Sag C-752/22
EP
mod
Maahanmuuttovirasto
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Korkein hallinto-oikeus)
Domstolens dom (Anden Afdeling) af 14. marts 2024
»Præjudiciel forelæggelse – indvandringspolitik – tredjelandsstatsborgeres status som fastboende udlænding – direktiv 2003/109/EF – artikel 12 og 22 – forstærket beskyttelse mod udsendelse – anvendelighed – tredjelandsstatsborger, der opholder sig i en anden medlemsstat end den, der har meddelt vedkommende status som fastboende udlænding – den anden medlemsstats afgørelse truffet af hensyn til den offentlige orden og den offentlige sikkerhed om at udsende tredjelandsstatsborgeren til den medlemsstat, der meddelte denne status – midlertidigt forbud pålagt af denne anden medlemsstat mod indrejse på den nævnte anden medlemsstats område – tilsidesættelse af forpligtelsen til at indgive en ansøgning om opholdstilladelse til den samme anden medlemsstat i henhold til bestemmelserne i kapitel III i direktiv 2003/109 – afgørelse om udsendelse af tredjelandsstatsborgeren til dennes oprindelsesland truffet af sidstnævnte medlemsstat og begrundet i de samme hensyn«
1. Grænsekontrol, asyl og indvandring – indvandringspolitik – tredjelandsstatsborgeres status som fastboende udlænding – direktiv 2003/109 – tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold – direktiv 2008/115 – anvendelsesområder – udsendelse af en tredjelandsstatsborger, der ikke opholder sig lovligt på en medlemsstats område, men som har status som fastboende udlænding i en anden medlemsstat – anvendelse af bestemmelserne i direktiv 2003/109
(Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/115; Rådets direktiv 2003/109)
(jf. præmis 50)
2. Grænsekontrol, asyl og indvandring – indvandringspolitik – tredjelandsstatsborgeres status som fastboende udlænding – direktiv 2003/109 – beskyttelse mod udsendelse – anvendelsesområde – den anden medlemsstats udsendelse af en fastboende tredjelandsstatsborger fra Den Europæiske Unions område af hensyn til den offentlige orden og den offentlige sikkerhed – udsendt statsborger, der opholder sig på den anden medlemsstats område i strid med et indrejseforbud, og som ikke har indgivet en ansøgning om opholdstilladelse i henhold til bestemmelserne i kapitel III i direktiv 2003/109 – omfattet
[Rådets direktiv 2003/109, 16. betragtning og art. 2, litra d), art. 15 og 22]
(jf. præmis 54-71 og domskonkl. 1)
3. Grænsekontrol, asyl og indvandring – indvandringspolitik – tredjelandsstatsborgeres status som fastboende udlænding – direktiv 2003/109 – beskyttelse mod udsendelse – afgørelse om udsendelse fra Unionens område af hensyn til den offentlige orden eller den offentlige sikkerhed truffet over for en fastboende tredjelandsstatsborger – bestemmelser om beskyttelse mod udsendelse – direkte virkning
[Rådets direktiv 2003/109, art. 2, litra d), art. 12, stk. 3, og art. 22, stk. 3]
(jf. præmis 73, 74 og 76-79 samt domskonkl. 2)
Resumé
I forbindelse med en præjudiciel forelæggelse fra Korkein hallinto-oikeus (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Finland) tog Domstolen stilling til spørgsmålet om, hvorvidt en tredjelandsstatsborger, der har status som fastboende udlænding i én medlemsstat, er omfattet af den i direktiv 2003/109 (1) fastsatte forstærkede beskyttelse mod udsendelse i en anden medlemsstat, på hvis område den pågældende er indrejst i strid med et indrejseforbud.
EP, der er russisk statsborger, havde en EU-opholdstilladelse for fastboende udlændinge, der var udstedt af Estland for en periode på fem år, og som attesterede, at han havde status som fastboende udlænding i denne medlemsstat. Før denne status blev tildelt, rejste EP gentagne gange til Finland, hvor han blev omfattet af fire afgørelser om udsendelse til Estland, hvoraf der til de tre var knyttet et forbud mod indrejse på finsk område. Disse afgørelser blev truffet, efter at EP var blevet dømt for forskellige lovovertrædelser i Finland.
Ved afgørelse af 19. november 2019 besluttede Maahanmuuttovirasto (udlændingemyndigheden, Finland) at udvise EP til Rusland bl.a. med den begrundelse, at han udgjorde en trussel mod den offentlige orden og den offentlige sikkerhed i Finland. Mens EP ikke modsatte sig udsendelsen til Estland, modsatte han sig derimod sin udsendelse til Rusland. Han gjorde gældende, at han havde boet næsten hele sit liv i Estland og ikke havde nogen anden tilknytning til Rusland end statsborgerskabet. Da EP ikke fik medhold i sit søgsmål i første instans til prøvelse af udvisningsafgørelsen, iværksatte han appel ved den øverste forvaltningsdomstol, som var den forelæggende ret.
For denne ret gjorde udlændingemyndigheden bl.a. gældende, at direktiv 2003/109 ikke fandt anvendelse på udsendelsen af EP, eftersom han ikke havde lovligt ophold på finsk område. Han var nemlig omfattet af et forbud mod indrejse på finsk område og havde ikke ansøgt om opholdstilladelse i Finland efter at være indrejst med en EU-opholdstilladelse for fastboende udlændinge, der var udstedt af en anden medlemsstat. Henset til disse to omstændigheder var det ifølge udlændingemyndigheden derfor direktiv 2008/115 (2), der fandt anvendelse på hans udsendelse. I henhold til dette direktiv kan en afgørelse om tilbagesendelse imidlertid kun vedrøre tilbagesendelse til et tredjeland og ikke til en anden medlemsstat. Desuden opstod spørgsmålet, om de nævnte to omstændigheder var til hinder for, at EP kunne være omfattet af den forstærkede beskyttelse mod udsendelse i henhold til artikel 22, stk. 3, i direktiv 2003/109 (3).
