DOMSTOLENS BESLUT (sjunde avdelningen)
den 8 januari 2024 (*)
”Begäran om förhandsavgörande – Artikel 99 i domstolens rättegångsregler – Direktiv 1999/70/EG – Ramavtalet om visstidsarbete undertecknat av EFS, UNICE och CEEP – Klausul 5 – Avtal om visstidsanställning inom offentlig sektor – På varandra följande avtal – Förbud mot omvandling av ett avtal om visstidsanställning till ett avtal om tillsvidareanställning – Undervisning i icke-militära ämnen vid militärskolor”
I mål C‑278/23 [Biltena](i),
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Corte suprema di cassazione (Högsta domstolen, Italien) genom beslut av den 27 april 2023, som inkom till domstolen den 28 april 2023, i målet
M.M., i egenskap av rättsinnehavare efter M.R.,
mot
Ministero della Difesa
meddelar
DOMSTOLEN (sjunde avdelningen),
sammansatt av avdelningsordföranden F. Biltgen (referent) samt domarna N. Wahl och J. Passer,
generaladvokat: M. Szpunar,
justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet enligt artikel 99 i domstolens rättegångsregler genom ett särskilt uppsatt beslut som är motiverat
följande
Beslut
1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av klausul 5 i ramavtalet om visstidsarbete, undertecknat den 18 mars 1999 (nedan kallat ramavtalet), som återfinns i bilagan till rådets direktiv 1999/70/EG av den 28 juni 1999 om ramavtalet om visstidsarbete undertecknat av EFS, UNICE och CEEP (EGT L 175, 1999, s. 43).
2 Begäran har framställts i ett mål mellan M.M., i egenskap av rättsinnehavare efter M.R., och Ministero della Difesa (försvarsministeriet, Italien) (nedan kallat ministeriet) angående följderna av att det under perioden 1987–2007 ingicks på varandra följande avtal om visstidsanställning mellan M.R. och ministeriet.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
3 I andra stycket i inledningen till ramavtalet anges följande:
”Avtalets parter fastslår att tillsvidareanställning är och kommer att fortsätta att vara den generella formen av anställningsförhållande mellan arbetsgivare och arbetstagare. De konstaterar vidare att visstidsanställningar, under vissa omständigheter, svarar mot både arbetsgivares och arbetstagares behov.”
4 Tredje stycket i inledningen till ramavtalet har följande lydelse:
”I detta avtal fastställs allmänna principer och minimikrav för visstidsarbete. Vid den detaljerade tillämpningen av dessa måste hänsyn tas till specifika nationella, bransch- och säsongförhållanden. Avtalet visar arbetsmarknadsparternas vilja att skapa en övergripande ram för att visstidsanställda skall kunna garanteras likabehandling genom att de skyddas mot diskriminering och för att anställningskontrakt för visstidsanställning skall användas på grunder som godtas av både arbetsgivare och arbetstagare.”
5 Följande anges i punkterna 6–8 och 10 i de allmänna övervägandena i ramavtalet:
”6. Tillsvidareanställning är det generella anställningsförhållandet och förbättrar arbetstagarnas livskvalitet och ökar prestationer i arbetet.
7. Tillämpningen av visstidsanställning på objektiva grunder är ett sätt att förhindra att denna anställningsform missbrukas.
8. Visstidsanställningskontrakt är en kännetecknande anställningsform inom vissa branscher, yrken och verksamheter som kan passa både arbetsgivare och arbetstagare.
…
10. Enligt detta avtal hänskjuts till medlemsstaterna och arbetsmarknadens parter att ombesörja tillämpningen av avtalets allmänna principer, minimikrav och bestämmelser, så att hänsyn kan tas till varje medlemsstats specifika situation och till förhållanden inom enskilda sektorer och yrken, däribland säsongsbetonat arbete.”
6 Klausul 2 i ramavtalet har rubriken ”Räckvidd”. Punkt 1 i denna klausul har följande lydelse:
”Detta avtal gäller visstidsanställda som har ett anställningskontrakt eller ett anställningsförhållande, enligt definitionerna i lagar, kollektivavtal eller praxis i varje medlemsstat.”
7 I klausul 3.1 i ramavtalet föreskrivs följande:
”I detta avtal avses med
1. visstidställd: en person som har ett anställningskontrakt eller ett anställningsförhållande som ingåtts direkt mellan en arbetsgivare och en arbetstagare och vars längd fastställts på grundval av objektiva kriterier som att det gäller fram till ett visst datum, till dess en viss uppgift har utförts eller med anledning av en särskild händelse.”
8 I klausul 5 i ramavtalet, med rubriken ”Bestämmelser för att förhindra missbruk”, föreskrivs följande:
”1. För att förhindra missbruk som uppstår genom användandet av på varandra följande visstidsanställningskontrakt eller visstidsanställningsförhållanden, så skall medlemsstaterna, efter samråd med arbetsmarknadens parter i enlighet med nationell lagstiftning, kollektivavtal eller praxis, och/eller arbetsmarknadens parter, där det inte finns likvärdiga lagliga åtgärder för att förhindra missbruk, på ett sätt som tar hänsyn till behoven i särskilda branscher och/eller till kategorier av arbetstagare, införa en eller fler av följande åtgärder:
a) Bestämmelser om objektiva grunder för förnyad visstidsanställning.
b) Bestämmelser om en övre sammanlagd tidsgräns för flera på varandra följande visstidsanställningar.
c) Bestämmelser om hur många gånger en visstidsanställning får förnyas.
