Προσωρινό κείμενο
ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
της 14ης Μαρτίου 2024 (1)
Υπόθεση C‑16/23
FA.RO. di YK & C. Sas
κατά
Agenzia delle Dogane e dei Monopoli,
παρεμβαίνων:
JS
[αίτηση του Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria
(διοικητικού πρωτοδικείου περιφέρειας Λιγουρίας, Ιταλία)
για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]
«Προδικαστική παραπομπή – Υπηρεσίες στην εσωτερική αγορά – Οδηγία 2006/123/EK – Πώληση προϊόντων καπνού – Μονοπώλια παροχής υπηρεσιών – Σύστημα χορήγησης άδειας – Απαιτήσεις που ισχύουν για την εγκατάσταση παρόχων υπηρεσιών – Εθνική κανονιστική ρύθμιση η οποία επιβάλλει περιορισμούς στη χορήγηση αδειών για τη δημιουργία καταστημάτων μεταπώλησης ειδών μονοπωλίου – Κριτήρια γεωγραφικής απόστασης και πυκνότητας πληθυσμού – Προστασία της δημόσιας υγείας από το κάπνισμα»
1. Η υπό κρίση αίτηση προδικαστικής αποφάσεως αφορά τη συμβατότητα της ιταλικής νομοθεσίας που ισχύει για τη λιανική πώληση προϊόντων καπνού με την οδηγία 2006/123/ΕΚ (2).
2. Προκειμένου να αδειοδοτηθεί η δημιουργία σημείων πώλησης των εν λόγω προϊόντων, η επίμαχη ρύθμιση προβλέπει περιοριστικά κριτήρια γεωγραφικής απόστασης και πυκνότητας πληθυσμού. Το αιτούν δικαστήριο διατυπώνει αμφιβολίες για το κατά πόσον τα κριτήρια αυτά συνάδουν με την οδηγία 2006/123.
I. Το νομικό πλαίσιο
Α. Το δίκαιο της Ένωσης. Η οδηγία 2006/123
3. Το άρθρο 1 («Αντικείμενο») ορίζει τα εξής:
«1. Η παρούσα οδηγία θεσπίζει τις γενικές διατάξεις που διευκολύνουν την άσκηση της ελευθερίας εγκατάστασης των παρόχων υπηρεσιών και την ελεύθερη κυκλοφορία των υπηρεσιών, διατηρώντας ταυτόχρονα υψηλό ποιοτικό επίπεδο υπηρεσιών.
2. Η παρούσα οδηγία δεν αφορά την ελευθέρωση των υπηρεσιών γενικού οικονομικού ενδιαφέροντος που επιφυλάσσονται αποκλειστικά σε δημόσιους ή ιδιωτικούς φορείς ούτε την ιδιωτικοποίηση δημόσιων φορέων παροχής υπηρεσιών.
3. Η παρούσα οδηγία δεν αφορά την κατάργηση μονοπωλίων παροχής υπηρεσιών ούτε τις ενισχύσεις τις οποίες χορηγούν τα κράτη μέλη και οι οποίες διέπονται από τους κοινοτικούς κανόνες περί ανταγωνισμού.
Η παρούσα οδηγία δεν θίγει την ελευθερία των κρατών μελών να ορίζουν, σύμφωνα με το κοινοτικό δίκαιο, ποιες υπηρεσίες θεωρούν γενικού οικονομικού ενδιαφέροντος, πώς θα πρέπει να οργανώνονται και να χρηματοδοτούνται οι εν λόγω υπηρεσίες, τηρουμένων των κανόνων περί κρατικών ενισχύσεων, και σε ποιες ειδικές υποχρεώσεις θα πρέπει να υπόκεινται.
[...]»
4. Το άρθρο 2 («Πεδίο εφαρμογής») έχει ως εξής:
«[...]
2. Η παρούσα οδηγία δεν εφαρμόζεται στις ακόλουθες δραστηριότητες:
α) στις μη οικονομικές υπηρεσίες γενικού ενδιαφέροντος·
[...]».
5. Το άρθρο 4 («Ορισμοί») ορίζει ότι:
«Για τους σκοπούς της παρούσας οδηγίας:
6) ως “σύστημα χορήγησης άδειας” νοείται κάθε διαδικασία που υποχρεώνει τον πάροχο ή τον αποδέκτη της υπηρεσίας να υποβάλει αίτηση στην αρμόδια αρχή για την έκδοση επίσημης ή σιωπηρής απόφασης σχετικά με την πρόσβαση σε δραστηριότητα παροχής υπηρεσιών ή με την άσκησή της·
7) ως “απαίτηση” νοείται κάθε υποχρέωση, απαγόρευση, προϋπόθεση ή όριο που προβλέπεται στις νομοθετικές, κανονιστικές ή διοικητικές διατάξεις των κρατών μελών ή προκύπτει από τη νομολογία, τη διοικητική πρακτική, τους κανόνες επαγγελματικών συλλόγων ή τους συλλογικούς κανόνες επαγγελματικών ενώσεων ή οργανώσεων που εγκρίνονται στο πλαίσιο της άσκησης της νομικής αυτονομίας τους· οι κανόνες που προβλέπονται σε συλλογικές συμβάσεις οι οποίες αποτελούν προϊόν διαπραγμάτευσης μεταξύ των κοινωνικών εταίρων δεν θεωρούνται απαιτήσεις κατά την έννοια της παρούσας οδηγίας·
[...]».
6. Το άρθρο 9 («Συστήματα χορήγησης άδειας») έχει ως εξής:
«1. Τα κράτη μέλη δεν μπορούν να εξαρτούν την πρόσβαση σε δραστηριότητες παροχής υπηρεσιών και την άσκησή τους από σύστημα χορήγησης άδειας, παρά μόνον εάν πληρούνται οι ακόλουθες προϋποθέσεις:
α) το σύστημα χορήγησης άδειας δεν εισάγει διακρίσεις εις βάρος του παρόχου της υπηρεσίας·
β) η ανάγκη ύπαρξης συστήματος χορήγησης άδειας δικαιολογείται από επιτακτικό λόγο δημόσιου συμφέροντος·
γ) ο επιδιωκόμενος στόχος δεν μπορεί να επιτευχθεί με λιγότερο περιοριστικό μέτρο, ιδίως επειδή οι εκ των υστέρων έλεγχοι θα λάμβαναν χώρα με πολύ μεγάλη καθυστέρηση για να είναι πραγματικά αποτελεσματικοί.
[...]»
7. Κατά το άρθρο 10 («Προϋποθέσεις για τη χορήγηση άδειας»):
«1. Τα συστήματα χορήγησης άδειας βασίζονται σε κριτήρια τα οποία δεν επιτρέπουν στις αρμόδιες αρχές να ασκούν την εξουσία τους αυθαίρετα.
2. Τα κριτήρια της παραγράφου 1:
α) δεν εισάγουν διακρίσεις·
β) δικαιολογούνται από επιτακτικό λόγο δημόσιου συμφέροντος·
γ) είναι αναλογικά προς τον προαναφερόμενο στόχο δημόσιου συμφέροντος·
δ) είναι σαφή και δεν επιδέχονται αμφισβήτηση·
ε) είναι αντικειμενικά·
στ) έχουν δημοσιοποιηθεί εκ των προτέρων·
ζ) είναι διαφανή και προσβάσιμα.
[...]»
8. Το άρθρο 14 («Απαιτήσεις που απαγορεύονται») ορίζει τα εξής:
«Τα κράτη μέλη δεν εξαρτούν την πρόσβαση σε δραστηριότητα παροχής υπηρεσιών ή την άσκησή της στο έδαφός τους από τις ακόλουθες απαιτήσεις:
[...]
5) την εφαρμογή κατά περίπτωση οικονομικής δοκιμής, η οποία εξαρτά τη χορήγηση άδειας από την αποδεδειγμένη ύπαρξη οικονομικής ανάγκης ή ζήτησης στην αγορά, αξιολογεί τον πιθανό ή πραγματικό οικονομικό αντίκτυπο της δραστηριότητας ή αξιολογεί κατά πόσον η δραστηριότητα είναι κατάλληλη για τους στόχους που θέτουν τα προγράμματα οικονομικού σχεδιασμού της αρμόδιας αρχής· η απαγόρευση αυτή δεν αφορά απαιτήσεις προγραμματισμού οι οποίες δεν επιδιώκουν οικονομικούς στόχους, αλλά εξυπηρετούν επιτακτικούς λόγους που συνδέονται με το δημόσιο συμφέρον·
[...]».
9. Το άρθρο 15 («Απαιτήσεις που πρέπει να αξιολογηθούν») προβλέπει ότι:
«1. Τα κράτη μέλη εξετάζουν κατά πόσον τα νομικά τους συστήματα προβλέπουν απαιτήσεις όπως εκείνες που αναφέρονται στην παράγραφο 2 και εξασφαλίζουν ότι οι απαιτήσεις αυτές είναι συμβατές με τις προϋποθέσεις που προβλέπονται στην παράγραφο 3. Τα κράτη μέλη προσαρμόζουν τις νομοθετικές, κανονιστικές ή διοικητικές διατάξεις τους ώστε να είναι συμβατές με τις εν λόγω προϋποθέσεις.
