null
STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
ANTHONYHO MICHAELA COLLINSE
přednesené dne 13. června 2024(1)
Spojené věci C‑146/23 a C‑374/23
XL
proti
Sąd Rejonowy w Białymstoku
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, kterou podal Sąd Rejonowy w Białymstoku (Okresní soud ve městě Białystok, Polsko)]
a
SR,
RB
proti
Lietuvos Respublika
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, kterou podal Vilniaus apygardos administracinis teismas (Krajský správní soud ve Vilniusu, Litva)]
„Řízení o předběžné otázce – Právní stát – Článek 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU – Povinnost členských států stanovit prostředky nezbytné k zajištění účinné právní ochrany v oblastech pokrytých právem Unie – Zásada soudcovské nezávislosti – Odměna soudců“
Úvod
1. Po celou dobu existence státních zřízení založených na dělbě moci byla odměna soudců považována za zásadní otázku. Jak předvídal již Alexander Hamilton v The Federalist, „KROMĚ neodvolatelnosti z funkce není nic, co by mohlo k nezávislosti soudců přispět více než pevně nastavené materiální zajištění. […] Povaze člověka obecně odpovídá, že MOC NAD JEHO ŽIVOBYTÍM ZNAMENÁ MOC NAD JEHO VŮLÍ. A nelze doufat, že bychom se někdy v praxi, v kterémkoli systému, stali svědky úplného oddělení moci soudní od moci zákonodárné, takže soudní moc bude vždy závislá na příležitostné materiální podpoře poskytované mocí zákonodárnou.“(2).
2. Projednávané žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce skýtají Soudnímu dvoru příležitost vrátit se znovu ke své stávající judikatuře týkající se odměňování soudců podle čl. 19 odst. 1 druhého pododstavce SEU(3) a tuto judikaturu dále rozvinout, a to v kontextu zásad soudcovské nezávislosti a účinné soudní ochrany(4).
3. V rozsudcích ze dne 27. února 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses(5), a ze dne 7. února 2019, Escribano Vindel(6), Soudní dvůr rozhodl, že platové ohodnocení soudců úměrné významu funkcí, které vykonávají, představuje záruku vlastní nezávislosti soudců. Splnění tohoto požadavku vyžaduje, aby soud(7) vykonával funkce zcela samostatně, nebyl hierarchicky vázán ani podřízen a od nikoho nepřijímal příkazy či pokyny jakéhokoliv původu, čímž bude chráněn před vnějšími zásahy nebo tlaky, které by mohly narušit nezávislost rozhodování jeho členů a ovlivnit jejich rozhodnutí(8). Soudní dvůr postavil tento požadavek na roveň ochraně soudců před odvoláním z funkce, čímž založil přímou spojitost mezi nedotknutelností funkce soudců a jejich hmotným zabezpečením(9).
4. Stejně jako v případně jiných osob zastávajících veřejnou funkci a zaměstnanců, i u soudců může dojít ke snížení jejich odměny(10). V rozsudcích Associação Sindical dos Juízes Portugueses a Escribano Vindel Soudní dvůr rozhodl, že zásada nezávislosti soudců uvedená v čl. 19 odst. 1 druhém pododstavci SEU nebrání členským státům v tom, aby za určitých okolností přijaly opatření na snížení platu soudců. Za účelem odstranění rozpočtových deficitů, které byly považovány za nadměrné, snížily Portugalská republika a Španělské království(11) platy všech osob zastávajících veřejné funkce a osob působících ve veřejném sektoru, včetně osob pracujících v orgánech moci zákonodárné, výkonné a soudní(12). Tato opatření nebyla zaměřena pouze na soudce, ani nebyli soudci jedinou kategorií, pro niž by bylo vyhrazeno zvláštní zacházení. Tato opatření byla rovněž pouze dočasná a měla omezenou povahu(13).
5. Projednávané žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce vyvstaly v souvislosti s uplatňováním obecně použitelných opatření upravujících odměňování soudců v Polsku a v Litvě a netýkají se snižování odměn jednotlivých soudců například v důsledku opatření přijatých v rámci kárných řízení. Přijatá opatření mají rovněž širší rozsah než opatření, kterými se Soudní dvůr zabýval v rozsudcích Associação Sindical dos Juízes Portugueses a Escribano Vindel. Předkládající soudy žádají Soudní dvůr o posouzení úlohy zákonodárné a výkonné moci v rámci procesu určování odměny soudců a jejího případného snižování. Rovněž žádají o zodpovězení otázky, zda lze relevantní kritéria, podle nichž je tento proces veden, odvodit z čl. 19 odst. 1 druhého pododstavce SEU.
Právní rámec – vnitrostátní právo
Polské právo
6. Článek 178 Konstytucje Rzeczypospolitej Polskiej (Ústava Polské republiky) stanoví:
„1. Soudci jsou při výkonu své funkce nezávislí a podléhají pouze ústavě a zákonům.
2. Soudci mají zajištěny pracovní podmínky a odměnu odpovídající důstojnosti jejich funkce a rozsahu jejich povinností.
[…]“
7. Článek 91 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych (zákon o organizaci obecných soudů) ze dne 27. července 2001(14) stanoví:
„[…]
§ 1c. Základem pro stanovení základního platu soudce v daném roce je průměrná odměna ve druhém čtvrtletí předchozího roku, vyhlášená v Úředním věstníku Polské republiky ‚Monitor Polski‘ předsedou Ústředního statistického úřadu […] s výhradou § 1d.
§ 1d. Je-li průměrná odměna uvedená v § 1c nižší než průměrná odměna vyhlášená za druhé čtvrtletí předcházejícího roku – vychází se ze základu pro určení základního platu soudce v dosavadní výši.
§ 2. Základní plat soudce je stanoven v platových třídách, jejichž výše je stanovena pomocí násobků k základu pro stanovení základního platu uvedenému v § 1c. Platové třídy pro jednotlivé funkce soudců a násobky používané pro stanovení základního platu soudců v jednotlivých platových třídách jsou uvedeny v příloze tohoto zákona.
[…]
§ 7. Odměna soudce se kromě toho liší na základě příplatku za odpracovanou dobu, který od šestého roku výkonu funkce činí 5 % základního platu a ročně se zvyšuje o 1 %, a to až do výše 20 % základního platu.“
8. Dne 17. prosince 2021 přijal polský zákonodárce ustawu o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2022 (zákon o zvláštních opatřeních k provedení rozpočtového zákona na rok 2022)(15). Tento zákon nabyl účinnosti dne 1. ledna 2022. Článek 8 tohoto zákona stanoví:
„1. V roce 2022 je základem pro stanovení základního platu soudce podle čl. 91 § 1c zákona o organizaci obecných soudů ze dne 27. července 2001 (Dz. U. z roku 2020, č. 2072, a z roku 2021, č. 1080 a 1236) průměrná odměna ve druhém čtvrtletí roku 2020 vyhlášená ve sdělení předsedy Głównego Urzędu Statystycznego (Ústřední statistický úřad, Polsko).