2. Medlemsstaterna [skall], efter samråd med arbetsmarknadens parter, och/eller arbetsmarknadens parter, där så är lämpligt, fastställa under vilka förutsättningar visstidsanställningar
a) skall betraktas som ’på varandra följande’,
b) skall betraktas som tillsvidareanställningar.”
9 I artikel 2 första stycket i direktiv 1999/70 föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna skall sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv senast den 10 juli 2001 eller senast vid den tidpunkten försäkra sig om att arbetsmarknadens parter genom avtal har vidtagit alla nödvändiga åtgärder, eftersom medlemsstaterna är skyldiga att vidta alla nödvändiga åtgärder för att när som helst kunna garantera de resultat som åläggs genom detta direktiv. De skall genast underrätta [europeiska] kommissionen om detta.”
Italiensk rätt
10 Artikel 2.1 i legge n. 1023 – Conferimento di incarichi a docenti civili per l’insegnamento di materie non militari presso scuole, Istituti ed enti della Marina e dell’Aeronautica (lag nr 1023 om tilldelning av uppdrag till civila lärare för undervisning i icke-militära ämnen vid skolor, institut och enheter inom flottan och flygvapnet) av den 15 december 1969 (GURI nr 6 av den 8 januari 1970, s. 111), i den lydelse som är tillämplig på omständigheterna i det nationella målet (nedan kallad lag nr 1023/1969), föreskrev följande:
”Undervisning i icke-militära ämnen vid de skolor, institut och enheter som räknas upp i artikel 1 första stycket kan, genom årliga kontrakt, tillhandahållas av personal som rekryteras bland ordinarie eller icke ordinarie lärare vid statliga institut och skolor, under förutsättning att utbildningsministeriet inte har några invändningar, samt bland ordinarie domare, förvaltningsdomare, militärdomare och civilanställda i tjänst inom den statliga förvaltningen, eller av extern personal. Ordinarie lärare som tillhandahåller den undervisning som avses i artikel 1 under hela undervisningsperioden får också vara utstationerad personal.”
11 I artikel 2.2 i denna lag föreskrevs att kriterier och förfaranden för urval av lärare och för lönesättning skulle fastställas genom ministerbeslut.
12 Lag nr 1023/1969 upphävdes genom artikel 2268.1 led 629 i decreto legislativo n. 66 sul Codice dell’ordinamento militare (lagstiftningsdekret nr 66 om lagen om militärväsendet) av den 15 mars 2010 (GURI nr 106 av den 8 maj 2010) (nedan kallat lagstiftningsdekret nr 66/2010).
13 Artikel 1531.1 i lagstiftningsdekret nr 66/2010 rör tilldelning av uppdrag till civila lärare för undervisning i icke-militära ämnen vid skolor, institut och enheter inom försvarsmakten. Enligt denna artikel är det fortfarande möjligt att på årsbasis ingå avtal avseende undervisning i icke-militära ämnen med personal utanför den statliga förvaltningen.
14 Artikel 1 i Decreto ministeriale – Conferimento di incarichi a docenti civili per l’insegnanmento di materie non militari presso scuole, istituti ed enti della Marina e dell’Aeronautica (ministerdekret om tillsättning av civila lärare för undervisning i icke-militära ämnen vid skolor, institut och enheter inom flottan och flygvapnet) av den 20 december 1971 (GURI nr 322 av den 15 december 1973, s. 8211) (nedan kallat 1971 års ministerdekret), som antogs med stöd av lag nr 1023/1969, har följande lydelse:
”Undervisning i icke-militära ämnen vid skolor, institut och enheter inom flottan och flygvapnet som avses i lag [nr 1023/1969] kan, genom årliga kontrakt, tillhandahållas av personal som rekryteras bland ordinarie eller icke ordinarie lärare vid statliga institut och skolor, under förutsättning att utbildningsministeriet inte har några invändningar, samt bland ordinarie domare, förvaltningsdomare, militärdomare och civilanställda i tjänst inom den statliga förvaltningen, eller av extern personal. Ordinarie lärare som tillhandahåller den undervisning som avses i lag [nr 1023/1969] under hela undervisningsperioden får också vara utstationerad personal.”
15 Enligt artikel 4 i detta ministerdekret sänks den föreskrivna lönen med en tredjedel för det andra uppdrag som anförtros en lärare som rekryterats externt.
16 I artikel 6 i nämnda ministerdekret föreskrevs följande:
”Externt anlitad personal inom den statliga förvaltningen som tilldelas ett uppdrag för hela läsåret ska, endast för den period då vederbörande faktiskt utför sitt uppdrag, ha rätt till tilläggsersättning samt ålderspension, socialförsäkring och stöd som föreskrivs för lärare anställda vid institut och skolor som lyder under utbildningsministeriet.”
17 Följande angavs i artikel 7 i samma ministerdekret:
”Undervisningsuppdragen ska avtalas för högst ett läsår.”
18 1971 års ministerdekret upphävdes genom artikel 2269.1 led 204 i lagstiftningsdekret nr 66/2010.
