Začasna izdaja
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
M. CAMPOSA SÁNCHEZ-BORDONE,
predstavljeni 14. marca 2024(1)
Zadeva C‑16/23
FA.RO. di YK & C. Sas
proti
Agenzia delle Dogane e dei Monopoli,
ob udeležbi
JS
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria (deželno upravno sodišče za Ligurijo, Italija))
„Predhodno odločanje – Storitve na notranjem trgu – Direktiva 2006/123/ES – Prodaja tobačnih izdelkov – Monopoli pri opravljanju storitev – Sistem dovoljenja – Zahteve za ustanovitev ponudnikov storitev – Nacionalna zakonodaja, ki omejuje izdajo dovoljenj poslovnim prostorom, kjer se prodaja monopolno blago – Merili razdalje in gostote prebivalstva – Varovanje javnega zdravja pred kajenjem“
1. Ta predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na združljivost italijanske zakonodaje, ki se uporablja za maloprodajo tobačnih izdelkov, z Direktivo 2006/123/ES(2).
2. Sporna zakonodaja določa omejevalna merila, ki temeljijo na geografski razdalji in gostoti prebivalstva, za odobritev ustanovitve prodajnih mest za te izdelke. Predložitveno sodišče dvomi, da so taka merila v skladu z Direktivo 2006/123.
I. Pravni okvir
A. Pravo Unije. Direktiva 2006/123
3. Člen 1 („Področje urejanja“) določa:
„1. Ta direktiva uvaja splošne določbe, ki ponudnikom storitev olajšujejo uveljavljanje svobode ustanavljanja in prostega pretoka storitev ter hkrati ohranjajo visoko raven kakovosti storitev.
2. Ta direktiva ne obravnava liberalizacije storitev splošnega gospodarskega pomena, ki so pridržane za javne ali zasebne subjekte, niti privatizacije javnih subjektov, ki opravljajo storitve.
3. Ta direktiva ne obravnava odprave monopolov, ki opravljajo storitve, niti pomoči, ki jih dodeljujejo države članice in za katere veljajo pravila Skupnosti o konkurenci.
Ta direktiva ne vpliva na svobodo držav članic, da v skladu z zakonodajo Skupnosti opredelijo, katere so storitve splošnega gospodarskega pomena, na kakšen način naj bodo te storitve organizirane in financirane v skladu s pravili o državni pomoči ter katere posebne obveznosti bi morale zanje veljati.
[…]“.
4. Člen 2 („Področje uporabe“) določa:
„[…]
2. Ta direktiva se ne uporablja za naslednje dejavnosti:
(a) negospodarske storitve splošnega pomena;
[…].“
5. Člen 4 („Opredelitev pojmov“) določa:
„V tej direktivi se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:
(6) ‚sistem dovoljenj‘ pomeni vsak postopek, kateremu mora ponudnik ali prejemnik slediti, da bi od pristojnega organa pridobil uradno odločitev ali odločitev z molkom organa o začetku opravljanja ali opravljanju storitvene dejavnosti;
(7) ‚zahteva‘ pomeni vsako obveznost, prepoved, pogoj ali omejitev iz zakonov ali upravnih predpisov držav članic ali posledično iz sodne prakse, upravnih praks ali predpisov poklicnih teles oziroma iz kolektivnih pravil poklicnih združenj ali drugih poklicnih organizacij, sprejetih pri izvajanju svoje pravne avtonomije; predpisi, določeni s kolektivnimi pogodbami, ki so jih sklenili socialni partnerji, ne veljajo kot zahteve v smislu te direktive;
[…].“
6. Člen 9 („Sistemi dovoljenj“) določa:
„1. Države članice začetka opravljanja ali opravljanje storitvene dejavnosti ne pogojujejo s sistemom dovoljenj, razen če so izpolnjeni naslednji pogoji:
(a) sistem dovoljenj zadevnega ponudnika ne diskriminira;
(b) potreba po sistemu dovoljenj je utemeljena s pomembnimi razlogi, ki se nanašajo na javni interes;
(c) zastavljenega cilja ni mogoče doseči z manj omejevalnim ukrepom, zlasti ker bi bil naknadni pregled prepozen, da bi bil lahko resnično učinkovit.