2. Základ uvedený v odstavci 1 se zvyšuje o částku 26 PLN.
3. V případech, kdy zvláštní ustanovení odkazují na základ pro stanovení základního platu soudce podle čl. 91 § 1c zákona o organizaci obecných soudů ze dne 27. července 2001, je tímto základem pro rok 2022 průměrná odměna ve druhém čtvrtletí roku 2020 vyhlášená ve sdělení předsedy Głównego Urzędu Statystycznego (Ústřední statistický úřad) navýšená o 26 PLN.
4. V případech, kdy zvláštní ustanovení odkazují na odměnu soudců, odpovídá tato odměna pro rok 2022 odměně stanovené v souladu s odstavci 1 a 2.“
9. Dne 1. prosince 2022 přijal polský zákonodárce ustawu o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (zákon o zvláštních opatřeních k provedení rozpočtového zákona na rok 2023 ze dne 1. prosince 2022)(16). Tento zákon nabyl účinnosti dne 1. ledna 2023. Článek 8 tohoto zákona stanoví:
„1. V roce 2023 je základem pro stanovení základního platu soudce podle článku 91 § 1c ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (zákon ze dne 27. července 2001 o organizaci obecných soudů) (Dz. U. z roku 2020, č. 2072, ve znění pozdějších změn) částka 5 444,42 PLN.
2. V případech, kdy zvláštní ustanovení odkazují na základ pro stanovení základního platu soudce podle článku 91 § 1c ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (zákon ze dne 27. července 2001 o organizaci obecných soudů), je pro rok 2023 tímto základem částka 5 444,42 PLN.“
Litevské právo
10. Článek 3 Lietuvos Respublikos teisėjų darbo apmokėjimo įstatymas (zákon Litevské republiky o odměňování soudců, dále jen „LRJ“), ve znění účinném od 1. ledna 2022 do 30. června 2023(17), stanoví, že stanovil, že se odměna soudců vypočítá na základě základní sazby platu politických představitelů státu, soudců, státních úředníků, úředníků a zaměstnanců institucí financovaných státem a obcemi Litevské republiky pro daný rok, kterou stanoví pro daný rok Lietuvos Respublikos Seimas (Parlament Litevské republiky). Základní sazba pro příští finanční rok se stanoví celostátní kolektivní smlouvou, přičemž se zohledňuje průměrná roční míra inflace za předchozí rok (jak je vypočtena vnitrostátním indexem spotřebitelských cen), úroveň minimálního měsíčního platu a dopad dalších faktorů, které ovlivňují úroveň a vývoj průměrného platu ve veřejném sektoru. Lietuvos Respublikos Seimas (Parlament Litevské republiky) schvaluje základní sazbu dohodnutou v celostátní kolektivní smlouvě. Není-li celostátní kolektivní smlouva uzavřena nebo změněna do 1. června daného roku, stanoví základní sazbu pro příští finanční rok parlament na návrh Lietuvos Respublikos Vyriausybė (vláda Litevské republiky) po posouzení a zohlednění okolností stanovených v tomto článku. Nová základní sazba navržená ke schválení nesmí být nižší než stávající základní sazba, ledaže jsou zjištěny a vyhlášeny mimořádné okolnosti postupem stanoveným v Lietuvos Respublikos fiskalinės sutarties įgyvendinimo konstitucinis įstatymas Nr XII‑1289 (ústavní zákon Litevské republiky o provádění fiskální smlouvy) ze dne 6. listopadu 2014 (TAR, 2014, č. 17028).
11. Podle čl. 4 odst. 2 LRJ se odměna soudců(18) skládala(19) z: i) platu; ii) příplatku za dobu odpracovanou ve službě litevskému státu; iii) odměny za práci a pracovní pohotovost ve dnech odpočinku a ve svátek, jakož i za zástup; a iv) prémie za zvýšení nápadu. V souladu s kapitolou II přílohy LRJ se plat soudců(20) vypočítá tak, že se koeficient platu uvedený v příloze LRJ vynásobí základní sazbou. Základní sazba činila 181 euro v roce 2022 a 186 eur v roce 2023. Koeficient platu soudce krajského soudu byl 17,2(21).
12. Článek 3 Lietuvos Respublikos pareiginės algos (atlyginimo) bazinio dydžio nustatymo ir asignavimų darbo užmokesčiui perskaičiavimo įstatymas Nr. XIV-2011 [zákon Litevské republiky č. XIV-2011, kterým se stanoví základní sazba platu (odměny) a mění se prostředky určené na platy] ze dne 25. května 2023 (TAR, 2023, č. 11589), stanoví:
„Základní sazba platu (odměny)
1. Pro účely výpočtu platu (odměny) pracovníků dle článku 2 tohoto zákona se základní sazba platu (odměny) rovná průměrnému měsíčnímu platu v zemi (včetně jednočlenných společností) za rok 2022 zveřejněnému Valstybės duomenų agentūra (Státní datová agentura, Litva) a stanoví se ve výši 1 785,4 eura.
2. Pro účely použití základní sazby platu (odměny) stanovené v odstavci 1 tohoto článku nesmí být přepočtená částka platu nižší než plat (odměna) před tímto přepočtem.“
13. Nový systém odměňování soudců soudů s obecnou působností a specializovaných soudů Litevské republiky se použije s účinností od 1. července 2023. Usnesením Lietuvos Respublikos teisingumo ministras (ministr spravedlnosti Litevské republiky) č. 1R-85 ze dne 2. dubna 2004 a usnesením Lietuvos advokatų taryba (Litevská advokátní komora) ze dne 26. března 2004 byla schválena doporučení pro maximální výši odměny přiznávané za právní služby poskytované advokátem v občanskoprávních věcech.
Původní řízení a předběžné otázky
Věc C‑146/23
14. Dne 4. prosince 2003 byl XL jmenován soudcem Sądu Rejonowego w Suwałkach (Okresní soud ve městě Suwałki, Polsko). Dne 3. dubna 2007 byl XL přeložen na místo soudce Sądu Rejonowego w Białymstoku (Okresní soud ve městě Białystok, Polsko), kde vykonává soudcovskou funkci dodnes. Od 5. srpna 2021 je XL zařazen do 5. platové třídy. Měsíční odměna XL se počítá vynásobením jeho základního platu ve výši 5 050,48 polských zlotých (PLN) v roce 2022, resp. 5 444,42 PLN v lednu 2023, koeficientem 2,5, s příplatkem za odpracovanou dobu ve výši 20 % základního platu(22). XL podal proti svému zaměstnavateli, Sądu Rejonowemu w Białymstoku (Okresní soud ve městě Białystok), žalobu, kterou se domáhal zaplacení částky 10 000 PLN za práci, kterou odvedl v období od 1. července 2022 do 31. ledna 2023, jakož i zákonných úroků z prodlení z této částky. Tato částka odpovídá rozdílu mezi platem, který XL pobíral od 1. července 2022 do 31. ledna 2023, a platem, který mu náležel podle mechanismu stanoveného v článku 91 zákona o organizaci obecných soudů. Podle XL činí tento rozdíl 1 362,12 PLN měsíčně za měsíce od července do listopadu 2022, dále 1 053,90 PLN za měsíc prosinec 2022(23) a 2 135,50 PLN za měsíc leden 2023.