19 Artikel 1 i decreto legislativo n. 368 – Attuazione della direttiva 1999/70/CE relativa all’accordo quadro sul lavoro a tempo determinato concluso dall’UNICE, dal CEEP e dal CES (lagstiftningsdekret nr 368 om införlivande av direktiv 1999/70/EG om ramavtalet om visstidsarbete undertecknat av EFS, UNICE och CEEP) av den 6 september 2001 (GURI nr 235 av den 9 oktober 2001), i den lydelse som är tillämplig på omständigheterna i det nationella målet (nedan kallat lagstiftningsdekret nr 368/2001), föreskrev på ett allmänt sätt en möjlighet att tidsbegränsa ett anställningsavtal av tekniska, produktionsmässiga eller organisatoriska skäl eller på grund av ett behov av vikarier.
20 I artikel 4 i detta lagstiftningsdekret föreskrevs följande:
”1. Ett visstidsanställningsavtal kan förlängas, med arbetstagarens samtycke, endast om det ursprungliga avtalet avser en kortare period än tre år. I sådana fall ska förlängning tillåtas endast en gång och under förutsättning att den krävs på objektiva grunder och avser samma arbete som det för vilket avtalet om visstidsanställning ingicks. Enbart i denna situation får visstidsanställningen förlängas, varvid den sammanlagda avtalstiden inte får överstiga tre år.
2. Det är arbetsgivaren som har bevisbördan för att det föreligger objektiva skäl som motiverar att anställningen förlängs.”
21 Artikel 5.4 i detta lagstiftningsdekret hade följande lydelse:
”Om två avtal om visstidsanställning har ingåtts direkt efter varandra, utan avbrott, ska anställningsförhållandet anses gälla tills vidare från och med den dag då det första avtalet ingicks.”
22 Enligt artikel 36 i decreto legislativo n. 165 – Norme generali sull’ordinamento del Lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche (lagstiftningsdekretet nr 165 om allmänna bestämmelser för organisering av arbetet vid offentliga myndigheter) av den 30 mars 2001 (ordinarie tillägg till GURI nr 106 av den 9 maj 2001), i den lydelse som är tillämplig på omständigheterna i det nationella målet, gäller följande:
”1. För personalbehov inom den ordinarie verksamheten ska offentliga myndigheter rekrytera endast genom avtal om tillsvidareanställning …
2. För att tillgodose tillfälliga och särskilda behov kan myndigheterna använda de flexibla avtalsformer för rekrytering och anställning av personal som föreskrivs i civillagen och i lagar om anställningsförhållanden i företag …
…
5. Ett åsidosättande från den offentliga myndighetens sida av de tvingande bestämmelser som reglerar rekrytering eller anställning av personal, får inte till följd att en tillsvidareanställning uppkommer hos denna myndighet. Detta påverkar dock inte myndighetens ansvar och de påföljder som myndigheten kan komma att åläggas. Den berörda arbetstagaren har rätt till ersättning för den skada han eller hon lidit genom att ha utfört arbete i strid med de tvingande bestämmelserna …
…”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
23 Från år 1987 till år 2007 undervisade M.R. i de icke-militära ämnena elektronik och telekommunikation vid Aeronautica Militare (flygvapnet, Italien), enligt tidsbegränsade avtal som ursprungligen förnyades från år till år och, sedan år 2004, halvårsvis.
24 Efter det att hans sista visstidsanställningsavtal hade löpt ut väckte han talan mot ministeriet vid Tribunale di Roma (Domstolen i Rom, Italien) och yrkade att det skulle fastställas att ingåendet av dessa avtal om visstidsanställning var rättsstridigt och att skadestånd skulle betalas ut till honom.
25 Nämnda domstol biföll talan och slog fast att de avtal om visstidsanställning som ingåtts efter det att lagstiftningsdekret nr 368/2001 hade trätt i kraft var rättsstridiga, eftersom det i dessa avtal inte angavs att visstidsanställningarna motiverades av tekniska eller organisatoriska skäl, behovet av vikarier eller produktionsskäl. Vidare förpliktades ministeriet att utge skadestånd till M.R. motsvarande 15 månadslöner.
26 Ministeriet överklagade domen från Tribunale di Roma (Domstolen i Rom) till Corte d’appello di Roma (Appellationsdomstolen i Rom, Italien) och gjorde gällande att det förelåg ett uppdragsförhållande mellan parterna och inte ett anställningsförhållande, varför lagstiftningsdekret nr 368/2001 inte var tillämpligt. Enligt ministeriet regleras målet vid den nationella domstolen av bestämmelserna i lag nr 1023/1969 och 1971 års ministerdekret, enligt vilka det är tillåtet att anförtro lärare utanför den statliga förvaltningen årliga undervisningsuppdrag.
27 Corte d’appello di Roma (Appellationsdomstolen i Rom) fastställde domen i första instans i den del det däri slogs fast att det förelåg ett anställningsförhållande mellan M.R. och ministeriet, bland annat på grund av avtalsvillkoren om rätt till tretton månadslöner, betald semester, ersättning vid anställningens upphörande och familjebidrag och på grund av att socialförsäkringsavgifter betalades för MR. Appellationsdomstolen upphävde emellertid domen i övrigt och slog fast att situationen i det nationella målet regleras av specialbestämmelser, vilka har sin grund i de särskilda drag som utmärker flottans och flygvapnets skolor samt på den specifika kompetensen hos de externt rekryterade lärarna vid dessa skolor.