[…].“
7. Člen 10 („Pogoji za dodelitev dovoljenj“) določa:
„1. Sistemi dovoljenj temeljijo na merilih, ki pristojnim organom preprečujejo, da bi samovoljno izvrševali pooblastilo za ocenjevanje.
2. Merila iz odstavka 1 so:
(a) nediskriminatorna,
(b) objektivno utemeljena s pomembnimi razlogi, ki se nanašajo na javni interes,
(c) sorazmerna s ciljem navedenega javnega pomena,
(d) jasna in nedvoumna,
(e) objektivna,
(f) vnaprej objavljena,
(g) pregledna in dostopna.
[…]“
8. Člen 14 („Prepovedane zahteve“) določa:
„Države članice ne uveljavljajo naslednjih zahtev za začetek opravljanja storitvene dejavnosti ali njeno opravljanje na svojem ozemlju:
[…]
(5) uporabe ekonomskega preizkusa za vsak primer posebej, pri čemer se odobritev pogojuje z dokazom obstoja ekonomske potrebe ali povpraševanja na trgu, s presojo morebitnih ali trenutnih ekonomskih učinkov dejavnosti ali z oceno ustreznosti dejavnosti glede na cilje gospodarskega načrtovanja, ki jih je določil pristojni organ. Prepoved ne velja za zahteve po načrtovanju, ki niso ekonomske narave, temveč izhajajo iz pomembnih razlogov, ki se nanašajo na javni interes;
[…].“
9. Člen 15 („Zahteve, ki so predmet ocenjevanja“) določa:
„1. Države članice preverijo, ali njihov pravni sistem predvideva katere koli zahteve iz odstavka 2, in zagotovijo, da so te v skladu s pogoji iz odstavka 3. Države članice prilagodijo svoje zakone in upravne predpise tako, da so združljivi s temi pogoji.
2. Države članice preverijo, ali njihov pravni sistem pogojuje začetek opravljanja ali opravljanje storitvene dejavnosti z upoštevanjem katere koli od naslednjih nediskriminatornih zahtev:
(a) količinskih ali ozemeljskih omejitev, zlasti v obliki omejitev glede prebivalstva ali najmanjše geografske razdalje med ponudniki;
[…]
3. Države članice preverijo, ali zahteve iz odstavka 2 izpolnjujejo naslednje pogoje:
(a) nediskriminacija: zahteve ne smejo biti niti neposredno niti posredno diskriminatorne glede državljanstva ali v primeru podjetij glede kraja registriranega sedeža;
(b) potreba: zahteve morajo biti utemeljene s pomembnimi razlogi, ki se nanašajo na javni interes;
(c) sorazmernost: zahteve morajo biti take, da zagotavljajo izpolnitev zastavljenega cilja; ne smejo presegati tistega, kar je potrebno za uresničitev tega cilja, ter jih ni mogoče nadomestiti z drugimi, manj omejevalnimi ukrepi, s katerimi se lahko doseže iste rezultate.
[…]“
B. Italijansko pravo
1. Zakon 1293/1957(3)
10. V skladu s členom 16 in naslednjimi tega zakona se prodaja monopolnega blaga, vključno s tobačnimi izdelki, izvaja na običajnih in posebnih „maloprodajnih mestih“ ter na podlagi dovoljenja za prodajo tobačnih izdelkov.
11. Običajna maloprodajna mesta so poslovni prostori na javnih površinah, ki so posebej namenjeni prodaji tobačnih izdelkov in drugega monopolnega blaga. Dodelijo se s koncesijo zasebnikom za obdobje največ devetih let.(4)
12. Posebna maloprodajna mesta se vzpostavijo kot odgovor na potrebe povpraševanja na določenih krajih (železniške postaje, pristanišča, letališča, cestna počivališča, nakupovalna središča itd.). Na splošno se dodelijo zasebnikom za obdobje največ devetih let.
13. ADM lahko poleg tega z dovoljenjem za prodajo tobačnih izdelkov odobri prodajo monopolnega blaga v javnih prostorih. Imetnik teh dovoljenj se oskrbuje na najbližjem običajnem maloprodajnem mestu.
14. Dovoljenja za prodajo tobačnih izdelkov morajo biti utemeljena s potrebo po zagotavljanju storitve, kjer in kadar njeno izvajanje ni mogoče na maloprodajnih mestih. Dovoljenja ni mogoče podeliti, če je pri najbližjem maloprodajnem mestu, oddaljenem manj, kot je predhodno določeno, nameščen avtomat s tobačnimi izdelki.