15. Tvrzení XL vychází z teze, že zákony o zvláštních opatřeních k provedení rozpočtových zákonů na roky 2021, 2022 a 2023 nejsou v souladu se zákonem o organizaci obecných soudů, Ústavou Polské republiky ani unijním právem, neboť snížením jeho odměny porušují zásadu soudcovské nezávislosti a vytvářejí podmínky, které zákonodárné a výkonné moci umožňují ovlivňovat obsah soudních rozhodnutí. Zaměstnavatel XL tvrdí, že XL byl placen v souladu s právní úpravou a on jako zaměstnavatel XL není oprávněn sám určovat odměny soudců.
16. Obě strany odkazují na důvodovou zprávu vlády k návrhům zákonů o zvláštních opatřeních k provedení rozpočtových zákonů na roky 2021, 2022 a 2023, ovšem vyvozují z ní diametrálně odlišné závěry. XL zdůrazňuje „zmrazení“ platů soudců ve srovnání se zvýšením odměny těch, kteří stojí v čele některých veřejnoprávních subjektů (zvýšení platů o 40 až 60 %). Zaměstnavatel XL poukazuje na nedostatek jiných dostupných zdrojů nad rámec těch, které jsou zahrnuty v jeho rozpočtu.
17. Podle předkládajícího soudu upravuje článek 91 zákona o organizaci obecných soudů mechanismus výpočtu základního platu soudců pro daný rok s odkazem na průměrný plat za druhé čtvrtletí předchozího roku. Smyslem tohoto mechanismu, který byl zaveden dne 22. dubna 2009, je zajistit, aby systém odměňování soudců splňoval standard požadovaný v čl. 178 odst. 2 Ústavy Polské republiky. Cílem novelizace z roku 2009 bylo zajistit, aby byl výpočet platů soudců objektivnější a omezil vliv jiných orgánů na stanovení výše základních platů soudců. Před touto změnou vycházel systém výpočtu platů soudců mimo jiné ze základní částky stanovené v ročním státním rozpočtu.
18. Předkládající soud podotýká, že „[z] podnětu výkonné moci byl mechanismus výpočtu základního platu soudců třikrát změněn zákony o zvláštních opatřeních k provedení rozpočtových zákonů na roky 2021, 2022 a 2023“(24). V roce 2021 byly platy soudců „zmrazeny“ a jejich základní plat byl počítán s odkazem na průměrný plat za druhé čtvrtletí roku 2019, nikoli s odkazem na průměrný plat za druhé čtvrtletí roku 2020. V roce 2022 byly základní platy soudců počítány s odkazem na průměrný plat za druhé čtvrtletí 2020. To vedlo ke zvýšení oproti průměrnému platu za druhé čtvrtletí 2021. V roce 2023 byly platy soudců počítány na základě pevné základní částky(25), nikoli na základě průměrného platu za druhé čtvrtletí 2022.
19. Změny státního rozpočtu na rok 2021 byly způsobeny hospodářskou situací v Polsku po propuknutí pandemie covidu-19. Ustanovení týkající se státního rozpočtu na rok 2022 nezmiňovala žádné konkrétní okolnosti, zatímco ustanovení týkající se státního rozpočtu na rok 2023 odkazují na významný dopad pandemie covidu-19 a invaze Ruska na Ukrajinu na státní rozpočet.
20. V prosinci 2022 podali první předsedkyně Sądu Najwyższego (Nejvyšší soud, Polsko)(26), předseda Naczelnego Sądu Administracyjnego (Nejvyšší správní soud, Polsko)(27) a Krajowa Rada Sądownictwa (Národní rada soudnictví, dále jen „KRS“)(28) samostatné ústavní stížnosti k Trybunału Konstytucyjnemu (Ústavní soud, Polsko), jimiž zpochybňovali ústavnost rozpočtových ustanovení týkajících se platů soudců v roce 2023. Předkládající soud se ztotožňuje s výhradami, které stěžovatelé v těchto řízeních vyjádřili. Má za to, že „zmrazení“, na dobu tří let, systému pro výpočet odměn soudců na základě odkazu na objektivní parametr, a sice průměrný plat ve druhém čtvrtletí předchozího roku, porušuje soudcovskou nezávislost. Jedná se o riziko trvalého, opakovaného a soustavného snižování odměn soudců, které vyplývá ze záměru podřídit soudní moc výkonné a zákonodárné moci. Toto riziko je obzvláště markantní ve světle nedávné krize právního státu v Polsku. Navíc je zcela nepochopitelné vzhledem ke stabilní finanční situaci polského státu. Předkládající soud má rovněž za to, že změna pravidel pro určování odměny soudců v neprospěch soudců – zejména v porovnání se zvýšením životních nákladů – může mít nepříznivý dopad na iniciativy zaměřené na zlepšení fungování soudů(29). Existuje významné riziko toho, že soudci budou podávat velké množství žalob napadajících výši platů, které pobírali v letech 2021, 2022 a 2023.
21. Sąd Rejonowy w Białymstoku (Okresní soud ve městě Białystok) se tedy rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:
„Musí být článek 2 Smlouvy o Evropské unii (SEU), který stanoví hodnoty, na nichž je Evropská unie založena, s odkazem na dodržování zásad právního státu, a čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU ve spojení s článkem 47 Listiny základních práv Evropské unie, který se týká zaručení účinné právní ochrany ze strany členských států založené na právu na přístup k nezávislému a nestrannému soudu, vykládány v tom smyslu, že zásada soudcovské nezávislosti brání vnitrostátní právní úpravě, která se v zájmu omezení rozpočtových výdajů odchyluje od mechanismu určování odměn soudců na základě objektivních kritérií nezávislých na svévolných zásazích výkonné a zákonodárné moci a vede k trvalému snižování výše odměn soudců, což je v rozporu s ústavními zárukami, které mají zajistit, aby soudci dostávali odměnu odpovídající důstojnosti jejich funkce a rozsahu jejich povinností a aby výkon spravedlnosti zajišťovaly nezávislé soudy a nezávislí soudci?“
Věc C‑374/23
22. Žalobci, SR a RB, jsou soudci Vilniaus apygardos administracinis teismas (Krajský správní soud ve Vilniusu, Litva). Tito žalobci podali proti Lietuvos Respublika (Litevská republika) žalobu na náhradu škody pro nečinnost(30). SR požaduje náhradu škody ve výši 74 286,09 eura, RB požaduje z téhož titulu částku ve výši 95 620,17 eura(31). Předkládací rozhodnutí neuvádí, jak žalobci k těmto částkám dospěli.
23. SR a RB tvrdí, že výše jejich odměny závisí na politické vůli moci výkonné a zákonodárné. To je neslučitelné nejen se zásadou nezávislosti soudců zakotvenou v článku 109 Lietuvos Respublikos Konstitucija (Ústava Litevské republiky), ale rovněž s mezinárodními závazky Litevské republiky.
