Zaak C‑752/22
EP
tegen
Maahanmuuttovirasto
(verzoek om een prejudiciële beslissing, ingediend door de Korkein hallinto-oikeus)
Arrest van het Hof (Tweede kamer) van 14 maart 2024
„Prejudiciële verwijzing – Immigratiebeleid – Status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen – Richtlijn 2003/109/EG – Artikelen 12 en 22 – Hogere bescherming tegen verwijdering – Toepasselijkheid – Onderdaan van een derde land die verblijft op het grondgebied van een andere lidstaat dan de lidstaat die hem de status van langdurig ingezetene heeft verleend – Besluit van die andere lidstaat tot verwijdering naar de lidstaat die hem deze status heeft verleend, om redenen die verband houden met de openbare orde en de openbare veiligheid – Door die andere lidstaat opgelegd tijdelijk verbod om zijn grondgebied binnen te komen – Niet-nakoming van de verplichting om bij die andere lidstaat een verblijfsvergunning aan te vragen op grond van de bepalingen van hoofdstuk III van richtlijn 2003/109 – Besluit van die lidstaat tot verwijdering van die onderdaan van een derde land naar zijn land van herkomst om dezelfde redenen”
1. Grenscontroles, asiel en immigratie – Immigratiebeleid – Status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen – Richtlijn 2003/109 – Terugkeer van illegaal verblijvende onderdanen van derde landen – Richtlijn 2008/115 – Werkingssfeer – Verwijdering van een onderdaan van een derde land die illegaal op het grondgebied van een lidstaat verblijft maar de status van langdurig ingezetene heeft in een andere lidstaat – Toepassing van de bepalingen van richtlijn 2003/109
(Richtlijn 2008/115 van het Europees Parlement en de Raad; richtlijn 2003/109 van de Raad)
(zie punt 50)
2. Grenscontroles, asiel en immigratie – Immigratiebeleid – Status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen – Richtlijn 2003/109 – Bescherming tegen verwijdering – Werkingssfeer – Verwijdering van het grondgebied van de Europese Unie door de tweede lidstaat van een onderdaan van een derde land die langdurig ingezetene is, om redenen die verband houden met de openbare orde of de openbare veiligheid – Eerder verwijderde onderdaan die in strijd met een inreisverbod op het grondgebied van de tweede lidstaat verblijft en aldaar geen verblijfsvergunning heeft aangevraagd op grond van de bepalingen van hoofdstuk III van richtlijn 2003/109 – Daaronder begrepen
[Richtlijn 2003/109 van de Raad, overweging 16 en art. 2, d), 15 en 22]
(zie punten 54‑71, dictum 1)
3. Grenscontroles, asiel en immigratie – Immigratiebeleid – Status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen – Richtlijn 2003/109 – Bescherming tegen verwijdering – Ten aanzien van een langdurig ingezeten onderdaan van een derde land vastgesteld besluit tot verwijdering van het grondgebied van de Unie om redenen die verband houden met de openbare orde of de openbare veiligheid– Bepalingen ter bescherming tegen verwijdering – Rechtstreekse werking
[Richtlijn van de Raad 2003/109, art. 2, d, 12, lid 3 en 22, lid 3]
(zie punten 73, 74, 76‑79, dictum 2)
Samenvatting
Bij het Hof is een verzoek om een prejudiciële beslissing ingediend door de Korkein hallinto-oikeus (hoogste bestuursrechter, Finland) waardoor het uitspraak moet doen over de vraag of een onderdaan van een derde land die langdurig ingezetene is in een lidstaat, in een andere lidstaat aanspraak kan maken op de in richtlijn 2003/109(1) vastgestelde hogere bescherming tegen verwijdering van het grondgebied van de Unie wanneer hij in strijd met een inreisverbod het grondgebied van die andere lidstaat is binnengekomen.