2. Uredba-zakon 98/2011(5)
15. Natančneje, zakonodajalec je s členom 24(42) ministra za gospodarstvo in finance pooblastil, da z uredbo uredi vzpostavitev prodajnih mest z monopolnim blagom, „da bi se ob upoštevanju varstva konkurence potreba po zagotavljanju prodajne mreže za uporabnike, ki je enakomerno razširjena po celotnem ozemlju, uskladila s temeljnim javnim interesom glede varovanja zdravja, ki obsega preprečevanje in nadzorovanje kakršne koli ponudbe tobaka javnosti, ki ni utemeljena z dejanskim povpraševanjem po tobačnih izdelkih“.
16. V členu 24(42)(b), kakor je bil spremenjen s členom 4 zakona 37/2019, je tako določeno, da se lahko običajna maloprodajna mesta vzpostavijo „le, če sta izpolnjeni določeni zahtevi glede razdalje, ki ne sme biti manjša od 200 metrov, in glede števila prebivalcev, pri čemer je treba upoštevati razmerje enega maloprodajnega mesta na vsakih 1500 prebivalcev“.
3. Uredba 38/2013(6)
17. Po spremembah, uvedenih leta 2021, njen člen 2 določa naslednje parametre za vzpostavitev običajnih maloprodajnih mest:
(a) najmanjša razdalja od najbližjega maloprodajnega mesta:
– 300 metrov v občinah z do 30.000 prebivalci;
– 250 metrov v občinah, ki imajo od 30.001 do 100.000 prebivalcev;
– 200 metrov v občinah z več kot 100.000 prebivalci.
(b) Razmerje eno maloprodajno mesto na vsakih 1500 prebivalcev z bivališčem v občini; odstopanje od tega razmerja je dovoljeno le za občine z manj kot 1500 prebivalci.
18. Parameter, ki se nanaša na razmerje med številom maloprodajnih mest in številom prebivalcev, je bil uveden z zakonom 37/2019 in ministrsko uredbo št. 51 iz leta 2021 ter je nadomestil zahtevo glede najnižje produktivnosti, ki je bila določena v prvotnem besedilu uredbe-zakona 98/2011 in ministrske uredbe št. 38 iz leta 2013.(7)
19. Člen 3 določa:
– ADM bo upoštevala zlasti območja nove stanovanjske in poslovne širitve, poseben pomen cestnih vozlišč in glavnih mestnih zbirališč, stalno prebivalstvo, obstoj pisarn ali proizvodnih struktur s posebnim pomenom in pogostostjo obiska, kar vse kaže na obstoj zanimanja za storitev.
– Prodajna mreža tobačnih izdelkov mora biti prilagojena zanimanju za storitev in organizirana tako, da sta zagotovljeni učinkovitost in uspešnost nadzora, ki ga izvaja javni organ, da bi se zaščitili mladoletniki, zagotavljala javni red in varnost, varovalo javno zdravje in zaščitili prihodki od davkov na monopolno blago.
20. Običajna maloprodajna mesta se vzpostavijo s posebnim načrtom, ki ga vsakega pol leta izda pristojni deželni urad ADM po izvedbi postopka, s katerim sta med drugim določena predhodna objava osnutka začasnega načrta in predložitev stališč deležnikov.
21. Za dodelitev koncesije v primeru novih običajnih maloprodajnih mest se uporabijo ti postopki: v občinah z do 30.000 prebivalci javni organ organizira natečaj, namenjen izključno posebnim kategorijam oseb; v občinah z več kot 30.000 prebivalci in v občinah, ki so upravna središča pokrajin, se dodelitev koncesije opravi na podlagi postopka javnega razpisa, ki je odprt za vse kandidate.
II. Dejansko stanje, spor in vprašanji za predhodno odločanje
22. Družba FA.RO. di YK & C. s.a.s. (v nadaljevanju: FA.RO.) je imela že več let dovoljenje za prodajo tobačnih izdelkov v lokalu Bar Rino v kraju Finale Ligure (Italija).