24. Litevská republika navrhuje, aby byla žaloba podaná SR a RB zamítnuta. Poukazuje zejména na to, že základní sazba odměny zaměstnanců ve veřejném sektoru je stanovována každoročně s ohledem na finanční zdroje a závazky státu. Mezi lety 2018 a 2023 byla základní sazba průběžně zvyšována s ohledem na hospodářské a sociální podmínky, závazky státu a očekávané dostupné finanční zdroje. Základní sazba má „přímý hospodářský dopad na soukromý sektor a vnitrostátní průměrný plat“. Litevská republika rovněž tvrdí, že systém odměňování soudců spadá do rámce výlučné ústavněprávní diskreční pravomoci státu a jeho institucí.
25. Podle Vilniaus apygardos administracinis teismas (Krajský správní soud ve Vilniusu) činila hrubá měsíční odměna soudců krajských soudů 2 440,85 eura v roce 2008 a 2 362 eura v roce 2021(32). Zatímco tedy odměna soudců během uvedeného 13letého období mezi lety 2008 a 2021 na první pohled vzrostla přibližně o 8 %, ve skutečnosti tato odměna jen z důvodu daňových změn nominálně klesla o 3,2 %. Předkládající soud uvedl, že od konce roku 2021 se odměna soudců blíží úrovni vnitrostátní průměrné mzdy. V prvním čtvrtletí roku 2022 činila vnitrostátní průměrná měsíční mzda 1 729,90 eura, přičemž průměrný měsíční plat soudce činil 3 113,20 eura(33).
26. Vilniaus apygardos administracinis teismas (Krajský správní soud ve Vilniusu) uvádí, že doporučená hodinová sazba, která má být přiznána za služby advokáta, činí 179,9 eura(34), zatímco hrubá hodinová odměna soudce krajského soudu(35) činí přibližně 20 eur. Litevská republika se mimo jiné tím, že schvaluje maximální přiznávanou sazbu odměn advokátů, dopouští diskriminace vůči soudcům ve srovnání s advokáty, pokud jde o jejich odměny, což je v rozporu s články 29 a 48 Ústavy Litevské republiky upravujícími zákaz diskriminace a povinnost rovného zacházení v oblasti lidských práv(36), jakož i v rozporu s článkem 2 SEU. Litevská vláda implicitně uznává, že základní sazba odměny soudců by neměla záviset na politické vůli zákonodárné ani výkonné moci, ale na národních hospodářských ukazatelích(37). V této souvislosti začala litevská vláda provádět reformu odměňování ve veřejné službě s cílem zajistit, aby odměny státních úředníků vycházely z hospodářských ukazatelů.
27. S ohledem na výše uvedené se Vilniaus apygardos administracinis teismas (Krajský správní soud ve Vilniusu) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1) Musí být hodnoty demokracie, právního státu, dodržování lidských práv a spravedlnosti zakotvené v článku 2 SEU, jakož i ustanovení čl. 19 odst. 1 druhého pododstavce SEU vykládány tak, že přiznávají zákonodárné a výkonné moci členských států neomezenou a výlučnou diskreční pravomoc stanovit prostřednictvím vnitrostátních právních předpisů odměnu soudců na úrovni sazby, která závisí pouze na vůli zákonodárné a výkonné moci?
2) Musí být ustanovení čl. 19 odst. 1 druhého pododstavce SEU, jakož i ustanovení článku 47 Listiny, který se mimo jiné týká i nezávislosti soudní moci, vykládány tak, že umožňují členským státům zavést prostřednictvím vnitrostátních právních předpisů pravidla, která stanoví odměnu soudců nižší, než je odměna či honoráře stanovené státem pro příslušníky jiných právnických profesí?“
Řízení u Soudního dvora
28. Ve věci C‑146/23 předložili písemná vyjádření XL, polská vláda a Evropská komise.
29. Ve svém nálezu ze dne 8. listopadu 2023, sp. zn. K 1/23, Trybunał Konstytucyjny (Ústavní soud) mimo jiné rozhodl, že články 8 a 9 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (zákon o zvláštních opatřeních k provedení rozpočtového zákona na rok 2023) ze dne 1. prosince 2022 jsou „neslučitelné“ s čl. 178 odst. 2 Ústavy Polské republiky.
30. Rozhodnutím ze dne 16. listopadu 2023 požádal předseda Soudního dvora Sąd Rejonowy w Białymstoku (Okresní soud ve městě Białystok), aby zaprvé uvedl, zda trvá na části své žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce týkající se období od 1. ledna 2023 do 31. ledna 2023, a zadruhé aby popsal možný dopad nálezu Trybunału Konstytucyjnego (Ústavní soud) na zákonnost čl. 8 odst. 1 a 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2022 (zákon o zvláštních opatřeních k provedení rozpočtového zákona na rok 2022).
31. Sąd Rejonowy w Białymstoku (Okresní soud ve městě Białystok) v odpovědi ze dne 30. listopadu 2023 potvrdil, že Trybunał Konstytucyjny (Ústavní soud) prohlásil články 8 a 9 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023(38) (zákon o zvláštních opatřeních k provedení rozpočtového zákona na rok 2023) za „neslučitelné s“, mimo jiné, čl. 178 odst. 2 Ústavy Polské republiky, přičemž tato ustanovení tak již pozbyla účinnosti(39).
32. Sąd Rejonowy w Białymstoku (Okresní soud ve městě Białystok) rovněž uvedl, že trvá na celé své žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, včetně části týkající se období od 1. ledna 2023 do 31. ledna 2023. Podle Sądu Rejonowego w Białymstoku (Okresní soud ve městě Białystok) bylo nálezem Trybunału Konstytucyjnego (Ústavní soud) rozhodnuto pouze o ústavnosti článků 8 a 9 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (zákon o zvláštních opatřeních k provedení rozpočtového zákona na rok 2023) ve světle čl. 178 odst. 2 Ústavy Polské republiky a důstojnosti funkce soudců ve spojení s rozsahem jejich povinností. Nález neposuzoval zásadu soudcovské nezávislosti a zákazu zásahů do této nezávislosti ze strany moci zákonodárné nebo výkonné. Trybunał Konstytucyjny (Ústavní soud) se navíc nezabýval ustawou o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2022 (zákon o zvláštních opatřeních k provedení rozpočtového zákona na rok 2022).
33. Ve věci C‑374/23 předložily písemná vyjádření litevská a polská vláda, jakož i Komise.
34. Rozhodnutím ze dne 23. ledna 2024 Soudní dvůr spojil věci C‑146/23 a C‑374/23 pro účely ústní části řízení, jakož i pro účely rozsudku.
35. Řeči litevské a polské vlády, jakož i Komise a jejich odpovědi na otázky položené Soudním dvorem byly vyslechnuty na jednání konaném dne 12. března 2024.