28 M.R. överklagade domen från Corte d’appello di Roma (Appellationsdomstolen i Rom) till Corte suprema di cassazione (Högsta domstolen, Italien), som är hänskjutande domstol i förevarande mål.
29 Den hänskjutande domstolen har angett att dess egen rättspraxis ger vid handen att ett arbetsförhållande som ingås med personal utanför den statliga förvaltningen, på grundval av avtal som sluts på årlig basis, är att betrakta som ett anställningsförhållande.
30 Vad gäller rättsstridigt ingående av på varandra följande avtal om visstidsanställning har den hänskjutande domstolen erinrat om att vid missbruk av visstidsanställningsavtal har arbetstagaren, enligt artikel 36.5 i lagstiftningsdekret nr 165 av den 30 mars 2001, i den lydelse som är tillämplig på omständigheterna i det nationella målet, endast rätt till ersättning för den skada som lidits, eftersom omvandling av visstidsanställningsavtal till tillsvidareanställningsavtal är förbjuden enligt denna bestämmelse, vilket EU-domstolen, enligt den hänskjutande domstolen, fann vara förenligt med unionsrätten i sin dom av den 7 mars 2018, Santoro (C‑494/16, EU:C:2018:166).
31 Den hänskjutande domstolen har angett att EU-domstolen förvisso redan har meddelat ett flertal domar angående ingåendet av visstidsanställningsavtal inom offentlig förvaltning, däribland domen av den 4 juli 2006, Adeneler m.fl. (C‑212/04, EU:C:2006:443), domen av den 7 september 2006, Marrosu och Sardino (C‑53/04, EU:C:2006:517), domen av den 8 september 2011, Rosado Santana (C‑177/10, EU:C:2011:557), domen av den 26 november 2014, Mascolo m.fl. (C‑22/13, C‑61/13–C‑63/13 och C‑418/13, EU:C:2014:2401), och domen av den 25 oktober 2018, Sciotto (C‑331/17, EU:C:2018:859). Den hänskjutande domstolen anser emellertid att det är oklart hur klausul 5 i ramavtalet ska tolkas med avseende på militära skolor, institut och enheter och att det därför är nödvändigt att ställa en fråga till EU-domstolen.
32 Corte suprema di cassazione (Högsta domstolen), har mot denna bakgrund beslutat att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:
”1) Ska klausul 5 … i ramavtalet … tolkas så, att den utgör hinder för en nationell bestämmelse, som den italienska bestämmelsen i artikel 2.1 i lag [nr 1023/1969] och artikel 1 i [1971 års ministerdekret], enligt vilken civil personal utanför statsförvaltningen kan tilldelas uppdrag på årsbasis (’för högst ett läsår’ enligt artikel 7 i [1971 års ministerdekret]) för att undervisa i icke-militära ämnen vid skolor, institut och enheter vid flottan och flygvapnet, utan krav på angivande av objektiva grunder som motiverar att uppdragen förnyas (en möjlighet som är tydligt fastställd i artikel 4 i samma ministerdekret, där det föreskrivs att ersättningen ska sänkas för det andra uppdraget), eller på angivande av bestämmelser om en övre sammanlagd tidsgräns för visstidsanställningsavtalen och bestämmelser om hur många gånger avtalen får förnyas, och utan att det föreskrivs en möjlighet för sådana lärare att erhålla ersättning för den skada som de eventuellt har lidit till följd av en sådan förnyelse, när det dessutom saknas möjlighet till fast anställning på dessa skolor?
2) Utgör kraven på organisering av systemet med institut, skolor och enheter inom flottan och flygvapnet objektiva grunder, i den mening som avses i klausul 5.1 [i ramavtalet], vilka kan medföra att en sådan bestämmelse som den italienska bestämmelse som det hänvisas till ovan, som för tilldelning av läraruppdrag till extern personal vid sådana militära institut, skolor och enheter inte fastställer villkor för visstidsanställning som är i linje med direktiv [1999/70] och det bifogade ramavtalet och som inte föreskriver någon rätt till skadestånd, blir förenlig med unionsrätten?”
Prövning av tolkningsfrågorna
33 Av artikel 99 i domstolens rättegångsregler följer att om svaret på en fråga i en begäran om förhandsavgörande klart kan utläsas av rättspraxis eller inte lämnar något utrymme för rimligt tvivel, får domstolen, på förslag av referenten och efter att ha hört generaladvokaten, när som helst avgöra målet genom ett motiverat beslut.
34 Domstolen finner att denna bestämmelse ska tillämpas i förevarande mål.
35 Den hänskjutande domstolen har ställt sina två frågor, vilka ska prövas tillsammans, för att få klarhet i dels huruvida klausul 5 i ramavtalet ska tolkas på så sätt att den utgör hinder för en nationell lagstiftning som undantar civil personal som undervisar icke-militära ämnen vid militärskolor från tillämpningen av bestämmelser som syftar till att beivra missbruk av användandet av på varandra följande visstidsanställningsavtal, dels huruvida dessa skolors organisatoriska krav kan anses utgöra ”objektiva grunder” som motiverar att sådana avtal förnyas, i den mening som avses i klausul 5.1 a i ramavtalet.