23. ADM je 19. novembra 2021 začela postopek za preklic dovoljenja, ker je običajno maloprodajno mesto s tobačnimi izdelki, ki oskrbuje družbo FA.RO. in je oddaljeno manj kot 300 metrov, maja 2021 namestilo prodajni avtomat za cigarete. Ta okoliščina v skladu z veljavno zakonodajo (člen 7 uredbe 38/2013) preprečuje ohranitev dovoljenja za prodajo tobačnih izdelkov.
24. Družba FA.RO. je ADM sporočila, da obstaja potreba po vzpostavitvi novega običajnega maloprodajnega mesta v lokalu Bar Rino, pri čemer je navedla vrsto dejstev, ki kažejo na velik obisk potrošnikov.
25. ADM ni ugodila prošnji družbe FA.RO., ker ni izpolnjevala zahtev glede razdalje ter razmerja med maloprodajnimi mesti in prebivalci, ki ga predvideva člen 2 uredbe 38/2013.(8)
26. Družba FA.RO. je zoper odločbo ADM vložila tožbo pri Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria (deželno upravno sodišče za Ligurijo, Italija), s katero je predlagala razglasitev ničnosti:
– prvič, obvestila ADM št. 6401/RU z dne 31. marca 2022 o osnutku polletnega načrta (druga polovica leta 2022) za vzpostavitev novih običajnih maloprodajnih mest za prodajo tobaka na ozemlju Ligurije, ker ne predvideva enega takega maloprodajnega mesta v občini Finale Ligure, via Mazzini 2, kjer je lokal Bar Rino;
– drugič, vseh drugih povezanih aktov.
27. Družba FA.RO. je trdila, da je nacionalno pravilo v nasprotju s členom 15 Direktive 2006/123. Zato bi bilo treba razveljaviti člen 2 uredbe 38/2013 ali vsaj izključiti njegovo uporabo, člen 24(42) uredbe-zakona 98/2011 pa se ne bi smel uporabljati.
28. Po mnenju družbe FA.RO. novo maloprodajno mesto v lokalu Bar Rino ne bi povzročilo presežka ponudbe nad povpraševanjem, saj gre za kraj, kjer je zaradi dotoka obiskovalcev ob koncih tedna in med turistično sezono dejanskih uporabnikov storitve veliko več, kot je prebivalcev.
29. ADM je trdila, da je treba tožbo zavrniti.
30. V tem okviru je Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria (deželno upravno sodišče za Ligurijo) Sodišču predložilo ti vprašanji v predhodno odločanje:
„1. Ali je treba člen 15 Direktive 2006/123[…] ter člene 49, 56 in 106(2) PDEU razlagati tako, da nasprotujejo nacionalni ureditvi, kakršna je ta v sporu v glavni stvari, ki določa omejitve glede odobritve prodajnih mest s tobačnimi izdelki na podlagi najmanjše geografske razdalje med ponudniki in števila prebivalcev?
2. Ali je treba člen 15 Direktive 2006/123[…] ter člene 49, 56 in 106(2) PDEU razlagati tako, da nasprotujejo nacionalni ureditvi, kakršna je ta v sporu v glavni stvari, ki izdajo dovoljenja za prodajna mesta s tobačnimi izdelki pogojuje z izpolnjevanjem predhodno določenih zahtev glede najmanjše geografske razdalje med ponudniki in številom prebivalcev, ne da bi pristojni javni organ lahko ocenil druge objektivne dejanske okoliščine, ki v posameznem primeru kažejo na obstoj potrebe po storitvi, tudi če navedeni zahtevi nista izpolnjeni?“
III. Postopek pred Sodiščem
31. Predlog za sprejetje predhodne odločbe je sodno tajništvo Sodišča prejelo 16. januarja 2023.
32. Družba FA.RO., oseba JS,(9) španska in italijanska vlada ter Evropska komisija so predložile pisna stališča. Vse so se udeležile obravnave 24. januarja 2024.
IV. Presoja
A. Dopustnost
33. Španska vlada meni, da sta obe vprašanji za predhodno odločanje nedopustni, ker sta hipotetični. Italijanska vlada pa meni, da se Direktiva 2006/123 za spor ne uporablja.