Posouzení
K pravomoci Soudního dvora ve věci C‑374/23
36. Litevská vláda(40) uvádí, že členské státy jsou nadány výlučnou pravomocí upravovat odměňování soudců a jiných osob zastávajících veřejnou funkci a zaměstnanců v souladu s vnitrostátním právem. Unijní právo tak v tomto ohledu nehraje žádnou roli. Při přípravě rozpočtových zákonů musí brát litevská vláda v úvahu mimo jiné i socioekonomickou situaci v Litvě, potřeby a zdroje státu a jeho finanční závazky. Vilniaus apygardos administracinis teismas (Krajský správní soud ve Vilniusu) ve svých předběžných otázkách Soudní dvůr žádá o vytyčení mezí prostoru pro uvážení, který litevské zákonodárné a výkonné moci náleží dle Ústavy Litevské republiky a výkladu Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas (Ústavní soud Litevské republiky). K tomu Soudní dvůr pravomoc nemá.
37. Podle ustálené judikatury sice organizace soudnictví v členských státech spadá do pravomoci těchto států, nicméně to nic nemění na tom, že při výkonu této pravomoci musí členské státy dodržovat povinnosti, které pro ně vyplývají z unijního práva, a konkrétně z čl. 19 odst. 1 druhého pododstavce SEU(41). V souladu s čl. 19 odst. 1 druhým pododstavcem SEU musí každý členský stát zajistit, aby soudy, které mohou rozhodovat o uplatňování nebo výkladu unijního práva(42), splňovaly požadavky na účinnou právní ochranu(43). Toto ustanovení brání vnitrostátním ustanovením týkajícím se organizace soudnictví, která snižují úroveň ochrany hodnoty právního státu(44). Členské státy jsou tedy povinny koncipovat organizaci soudnictví tak, aby byl zajištěn její soulad s požadavky unijního práva. Mezi tyto požadavky patří zejména požadavek nezávislosti soudů, které rozhodují o otázkách souvisejících s uplatňováním nebo výkladem unijního práva, aby byla zaručena účinná právní ochrana jednotlivců tímto právem vyžadovaná(45).
38. Z této judikatury a zejména z rozsudků Associação Sindical dos Juízes Portugueses a Escribano Vindel vyplývá, že Soudní dvůr má pravomoc vykládat unijní právo ve věcech týkajících se organizace soudního systému členského státu, včetně odměňování soudců.
K přípustnosti otázek předložených ve věci C‑374/23
39. Litevská vláda tvrdí, že žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná ve věci C‑374/23 je nepřípustná, neboť otázky, které Soudnímu dvoru položil Vilniaus apygardos administracinis teismas (Krajský správní soud ve Vilniusu), nemají žádný vztah ke skutkovým okolnostem a předmětu sporu projednávaným v řízení u tohoto soudu. Odpověď Soudního dvora na položené předběžné otázky tedy není nezbytná pro řešení sporu v původním řízení.
40. Článek 267 SFEU stanoví, že požadované rozhodnutí o předběžné otázce musí být „nezbytné“ k „vynesení rozsudku“ předkládajícího soudu ve věci, která mu byla předložena. Soudní dvůr tak opakovaně připomněl, že ze znění i systematiky článku 267 SFEU vyplývá, že řízení o předběžné otázce zejména předpokládá, že před vnitrostátními soudy skutečně probíhá spor, v jehož rámci mají vnitrostátní soudy vydat rozhodnutí, které může zohlednit rozsudek vydaný v rámci řízení o předběžné otázce(46).
41. Původní řízení ve věci C‑374/23 se týká žaloby na náhradu škody proti Litevské republice podané dvěma soudci, SR a RB, kteří v této žalobě tvrdí, že pravomoc zákonodárné a výkonné moci určovat jejich odměnu je neslučitelná se soudcovskou nezávislostí. Tato skutečnost zakládá spojitost mezi sporem řešeným u Vilniaus apygardos administracinis teismas (Krajský správní soud ve Vilniusu) a výkladem unijního práva, o nějž tento soud žádá. Jsem tak toho názoru, že výklad Soudního dvora je „nezbytný“ k tomu, aby předkládající soud mohl rozhodnout spor, který mu byl předložen(47).
K relevanci článku 2 SEU a článku 47 Listiny ve spojených věcech C‑146/23 a C‑374/23
42. Litevská vláda má za to, že úprava odměňování soudců spadá do výlučné pravomoci členských států, a tyto státy tak při určování této odměny neuplatňují unijní právo. Z toho vyplývá, podle čl. 51 odst. 1 Listiny, že Listina se na věc v původním řízení nepoužije.
43. Podle čl. 51 odst. 1 Listiny jsou ustanovení Listiny určena členským státům výhradně, pokud uplatňují právo Unie. Z předkládacích rozhodnutí ve věcech C‑146/23 a C‑374/23 nevyplývá, že by se žalobci XL nebo SR a RB dovolávali práva, které jim přiznává ustanovení unijního práva, nebo že by byli účastníky řízení, v nichž dochází k uplatňování unijního práva. Z předkládacích rozhodnutí rovněž nevyplývá, že by v projednávaných věcech vyvstala jakákoli otázka týkající se výkladu nebo použití pravidla unijního práva. Ze žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce nikterak nevyplývá, že by se jakákoli osoba dovolávala práva na účinnou právní ochranu zakotveného v článku 47 Listiny. Podle všeho se tedy článku 47 Listiny nelze ve věci v původním řízení dovolávat(48).
44. Článek 19 SEU konkretizuje hodnotu právního státu obsaženou v článku 2 SEU. Podle čl. 19 odst. 1 druhého pododstavce SEU musí členské státy stanovit systém procesních prostředků a řízení, které umožní zajistit dodržování práv jednotlivců na účinnou právní ochranu v oblastech pokrytých unijním právem. Účinná právní ochrana práv, která pro jednotlivce vyplývají z unijního práva, představuje obecnou zásadu unijního práva vyplývající z ústavních tradic společných členským státům(49), kterou článek 47 Listiny potvrzuje(50). Za těchto okolností navrhuji, aby Soudní dvůr vycházel z teze, že článek 2 SEU není nutno vykládat odděleně od článku 19 SEU(51).
K věci samé
45. Sąd Rejonowy w Białymstoku (Okresní soud ve městě Białystok, Polsko) a Vilniaus apygardos administracinis teismas (Krajský správní soud ve Vilniusu) ve svých předběžných otázkách žádají o výklad čl. 19 odst. 1 druhého pododstavce SEU ve vztahu ke dvěma problémům. Zaprvé vztahuje se toto ustanovení i na situaci, kdy zákonodárná nebo výkonná moc určují či snižují odměnu soudců? Zadruhé jaká kritéria musí členské státy dodržet při přijímání takových právních předpisů, aby byl zajištěn soulad s tímto ustanovením?
46. Podle ustálené judikatury unijní právo neukládá členským státům povinnost zvolit si určitý ústavní model upravující vztahy a vzájemné vazby mezi jednotlivými složkami státní moci, zejména pokud jde o definici a vymezení jejich pravomocí. Členské státy jsou při volbě svých ústavních modelů povinny vyhovět zejména čl. 19 odst. 1 druhému pododstavci SEU tím, že nebude narušována soudcovská nezávislost nebo zasahováno do výkonu funkce soudců(52). Vzhledem k různým politickým a ústavním strukturám a tradicím členských států se mohou úlohy subjektů zapojených do určování výše odměn soudců a jejich jednotlivých složek značně lišit(53). V demokracii zásada dělby moci a nutnost chránit soudní moc před nebezpečím vnějšího vlivu, a to zejména ze strany zákonodárné nebo výkonné moci, nevylučuje, aby zákonodárná nebo výkonná moc určovala řadu aspektů struktury soudní moci státu, včetně odměn soudců.