EP is een Russisch staatsburger en is in het bezit van een EU-verblijfsvergunning voor langdurig ingezetenen die door de Republiek Estland is afgegeven voor een periode van vijf jaar. In deze vergunning wordt bevestigd dat hij de status van langdurig ingezetene heeft in deze lidstaat. Voordat hem deze status is verleend, is EP meerdere malen naar Finland gegaan waar tegen hem vier besluiten tot verwijdering naar Estland werden vastgesteld. Drie daarvan omvatten eveneens een verbod om het grondgebied van Finland binnen te komen. Deze besluiten zijn vastgesteld nadat EP in Finland was veroordeeld wegens meerdere strafbare feiten.
Bij besluit van 19 november 2019 heeft de Maahanmuuttovirasto (immigratiedienst, Finland) besloten om EP uit te zetten naar Rusland, onder meer omdat hij een gevaar voor de openbare orde en de openbare veiligheid vormde in Finland. EP heeft zich niet verzet tegen zijn verwijdering naar Estland, maar wel tegen de verwijdering naar Rusland. Hij stelde dat hij bijna zijn gehele leven in Estland heeft gewoond en dat hij geen andere banden met Rusland had dan de nationaliteit. Zijn beroep tegen het verwijderingsbesluit werd in eerste aanleg verworpen. Tegen die beslissing heeft EP hoger beroep ingesteld bij de hoogste bestuursrechter van Finland, de verwijzende rechter.
Voor die rechter heeft de immigratiedienst met name opgemerkt dat richtlijn 2003/109 niet van toepassing was op de verwijdering van EP, aangezien hij niet legaal op het Finse grondgebied verbleef. Hij had immers een verbod gekregen om het Finse grondgebied binnen te komen en had geen verblijfsvergunning in Finland aangevraagd nadat hij dat land was binnengekomen met een EU-verblijfsvergunning voor langdurig ingezetene die was afgegeven door een andere lidstaat. Gelet op deze twee omstandigheden was de immigratiedienst bijgevolg van mening dat richtlijn 2008/115(2) van toepassing was op zijn verwijdering. Volgens die richtlijn kan een dergelijk terugkeerbesluit echter alleen maar betrekking hebben op de terugkeer naar een derde land, en niet naar een andere lidstaat. Bovendien rijst de vraag of die twee omstandigheden eraan in de weg staan dat EP kan genieten van de hogere bescherming tegen verwijdering die wordt verleend door artikel 22, lid 3, van richtlijn 2003/109(3).
In die omstandigheden wenst de verwijzende rechter te vernemen of de bepalingen van richtlijn 2003/109, die voorzien in een hogere bescherming tegen de verwijdering van onderdanen van derde landen, in dit geval van toepassing zijn en of deze bepalingen rechtstreekse werking hebben, zodat zij kunnen worden aangevoerd voor de bevoegde overheidsinstanties. Het Hof beantwoordt die twee vragen bevestigend.
Beoordeling door het Hof
In de eerste plaats stelt het Hof vooraf dat, aangezien de bepalingen van richtlijn 2003/109 die voorzien in een hogere bescherming tegen de verwijdering van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen „gunstiger” zijn voor die onderdanen dan de verwijderingsbepalingen van richtlijn 2008/115, eerstbedoelde bepalingen van toepassing zijn op een verwijdering van het grondgebied van de Unie van een langdurig ingezeten onderdaan van een derde land, zoals de persoon over wie het gaat in het hoofdgeding(4).