1. Dopustnost vprašanj za predhodno odločanje, kolikor se nanašata na člene 49, 56 in 106(2) PDEU
34. Določbe PEU na področju svobode ustanavljanja (člen 49) in svobode opravljanja storitev (člen 56) se načeloma ne uporabljajo za položaj, v katerem so vsi elementi omejeni na samo eno državo članico.(10)
35. Iz predložitvene odločbe je razvidno, da so vsi elementi spora omejeni na Italijansko republiko: italijansko podjetje je pri italijanskih organih zaprosilo za dovoljenje za vzpostavitev maloprodajnega mesta za prodajo tobaka na italijanskem ozemlju.
36. Če so vsi elementi položaja omejeni na eno samo državo članico, so predlogi za sprejetje predhodne odločbe dopustni le, če so v njih navedena dejstva ali dejavniki, na podlagi katerih je mogoče ugotoviti povezavo med predmetom ali okoliščinami spora in členom 49 ali 56 PDEU.
37. Predložitveno sodišče mora Sodišču pojasniti, „zakaj kljub povsem notranji naravi spora, ki poteka pred njim, med tem sporom in določbami prava Unije v zvezi s temeljnimi svoboščinami obstaja povezava, zaradi katere je razlaga, ki se zahteva v okviru predhodnega odločanja, potrebna za njegovo rešitev“.(11)
38. Ker v predlogu za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo italijansko sodišče, ni nobenega pojasnila v tem smislu, je treba njegovi vprašanji za predhodno odločanje glede razlage členov 49 in 56 PDEU šteti za nedopustni.(12)
39. Enako velja v primeru člena 106(2) PDEU. Predložitveno sodišče ne navede razlogov, zaradi katerih konkretno je prosilo za razlago te določbe, niti povezave, ki bi po njegovem mnenju lahko obstajala med to določbo in nacionalnimi pravili. Iz tega izhaja, da Sodišče ne more podati razlage tega člena, ki bi bila koristna za rešitev spora.(13)
40. Vprašanji za predhodno odločanje sta torej nedopustni glede razlage členov 49, 56 in 106(2) PDEU.
41. Ugotovitev, da je položaj, ki je predmet spora, povsem notranji, pa ne vpliva na uporabo določb Direktive 2006/123 za svobodo ustanavljanja ponudnikov. Sodišče je že razsodilo, da se te določbe uporabljajo za položaj, katerega elementi so omejeni na eno samo državo članico.(14)
2. Dopustnost vprašanj za predhodno odločanje glede razlage Direktive 2006/123
42. Po mnenju španske vlade je treba vprašanji za predhodno odločanje na podlagi njenega člena 1(3) Direktive 2006/123 razglasiti za nedopustni tudi glede razlage te direktive.
43. Člen 1(3) Direktive 2006/123 pojasnjuje, da ta direktiva „ne obravnava odprave monopolov, ki opravljajo storitve“.
44. Iz te izključitve ob upoštevanju uvodne izjave 8 te direktive je mogoče sklepati, da se Direktiva 2006/123 ne uporablja, če za opravljanje maloprodajnih storitev velja prodajni monopol,(15) ki popolnoma izključuje konkurenco in tako prodajo prepušča enemu samemu izvajalcu.(16)
45. Italijanski sistem prodaje tobačnih izdelkov pa se ne zdi monopol nad prodajo blaga niti monopol nad opravljanjem storitev.(17) Tobačne izdelke prodajajo številna običajna in posebna maloprodajna mesta ter druga podjetja, ki imajo dovoljenja za prodajo tobačnih izdelkov.
46. Iz informacij, ki so na voljo v spisu, je razvidno, da so tako maloprodajna mesta kot lokali z dovoljenji za prodajo tobačnih izdelkov v rokah neodvisnih zasebnikov, ki opravljajo storitev prodaje tobačnih izdelkov javnosti.(18) Prodajni monopol in monopol nad opravljanjem storitev torej ne obstajata.