47. K zajištění transparentnosti, objektivity a právní jistoty(54) musí členské státy stanovit právní rámec k usnadnění určení odměny soudců, včetně určení subjektů, které se tohoto procesu účastní, a jim přidělených rolí(55). Cílem tohoto rámce musí být ochrana soudcovské nezávislosti zajištěním toho, že úroveň odměňování soudců odpovídá důležitosti jejich funkce. Vnitrostátní zákony upravující odměňování soudců musí být založeny na relevantních, objektivních a ověřitelných kritériích, která respektují zásadu proporcionality. Z toho plyne, že odměny soudců nemohou být určovány nebo snižovány dle volné úvahy nebo s odkazem na jednotlivé okolnosti. Vnitrostátní právní úprava směřující ke snížení úrovně odměn soudců musí jasně uvést odůvodnění tohoto snižování. Taková snížení odměn soudců z ní plynoucí musí být dočasná a jejich rozsah a doba trvání musí odpovídat závažnosti a trvání podmínek, které odůvodňovaly její přijetí, a vyvíjet se v návaznosti na tyto faktory. Takové snižování odměn nesmí být za žádných okolností zaměřeno pouze na soudce jako nepříznivé zacházení(56). Za účelem posouzení, zda je dané opatření zaměřeno pouze na soudní moc, musí taková snížení zohlednit vývoj odměn soudců a osob zastávajících srovnatelné veřejné funkce, přičemž je nutno zohlednit především jejich případné nedávné zvýšení(57). Zajištění dodržování těchto zásad a prosazení jejich stability vyžaduje, aby pravidla odměňování soudců nebo případné snížení těchto odměn podléhala kontrole ze strany soudů(58).
48. Žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce odkazují na úroveň základní odměny soudců v Polsku a v Litvě(59). Ve světle definice pojmu „odměna“ v čl. 157 odst. 2 prvním pododstavci SFEU platí, že při posuzování toho, zda odměna soudců odpovídá důležitosti jejich funkce, je nutno zohlednit všechny odměny v hotovosti nebo v naturáliích, stávající či budoucí, které jsou soudcům přímo nebo nepřímo vypláceny v souvislosti se zaměstnáním(60). Příplatky nebo příspěvky pobírané za výkon některých funkcí nebo plnění dalších úkolů či povinností(61), za služební věk, za dobu odpracovanou ve službě či praxi, důchody ze zaměstnaneckého penzijního pojištění, ať již bezpříspěvkové nebo dotované(62), jakož i zdravotní péče nad rámec péče poskytované pracovníkům obecně v rámci vnitrostátního systému sociálního zabezpečení, příspěvky na bydlení a možnost používat vozidlo nebo telefon pro soukromé účely, to vše představuje příklady odměny poskytované v hotovosti nebo v naturáliích, kterou je třeba zohlednit(63). Omezení nebo překážky výkonu jiných hospodářských činností soudci(64) rovněž představují faktory, které je nutno zohlednit při posuzování přiměřenosti odměny soudců(65).
49. Vzhledem k neexistenci harmonizace, rozdílným socioekonomickým podmínkám v jednotlivých zemích Evropské unie a různým rozpočtovým omezením, jimž musí členské státy čelit, mají právě členské státy zpravidla nejlepší předpoklady k určování odměny soudců, nad nimiž vykonávají pravomoc. Platí tedy, aniž by bylo dotčeno imperativní ustanovení zakotvené v čl. 19 odst. 1 druhém pododstavci SEU, že při určování výše odměn soudců mají členské státy určitý prostor pro uvážení. Tento prostor pro uvážení však není neomezený. Objektivní faktory, jako je průměrný nebo minimální vnitrostátní plat – vynásobený určitým koeficientem – nebo platy jiných osob zastávajících veřejnou funkci a zaměstnanců s rovnocennými povinnostmi, patří mezi příklady přijatelných referenčních hodnot, kterých se mohou členské státy pro účely výpočtu odměn soudců dovolávat, a to společně s jinými socioekonomickými parametry, jako jsou životní náklady (index spotřebitelských cen v členském státě), míra inflace atd(66). Vzhledem k tomu, že mzdové úrovně, včetně úrovní minimální mzdy, nejsou v Evropské unii harmonizovány(67) a v důsledku významných rozdílů mezi socioekonomickými podmínkami v jednotlivých členských státech se značně liší(68), je pouhé srovnání odměn v jejich absolutní výši nedostatečné. Odměny soudců je tak nutno posuzovat v konkrétním vnitrostátním socioekonomickém kontextu každého jednotlivého členského státu(69).
50. V rámci posuzování přiměřenosti odměn soudců je nutno ověřit, zda se v daném vnitrostátním socioekonomickém kontextu jedná o úroveň, která je dostatečná k přilákání, udržení a motivování osob s vysokou morální integritou, z různých prostředí, které mají nezbytnou odbornou kvalifikaci nebo praxi(70). Nedostatečná odměna může ohrozit morální integritu soudce, snížit jeho výkonnost a v konečném důsledku ztěžovat nábor nových soudců tím, že kvalifikované uchazeče odradí od vstupu do této profese. Dotčeno může být i udržení soudců ve funkci, neboť nízký plat může jednotlivé soudce přimět k rezignaci na funkci nebo odchodu do důchodu před skončením jejich funkčního období či dosažením věku povinného odchodu do důchodu, čímž dojde následně ke snížení obecné úrovně praxe soudců(71).
51. Při neexistenci jakékoliv známky protiprávního či neúměrného zdanění odměn soudců(72) pak zásada účinné soudní ochrany nebrání tomu, aby členský stát odměny soudců zákonným způsobem zdanil či aby uložil povinnost placení jiných povinných plateb – například sociálního zabezpečení – z těchto odměn, a to odkazem na objektivní a nediskriminační kritéria. Břemeno spočívající v takových obecných povinných platbách tak nefiguruje v rámci přezkumu slučitelnosti systému odměňování soudců s čl. 19 odst. 1 druhým pododstavcem SEU.
52. Srovnávání odměn soudců s výší odměn účtovaných advokáty nebo přiznávaných advokátům v případech, kdy tito poskytují právní poradenství státu nebo poskytují právní služby na základě pokynů státu, je rovněž vyloučeno, a to i tehdy, kdy zákon stanoví stupnici pro tyto odměny. Úroveň odměny soudců sice nemůže být zcela oddělena od odměňování v soukromém sektoru(73) v podobných oborech, ale funkce soudce má povahu veřejné služby, nikoli podnikatelské činnosti(74). Představuje vědomou volbu povolání ve veřejné sféře výměnou za, mimo jiné, nedotknutelnost mandátu a stabilní finanční ohodnocení(75). Výsledkem sice může být nižší úroveň odměny, než jakou mohou účtovat advokáti v soukromé praxi v některých případech, nicméně soudci nejsou vystaveni rizikům podnikání(76), nemusí hradit režijní náklady(77), nejsou osobami povinnými k DPH a v zásadě jsou placeni bez ohledu na výsledek řízení, výstupy své práce nebo svou produktivitu(78). Závěrem dodávám, že zatímco soudci jsou placeni v pravidelných a předvídatelných intervalech, lhůty, v nichž klienti platí odměny svým advokátům, mohou být dlouhé i vysoce nepředvídatelné(79).