2. Τα κράτη μέλη εξετάζουν κατά πόσον τα νομικά τους συστήματα εξαρτούν την πρόσβαση σε δραστηριότητα παροχής υπηρεσιών ή την άσκησή της από την τήρηση των ακόλουθων απαιτήσεων που δεν εισάγουν διακρίσεις:
α) ποσοτικούς ή εδαφικούς περιορισμούς, ιδίως υπό τη μορφή ορίων που καθορίζονται ανάλογα με τον πληθυσμό ή μιας ελάχιστης γεωγραφικής απόστασης μεταξύ παρόχων υπηρεσιών·
[...]
3. Τα κράτη μέλη ελέγχουν εάν οι απαιτήσεις που προβλέπονται στην παράγραφο 2 πληρούν τις ακόλουθες προϋποθέσεις:
α) μη εισαγωγή διακρίσεων: οι απαιτήσεις δεν πρέπει να εισάγουν άμεσα ή έμμεσα διακρίσεις ανάλογα με την ιθαγένεια ή, όσον αφορά τις επιχειρήσεις, ανάλογα με την έδρα τους·
β) αναγκαιότητα: οι απαιτήσεις πρέπει να δικαιολογούνται από επιτακτικό λόγο δημοσίου συμφέροντος·
γ) αναλογικότητα: οι απαιτήσεις πρέπει να είναι κατάλληλες για να εξασφαλίσουν την υλοποίηση του επιδιωκόμενου στόχου και να μην υπερβαίνουν το όριο που είναι απαραίτητο για την επίτευξη του στόχου, το ίδιο δε αποτέλεσμα να μην μπορεί να επιτευχθεί με άλλα λιγότερο περιοριστικά μέτρα.
[...]»
Β. Το ιταλικό δίκαιο
1. Ο νόμος 1293/1957 (3)
10. Σύμφωνα με τα άρθρα 16 επ. του νόμου αυτού, η διάθεση στο εμπόριο των ειδών μονοπωλίου, μεταξύ των οποίων και των βιομηχανοποιημένων καπνών, πραγματοποιείται μέσω «σημείων πώλησης», κανονικών και ειδικών, και μέσω «παρεπόμενων αδειών».
11. Τα κανονικά σημεία πώλησης είναι καταστήματα προοριζόμενα ειδικά για την πώληση καπνού και άλλων ειδών μονοπωλίου, τα οποία βρίσκονται σε δημόσια οδό. Διατίθενται κατά παραχώρηση σε ιδιώτες για περίοδο που δεν υπερβαίνει τα εννέα έτη. (4)
12. Τα ειδικά σημεία πώλησης δημιουργούνται για την κάλυψη αναγκών σε συγκεκριμένους χώρους (σιδηροδρομικούς και λιμενικούς σταθμούς, αερολιμένες, χώρους ανάπαυσης αυτοκινητοδρόμων, εμπορικά κέντρα κ.λπ.). Διατίθενται κατά παραχώρηση, γενικώς σε ιδιώτες, για περίοδο που δεν υπερβαίνει τα εννέα έτη.
13. Επιπλέον, η ADM δύναται να επιτρέπει την πώληση ειδών μονοπωλίου σε προσβάσιμα στο κοινό καταστήματα μέσω παρεπόμενης άδειας. Ο κάτοχος τέτοιας άδειας εφοδιάζεται από το πλησιέστερο κανονικό σημείο πώλησης.
14. Η χορήγηση παρεπόμενων αδειών πρέπει να δικαιολογείται από την ανάγκη παροχής της υπηρεσίας σε χώρους και σε χρονικά σημεία κατά τα οποία τα σημεία πώλησης δεν δύνανται να παράσχουν την εν λόγω υπηρεσία. Δεν χορηγείται τέτοια άδεια όταν στο πλησιέστερο σημείο πώλησης, το οποίο ευρίσκεται σε απόσταση μικρότερη από ένα προκαθορισμένο όριο, είναι εγκατεστημένο αυτόματο μηχάνημα πώλησης βιομηχανοποιημένων καπνών.
2. Η πράξη νομοθετικού περιεχομένου 98/2011 (5)
15. Με το άρθρο 24, παράγραφος 42, της εν λόγω πράξης νομοθετικού περιεχομένου, ο νομοθέτης εξουσιοδότησε τον Υπουργό Οικονομίας και Οικονομικών να θεσπίζει με απόφασή του, κανόνες για τη δημιουργία σημείων πώλησης ειδών μονοπωλίου «προκειμένου να συγκερασθεί, λαμβανομένης δεόντως υπόψη της προστασίας του ανταγωνισμού, η ανάγκη να εξασφαλιστεί στους καταναλωτές ένα εκτεταμένο δίκτυο πωλήσεων στην επικράτεια με το πρωταρχικό δημόσιο συμφέρον της προστασίας της υγείας, το οποίο συνίσταται στην πρόληψη και τον έλεγχο κάθε πιθανής προσφοράς καπνού στο κοινό που δεν δικαιολογείται από την πραγματική ζήτηση προϊόντων καπνού».
16. Ειδικότερα, το άρθρο 24, παράγραφος 42, στοιχείο b, όπως τροποποιήθηκε με το άρθρο 4 του νόμου 37/2019, προβλέπει ότι κανονικά σημεία πώλησης μπορούν να δημιουργηθούν «μόνον εφόσον πληρούνται ορισμένες απαιτήσεις όσον αφορά την απόσταση, η οποία δεν μπορεί να είναι μικρότερη των 200 μέτρων, και τον πληθυσμό, δεδομένου ότι πρέπει να τηρείται αναλογία ενός καταστήματος ανά 1 500 κατοίκους».
3. Η υπουργική απόφαση 38 του 2013 (6)
17. Κατόπιν των τροποποιήσεων που επήλθαν το 2021, το άρθρο 2 της εν λόγω υπουργικής απόφασης προβλέπει τα ακόλουθα κριτήρια για τη δημιουργία κανονικών σημείων πώλησης:
α) Ελάχιστη απόσταση από το πλησιέστερο εν λειτουργία σημείο πώλησης:
– 300 μέτρα σε δήμους με πληθυσμό έως 30 000 κατοίκους·
– 250 μέτρα σε δήμους με πληθυσμό από 30 001 έως 100 000 κατοίκους·
– 200 μέτρα σε δήμους με πληθυσμό άνω των 100 000 κατοίκων·
β) Αναλογία ενός σημείου πώλησης ανά 1 500 κατοίκους του δήμου· παρέκκλιση από την αναλογία αυτή χωρεί μόνο για δήμους με πληθυσμό μικρότερο των 1 500 κατοίκων.
18. Το κριτήριο που αφορά την αναλογία των σημείων πώλησης προς τον μόνιμο πληθυσμό θεσπίστηκε με τον νόμο 37/2019 και την υπουργική απόφαση 51 του 2021, αντικαθιστώντας την απαίτηση ελάχιστης παραγωγικότητας που προβλεπόταν στο αρχικό κείμενο της πράξης νομοθετικού περιεχομένου 98/2011 και της υπουργικής απόφασης 38 του 2013 (7).
19. Κατά το άρθρο 3:
– Η ADM λαμβάνει ιδιαιτέρως υπόψη τις ζώνες νέας οικιστικής και εμπορικής ανάπτυξης, την ιδιαίτερη σημασία των οδικών κόμβων και των κύριων αστικών χώρων συνάθροισης, τον μόνιμο πληθυσμό, την ύπαρξη σημαντικών και πολυσύχναστων συγκροτημάτων γραφείων ή παραγωγικών εγκαταστάσεων, τα οποία καθιστούν εμφανή την ύπαρξη συμφέροντος για την παροχή της υπηρεσίας.
– Το δίκτυο πωλήσεων των βιομηχανοποιημένων καπνών πρέπει να είναι επαρκές για το συμφέρον παροχής της υπηρεσίας και οργανωμένο κατά τρόπον ώστε να διασφαλίζεται η αποτελεσματικότητα και η αποδοτικότητα των ελέγχων της Διοίκησης που αποσκοπούν στην προστασία των ανηλίκων, της δημόσιας τάξης και ασφάλειας, της δημόσιας υγείας καθώς και στη διαφύλαξη των εσόδων από τον φόρο επί των ειδών μονοπωλίου.
20. Τα κανονικά σημεία πώλησης δημιουργούνται βάσει ειδικού σχεδίου που εκδίδεται ανά εξάμηνο από το αρμόδιο περιφερειακό γραφείο της ADM, κατόπιν διεξαγωγής διαδικασίας που προβλέπει, μεταξύ άλλων, την προηγούμενη δημοσίευση μιας προσωρινής αρχικής εκδοχής του σχεδίου και την υποβολή παρατηρήσεων από τους ενδιαφερομένους.
21. Για την παραχώρηση νέων κανονικών σημείων πώλησης προβλέπονται οι ακόλουθες διαδικασίες: σε δήμους με πληθυσμό έως 30 000 κατοίκους, η Διοίκηση προκηρύσσει διαγωνισμό στον οποίον μπορούν να συμμετάσχουν μόνον ορισμένες κατηγορίες προσώπων, ενώ σε δήμους με πληθυσμό άνω των 30 000 κατοίκων και σε πρωτεύουσες επαρχιών η ανάθεση γίνεται με δημόσιο διαγωνισμό, ανοιχτό σε όλους τους υποψηφίους.