Vervolgens merkt het Hof op dat de bewoordingen van artikel 22, lid 3, van richtlijn 2003/109 niet kunnen dienen als grondslag voor een uitlegging van deze bepaling volgens welke de hogere bescherming tegen verwijdering van het grondgebied van de Unie waarin deze bepaling voorziet, niet van toepassing is wanneer een onderdaan van een derde land die in de eerste lidstaat de status van langdurig ingezetene bezit, in strijd met een verbod om het grondgebied binnen te komen op het grondgebied van de tweede lidstaat verblijft, en deze persoon in laatstgenoemde lidstaat verder geen aanvraag voor een verblijfsvergunning op grond van de bepalingen van hoofdstuk III van deze richtlijn heeft ingediend. In artikel 22, lid 1, onder b) en c), van die richtlijn, worden die twee situaties evenwel uitdrukkelijk als redenen genoemd die rechtvaardigen dat ten aanzien van een dergelijke onderdaan van een derde land een besluit tot verwijdering van het grondgebied van die lidstaat wordt genomen(5). Een dergelijke uitdrukkelijke verwijzing naar deze twee situaties als gronden die kunnen rechtvaardigen dat een besluit tot verwijdering wordt vastgesteld, biedt steun aan de reeds uit de bewoordingen van artikel 22, lid 3, van deze richtlijn getrokken conclusie dat het zich voordoen van deze situaties, er niet toe leidt dat laatstgenoemde bepaling niet van toepassing zou zijn.
Wat in het bijzonder de grond betreft die verband houdt met het feit dat geen aanvraag voor een verblijfsvergunning is ingediend, is het juist dat uit de bewoordingen van artikel 22, lid 1, van deze richtlijn, te weten de verwijzing naar de mogelijkheid om te weigeren een krachtens hoofdstuk III van die richtlijn verleende verblijfsvergunning te verlengen dan wel om de vergunning in te trekken, zou kunnen worden afgeleid dat die bepaling enkel betrekking heeft op een situatie waarin een dergelijke vergunning wordt ingetrokken of niet wordt verlengd. Dit neemt echter niet weg dat die bepaling uitdrukkelijk niet alleen verwijst naar maatregelen waarbij de tweede lidstaat weigert de krachtens de bepalingen van dit hoofdstuk III afgegeven verblijfsvergunning te verlengen of hij deze intrekt, maar ook naar andere maatregelen, zoals nu juist besluiten tot verwijdering van het grondgebied van die lidstaat.
Deze letterlijke en contextuele uitlegging van artikel 22, lid 3, van richtlijn 2003/109 vindt ook steun in het doel van deze bepaling. Voor zover deze uitgaat van een afbakening van de respectieve werkingssfeer van de leden 1 en 3 van artikel 22 van richtlijn 2003/109 naargelang het gaat om een verwijdering van het grondgebied van de tweede lidstaat dan wel om een verwijdering van het grondgebied van de Unie, en van de daaruit voortvloeiende hogere bescherming tegen verwijdering naargelang het geval, kan met deze uitlegging namelijk worden voorkomen dat er een lacune ontstaat in het stelsel van „hogere bescherming tegen uitzetting” dat artikel 22 van deze richtlijn beoogt te verzekeren, en dus de doeltreffendheid van dit stelsel worden gewaarborgd.
In de tweede plaats stelt het Hof vast dat artikel 12, lid 3, en artikel 22, lid 3, van richtlijn 2003/109 rechtstreekse werking kunnen hebben ten gunste van de betrokken onderdanen van derde landen, zodat zij zich op deze bepalingen kunnen beroepen tegen de bevoegde overheidsinstanties. Die bepalingen zijn immers onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig voor zover zij, zonder voorwaarden te stellen of de vaststelling van aanvullende maatregelen noodzakelijk te maken, de tweede lidstaat in ondubbelzinnige bewoordingen verplichten om te verzekeren dat de verschillende voorwaarden en waarborgen(6) die voor een dergelijke onderdaan van een derde land zijn vastgesteld en die het door richtlijn 2003/109 nagestreefde doel van hogere bescherming tegen verwijdering dienen, worden nageleefd wanneer die lidstaat ten aanzien van een langdurig ingezeten onderdaan van een derde land om redenen van openbare orde of openbare veiligheid een besluit tot verwijdering van het grondgebied van de Unie neemt.