53. Posouzení přiměřenosti odměny soudců tak má jak celostní rovinu zohledňující všechny relevantní socioekonomické faktory, tak dynamický nebo časový aspekt, zohledňující vývoj této odměny v průběhu času. Členské státy sice nemusí nutně aktualizovat odměnu soudců automaticky tak, aby reflektovala inflaci nebo zvýšení životních nákladů, ani nemusí výše platů soudců přezkoumávat v konkrétních stanovených časových intervalech, nicméně trvalá nečinnost v tomto ohledu může vést ke snížení hodnoty této odměny. Jakékoli významné snížení úrovně odměny soudců v průběhu času má nepříznivý dopad na soudcovskou nezávislost a důstojnost funkce soudce. Posouzení vývoje odměn soudců by mělo být provedeno s odkazem na reprezentativní období v délce nejméně deseti let, ledaže by došlo k prudkému snížení hodnoty odměny soudce.
54. Pokud jde o projednávané spojené věci, polské a litevské právo upravuje rámec pro určování odměny soudců(80). Z řízení vedeného u Soudního dvora nikterak nevyplývá, že by si při výkonu této pravomoci polská nebo litevská zákonodárná či výkonná moc uzurpovaly úlohu nebo pravomoc kteréhokoli jiného legitimního aktéra(81). Z projednávaných žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce rovněž vyplývá, že pravidla upravující odměňování soudců i případné snížení těchto odměn podléhají v uvedených členských státech soudnímu přezkumu.
55. Věc C‑146/23 vychází ze zákonů o zvláštních opatřeních k provedení rozpočtových zákonů na roky 2021, 2022 a 2023(82), které novelizovaly článek 91 zákona o organizaci obecných soudů a snížily odměny soudců. Není tvrzeno, že polská zákonodárná nebo výkonná moc neměly podle polského práva pravomoc novelizovat článek 91 zákona o organizaci obecných soudů prostřednictvím zákonů o zvláštních opatřeních k provedení rozpočtových zákonů na roky 2021, 2022 a 2023. Celkový dopad nálezu Trybunału Konstytucyjnego (Ústavní soud) ze dne 8. listopadu 2023, sp. zn. K 1/23(83), na tyto rozpočtové zákony zůstává stále poněkud nejasný. Polská vláda na jednání v odpovědi na otázky položené Soudním dvorem potvrdila, že odměna náležející soudcům v návaznosti na tento nález byla zaplacena. Ve věci C‑374/23 podali SR a RB žalobu na náhradu škody proti Litevské republice z důvodu její nečinnosti, neboť není k dispozici žádný jiný právní prostředek, kterým by bylo možno se domáhat, aby zákonodárná a výkonná moc platily soudcům odměnu odpovídající důstojnosti jejich funkce. Z rozsudku Savickas(84) jasně vyplývá, že snížení odměny soudců může být napadeno před litevskými soudy a že jsou k dispozici finanční opravné prostředky k vymožení protiprávně nezaplacených odměn.
56. Předkládající soud ve věci C‑146/23 má za to, že novelizace článku 91 zákona o organizaci obecných soudů provedené v letech 2022 a 2023 jsou v rozporu s čl. 19 odst. 1 druhým pododstavcem SEU. Na rozdíl od opatření dotčených v rozsudku Associação Sindical dos Juízes Portugueses(85) nemají novelizace polské právní úpravy obecnou povahu, ale jsou zaměřeny konkrétně na soudce a zakotvují trvalou odchylku od mechanismu stanoveného v čl. 91 § 1 zákona o organizaci obecných soudů.
57. Je nesporné, že odměny soudců(86) v Polsku v letech 2022 a 2023 byly nižší, než kdyby byly počítány v souladu s článkem 91 zákona o organizaci obecných soudů. Toto snížení se rovněž časově shodovalo s významným nárůstem životních nákladů v tomto členském státě. Lze však poznamenat, že během téhož období nebyla odměna soudců nižší než v předchozích letech, nýbrž podle všeho v roce 2022 vzrostla o 4,37 % ve srovnání s rokem 2021 a v roce 2023 o 7,8 % ve srovnání s rokem 2022. Polská vláda tvrdila, že dotčené novelizace odměny soudců „nezmrazily“, pouze zpomalily jejich zvyšování. Ačkoli XL poukazuje na dlouhý seznam státních zaměstnanců, kteří v roce 2022 dosáhli vyššího zvýšení platů než soudci, polská vláda na jednání zdůraznila, že běžní státní zaměstnanci v tomto členském státě vydělávají podstatně méně než soudci a na rozdíl od soudců u nich k žádnému zvýšení platů v poslední době nedošlo.
58. Pokud jde o údajně trvalou povahu těchto změn v Polsku, je nutno říci, že článek 91 zákona o organizaci obecných soudů sice podle všeho byl v průběhu tří po sobě jdoucích let novelizován(87), nicméně patrně zůstává i nadále v platnosti. Polská vláda na jednání potvrdila, že každá z novelizací tohoto ustanovení provedených zákony o zvláštních opatřeních k provedení rozpočtových zákonů na roky 2021, 2022 a 2023 se vztahuje k jedinému rozpočtovému roku a každá platila pouze pro jeden rok. Ze spisu, který má Soudní dvůr k dispozici, navíc nevyplývá, že by podobné novelizace byly navrženy ve vztahu k článku 91 zákona o organizaci obecných soudů i pro rok 2024(88). Účinky novelizací článku 91 zákona o organizaci obecných soudů na odměnu soudců jsou tak podle všeho omezené jak z hlediska doby jejich trvání, tak z hlediska jejich rozsahu.
59. Na první pohled by se mohlo zdát, že sporné novelizace byly zaměřeny výhradně na odměny soudců a státních zástupců, neboť platy ostatních osob zastávajících veřejnou funkci a zaměstnanců obdobným opatřením nepodléhaly. Polská vláda v písemném vyjádření i na jednání uvedla, že soudcům a státním zástupcům se v předchozím období dostalo na základě zásad odměňování polského státu ve vztahu k osobám zastávajícím veřejnou funkci a zaměstnancům přednostního zacházení. Polská vláda dále uvedla, že na soudce a státní zástupce se nevztahovalo zmrazení platů ve veřejném sektoru mezi lety 2013 a 2018. Tyto skutečnosti ukazují, že v období let 2013 až 2023 nebyla odměna soudců znevýhodněna, ani nebyla nepřiměřeně dotčena ve srovnání s odměnou jiných osob vykonávajících veřejnou funkci nebo zaměstnanců(89). Rovněž podle všeho během této doby nedošlo k žádnému podstatnému poklesu odměny soudců(90).