II. Τα πραγματικά περιστατικά, η ένδικη διαφορά και τα προδικαστικά ερωτήματα
22. Η εταιρία FA.RO. di YK & C. s.a.s. (στο εξής: FA.RO.) ήταν από πολλών ετών κάτοχος παρεπόμενης άδειας για την πώληση προϊόντων καπνού εντός του εμπορικού καταστήματος «Bar Rino» στον οικισμό Finale Ligure (Ιταλία).
23. Στις 19 Νοεμβρίου 2021 η ADM κίνησε διαδικασία για την ανάκληση της άδειας, διότι στο κανονικό σημείο πώλησης προϊόντων καπνού το οποίο εφοδίαζε το κατάστημα της FA.RO. και το οποίο ευρισκόταν σε απόσταση μικρότερη των 300 μέτρων, τον Μάιο του 2021 είχε εγκατασταθεί αυτόματο μηχάνημα πώλησης τσιγάρων. Η περίσταση αυτή συνιστά κώλυμα για τη διατήρηση της παρεπόμενης άδειας, σύμφωνα με την ισχύουσα νομοθεσία (άρθρο 7 της υπουργικής απόφασης 38 του 2013).
24. Η FA.RO. επισήμανε στην ADM την ανάγκη να δημιουργηθεί ένα νέο κανονικό σημείο πώλησης στο «Bar Rino» εκθέτοντας σειρά πραγματικών περιστατικών από τα οποία προέκυπτε μεγάλη προσέλευση καταναλωτών.
25. Η ADM απέρριψε το αίτημα της FA.RO για τον λόγο ότι δεν πληρούνταν οι απαιτήσεις απόστασης και αναλογίας μεταξύ σημείων πώλησης και πληθυσμού που καθορίζει το άρθρο 2 της υπουργικής απόφασης 38 του 2013 (8).
26. Η FA.RO. άσκησε προσφυγή κατά της απόφασης της ADM ενώπιον του Tribunale Amministrativo Regionale della Liguria (διοικητικού πρωτοδικείου περιφέρειας Λιγουρίας, Ιταλία), ζητώντας την ακύρωση:
– Πρώτον, του υπ’ αριθ. 6401/RU και με ημερομηνία 31 Μαρτίου 2022 σημειώματος της ADM, το οποίο περιλαμβάνει την αρχική εκδοχή του εξαμηνιαίου σχεδίου (δεύτερο εξάμηνο του 2022) για τη δημιουργία νέων κανονικών σημείων πώλησης προϊόντων καπνού στο έδαφος της Λιγουρίας, στο μέτρο που δεν προβλέπει τη δημιουργία τέτοιου σημείου πώλησης στον δήμο του Finale Ligure, via Mazzini, n.º 2, διεύθυνση στην οποία ευρίσκεται το «Bar Rino».
– Δεύτερον, κάθε άλλης σχετικής πράξης.
27. Η FA.RO. υποστήριξε ότι ο εθνικός κανόνας προσκρούει στο άρθρο 15 της οδηγίας 2006/123. Κατά συνέπεια, πρέπει να ακυρωθεί το άρθρο 2 της υπουργικής απόφασης 38 του 2013 ή, τουλάχιστον, πρέπει να αποκλειστεί η εφαρμογή του άρθρου αυτού όπως και του άρθρου 24, παράγραφος 42, της πράξης νομοθετικού περιεχομένου 98/2011.
28. Κατά την άποψη της FA.RO., ένα νέο σημείο πώλησης προϊόντων καπνού στο «Bar Rino» δεν θα είχε ως αποτέλεσμα τη διόγκωση της προσφοράς σε σχέση με τη ζήτηση, δεδομένου ότι πρόκειται για περιοχή στην οποία οι πραγματικοί χρήστες της υπηρεσίας είναι πολύ περισσότεροι από τον μόνιμο πληθυσμό, λόγω της μεγάλης προσέλευσης επισκεπτών τα Σαββατοκύριακα και κατά την τουριστική περίοδο.
29. Η ADM ζήτησε την απόρριψη της προσφυγής.
30. Υπό τις συνθήκες αυτές, το Tribunale Amministrativo Regionale della Liguria (διοικητικό πρωτοδικείο περιφέρειας Λιγουρίας) υποβάλλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1) Έχουν το άρθρο 15 της οδηγίας 2006/123 […], καθώς και τα άρθρα 49 ΣΛΕΕ, 56 ΣΛΕΕ και 106, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ την έννοια ότι αντιτίθενται σε εθνική κανονιστική ρύθμιση, όπως η επίμαχη στην κύρια δίκη, η οποία επιβάλλει περιορισμούς στη χορήγηση άδειας για τη δημιουργία σημείων πώλησης προϊόντων καπνού σε συνάρτηση με μια ελάχιστη γεωγραφική απόσταση μεταξύ των παρόχων και σε συνάρτηση με τον μόνιμο πληθυσμό;
2) Έχουν το άρθρο 15 της οδηγίας 2006/123 […], καθώς και τα άρθρα 49 ΣΛΕΕ, 56 ΣΛΕΕ και 106, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ την έννοια ότι αντιτίθενται σε εθνική κανονιστική ρύθμιση, όπως η επίμαχη στην κύρια δίκη, η οποία εξαρτά τη χορήγηση άδειας για τη δημιουργία σημείων πώλησης προϊόντων καπνού από την τήρηση προκαθορισμένων κριτηρίων που αφορούν την ελάχιστη γεωγραφική απόσταση μεταξύ των παρόχων και τον μόνιμο πληθυσμό, χωρίς να παρέχει στην αρμόδια δημόσια αρχή τη δυνατότητα να εκτιμήσει άλλες αντικειμενικές περιστάσεις οι οποίες, ακόμη και αν δεν πληρούνται οι προαναφερθείσες προϋποθέσεις, αποδεικνύουν στη συγκεκριμένη περίπτωση την ύπαρξη ανάγκης για την παροχή της υπηρεσίας;»
III. Η διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου
31. Η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως περιήλθε στο Δικαστήριο στις 16 Ιανουαρίου 2023.
32. Γραπτές παρατηρήσεις κατέθεσαν η FA.RO., ο JS (9), η Ισπανική και η Ιταλική Κυβέρνηση, καθώς και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή. Όλοι οι ανωτέρω παρέστησαν στην επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 24ης Ιανουαρίου 2024.
IV. Εκτίμηση
Α. Επί του παραδεκτού
33. Η Ισπανική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι τα δύο προδικαστικά ερωτήματα είναι απαράδεκτα λόγω του υποθετικού τους χαρακτήρα. Η Ιταλική Κυβέρνηση εκτιμά ότι η οδηγία 2006/123 δεν εφαρμόζεται στην υπό κρίση ένδικη διαφορά.
1. Επί του παραδεκτού των προδικαστικών ερωτημάτων όσον αφορά τα άρθρα 49 ΣΛΕΕ, 56 ΣΛΕΕ και 106, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ
34. Οι διατάξεις της Συνθήκης ΛΕΕ περί ελευθερίας εγκαταστάσεως (άρθρο 49) και περί ελεύθερης παροχής υπηρεσιών (άρθρο 50) δεν έχουν, κατ’ αρχήν, εφαρμογή σε καταστάσεις στις οποίες όλα τα σχετικά στοιχεία περιορίζονται στο εσωτερικό ενός και μόνον κράτους μέλους (10).
35. Από την απόφαση περί παραπομπής προκύπτει ότι όλα τα σχετικά στοιχεία της ένδικης διαφοράς περιορίζονται στην ιταλική επικράτεια: ιταλική επιχείρηση ζητεί από τις ιταλικές αρχές τη χορήγηση άδειας για την εκμετάλλευση σημείου πώλησης προϊόντων καπνού σε ιταλικό έδαφος.
36. Όταν όλα τα σχετικά στοιχεία περιορίζονται στο εσωτερικό ενός και μόνον κράτους μέλους, οι αιτήσεις προδικαστικής αποφάσεως είναι παραδεκτές μόνον αν από αυτές προκύπτουν πραγματικά περιστατικά ή παράγοντες βάσει των οποίων μπορεί να διαπιστωθεί η σχέση μεταξύ του αντικειμένου ή των περιστάσεων της ένδικης διαφοράς και των άρθρων 49 ΣΛΕΕ ή 56 ΣΛΕΕ.
37. Εναπόκειται στο αιτούν δικαστήριο να υποδείξει στο Δικαστήριο «εάν η διαφορά που εκκρεμεί ενώπιόν του, καίτοι αμιγώς εσωτερικής φύσεως, παρουσιάζει εντούτοις κάποιο συνδετικό στοιχείο με τις διατάξεις του δικαίου της Ένωσης περί θεμελιωδών ελευθεριών, οπότε η ζητούμενη προδικαστική ερμηνεία καθίσταται απαραίτητη για την επίλυση της διαφοράς αυτής» (11).
38. Δεδομένου ότι ουδεμία σχετική ένδειξη υπάρχει στην αίτηση προδικαστικής αποφάσεως του ιταλικού δικαστηρίου, τα προδικαστικά ερωτήματα που υπέβαλε πρέπει να κριθούν απαράδεκτα όσον αφορά την ερμηνεία των άρθρων 49 ΣΛΕΕ και 56 ΣΛΕΕ (12).