47. Dodelitev koncesije za maloprodajna mesta in podeljevanje dovoljenj za prodajo tobačnih izdelkov vključuje izvajanje javne oblasti s strani italijanske uprave, ki odobri prodajna mesta. Vendar to ne pomeni, da država zagotavlja to storitev ali da se lahko ADM vmešava v strogo komercialne odločitve imetnikov prodajnih mest, ko so ta že dodeljena. Državna maloprodajna mesta, ki so pripadala nekdanjemu monopolu nad prodajo tobaka, so bila ukinjene leta 1983.(19)
48. Res je, kot poudarja predložitveno sodišče,(20) da je maloprodaja tobačnih izdelkov trgovska dejavnost, ki ni povsem primerljiva z drugimi gospodarskimi dejavnostmi, ker so distribucijski kanali omejeni in ker je njen predmet izdelek, ki je škodljiv za javno zdravje. Res je tudi, da so vidiki te dejavnosti, kot sta oglaševanje ali cena tobaka, strogo urejeni. Vendar te okoliščine, naj ponovim, ne pomenijo, da je maloprodaja tobačnih izdelkov v Italiji državni monopol, in ne odpravljajo (omejene) konkurence med ponudniki tovrstnih storitev.
49. Skratka ugovor španske vlade je treba zavrniti.
50. Italijanska vlada se v zagovor tega, da te direktive ni mogoče uporabiti, sklicuje na člen 2 Direktive 2006/123 in njeno uvodno izjavo 8. Doda, da maloprodajna mesta tobačnih izdelkov opravljajo gospodarsko dejavnost v splošnem interesu, ki omogoča delovanje „davčnega monopola“ na področju prodaje tobaka.(21)
51. Sodišče je navedlo, da „je iz člena 2(2)(a) Direktive 2006/123 v povezavi z uvodnimi izjavami 17, 70 in 72 te direktive izrecno razvidno, da se pravila iz te direktive načeloma uporabljajo za storitve splošnega gospodarskega pomena, saj so s področja uporabe teh pravil izvzete le negospodarske storitve splošnega pomena“.(22)
52. Glede na to argumenta italijanske vlade ni mogoče sprejeti: maloprodaja tobačnih izdelkov v Italiji bi bila, če bi se uvrstila med storitve splošnega pomena, uvrščena med storitve splošnega gospodarskega pomena, za katere veljajo zahteve iz Direktive 2006/123.
53. Vprašanji za predhodno odločanje sta torej dopustni glede razlage določb Direktive 2006/123, ki se uporabljajo za sporno nacionalno zakonodajo. Poleg tega se mi zdi primerno, da ju obravnavam skupaj.
B. Vsebinska presoja: združljivost nacionalne zakonodaje, ki omejuje prodajo tobačnih izdelkov, z Direktivo 2006/123
54. Predložitveno sodišče prosi za razlago člena 15 Direktive 2006/123. Potem ko navede, da „ne dvomi v legitimnost sistema dovoljenja iz člena 9 Direktive 2006/123 za javno prodajo monopolnega blaga in zlasti tobačnih izdelkov in dodatkov“, meni, da je ta sistem utemeljen s pomembnim razlogom, ki se nanaša na javni interes.(23)
55. Vendar to sodišče dvomi, da so geografska in demografska merila, vključena v italijansko zakonodajo (in omenjena v členu 15(2)(a) Direktive 2006/123), skladna z načeloma potrebnosti in sorazmernosti, saj
– naj z vidika potrebnosti veljavne omejitve dejansko ne bi bile primerne za odvračanje od porabe tobačnih izdelkov, saj bi bilo treba razdaljo med prodajnimi mesti računati v kilometrih in ne v metrih. Tudi (dopustno) širjenje prodajnih avtomatov ne odvrača od take porabe.
– bi se z vidika sorazmernosti iste omejitve, tudi če bi se štele za potrebne, lahko izkazale za pretirane glede na to, kar je nujno, da se z uravnoteženim razmerjem med ponudbo in povpraševanjem doseže cilj varovanja zdravja, in sicer zaradi togosti takih omejitev (najmanjša razdalja) in povezave s podatki, ki izhajajo izključno iz registra prebivalstva (število prebivalcev).
– da bi ADM lahko ravnala v skladu z načelom sorazmernosti, bi morala imeti možnost upoštevanja drugih objektivnih okoliščin, tudi če ne bi bile upoštevane omejitve glede razdalje in števila prebivalcev, če bi kazale na to, da bi odprtje novega običajnega maloprodajnega mesta ustrezalo potrebi po storitvi in zato ne bi pripeljalo do presežne ponudbe. To bi se zgodilo v tem primeru, ker je uporabnikov storitve dejansko veliko več od tistih, ki so v registru, saj gre za zelo turistično občino.