36 Det ska inledningsvis erinras om att det framgår av själva ordalydelsen av klausul 2.1 i ramavtalet att avtalet har ett vitt tillämpningsområde som allmänt omfattar ”visstidsanställda som har ett anställningskontrakt eller ett anställningsförhållande, enligt definitionerna i lagar, kollektivavtal eller praxis i varje medlemsstat”. Begreppet visstidsanställd i den mening som avses i klausul 3.1 i ramavtalet omfattar dessutom alla arbetstagare, utan att det görs någon åtskillnad beroende på om arbetstagaren är anställd av en offentlig eller en privat arbetsgivare (dom av den 13 januari 2022, MIUR och Ufficio Scolastico Regionale per la Campania, C‑282/19, EU:C:2022:3, punkt 69 och där angiven rättspraxis).
37 Eftersom ramavtalet inte undantar någon särskild sektor från sitt tillämpningsområde är det således även tillämpligt på personal som är verksam inom undervisningssektorn vid offentliga inrättningar (dom av den 13 januari 2022, MIUR och Ufficio Scolastico Regionale per la Campania, C‑282/19, EU:C:2022:3, punkt 70 och där angiven rättspraxis).
38 I förevarande fall har den hänskjutande domstolen uttryckligen angett att de rättsförhållanden som ingås med civil personal som rekryterats för att undervisa i icke-militära ämnen vid flottans och flygvapnets skolor, institut och enheter är av anställningskaraktär. Härav följer att en arbetstagare som M.R. omfattas av ramavtalets tillämpningsområde.
39 Vad gäller klausul 5 i ramavtalet ska det erinras om att syftet med denna klausul är att genomföra ett av de mål som eftersträvas med detta avtal, nämligen att reglera möjligheterna att använda på varandra följande visstidsanställningar, vilka kan missbrukas till arbetstagarnas nackdel. I klausul 5 har det därför införts vissa minimiskyddsbestämmelser för att förhindra att arbetstagarnas anställningstrygghet urholkas (se, bland annat, dom av den 25 oktober 2018, Sciotto, C‑331/17, EU:C:2018:859, punkt 30 och där angiven rättspraxis, och dom av den 13 januari 2022, MIUR och Ufficio Scolastico Regionale per la Campania, C‑282/19, EU:C:2022:3, punkt 76 och där angiven rättspraxis).
40 Såsom framgår av andra stycket i inledningen till ramavtalet och punkterna 6 och 8 i de allmänna övervägandena i detta avtal, anses anställningstryggheten utgöra en betydande del av skyddet för arbetstagare, medan visstidsanställningar endast under vissa omständigheter svarar mot både arbetsgivarnas och arbetstagarnas behov (se, bland annat, dom av den 25 oktober 2018, Sciotto, C‑331/17, EU:C:2018:859, punkt 31 och där angiven rättspraxis, och dom av den13 januari 2022, MIUR och Ufficio Scolastico Regionale per la Campania, C‑282/19, EU:C:2022:3, punkt 77 och där angiven rättspraxis).
41 För att förhindra missbruk av användandet av på varandra följande visstidsanställningar är medlemsstaterna, enligt klausul 5.1 i ramavtalet, således skyldiga att på ett verksamt sätt och med bindande verkan införa minst en av de uppräknade åtgärderna när det i nationell rätt inte finns likvärdiga lagstadgade åtgärder. De i klausul 5 punkt 1 a–c angivna åtgärderna, vilka är tre till antalet, rör objektiva grunder för förnyad visstidsanställning, den övre sammanlagda tidsgränsen för flera på varandra följande visstidsanställningar, respektive det antal gånger som en visstidsanställning får förnyas (se, bland annat, dom av den 25 oktober 2018, Sciotto, C‑331/17, EU:C:2018:859, punkt 32 och där angiven rättspraxis, och dom av den13 januari 2022, MIUR och Ufficio Scolastico Regionale per la Campania, C‑282/19, EU:C:2022:3, punkt 78 och där angiven rättspraxis).
42 Medlemsstaterna har i detta hänseende ett utrymme för skönsmässig bedömning, eftersom de kan välja att införa en eller flera av de åtgärder som anges i klausul 5.1 a–c i ramavtalet eller att tillämpa redan existerande likvärdiga lagstadgade åtgärder. Härigenom fastställs ett allmänt mål för medlemsstaterna i klausul 5.1 i ramavtalet, bestående i att förebygga sådant missbruk. Medlemsstaterna ges emellertid samtidigt rätt att själva bestämma med hjälp av vilka medel som nämnda mål ska uppnås, under förutsättning att de inte äventyrar ramavtalets syfte och ändamålsenliga verkan (se, för ett liknande resonemang, bland annat dom av den 25 oktober 2018, Sciotto, C‑331/17, EU:C:2018:859, punkterna 33 och 34 och där angiven rättspraxis, och dom av den 13 januari 2022, MIUR och Ufficio Scolastico Regionale per la Campania, C‑282/19, EU:C:2022:3, punkt 79 och där angiven rättspraxis).