39. Το ίδιο ισχύει και όσον αφορά το άρθρο 106, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ. Το αιτούν δικαστήριο δεν εκθέτει ούτε τους λόγους που το οδήγησαν εν προκειμένω να υποβάλει ερωτήματα ως προς την ερμηνεία της διάταξης αυτής ούτε τη σχέση που αυτό εκτιμά ότι υφίσταται μεταξύ της διάταξης αυτής και της εθνικής νομοθεσίας. Επομένως, το Δικαστήριο δεν είναι σε θέση να του παράσχει χρήσιμη για την επίλυση της ένδικης διαφοράς ερμηνεία του άρθρου αυτού (13).
40. Κατά συνέπεια, τα δύο υποβληθέντα προδικαστικά ερωτήματα είναι απαράδεκτα όσον αφορά την ερμηνεία των άρθρων 49 ΣΛΕΕ, 56 ΣΛΕΕ και 106, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ.
41. Εντούτοις, η διαπίστωση ότι η επίμαχη κατάσταση είναι αμιγώς εσωτερική δεν επηρεάζει τη δυνατότητα εφαρμογής των διατάξεων της οδηγίας 2006/123 σχετικά με την ελευθερία εγκατάστασης των παρόχων υπηρεσιών. Το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι οι διατάξεις αυτές έχουν εφαρμογή σε κατάσταση της οποίας τα στοιχεία περιορίζονται στο εσωτερικό ενός και μόνον κράτους μέλους (14).
2. Επί του παραδεκτού των προδικαστικών ερωτημάτων όσον αφορά την ερμηνεία της οδηγίας 2006/123
42. Κατά την άποψη της Ισπανικής Κυβέρνησης πρέπει επίσης να κριθούν απαράδεκτα τα προδικαστικά ερωτήματα και όσον αφορά την ερμηνεία της οδηγίας 2006/123, βάσει του άρθρου της 1, παράγραφος 3.
43. Το άρθρο 1, παράγραφος 3, της οδηγίας 2006/123 διευκρινίζει ότι η οδηγία αυτή «δεν αφορά την κατάργηση μονοπωλίων παροχής υπηρεσιών».
44. Από την εξαίρεση αυτή, εξεταζόμενη υπό το πρίσμα της όγδοης αιτιολογικής σκέψης της οδηγίας 2006/123, προκύπτει ότι η οδηγία αυτή δεν εφαρμόζεται όταν η παροχή υπηρεσιών εμπορικής διανομής υπόκειται σε καθεστώς εμπορικού μονοπωλίου (15) το οποίο αποκλείει εντελώς τον ανταγωνισμό και αναθέτει την πώληση αυτή σε ένα μοναδικό προμηθευτή (16).
45. Ωστόσο, το ιταλικό καθεστώς πώλησης βιομηχανοποιημένων καπνών δεν φαίνεται να έχει διαμορφωθεί ως μονοπώλιο εμπορίας αγαθών ή παροχής υπηρεσιών (17). Τα προϊόντα καπνού πωλούνται από μεγάλο αριθμό σημείων πώλησης, κανονικών και ειδικών, καθώς και από άλλες επιχειρήσεις κατόχους παρεπόμενων αδειών.
46. Από τα στοιχεία της δικογραφίας προκύπτει ότι τόσο τα σημεία πώλησης όσο και τα καταστήματα που διαθέτουν παρεπόμενες άδειες ευρίσκονται στα χέρια ανεξάρτητων ιδιωτών, οι οποίοι προσφέρουν στο κοινό την υπηρεσία πώλησης βιομηχανοποιημένων καπνών (18). Επομένως, δεν υφίσταται μονοπώλιο εμπορίας αγαθών ή παροχής υπηρεσιών.
47. Η κατά παραχώρηση χορήγηση αδειών εκμετάλλευσης σημείων πώλησης και παρεπόμενων αδειών συνεπάγεται την άσκηση δημόσιας εξουσίας εκ μέρους της ιταλικής Διοίκησης, η οποία επιτρέπει τη δημιουργία σημείων πώλησης. Ωστόσο, το γεγονός αυτό δεν σημαίνει ούτε ότι το κράτος παρέχει την υπηρεσία αυτή ούτε ότι η ADM μπορεί να επεμβαίνει στις αυστηρά εμπορικές αποφάσεις των κατόχων των αδειών λειτουργίας των σημείων πώλησης, μετά τη χορήγησή τους. Τα κρατικά καπνοπωλεία που υπάγονταν στο παλαιό μονοπώλιο πώλησης καπνού καταργήθηκαν το 1983 (19).
48. Είναι αληθές ότι, όπως επισημαίνει το αιτούν δικαστήριο (20), η λιανική πώληση βιομηχανοποιημένων καπνών αποτελεί εμπορική δραστηριότητα η οποία δεν μπορεί να εξομοιωθεί πλήρως με άλλες οικονομικές δραστηριότητες, διότι οι δίαυλοι διανομής είναι περιορισμένοι και διότι έχει ως αντικείμενο προϊόν επιβλαβές για τη δημόσια υγεία. Είναι επίσης αληθές ότι ορισμένοι τομείς της δραστηριότητας αυτής, όπως η διαφήμιση ή η τιμή του καπνού, υπόκεινται σε αυστηρές ρυθμίσεις. Ωστόσο, επαναλαμβάνω ότι οι περιστάσεις αυτές δεν καθιστούν κρατικό μονοπώλιο την εν λόγω λιανική πώληση στην Ιταλία και δεν εξαλείφουν τον (περιορισμένο) ανταγωνισμό μεταξύ των παρόχων του συγκεκριμένου είδους υπηρεσίας.
49. Εν κατακλείδι, η ένσταση της Ισπανικής Κυβέρνησης πρέπει να απορριφθεί.
50. Η Ιταλική Κυβέρνηση επικαλείται το άρθρο 2 της οδηγίας 2006/123 και την όγδοη αιτιολογική της σκέψη προς επίρρωση του ισχυρισμού της ότι η εν λόγω οδηγία δεν εφαρμόζεται. Διατείνεται ότι τα σημεία πώλησης προϊόντων καπνού ασκούν οικονομική δραστηριότητα γενικού ενδιαφέροντος η οποία καθιστά δυνατή τη λειτουργία του «φορολογικού μονοπωλίου» που επιβάλλεται στην πώληση καπνού (21).
51. Το Δικαστήριο έχει δεχθεί ότι «από το άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2006/123, σε συνδυασμό με τις αιτιολογικές σκέψεις 17, 70 και 72 της οδηγίας αυτής, προκύπτει ρητώς ότι οι κανόνες τους οποίους θεσπίζει η ως άνω οδηγία καταρχήν εφαρμόζονται στις υπηρεσίες γενικού οικονομικού ενδιαφέροντος, ενώ από το πεδίο εφαρμογής τους αποκλείονται μόνον οι μη οικονομικές υπηρεσίες γενικού ενδιαφέροντος» (22).
52. Τούτου δοθέντος, η άποψη της Ιταλικής Κυβέρνησης δεν μπορεί να γίνει δεκτή: εάν η λιανική πώληση βιομηχανοποιημένων καπνών στην Ιταλία είχε το χαρακτήρα υπηρεσίας γενικού ενδιαφέροντος, θα επρόκειτο για υπηρεσία γενικού οικονομικού ενδιαφέροντος και θα υπαγόταν στις απαιτήσεις της οδηγίας 2006/123.
53. Επομένως, τα προδικαστικά ερωτήματα είναι παραδεκτά όσον αφορά την ερμηνεία των διατάξεων της οδηγίας 2006/123 που εφαρμόζονται στην επίμαχη εθνική κανονιστική ρύθμιση. Κατά τα λοιπά, θεωρώ σκόπιμο να εξεταστούν από κοινού.
Β. Εκτίμηση επί της ουσίας: συμβατότητα με την οδηγία 2006/123 εθνικής κανονιστικής ρύθμισης που επιβάλλει περιορισμούς στην πώληση βιομηχανοποιημένων καπνών
54. Το αιτούν δικαστήριο ζητεί την ερμηνεία του άρθρου 15 της οδηγίας 2006/123. Επισημαίνει ότι «δεν αμφισβητεί τη νομιμότητα του συστήματος αδειοδοτήσεως του άρθρου 9 της οδηγίας 2006/123 για την πώληση στο κοινό ειδών μονοπωλίου και, ειδικότερα, προϊόντων καπνού και συνοδευτικών προϊόντων», και εκτιμά ότι το σύστημα αυτό δικαιολογείται από επιτακτικό λόγο δημοσίου συμφέροντος. (23)
55. Ωστόσο, το ίδιο δικαστήριο διατυπώνει αμφιβολίες σχετικά με το εάν το γεωγραφικό και το δημογραφικό κριτήριο που προβλέπονται στην ιταλική νομοθεσία (και μνημονεύονται στο άρθρο 15, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2006/123) συνάδουν με τις αρχές της αναγκαιότητας και της αναλογικότητας, δεδομένου ότι:
– όσον αφορά την αναγκαιότητα, οι ισχύοντες περιορισμοί δεν είναι στην πραγματικότητα ικανοί να αποθαρρύνουν την κατανάλωση προϊόντων καπνού, όπως θα συνέβαινε αν η απόσταση μεταξύ των σημείων πώλησης καθοριζόταν σε χιλιόμετρα και όχι σε μέτρα. Την κατανάλωση αυτή δεν αποθαρρύνει ούτε η (επιτρεπόμενη) εξάπλωση των αυτόματων μηχανημάτων πώλησης.