På denne baggrund ønskede den forelæggende ret oplyst, om bestemmelserne i direktiv 2003/109 om den forstærkede beskyttelse mod udsendelse af tredjelandsstatsborgere fandt anvendelse i det foreliggende tilfælde, og om disse bestemmelser har direkte virkning, således at de kunne påberåbes over for de kompetente offentlige myndigheder. Domstolen besvarede begge spørgsmål bekræftende.
Domstolens bemærkninger
I første række bemærkede Domstolen indledningsvis, at eftersom de bestemmelser i direktiv 2003/109, der fastsætter en forstærket beskyttelse mod udsendelse af fastboende tredjelandsstatsborgere, er »gunstigere« for sådanne tredjelandsstatsborgere end bestemmelserne om udsendelse i direktiv 2008/115, er det de førstnævnte bestemmelser, der finder anvendelse på udsendelse fra Unionens område af en fastboende tredjelandsstatsborger som den i hovedsagen omhandlede tredjelandsstatsborger (4).
Dernæst bemærkede Domstolen, at ordlyden af artikel 22, stk. 3, i direktiv 2003/109 ikke kan danne grundlag for en fortolkning af denne bestemmelse, hvorefter den heri fastsatte forstærkede beskyttelse mod udsendelse fra Unionens område ikke finder anvendelse, når en tredjelandsstatsborger, der har status som fastboende udlænding i den første medlemsstat, dels opholder sig på den anden medlemsstats område i strid med et indrejseforbud, dels ikke har indgivet en ansøgning om opholdstilladelse i sidstnævnte medlemsstat i henhold til bestemmelserne i dette direktivs kapitel III. Imidlertid omhandler ordlyden af dette direktivs artikel 22, stk. 1, litra b) og c), udtrykkeligt disse to omstændigheder som begrundelse for at træffe en afgørelse om udsendelse af en sådan tredjelandsstatsborger fra nævnte medlemsstats område (5). En sådan udtrykkelig henvisning til disse to omstændigheder som begrundelse for en afgørelse om udsendelse bestyrker desuden den konklusion, der allerede er udledt af ordlyden af dette direktivs artikel 22, stk. 3, hvorefter tilstedeværelsen af disse omstændigheder ikke bevirker, at sidstnævnte bestemmelse ikke finder anvendelse.
Hvad navnlig angår den begrundelse, som vedrører den manglende indgivelse af en ansøgning om opholdstilladelse, er det korrekt, at de udtryk, der er anvendt i dette direktivs artikel 22, stk. 1, dvs. henvisningen til denne medlemsstats mulighed for at afslå at forlænge eller inddrage en opholdstilladelse, der er udstedt i henhold til bestemmelserne i nævnte direktivs kapitel III, kunne give det indtryk, at artikel 22, stk. 1, kun vedrører en situation, hvor der er tale om at inddrage eller ikke at forny en sådan opholdstilladelse. Det forholder sig imidlertid ikke desto mindre således, at nævnte bestemmelse udtrykkeligt ikke alene omhandler den anden medlemsstats afslag på forlængelse eller inddragelse af en opholdstilladelse, der er udstedt i henhold til bestemmelserne i dette kapitel III, men ligeledes andre foranstaltninger, såsom netop afgørelser om udsendelse fra denne medlemsstats område.
Denne fortolkning af artikel 22, stk. 3, i direktiv 2003/109 ud fra ordlyden og sammenhængen understøttes ligeledes af formålet med denne bestemmelse. For så vidt som denne fortolkning foretages på grundlag af en afgrænsning af anvendelsesområdet for henholdsvis stk. 1 og stk. 3 i artikel 22 i direktiv 2003/109, alt efter om der er tale om udsendelse fra den anden medlemsstats område eller om udsendelse fra Unionens område, og den deraf følgende forstærkede beskyttelse mod udsendelse med variabel geometri, gør den det nemlig muligt at undgå en lakune i den ordning med »forstærket beskyttelse mod udvisning«, som dette direktivs artikel 22 har til formål at sikre, og dermed at sikre denne ordnings effektivitet.
I anden række konstaterede Domstolen, at artikel 12, stk. 3, og artikel 22, stk. 3, i direktiv 2003/109 kan have direkte virkning til fordel for de pågældende tredjelandsstatsborgere, således at de kan påberåbe sig disse bestemmelser over for de kompetente offentlige myndigheder. Disse bestemmelser har nemlig en ubetinget og tilstrækkeligt præcis karakter, for så vidt som de – uden at fastsætte betingelser eller gøre det nødvendigt at vedtage supplerende foranstaltninger – utvetydigt forpligter den anden medlemsstat til, når den over for en fastboende tredjelandsstatsborger træffer en afgørelse om udsendelse fra Unionens område af hensyn til den offentlige orden eller den offentlige sikkerhed, at sikre overholdelsen af de forskellige betingelser (6) og garantier (7), der er fastsat til fordel for en sådan tredjelandsstatsborger, og som indgår i det formål om en forstærket beskyttelse mod udsendelse, som forfølges med direktiv 2003/109.