43 Såsom framgår av klausul 5.1 i ramavtalet och i enlighet med tredje stycket i inledningen till ramavtalet samt punkterna 8 och 10 i de allmänna övervägandena till detta, är det vid genomförandet av ramavtalet som medlemsstaterna har rätt att, i den mån som det är objektivt befogat, ta hänsyn till särskilda behov i vissa branscher och/eller hos berörda kategorier av arbetstagare (se, bland annat, dom av den 25 oktober 2018, Sciotto, C‑331/17, EU:C:2018:859, punkt 35 och där angiven rättspraxis, och dom av den 13 januari 2022, MIUR och Ufficio Scolastico Regionale per la Campania, C‑282/19, EU:C:2022:3, punkt 80 och där angiven rättspraxis).
44 I klausul 5 i ramavtalet föreskrivs i övrigt inte några särskilda påföljder för det fall missbruk ändå konstaterats. I ett sådant fall ankommer det på de nationella myndigheterna att vidta åtgärder som inte bara ska vara proportionerliga, utan även tillräckligt effektiva och avskräckande för att säkerställa att de bestämmelser som har antagits med stöd av ramavtalet får full verkan (dom av den 13 januari 2022, MIUR och Ufficio Scolastico Regionale per la Campania, C‑282/19, EU:C:2022:3, punkt 81 och där angiven rättspraxis).
45 Domstolen har förvisso slagit fast att en lagstiftning som föreskriver en obligatorisk regel om att anställningsförhållandet, i fall av missbruk av användandet av visstidsanställningar, ska omvandlas till en tillsvidareanställning, utgör en effektiv åtgärd som beivrar sådant missbruk (dom av den 8 maj 2019, Rossato och Conservatorio di Musica F.A. Bonporti, C‑494/17, EU:C:2019:387, punkt 40 och där angiven rättspraxis).
46 I klausul 5 i ramavtalet anges emellertid inte någon allmän skyldighet för medlemsstaterna att föreskriva att ett avtal om visstidsanställning ska omvandlas till ett avtal om tillsvidareanställning. Klausul 5.2 i ramavtalet överlåter nämligen i princip till medlemsstaterna att fastställa under vilka förutsättningar visstidsanställningar ska betraktas som tillsvidareanställningar. Härav följer att ramavtalet inte föreskriver under vilka förutsättningar avtal om visstidsanställning får användas (se, bland annat, dom av den 25 oktober 2018, Sciotto, C‑331/17, EU:C:2018:859, punkt 59 och där angiven rättspraxis, och dom av den 13 januari 2022, MIUR och Ufficio Scolastico Regionale per la Campania, C‑282/19, EU:C:2022:3, punkt 82 och där angiven rättspraxis).
47 För att nationella bestämmelser av det slag som är aktuella i det nationella målet, enligt vilka på varandra följande avtal om visstidsanställning inte kan omvandlas till en tillsvidareanställning, ska kunna anses förenliga med ramavtalet krävs sålunda att den berörda medlemsstatens nationella rättsordning innehåller en annan effektiv åtgärd för att förhindra och, i förekommande fall, beivra missbruk av användandet av på varandra följande avtal om visstidsanställning (se, bland annat, dom av den 25 oktober 2018, Sciotto, C‑331/17, EU:C:2018:859, punkt 60 och där angiven rättspraxis, och dom av den 13 januari 2022, MIUR och Ufficio Scolastico Regionale per la Campania, C‑282/19, EU:C:2022:3, punkt 83 och där angiven rättspraxis).
48 Det finns inte heller någon skyldighet för medlemsstaterna att föreskriva att kumulativa åtgärder ska vidtas vid missbruk av visstidsanställningsavtal, i den bemärkelsen att en rätt till ersättning tillkommer utöver omvandlingen av visstidsanställningen till en tillsvidareanställning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 maj 2019, Rossato och Conservatorio di Musica F.A. Bonporti, C‑494/17, EU:C:2019:387, punkterna 41 och 45).
49 Vad gäller ersättning för liden skada som en åtgärd för att effektivt beivra missbruk av visstidsanställningsavtal, innebär principen om sådan ersättning och proportionalitetsprincipen att medlemsstaterna är skyldiga att föreskriva en skälig ersättning, vilken inte ska vara rent symbolisk men inte heller gå utöver vad som kan betraktas som en fullständig gottgörelse (se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 maj 2019, Rossato och Conservatorio di Musica F.A. Bonporti, C‑494/17, EU:C:2019:387, punkterna 42 och 43).
50 Domstolen har dessutom slagit fast att klausul 5 i ramavtalet ska tolkas på så sätt att den inte utgör hinder för nationella bestämmelser som inte beivrar en offentlig arbetsgivares missbruk av på varandra följande visstidsanställningsavtal genom att föreskriva att den berörde arbetstagaren ska beviljas en ersättning för att kompensera för att visstidsanställningsförhållandet inte omvandlats till ett tillsvidareanställningsförhållande, utan föreskriver att det ska beviljas en ersättning med ett belopp motsvarande mellan 2,5 och 12 månadslöner, beräknat utifrån arbetstagarens senaste lön, jämte en möjlighet för arbetstagaren att erhålla fullständig ersättning för skadan om vederbörande kan visa att han eller hon gått miste om andra arbetstillfällen, under förutsättning att sådana bestämmelser åtföljs av ett effektivt och avskräckande påföljdssystem, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera (dom av den 7 mars 2018, Santoro, C‑494/16, EU:C:2018:166, punkt 54).