– Όσον αφορά την αναλογικότητα, οι ίδιοι αυτοί περιορισμοί, ακόμη και αν κριθούν αναγκαίοι, ενδέχεται να αποδειχθούν υπερβολικοί σε σχέση με ό,τι απαιτείται για την επίτευξη του σκοπού της προστασίας της υγείας μέσω της ισόρροπης σχέσης μεταξύ προσφοράς και ζήτησης, λόγω της ανελαστικότητάς τους (ελάχιστη απόσταση) και της σύνδεσής τους με αμιγώς δημογραφικά δεδομένα (μόνιμος πληθυσμός).
– Προκειμένου να τηρείται η αρχή της αναλογικότητας, η ADM θα πρέπει να μπορεί να λαμβάνει υπόψη άλλες αντικειμενικές περιστάσεις από τις οποίες να προκύπτει ότι, μολονότι δεν τηρούνται τα όρια απόστασης και πληθυσμού, η δημιουργία νέου κανονικού σημείου πώλησης ανταποκρίνεται σε ανάγκη παροχής της υπηρεσίας και, επομένως, δεν οδηγεί σε υπέρμετρη διόγκωση της προσφοράς. Αυτό συμβαίνει εν προκειμένω, αφού οι χρήστες της υπηρεσίας είναι στην πραγματικότητα πολύ περισσότεροι από ό, τι προκύπτει από το δημοτολόγιο, δεδομένου ότι πρόκειται για ιδιαίτερα τουριστικό δήμο.
1. «Σύστημα χορήγησης άδειας» ή «απαιτήσεις» κατά την έννοια της οδηγίας 2006/123
56. Το άρθρο 4, σημεία 6 και 7, της οδηγίας 2006/123 οριοθετεί τις έννοιες του «συστήματος χορήγησης άδειας» και των «απαιτήσεων» (24). Τα συστήματα χορήγησης άδειας εμπίπτουν στα άρθρα 9 έως 13 της οδηγίας 2006/123. Οι απαιτήσεις που απαγορεύονται ή υπόκεινται σε αξιολόγηση διέπονται από τα άρθρα 14 και 15 της οδηγίας αυτής.
57. Το «σύστημα χορήγησης άδειας» διακρίνεται από την «απαίτηση», καθόσον απαιτεί ένα σύνολο ενεργειών εκ μέρους του παρόχου της υπηρεσίας, καθώς και μια μεταγενέστερη επίσημη πράξη με την οποία η αρχή αδειοδοτεί τη δραστηριότητα του εν λόγω παρόχου (25). Αντιθέτως, η απαίτηση αποτελεί γενικό και απρόσωπο κανόνα ο οποίος έχει εφαρμογή σε όλους τους παρέχοντες υπηρεσίες, ανεξάρτητα από οποιαδήποτε ενέργεια ή διαδικασία για την έκδοση της άδειας που επιτρέπει τη σχετική δραστηριότητα (26).
58. Στην απόφαση X και Visser κρίθηκε ως απαίτηση, κατά την έννοια της οδηγίας 2006/123, η βάσει δημοτικού χωροταξικού σχεδίου απαγόρευση της άσκησης δραστηριότητας λιανικού εμπορίου προϊόντων σε ορισμένη γεωγραφική ζώνη της πόλεως (27). Τον ίδιο αυτό χαρακτήρα έχει κάθε άλλος κανόνας ή γενικός περιορισμός που εφαρμόζεται βάσει νόμου σε συγκεκριμένο είδος δραστηριότητας παροχής υπηρεσιών.
59. Φρονώ ότι η ρύθμιση της λιανικής πώλησης βιομηχανοποιημένων καπνών που προβλέπει η ιταλική νομοθεσία εμπίπτει στην έννοια του συστήματος χορήγησης άδειας. Πάροχος υπηρεσιών που επιθυμεί να λάβει άδεια λειτουργίας σημείου πώλησης, κανονικού ή ειδικού, ή παρεπόμενη άδεια πρέπει να υποβάλει αίτηση στην ADM, η οποία δέχεται ή απορρίπτει την εν λόγω αίτηση.
60. Προς τούτο, η ADM οφείλει, προηγουμένως, να καταρτίσει ένα εξαμηνιαίο σχέδιο κατανομής των σημείων πώλησης και να προκηρύξει δημόσιο διαγωνισμό, προκειμένου οι ενδιαφερόμενοι να υποβάλουν τις αιτήσεις τους. Κατ’ εφαρμογήν του σχεδίου αυτού η ADM απονέμει τα σημεία πώλησης και τις παρεπόμενες άδειες στους οικείους φορείς, επιτρέποντάς τους να ασκήσουν τη δραστηριότητα αυτή.
61. Μολονότι για την κατάρτιση του εξαμηνιαίου σχεδίου και τη χορήγηση αδειών η ADM εφαρμόζει τις νόμιμες απαιτήσεις (γεωγραφική και δημογραφική), εντούτοις, η άδεια χορηγείται μετά από διοικητική διαδικασία που προϋποθέτει αίτηση του παρόχου και μετέπειτα θετική απόφαση της Διοίκησης.
62. Δηλαδή η ιταλική νομοθεσία επιβάλλει σε όσους επιθυμούν να πωλούν λιανικώς βιομηχανοποιημένα καπνά «την τήρηση ορισμένης διαδικασίας, η οποία έχει ως αποτέλεσμα να τους υποχρεώνει να προβούν σε σύνολο ενεργειών προς την αρμόδια αρχή, προκειμένου να λάβουν εκ μέρους της επίσημη πράξη που τους επιτρέπει την πρόσβαση στην εν λόγω δραστηριότητα παροχής υπηρεσιών και την άσκησή της» (28).
63. Επομένως, πρόκειται για «σύστημα χορήγησης άδειας» κατά την έννοια του άρθρου 4, σημείο 6, της οδηγίας 2006/123, και όχι για απλή «απαίτηση» κατά την έννοια του άρθρου 4, σημείο 7, της ίδιας οδηγίας.
64. Ένα τέτοιο σύστημα χορήγησης άδειας υπόκειται στις απαιτήσεις του τμήματος 1 («Άδειες») του κεφαλαίου III («Ελευθερία εγκατάστασης των παρόχων υπηρεσιών») της οδηγίας 2006/123. Εξάλλου, δεν πρέπει να περιλαμβάνει απαιτήσεις που απαγορεύονται δυνάμει του άρθρου 14 της οδηγίας αυτής (29).
2. Eξαρτάται η πρόσβαση από οικονομική δοκιμή;
65. Πρέπει να εξακριβωθεί αν το σύστημα χορήγησης άδειας που θέσπισε η Ιταλία για τη λιανική πώληση βιομηχανοποιημένων καπνών εμπίπτει στην απαγόρευση του άρθρου 14, σημείο 5, της οδηγίας 2006/123. Μολονότι το αιτούν δικαστήριο δεν μνημονεύει το άρθρο αυτό στην αίτηση προδικαστικής αποφάσεως, η ανάλυσή του καθίσταται αναγκαία.
66. Κατά τη διάταξη αυτή, απαγορεύεται απαίτηση «η οποία εξαρτά τη χορήγηση άδειας από την αποδεδειγμένη ύπαρξη οικονομικής ανάγκης ή ζήτησης στην αγορά, αξιολογεί τον πιθανό ή πραγματικό οικονομικό αντίκτυπο της δραστηριότητας ή αξιολογεί κατά πόσον η δραστηριότητα είναι κατάλληλη για τους στόχους που θέτουν τα προγράμματα οικονομικού σχεδιασμού της αρμόδιας αρχής» (30).
67. Η απαγόρευση της οικονομικής δοκιμής (31) απηχεί τη νομολογία του Δικαστηρίου σχετικά με το ότι σκοποί οικονομικής φύσεως δεν μπορούν να αποτελέσουν λόγους δημοσίου συμφέροντος που δικαιολογούν περιορισμό της ελευθερίας εγκαταστάσεως (32).
68. Στο παρελθόν η Ιταλική Δημοκρατία είχε προβλέψει απαίτηση οικονομικής φύσεως (την ελάχιστη παραγωγικότητα) για την παραχώρηση σημείων πώλησης. Η Επιτροπή έκρινε (33) ότι αυτό ερχόταν σε σύγκρουση με το άρθρο 14, σημείο 5, της οδηγίας 2006/123, γεγονός που οδήγησε στην έκδοση της υπουργικής απόφασης 51 του 2021. Με την εν λόγω υπουργική απόφαση η απαίτηση αυτή καταργήθηκε και αντικαταστάθηκε από το κριτήριο της αναλογίας σημείων πώλησης βιομηχανοποιημένων καπνών προς τον μόνιμο πληθυσμό.
69. Συνεπάγεται το δημογραφικό κριτήριο οικονομική δοκιμή που έρχεται σε σύγκρουση με το άρθρο 14, σημείο 5, της οδηγίας 2006/123; Κατά την άποψη της Επιτροπής (34), από την ιταλική νομοθεσία και νομολογία θα μπορούσε να συναχθεί ότι η παραχώρηση των σημείων πώλησης εξακολουθεί, κατά κάποιον τρόπο, να εξαρτάται από παράγοντες που άπτονται της οικονομικής πραγματικότητας του τομέα.
70. Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση η Επιτροπή υποστήριξε ότι η διοικητική διαδικασία επί παραβάσει κατά της Ιταλίας είχε περατωθεί για λόγους πολιτικής σκοπιμότητας και όχι διότι είχαν εκλείψει οι αμφιβολίες ως προς την ύπαρξη οικονομικής δοκιμής. Η Επιτροπή φρονεί ότι το άρθρο 3, παράγραφος 2, στοιχείο b, της υπουργικής απόφασης 38 του 2013 ενδεχομένως προβλέπει συγκεκαλυμμένη οικονομική δοκιμή, δεδομένου ότι τα εξαμηνιαία σχέδια παραχώρησης των σημείων πώλησης καταρτίζονται με γνώμονα το συμφέρον παροχής της υπηρεσίας και έχουν, μεταξύ άλλων, ως σκοπό τη διαφύλαξη των εσόδων (35).
71. Εναπόκειται στο αιτούν δικαστήριο να ερμηνεύσει το εσωτερικό του δίκαιο. Υπό την επιφύλαξη της απόφασης του αιτούντος δικαστηρίου, εκτιμώ ότι η θέσπιση κριτηρίου βάσει αναλογίας μεταξύ πληθυσμού και σημείων πώλησης καπνού μπορεί να θεωρηθεί ότι αποσκοπεί στο να εξασφαλιστεί ότι η δραστηριότητα των εν λόγω σημείων πώλησης κατανέμεται ισόρροπα («υπό μορφή εκτεταμένου δικτύου») στο σύνολο της εθνικής επικράτειας, προκειμένου να διασφαλιστεί η νόμιμη προσφορά του προϊόντος αυτού, λαμβανομένων υπόψη του αναγλύφου και της κατανομής του πληθυσμού στην Ιταλία.
72. Νοούμενο κατ’ αυτόν τον τρόπο, το σύστημα χορήγησης διοικητικής άδειας που βασίζεται στην αναλογία πληθυσμού:
– Προβλέπει για τη λιανική πώληση καπνού, ως επιβλαβούς για την υγεία προϊόντος, συνθήκες που μειώνουν την προσφορά του στο απολύτως αναγκαίο για την ικανοποίηση της ζήτησης εκ μέρους των καπνιστών, αποτρέποντάς τους από την αγορά λαθραίου καπνού σε χαμηλότερη τιμή, η οποία ενθαρρύνει την κατανάλωση και μειώνει τα φορολογικά έσοδα.
– Συμβάλλει (τουλάχιστον τείνει να συμβάλλει) στην προστασία της δημόσιας υγείας, δεδομένου ότι αποκλείεται, ως ανέφικτη, η γενικευμένη απαγόρευση του καπνού.
73. Επομένως, το δημογραφικό κριτήριο δεν είναι αμιγώς οικονομικής φύσης, κατά την έννοια του άρθρου 14, σημείο 5, της οδηγίας 2006/123, διότι ο κύριος στόχος του δεν είναι η εξασφάλιση επαρκών εσόδων στους πωλητές βιομηχανοποιημένων καπνών ούτε η είσπραξη όσο το δυνατόν μεγαλύτερου φόρου επί της κατανάλωσής τους. Πρόκειται μάλλον για μέτρο που υπαγορεύεται από επιτακτικούς λόγους που συνδέονται με το δημόσιο συμφέρον, ιδίως με την προστασία της δημόσιας υγείας.
3. Προϋποθέσεις για τη χορήγηση της άδειας
74. Η συμβατότητα ενός εθνικού συστήματος χορήγησης άδειας με την οδηγία 2006/123 πρέπει να εκτιμηθεί υπό το πρίσμα του άρθρου 9, παράγραφος 1, της οδηγίας αυτής. Τα κράτη μέλη μπορούν να θεσπίζουν τέτοιο σύστημα μόνο αν δεν εισάγει διακρίσεις, δικαιολογείται από επιτακτικό λόγο δημόσιου συμφέροντος και είναι αναλογικό προς τον σκοπό του.
75. Οι προϋποθέσεις χορήγησης της άδειας πρέπει να είναι σύμφωνες προς το άρθρο 10 της οδηγίας 2006/123. Σύμφωνα με το άρθρο αυτό, τα συστήματα χορήγησης άδειας βασίζονται σε κριτήρια τα οποία οριοθετούν την άσκηση της εξουσίας των αρμόδιων αρχών και πληρούν τα χαρακτηριστικά που απαριθμούνται στην παράγραφο 2 του εν λόγω άρθρου.
76. Τόσο με το άρθρο 9, παράγραφος 1, που αφορά τη δικαιολόγηση, όσο και με το άρθρο 10, παράγραφος 2, της οδηγίας 2006/123, σχετικά με τα κριτήρια χορήγησης των αδειών, επιβάλλονται υποχρεώσεις σαφείς, ακριβείς και απαλλαγμένες αιρέσεων, που καθιστούν τις διατάξεις αυτές διατάξεις αμέσου αποτελέσματος (36).
77. Επομένως, το σύστημα χορήγησης διοικητικής άδειας πρέπει να συνάδει προς τα δύο αυτά άρθρα. Η συμμόρφωση προς τα άρθρα αυτά προϋποθέτει ο περιορισμός στην ελευθερία εγκαταστάσεως «καταρχάς, να μην εισάγει διάκριση λόγω ιθαγένειας, εν συνεχεία, να δικαιολογείται από επιτακτικό λόγο δημοσίου συμφέροντος και, τέλος, να είναι κατάλληλος για να εξασφαλίσει την υλοποίηση του επιδιωκόμενου σκοπού και να μην υπερβαίνει το όριο που είναι απαραίτητο για την επίτευξη του σκοπού, το ίδιο δε αποτέλεσμα να μην μπορεί να επιτευχθεί με άλλα λιγότερο περιοριστικά μέτρα» (37).
α) Διακρίσεις
78. Από τα στοιχεία της δικογραφίας δεν μπορεί να συναχθεί ότι το σύστημα χορήγησης άδειας εισάγει διακρίσεις, δεδομένου ότι ισχύει κατά τον ίδιο τρόπο τόσο για τους οικονομικούς φορείς που είναι εγκατεστημένοι στην Ιταλία όσο και για τους υπηκόους ή κατοίκους άλλων κρατών μελών που επιθυμούν να ασκήσουν την εν λόγω ανεξάρτητη οικονομική δραστηριότητα στην Ιταλία.
β) Δικαιολόγηση από επιτακτικούς λόγους δημοσίου συμφέροντος
79. Η Ιταλική Κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι το σύστημα χορήγησης άδειας, έστω και αν συνεπάγεται περιορισμό του δικαιώματος εγκαταστάσεως, δικαιολογείται από επιτακτικό λόγο δημοσίου συμφέροντος, δηλαδή την προστασία της δημόσιας υγείας. (38) Ειδικότερα, αποσκοπεί στη διασφάλιση μιας περιορισμένης προσφοράς βιομηχανοποιημένων καπνών, σύμφωνης με την αντίστοιχη ζήτηση, προκειμένου να μειωθεί η κατανάλωσή τους και, ως εκ τούτου, να καταπολεμηθεί το κάπνισμα.
80. Εκτιμώ ότι δεν υπάρχουν βάσιμες αμφιβολίες ως προς τις αρνητικές συνέπειες της κατανάλωσης καπνού στη δημόσια υγεία, οι οποίες έχουν αναγνωριστεί από διεθνείς οργανισμούς (39) και από το ίδιο το Δικαστήριο (40). Χωρίς να φθάνει στο σημείο να απαγορεύει την πώληση του καπνού, το δίκαιο της Ένωσης προβλέπει κανόνες για τη μείωση της κατανάλωσής του (41).
81. Επομένως, η προστασία της δημόσιας υγείας αποτελεί επιτακτικό λόγο δημοσίου συμφέροντος, βάσει του οποίου κράτος μέλος μπορεί να δικαιολογήσει σύστημα χορήγησης άδειας λιανικής πώλησης βιομηχανοποιημένων καπνών. Όπως προανέφερα, το αιτούν δικαστήριο δεν αμφισβητεί ότι οι επίμαχοι περιορισμοί επιδιώκουν τον σκοπό αυτό.
γ) Καταλληλότητα του περιορισμού για τον σκοπό του
82. Μολονότι εναπόκειται στο αιτούν δικαστήριο να εκτιμήσει αν το ιταλικό σύστημα είναι κατάλληλο για την επίτευξη του σκοπού της προστασίας της δημόσιας υγείας από τον οποίο διαπνέεται, το Δικαστήριο δύναται να του παράσχει χρήσιμες υποδείξεις για την απόφασή του.
83. Προκειμένου να εκτιμήσει την καταλληλότητα αυτή, το αιτούν δικαστήριο θα πρέπει να λάβει υπόψη το γεγονός ότι τα κράτη μέλη διαθέτουν περιθώριο εκτιμήσεως, εντός των ορίων που θέτει το δίκαιο της Ένωσης, για τον καθορισμό του επιπέδου προστασίας της δημόσιας υγείας στο έδαφός τους (42).
84. Ειδικότερα, το αιτούν δικαστήριο καλείται να εκτιμήσει κατά πόσον είναι κατάλληλο για την εξυπηρέτηση του σκοπού αυτού σύστημα χορήγησης άδειας που επιτρέπει την οργανωμένη και ελεγχόμενη λιανική πώληση του βιομηχανοποιημένων καπνών βάσει γεωγραφικών και δημογραφικών κριτηρίων.