60. Polská vláda odůvodnila novelizace z let 2022 a 2023 odkazem na pandemii covidu-19 a invazi Ruska na Ukrajinu v únoru 2022. To jsou podle mého názoru relevantní, objektivní, ověřitelné a mimořádné okolnosti, které nepochybně zatížily všechny členské státy, včetně Polské republiky, značnými rozpočtovými břemeny a byly způsobilé odůvodnit snížení odměny osob zastávajících veřejnou funkci a zaměstnanců, včetně odměn soudců. Snížení odměny soudců v souladu s čl. 19 odst. 1 druhým pododstavcem SEU nevyžaduje existenci národní rozpočtové krize ani zahájení postupu při nadměrném schodku podle čl. 126 odst. 2 SFEU a Protokolu č. 12 o postupu při nadměrném schodku(91). Snížení odměny soudců i ostatní rozpočtové škrty mohou být odůvodněny snahou vyhnout se způsobení nadměrného schodku v členském státě(92). Pokud jde o přiměřenost opatření přijatých v reakci na tyto okolnosti, ze žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce ve věci C‑146/23 vyplývá, že odměna XL za roky 2022 a 2023 byla výrazně vyšší než dvojnásobek průměrného platu v Polsku(93).
61. Ačkoli je rozhodnutí o těchto skutečnostech v konečném důsledku na předkládajícím soudu, záležitosti, na které odkazují body 56 až 60 tohoto stanoviska, spíše naznačují, že odměna soudců v Polsku v letech 2022 a 2023 odpovídala jejich nezávislosti a důležitosti jejich funkce.
62. Ve věci C‑374/23 Vilniaus apygardos administracinis teismas (Krajský správní soud ve Vilniusu) uvedl, že v průběhu 13letého období mezi lety 2008 až 2021 se odměna soudců snížila nominálně o 3,2 % jen v důsledku daňových změn. Předkládající soud neposkytl žádné podrobné informace ohledně daňové reformy z roku 2019 provedené v Litvě. V každém případě, jak vyplývá z bodu 51 tohoto stanoviska, zdanění odměny soudců je pro posouzení v kontextu čl. 19 odst. 1 druhého pododstavce SEU obecně irelevantní.
63. Litevská vláda a Komise tvrdí, že v souladu s článkem 3 LRJ vychází základní sazba pro výpočet platu soudců a jiných osob zastávajících veřejnou funkci nebo zaměstnanců z jasných a objektivních parametrů spjatých se socioekonomickými podmínkami panujícími v Litevské republice(94). Je v zásadě každoročně aktualizována a nesmí být nižší než v předchozím roce. Ve věci C‑374/23 nic nenasvědčuje tomu, že by odměna soudců v Litvě byla cílena nebo nepřiměřeně dotčena ve srovnání s odměnou jiných osob zastávajících veřejnou funkci nebo zaměstnanců. Mimo jiné z článku 3 LRJ vyplývá, že jejich odměna je stanovena společně s odměnou jiných osob zastávajících veřejnou funkci a zaměstnanců. To platí i ve vztahu k reformě odměňování osob ve veřejné správě přijaté dne 25. května 2023(95). Skutečnost, že tato reforma (podstatně) zvýšila odměnu soudců a jiných osob zastávajících veřejnou funkci a zaměstnanců, podle čl. 19 odst. 1 druhého pododstavce SEU nezpochybňuje zákonnost částek, které byly soudcům vyplaceny předtím.
64. Vilniaus apygardos administracinis teismas (Krajský správní soud ve Vilniusu) uvedl, že relativní výše odměny soudců v Litvě v průběhu času klesala a od konce roku 2021 se blíží úrovni vnitrostátního průměrného platu. Litevská vláda na jednání tvrdila, že údaje předložené předkládajícím soudem jsou nesprávné, neboť nezohledňují nedoplatky, které byly soudcům vyplaceny mezi lety 2016 a 2019 v návaznosti na nález Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas (Ústavní soud Litevské republiky), který snížení odměny soudců prohlásil za protiústavní(96).
65. Posouzení přiměřenosti odměny soudců ve věci v původním řízení sice v konečném důsledku spadá do pravomoci Vilniaus apygardos administracinis teismas (Krajský správní soud ve Vilniusu), nicméně z obrázku 3.36 zprávy CEPEJ za rok 2020(97) a obrázku 3.46 zprávy CEPEJ za rok 2022(98) vyplývá, že průměrný hrubý plat soudců Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (Nejvyšší soud, Litva) byl 2,2krát (rok 2018), resp. 2,1krát (rok 2020) vyšší než vnitrostátní průměrný hrubý plat(99). Srovnání údajů z jiných členských států spíše naznačuje, že v roce 2018 se odměna litevských soudců(100) na začátku jejich kariéry u Nejvyššího soudu tohoto státu nacházela v pásmu průměrných až nadprůměrných platů, a to ve srovnání se srovnatelnými platy rakouských (poměr 1,5), belgických (1,6), finských (1,5), francouzských (1,3), chorvatských (1,7), nizozemských (1,3), německých (0,9), maďarských (1,8), italských (1,9), lucemburských (1,4), lotyšských (1,9), slovinských (1,6), švédských (1,8) a španělských (2,1) soudců(101).
Závěry
66. S ohledem na výše uvedené navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na předběžné otázky položené Sądem Rejonowym w Białymstoku (Okresní soud ve městě Białystok, Polsko) a Vilniaus apygardos administracinis teismas (Krajský správní soud ve Vilniusu, Litva) následovně:
„Článek 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU
musí být vykládán tak, že
nebrání tomu, aby zákonodárná nebo výkonná moc členských států přijímala právní předpisy, jimiž bude stanovena či snížena odměna soudců, a to i prostřednictvím kolektivních smluv uzavřených v souladu s vnitrostátním právem;
vyžaduje, aby členské státy stanovily právní rámec k usnadnění určení odměny soudců, jehož cílem je chránit soudcovskou nezávislost zajištěním toho, že úroveň odměňování soudců odpovídá důležitosti jejich funkce. Zákony upravující odměňování soudců musí být založeny na relevantních, objektivních a ověřitelných kritériích, která respektují zásadu proporcionality;
vyžaduje, aby jakékoliv posouzení přiměřenosti úrovně odměny soudců zohledňovalo veškeré socioekonomické faktory a přihlíželo k vývoji této odměny v čase;
vyžaduje, aby jakákoliv vnitrostátní právní úprava směřující ke snížení úrovně odměn soudců jasně uvedla odůvodnění tohoto snižování. Taková snížení odměn soudců z ní plynoucí musí být dočasná a jejich rozsah a doba trvání musí odpovídat závažnosti a trvání podmínek, které odůvodňovaly její přijetí, a vyvíjet se v návaznosti na tyto faktory. Takové snižování nesmí být za žádných okolností zaměřeno na soudce jako nepříznivé zacházení;
vyžaduje, aby pravidla odměňování soudců nebo případné snížení odměn podléhala soudní kontrole.“