51 Om det i förevarande fall visar sig att den aktuella nationella lagstiftningen saknar bestämmelser om andra effektiva åtgärder för att förhindra och beivra eventuellt missbruk när det gäller lärarna i fråga, är detta således en omständighet som kan äventyra syftet med och den ändamålsenliga verkan av klausul 5 i ramavtalet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 januari 2022, MIUR och Ufficio Scolastico Regionale per la Campania, C‑282/19, EU:C:2022:3, punkt 85).
52 Slutligen ska det erinras om att det inte ankommer på EU-domstolen att uttala sig om tolkningen av bestämmelser i nationell rätt, utan detta ankommer uteslutande på de behöriga nationella domstolarna. EU-domstolen kan emellertid, när den meddelar ett förhandsavgörande, bidra med preciseringar för att vägleda den nationella domstolen vid dess bedömning av huruvida kraven i klausul 5 i ramavtalet uppfylls genom bestämmelserna i den tillämpliga nationella lagstiftningen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 24 juni 2021, Obras y Servicios Públicos och Acciona Agua, C‑550/19, EU:C:2021:514, punkterna 50 och 52).
53 Av beslutet om hänskjutande framgår att den nationella lagstiftning som är aktuell i det nationella målet gör det möjligt att rekrytera civil personal för att undervisa i icke-militära ämnen i flottans och flygvapnets skolor genom ingående av på varandra följande avtal om visstidsanställning, och att denna lagstiftning inte innehåller någon av de begränsningar som anges i klausul 5.1 b och c i ramavtalet vad gäller en övre sammanlagd tidsgräns för dessa avtal eller antalet gånger de kan förnyas. Av beslutet om hänskjutande framgår också att visstidsanställningar inom undervisningssektorn undantas från tillämpningsområdet för de nationella bestämmelser som gör det möjligt att efter en viss tid omvandla på varandra följande visstidsanställningsavtal till ett tillsvidareanställningsavtal och att i förekommande fall erhålla ersättning för den skada som lidits till följd av att en sådan omvandling inte har skett.
54 Under dessa omständigheter måste det prövas huruvida ingåendet av på varandra följande avtal om visstidsanställning av civil personal för undervisning i icke-militära ämnen vid flottans och flygvapnets skolor kan motiveras av att det i nationell rätt finns bestämmelser om objektiva grunder, i den mening som avses i klausul 5.1 a i ramavtalet, och, närmare bestämt, huruvida de särskilda drag som utmärker flottans och flygvapnets skolor samt den specifika kompetensen hos de lärare som arbetar vid dessa skolor kan utgöra en sådan objektiv grund.
55 Som framgår av punkt 7 i de allmänna övervägandena i ramavtalet har parterna i avtalet ansett att användningen av visstidsanställningar på ”objektiva grunder” är ett sätt att förhindra att denna anställningsform missbrukas (se, bland annat, dom av den 25 oktober 2018, Sciotto, C‑331/17, EU:C:2018:859, punkt 38 och där angiven rättspraxis, och dom av den 13 januari 2022, MIUR och Ufficio Scolastico Regionale per la Campania, C‑282/19, EU:C:2022:3, punkt 92 och där angiven rättspraxis).
56 Begreppet objektiva grunder i klausul 5.1 a i ramavtalet, ska förstås på så sätt att det avser precisa och konkreta omständigheter som är kännetecknande för en viss verksamhet och som därför kan motivera att på varandra följande visstidsanställningar används i en särskild situation. Dessa omständigheter kan till exempel följa av att de arbetsuppgifter för vilkas utförande avtal om visstidsanställning har ingåtts är av ett särskilt slag och har vissa inneboende egenskaper eller, i förekommande fall, av en medlemsstats strävan efter att uppnå ett berättigat socialpolitiskt mål (se, bland annat, dom av den 25 oktober 2018, Sciotto, C‑331/17, EU:C:2018:859, punkt 39 och där angiven rättspraxis, och dom av den 13 januari 2022, MIUR och Ufficio Scolastico Regionale per la Campania, C‑282/19, EU:C:2022:3, punkt 93 och där angiven rättspraxis).
57 En nationell bestämmelse i vilken det endast på ett allmänt och abstrakt sätt, i form av en föreskrift i lag eller annan författning, anges att på varandra följande visstidsanställningar får användas uppfyller däremot inte de krav som anges i föregående punkt. En sådan bestämmelse ger nämligen inte några objektiva eller klara kriterier för bedömningen av huruvida förnyelsen av visstidsanställningar faktiskt sker för att tillgodose ett verkligt behov, huruvida den är ägnad att uppnå det eftersträvade målet och huruvida den är nödvändig för att uppnå detta mål. En sådan bestämmelse medför därför en reell risk för att denna typ av anställningsavtal missbrukas och är följaktligen inte förenlig med ramavtalets syfte och ändamålsenliga verkan (se, bland annat, dom av den 25 oktober 2018, Sciotto, C‑331/17, EU:C:2018:859, punkt 40 och där angiven rättspraxis, och dom av den 13 januari 2022, MIUR och Ufficio Scolastico Regionale per la Campania, C‑282/19, EU:C:2022:3, punkt 94 och där angiven rättspraxis).