85. Ασφαλώς, ο πλέον κατάλληλος τρόπος για την καταπολέμηση του καπνίσματος και την προστασία της δημόσιας υγείας είναι η απαγόρευση της πώλησης βιομηχανοποιημένων καπνών. Ωστόσο, η ακραία αυτή επιλογή δεν υιοθετήθηκε ούτε σε διεθνές επίπεδο ούτε από τον νομοθέτη της Ένωσης. Ο τελευταίος αναγνωρίζει στα κράτη μέλη τη δυνατότητα να καθορίζουν τους τρόπους λιανικής πώλησης βιομηχανοποιημένων καπνών τους οποίους επιτρέπουν εντός της επικράτειάς τους.
86. Δεδομένου ότι η ακραία επιλογή έχει αποκλεισθεί, ένα σύστημα χορήγησης διοικητικής άδειας που υπόκειται σε γεωγραφικό και σε δημογραφικό κριτήριο ενδεχομένως να είναι καταλληλότερο για την καταπολέμηση του καπνίσματος σε σύγκριση με την εναλλακτική επιλογή, δηλαδή το να επιτρέπεται η ελεύθερη πώληση βιομηχανοποιημένων καπνών.
87. Η Ιταλική Κυβέρνηση επισημαίνει ότι, δεδομένου ότι η κατανάλωση καπνού είναι νόμιμη στην Ιταλία, το εν λόγω σύστημα χορήγησης άδειας προστατεύει τη δημόσια υγεία, διότι εξασφαλίζει στους καπνιστές την απαραίτητη προμήθεια της ουσίας αυτής, ώστε να μην εκτεθούν στις αρνητικές συνέπειες μιας αιφνίδιας αποχής.
88. Η Ιταλική Κυβέρνηση προσθέτει ότι σκοπός είναι να εξισορροπηθούν στο χαμηλότερο δυνατό επίπεδο η συνήθης ζήτηση και η διαθέσιμη προσφορά βιομηχανοποιημένων καπνών. Με αυτόν τον τρόπο δεν ενθαρρύνεται κατανάλωση μεγαλύτερη από τη συνήθη και διασφαλίζεται, συγχρόνως, ότι οι εξαρτημένοι από το κάπνισμα καταναλωτές μπορούν εύκολα να προμηθευτούν τον καπνό, χωρίς να χρειάζεται να καταβάλουν μεγάλη προσπάθεια ή να καταφύγουν σε λαθραία προϊόντα, που πωλούνται εκτός κρατικού ελέγχου και σε χαμηλότερες τιμές ενθαρρύνοντας με τον τρόπο αυτόν την κατανάλωση καπνού.
89. Η οδηγία 2006/123 δεν εμποδίζει τις έννομες τάξεις των κρατών μελών να εξαρτούν την πρόσβαση σε δραστηριότητα παροχής υπηρεσιών ή την άσκησή της από «ποσοτικούς ή εδαφικούς περιορισμούς, ιδίως υπό τη μορφή ορίων που καθορίζονται ανάλογα με τον πληθυσμό ή μιας ελάχιστης γεωγραφικής απόστασης μεταξύ παρόχων υπηρεσιών» (άρθρο 15, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ). Η απαίτηση αυτή είναι ακριβώς μία από εκείνες που πρέπει να αξιολογούνται σε σχέση με ορισμένο σύστημα χορήγησης άδειας.
90. Ο συνδυασμός του γεωγραφικού και του δημογραφικού κριτηρίου μπορεί, ταυτόχρονα, να διασφαλίσει τον εφοδιασμό σε ολόκληρη την επικράτεια και να αποτρέψει την ανεξέλεγκτη αύξηση της προσφοράς που θα παρακινούσε στην αύξηση της κατανάλωσης καπνού. Πράγματι, το Δικαστήριο χαρακτήρισε ως συνάδοντα με το δίκαιο της Ένωσης τα συστήματα χορήγησης άδειας που χρησιμοποιούσαν, στο πλαίσιο άλλων δραστηριοτήτων σχετικών με τη δημόσια υγεία (43), δημογραφικά και γεωγραφικά κριτήρια παρόμοια με εκείνο που εφαρμόζει η Ιταλία στη λιανική πώληση βιομηχανοποιημένων καπνών.
91. Από τη νομολογία αυτή μπορούν να αντληθούν διδάγματα δυνάμενα να εφαρμοσθούν εν προκειμένω, τηρουμένων των αναλογιών:
– «Όσον αφορά […] τον κανόνα με τον οποίο επιβάλλεται ελάχιστη απόσταση 300 μέτρων μεταξύ δύο καταστημάτων οπτικών ειδών, […] η απαίτηση αυτή […] ενισχύει τη βεβαιότητα των ασθενών περί του ότι διαθέτουν πρόσβαση σε πάροχο υπηρεσιών υγειονομικής περιθάλψεως ευρισκόμενο κοντά στην κατοικία τους και συμβάλλει επίσης στην καλύτερη προστασία της δημόσιας υγείας εντός ορισμένης γεωγραφικής περιοχής» (44).
– «[Ο] κανόνας βάσει του οποίου επιτρέπεται η ίδρυση ενός μόνον καταστήματος οπτικών ειδών ανά ορισμένο αριθμό κατοίκων δύναται να καταστήσει ευχερέστερη την ισόρροπη κατανομή των καταστημάτων αυτών εντός της οικείας γεωγραφικής περιοχής, διασφαλίζοντας κατ’ αυτόν τον τρόπο στο σύνολο του πληθυσμού τη δέουσα πρόσβαση στην παροχή των υπηρεσιών που προσφέρουν οι οπτικοί» (45).
92. Είναι αληθές ότι και στις δύο αυτές περιπτώσεις οι περιορισμοί αποσκοπούσαν στη διευκόλυνση της (οργανωμένης) πρόσβασης των χρηστών, ενώ το ιταλικό σύστημα χορήγησης άδειας αποσκοπεί, εν μέρει, στον περιορισμό της πρόσβασης αυτής, προκειμένου να καταπολεμηθεί το κάπνισμα και, εν μέρει, στη διασφάλιση προσφοράς που να ανταποκρίνεται στις ανάγκες των καπνιστών. Αναμφίβολα είναι δυσχερής η επίτευξη ισορροπίας, ωστόσο, φρονώ ότι η διαφορά αυτή δεν δικαιολογεί τη μη εφαρμογή της προαναφερθείσας νομολογίας στην υπό κρίση υπόθεση.
93. Ειδικότερα, θα μπορούσε να τεθεί το ερώτημα αν το συγκεκριμένο καθεστώς ελάχιστων αποστάσεων (από 300 έως 200 μέτρα ανάλογα με τον οικισμό) μεταξύ δύο σημείων πώλησης συνάδει, σε μεγαλύτερο ή μικρότερο βαθμό, με τους προαναφερθέντες σκοπούς. Το αιτούν δικαστήριο έχει τον τελικό λόγο ως προς τον εύλογο χαρακτήρα του καθεστώτος, τον οποίο θα πρέπει να αξιολογήσει χωρίς να παραβλέπει το γεγονός ότι εναπόκειται, κατ’ αρχήν, στον εθνικό νομοθέτη να προσαρμόσει το αριθμητικό κριτήριο στους σκοπούς αυτούς. (46)
δ) Αναλογικός και συνεπής χαρακτήρας του περιορισμού
94. Το επόμενο βήμα είναι να διαπιστωθεί αν το ιταλικό σύστημα χορήγησης άδειας:
– Είναι αναλογικό προς την επιτακτική ανάγκη προστασίας της δημόσιας υγείας, υπό την έννοια ότι δεν βαίνει πέραν του μέτρου που είναι αναγκαίο για την επίτευξη του σκοπού αυτού και δεν υφίσταται άλλη επιλογή λιγότερο περιοριστική για την επίτευξή του (47).
– Έχει την απαραίτητη συνοχή και συστηματικότητα για την επίτευξη του στόχου του (48).
95. Εναπόκειται σε κάθε κράτος μέλος να αποδείξει ότι πληρούνται αυτές οι σωρευτικές προϋποθέσεις (49). Το αιτούν δικαστήριο οφείλει να ελέγξει την αναλογικότητα του εθνικού μέτρου με τη βοήθεια του Δικαστηρίου, το οποίο του παρέχει στοιχεία προς τον σκοπό αυτό.
96. Με τη διάταξή του περί παραπομπής, το αιτούν δικαστήριο διατυπώνει αμφιβολίες σχετικά με το αν η ιταλική κανονιστική ρύθμιση τηρεί την αρχή της αναλογικότητας, ιδίως λόγω της εξάπλωσης των αυτόματων μηχανημάτων πώλησης, τα οποία διευκολύνουν την πρόσβαση του καταναλωτή στον καπνό χωρίς (ή με λιγότερους) χρονικούς περιορισμούς.
97. Συμφωνώ με το αιτούν δικαστήριο ότι, καίτοι το σύστημα χορήγησης άδειας για τη λειτουργία σημείων πώλησης αποσκοπεί στον περιορισμό της προσφοράς στο αναγκαίο για την ικανοποίηση της ζήτησης των καπνιστών, ωστόσο, η εξάπλωση των αυτόματων μηχανημάτων πώλησης βιομηχανοποιημένων καπνών φαίνεται να βαίνει προς την αντίθετη κατεύθυνση.
