykselliset seikat, jotka on otettava huomioon monitahoisen tilanteen arvioinnissa, ja voivatko kyseiset todisteet tukea niistä tehtyjä päätelmiä.

Komission on siis yksityinen velkoja -arviointiperustetta soveltaessaan tehtävä kokonaisarviointi, jossa se ottaa huomioon kaikki tilanteessa merkitykselliset seikat, joiden perusteella se voi määrittää, olisiko tuen saaneelta yritykseltä ilmeisestikin jäänyt saamatta vastaavat maksuhelpotukset yksityiseltä velkojalta. Tältä osin yhtäältä merkityksellisenä on pidettävä kaikkea tietoa, joka voi huomattavalla tavalla vaikuttaa sellaisen yksityisen velkojan päätösprosessiin, jota on pidettävä tavanomaisen varovaisena ja huolellisena, jonka tilanne on mahdollisimman lähellä julkisen velkojan tilannetta ja joka pyrkii saamaan maksun summista, jonka maksuvaikeuksissa oleva velallinen on sille velkaa. Toisaalta yksityinen velkoja -arviointiperustetta sovellettaessa merkityksellisiä ovat ainoastaan kyseisen päätöksen tekemishetkellä käytettävissä olleet seikat ja vallinneet kehitysnäkymät. Komissiolla ei nimittäin ole velvollisuutta tutkia tietoja, jos esitetyt todisteet on näytetty toteen sen jälkeen, kun asianomaisen sijoituksen tekemistä koskeva päätös on tehty, eivätkä kyseiset todisteet vapauta asianomaista jäsenvaltiota laatimasta asianmukaista ennakkoarviointia sijoituksensa kannattavuudesta ennen sijoituksen tekemistä.

(ks. 106–110 kohta)