58 Vad mer specifikt gäller undervisningssektorn är det möjligt att genomförandet av kursprogram på årsbasis medför tillfälliga rekryteringsbehov, så att en tidsbegränsad anställning av en arbetstagare för att tillgodose arbetsgivarens tillfälliga och specifika behov av personal, i princip kan utgöra en ”objektiv grund” i den mening som avses i klausul 5.1 a i ramavtalet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 oktober 2018, Sciotto, C‑331/17, EU:C:2018:859, punkt 47 och där angiven rättspraxis).
59 Däremot kan det inte godtas att visstidsanställningar får förnyas för arbetstagare som på ett permanent och varaktigt sätt utför arbetsuppgifter i de berörda skolorna som ingår i den normala verksamheten i den berörda sektorn.
60 Iakttagande av klausul 5.1 a i ramavtalet kräver att det görs konkreta kontroller av att förnyelse av på varandra följande visstidsanställningar syftar till att tillgodose tillfälliga behov och att en nationell bestämmelse, såsom den som är aktuell i det nationella målet, faktiskt inte tillämpas för att tillgodose arbetsgivarens permanenta och varaktiga behov av personal (se, för ett liknande resonemang, bland annat dom av den 25 oktober 2018, Sciotto, C‑331/17, EU:C:2018:859, punkt 50, och dom av den 24 juni 2021, Obras y Servicios Públicos och Acciona Agua, C‑550/19, EU:C:2021:514, punkt 63 och där angiven rättspraxis).
61 När det gäller argumentet avseende de särskilda drag som utmärker skolorna inom flottan och flygvapnet ska det påpekas att även om undervisning i ämnen som rör känsliga militära uppgifter kan anses vara ett mål som förtjänar grundlagsskydd, framgår det inte av handlingarna i målet på vilket sätt strävan att uppnå detta mål skulle kräva att arbetsgivare inom militär utbildning endast anställer personal för viss tid. För det första rör det sig om personal som ska undervisa icke-militära ämnen och för det andra förefaller det under alla omständigheter vara lämpligare, när det gäller skydd av känsliga uppgifter, att hålla kvar personalen genom tillsvidareanställningsavtal.
62 När det gäller kraven på kompetens hos personalen i fråga, som rekryteras på grundval av ofta föränderliga och diversifierade kunskaper som kontinuerligt uppdateras på grund av utvecklingen av militär teknik och materiel inom det specifika området, framgår det inte heller av handlingarna i målet att de ämnen som M.R. undervisade i var speciella eller av vilken anledning kunskapskraven skulle ha gett upphov till ett endast tillfälligt personalbehov.
63 Det kan tvärtom konstateras att enligt de avtal om visstidsanställning som ingicks med M.R utförde han likartade arbetsuppgifter under många år, vilket innebär att detta anställningsförhållande kan ha tillgodosett ett behov som inte var tillfälligt, utan tvärtom varaktigt. Det ankommer emellertid på den hänskjutande domstolen att pröva huruvida så var fallet.
64 Det ankommer även på den hänskjutande domstolen att kontrollera huruvida visstidsanställda inom den militära utbildningssektorn har rätt till ersättning vid anställningens upphörande, huruvida en sådan ersättning i så fall är tillräcklig för att förhindra, och vid behov beivra, missbruk som uppstår genom användandet av på varandra följande visstidsanställningar, och huruvida ersättningen kan kvalificeras som en ”likvärdig laglig åtgärd” i den mening som avses i klausul 5.1 i ramavtalet.
65 Mot bakgrund av det ovan anförda ska de hänskjutna frågorna besvaras enligt följande. Klausul 5 i ramavtalet ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell lagstiftning som undantar civil personal som undervisar i icke-militära ämnen vid militärskolor från tillämpningen av bestämmelser som syftar till att beivra missbruk av på varandra följande avtal om visstidsanställning, såvitt denna lagstiftning inte innehåller några andra effektiva åtgärder för att förhindra och, i förekommande fall, beivra missbruk av användandet av på varandra följande visstidsanställningar. Dessa skolors organisatoriska behov kan inte utgöra ”objektiva grunder” som motiverar att visstidsanställningsavtal med sådan personal som undervisar i sådana ämnen förnyas, i den mening som avses i klausul 5.1 a i ramavtalet.
Rättegångskostnader
66 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (sjunde avdelningen) följande:
Klausul 5 i ramavtalet om visstidsarbete, undertecknat den 18 mars 1999, som återfinns i bilagan till rådets direktiv 1999/70/EG av den 28 juni 1999 om ramavtalet om visstidsarbete undertecknat av EFS, UNICE och CEEP
ska tolkas så,
att den utgör hinder för en nationell lagstiftning som undantar civil personal som undervisar i icke-militära ämnen vid militärskolor från tillämpningen av bestämmelser som syftar till att beivra missbruk av på varandra följande avtal om visstidsanställning, såvitt denna lagstiftning inte innehåller några andra effektiva åtgärder för att förhindra och, i förekommande fall, beivra missbruk av användandet av på varandra följande visstidsanställningar. Dessa skolors organisatoriska behov kan inte utgöra ”objektiva grunder” som motiverar att visstidsanställningsavtal med sådan personal som undervisar i sådana ämnen förnyas, i den mening som avses i klausul 5.1 a i ramavtalet.
Underskrifter