98. Κατόπιν των διευκρινίσεων που παρέσχε η Ιταλική Κυβέρνηση κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, προκύπτει ότι η δυνατότητα χρήσης αυτόματων μηχανημάτων πώλησης καπνού επιφυλάσσεται μόνο στα σημεία πώλησης και στους κατόχους παρεπόμενης άδειας. Τούτο προβλέπει ο νόμος 556/1977 (50), άρθρο 20 (51), και η υπ’ αριθ. 509/2007 (52) εγκύκλιος της ADM.
99. Δυνάμει των διατάξεων αυτών, τα αυτόματα μηχανήματα πώλησης μπορούν να τοποθετούνται εντός των σημείων πώλησης ή εκτός αυτών, σε απόσταση έως δέκα μέτρων από την κεντρική γραμμή της εισόδου. Οι χώροι που θα μπορούσαν να λάβουν παρεπόμενες άδειες μπορούν εναλλακτικά να επιλέξουν, αντί της παρεπόμενης άδειας, την εγκατάσταση αυτόματου πωλητή καπνού κατόπιν χορήγησης διοικητικής άδειας.
100. Λαμβάνοντας υπόψη τις διευκρινίσεις αυτές το αιτούν δικαστήριο πρέπει να εκτιμήσει αν το καθεστώς που εφαρμόζεται στα αυτόματα μηχανήματα πώλησης καπνού πληροί την απαίτηση της αναλογικότητας ή αν, αντιθέτως, συνεπάγεται υπερπροσφορά καπνού με συνέπεια να καθίσταται ασυνεπής η εφαρμογή των κριτηρίων γεωγραφικής απόστασης και πυκνότητας του πληθυσμού.
101. Όσον αφορά τα επιχειρήματα του αιτούντος δικαστηρίου με τα οποία θέτει υπό αμφισβήτηση την αναλογικότητα του γεωγραφικού κριτηρίου, ασφαλώς θα υπήρχε αποτρεπτικό αποτέλεσμα αν οι ελάχιστες αποστάσεις μεταξύ των σημείων πώλησης καθορίζονταν σε χιλιόμετρα και όχι σε μέτρα. Ωστόσο, η απόφαση αυτή εναπόκειται στον νομοθέτη λόγω του σημαντικού αντίκτυπου που έχει για τη νόμιμη κατανάλωση: η προσπάθεια εξεύρεσης ενός σημείου εξισορρόπησης της ζήτησης με την προσφορά, από πλευράς εδαφικής κατανομής, μπορεί να οδηγήσει σε σύστημα μικρότερων ή μεγαλύτερων αποστάσεων, χωρίς, κατά τη γνώμη μου, το Δικαστήριο να μπορεί να υποδείξει στο αιτούν δικαστήριο τη δέουσα απόσταση (53).
102. Τέλος, όσον αφορά την προβαλλόμενη ανελαστικότητα του γεωγραφικού και του δημογραφικού κριτηρίου (το οποίο συνδέεται με στοιχεία προερχόμενα από την απογραφή του μόνιμου πληθυσμού), το αιτούν δικαστήριο εκτιμά ότι η ADM πρέπει να μπορεί να λαμβάνει υπόψη και άλλες περιστάσεις άσχετες προς τα αυστηρά όρια απόστασης και πληθυσμού.
103. Φρονώ ότι είναι θεμιτή μια κάπως αυστηρή νομοθετική επιλογή, καθόσον αποσκοπεί στην κατοχύρωση της ασφάλειας δικαίου μέσω προκαθορισμένων αντικειμενικών κριτηρίων. Εξάλλου, η εφαρμογή του γεωγραφικού και του δημογραφικού κριτηρίου μετριάζεται από το άρθρο 3, παράγραφοι 1 και 2, της υπουργικής απόφασης 38 του 2013, το οποίο προβλέπει ορισμένα συμπληρωματικά κριτήρια για τη χορήγηση αδειών για σημεία πώλησης και παρεπόμενων αδειών. Η εφαρμογή τους θα μπορούσε να προσδώσει ελαστικό χαρακτήρα στο σύστημα, όπως υποστηρίζει η Ιταλική Κυβέρνηση (54).
104. Παραδείγματος χάριν, θα μπορούσαν να ληφθούν υπόψη ειδικές περιστάσεις (ακόμη και εποχικής φύσης, όπως η αύξηση του πραγματικού πληθυσμού, και όχι απλώς του πληθυσμού που έχει απογραφεί, για αρκετούς μήνες του έτους λόγω του τουρισμού). Η δημιουργία νέων σημείων πώλησης σε τέτοιες περιπτώσεις δεν οδηγεί κατ’ ανάγκη σε υπερβολική διόγκωση της προσφοράς για την εξυπηρέτηση των χρηστών που έχουν μετακινηθεί από την οικία τους.
105. Υπό την επιφύλαξη της εκτίμησης του αιτούντος δικαστηρίου, το οποίο ευλόγως γνωρίζει καλύτερα το εθνικό δίκαιο, το άρθρο 3, παράγραφοι 1 και 2, της υπουργικής απόφασης 38 του 2013 παρέχει στην ADM τη δυνατότητα να λαμβάνει υπόψη τις ζώνες νέας οικιστικής και εμπορικής ανάπτυξης, καθώς και την ιδιαίτερη σημασία των οδικών κόμβων και των κύριων αστικών χώρων συνάθροισης και την ύπαρξη σημαντικών και πολυσύχναστων συγκροτημάτων γραφείων ή παραγωγικών εγκαταστάσεων, τα οποία καθιστούν εμφανή την ύπαρξη συμφέροντος για την παροχή της υπηρεσίας.
106. Επομένως, τίποτα δεν εμποδίζει το αιτούν δικαστήριο να εκτιμήσει αν, υπό το φως των εν λόγω στοιχείων ελαστικότητας, η ADM θα μπορούσε να λάβει υπόψη της για την αδειοδότηση νέου σημείου πώλησης τη συνεχή τουριστική εισροή στο Finale Ligure και τις ιδιομορφίες αυτής.
107. Όσον αφορά τη σημασία της σύμβασης-πλαισίου του Παγκόσμιου Οργανισμού Υγείας για τον έλεγχο του καπνού, το αιτούν δικαστήριο επισημαίνει ότι δεν προβλέπει, μεταξύ των συνιστώμενων μέτρων για τη μείωση της ζήτησης και της προσφοράς καπνού, τη θέσπιση περιορισμών για τους πωλητές (55). Πάντως, το ιταλικό κράτος διαθέτει δικό του περιθώριο εκτιμήσεως κατά την επιλογή των μέσων που θεωρεί ως τα πλέον κατάλληλα για την προστασία της δημόσιας υγείας από τις επιπτώσεις του καπνίσματος. Ένα σύστημα χορήγησης διοικητικής άδειας υποκείμενης σε περιοριστικά κριτήρια είναι, κατ’ αρχήν, ικανό να εκπληρώσει τον σκοπό αυτό.
108. Εν κατακλείδει, ο συνδυασμός του γεωγραφικού και του δημογραφικού παράγοντα, συμπληρούμενων ενδεχομένως από άλλα κριτήρια ελαστικότητας, θα μπορούσε να διέλθει επιτυχώς τον έλεγχο της αναλογικότητας και να εκπληρώσει τις απαιτήσεις του άρθρου 10, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας 2006/123. Όσον αφορά την εγκατάσταση αυτόματων μηχανημάτων πώλησης, αυτή δεν πρέπει να συνεπάγεται αδικαιολόγητη αύξηση της προσφοράς βιομηχανοποιημένων καπνών, όπερ οφείλει να ελέγξει το αιτούν δικαστήριο.
V. Πρόταση
109. Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, προτείνω να δοθεί στο Tribunale Amministrativo Regionale della Liguria (διοικητικό πρωτοδικείο περιφέρειας Λιγουρίας, Ιταλία) η εξής απάντηση:
«Το άρθρο 9, παράγραφος 1, το άρθρο 10, παράγραφοι 1 και 2, το άρθρο 14, σημείο 5, και το άρθρο 15, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2006/123/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 12ης Δεκεμβρίου 2006, σχετικά με τις υπηρεσίες στην εσωτερική αγορά,
έχουν την έννοια ότι:
– δεν αντιτίθενται, κατ’ αρχήν, σε εθνική κανονιστική ρύθμιση η οποία εξαρτά τη χορήγηση αδειών για την άσκηση της δραστηριότητας της λιανικής πώλησης προϊόντων καπνού από την τήρηση συγκεκριμένων ορίων που καθορίζονται σε συνάρτηση με τον μόνιμο πληθυσμό και την ελάχιστη γεωγραφική απόσταση μεταξύ των παρόχων της υπηρεσίας.
– Εναπόκειται στο αιτούν δικαστήριο να κρίνει αν ο συνδυασμός των συγκεκριμένων γεωγραφικών και δημογραφικών κριτηρίων που προβλέπει η εθνική κανονιστική ρύθμιση, συμπληρούμενων ενδεχομένως από άλλα στοιχεία ελαστικότητας, τηρεί την αρχή της αναλογικότητας και πληροί τις απαιτήσεις του άρθρου 10, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας 2006/123. Στο αιτούν δικαστήριο εναπόκειται επίσης να εκτιμήσει αν η εγκατάσταση αυτόματων μηχανημάτων πώλησης συνεπάγεται αδικαιολόγητη αύξηση της προσφοράς βιομηχανοποιημένων καπνών, κατά παράβαση του σκοπού της προστασίας της υγείας που διαπνέει την εθνική κανονιστική ρύθμιση.»