1. „Sistem dovoljenja“ ali „zahteva“ v smislu Direktive 2006/123
56. Člen 4 Direktive 2006/123 v točkah 6 in 7 razmejuje pojma „sistem dovoljenja“ in „zahteva“.(24) Členi od 9 do 13 Direktive 2006/123 se uporabljajo za sisteme dovoljenja. Zahteve, ki so prepovedane ali predmet ocenjevanja, so urejene v členih 14 in 15 iste direktive.
57. „Sistem dovoljenja“ se od „zahteve“ razlikuje po tem, da prvi vključuje postopek, ki ga mora ponudnik storitve izvesti, ki mu sledi uradni akt organa, s katerim dovoli dejavnost tega ponudnika.(25) Nasprotno pa je zahteva splošno in neosebno pravilo, ki se uporablja za vse ponudnike storitev, ne glede na kakršen koli akt ali postopek za pridobitev dovoljenja za predvideno dejavnost.(26)
58. V sodbi X in Visser je bila prepoved razvoja trgovine na drobno z blagom na določenem območju mesta, ki jo je vseboval prostorski načrt občine, obravnavana kot zahteva v smislu Direktive 2006/123.(27) Vsako drugo splošno pravilo ali omejitev, ki se po zakonu uporablja za določeno vrsto storitvene dejavnosti, ima enak značaj.
59. Ureditev maloprodaje tobačnih izdelkov po italijanski zakonodaji po mojem mnenju ustreza pojmu sistema dovoljenj. Ponudnik storitve, ki želi imeti običajno ali posebno maloprodajno mesto oziroma dovoljenje za prodajo tobačnih izdelkov, mora vložiti prošnjo pri ADM, ki odloči, ali bo prošnji ugodila ali jo zavrnila.
60. V ta namen mora ADM najprej pripraviti polletni načrt uvajanja prodajnih mest in objaviti javni razpis, na katerega se lahko prijavijo zainteresirane stranke. V skladu s tem načrtom ADM dodeli maloprodajna mesta in dovoljenja za prodajo tobačnih izdelkov ustreznim izvajalcem, s čimer jim dovoli opravljanje te dejavnosti.
61. ADM pri pripravi polletnega načrta in izdaji dovoljenj zagotovo uporabi zakonske zahteve (geografske in demografske), vendar to stori na koncu upravnega postopka na podlagi vloge ponudnika in poznejše pozitivne odločitve uprave.
62. Povedano drugače, italijanski predpis osebam, ki želijo prodajati tobačne izdelke na drobno, nalaga, „da upoštevajo postopek, na podlagi katerega se te osebe zavežejo, da pri pristojnem organu izvedejo postopek za pridobitev uradnega akta zadnjenavedenega organa, ki jim omogoča dostop do te storitvene dejavnosti in njeno opravljanje“.(28)
63. Gre torej za „sistem dovoljenj“ v smislu člena 4, točka 6, in ne zgolj za „zahtevo“ v smislu člena 4, točka 7, Direktive 2006/123.
64. Za sistem dovoljenj kot tak morajo veljati zahteve iz oddelka 1 („Dovoljenja“) poglavja III („Svoboda ustanavljanja ponudnikov“) Direktive 2006/123. Poleg tega ne sme vključevati zahtev, ki jih prepoveduje člen 14 iste direktive.(29)
2. Začetek opravljanja dejavnosti, podvržen ekonomskemu preizkusu?
65. Preveriti je treba, ali sistem dovoljenj, ki ga je Italija uvedla za maloprodajo tobačnih izdelkov, spada pod prepoved iz člena 14, točka 5, Direktive 2006/123. Čeprav predložitveno sodišče tega člena ni vključilo v predlog za sprejetje predhodne odločbe, je njegova analiza nujna.
66. V skladu s to določbo je prepovedano pogojevati „odobritev […] z dokazom obstoja ekonomske potrebe ali povpraševanja na trgu, s presojo morebitnih ali trenutnih ekonomskih učinkov dejavnosti ali z oceno ustreznosti dejavnosti glede na cilje gospodarskega načrtovanja, ki jih je določil pristojni organ“.(30)
67. Prepoved ekonomskega preizkusa(31) je izraz sodne prakse Sodišča, v skladu s katero ekonomski razlogi ne morejo pomeniti pomembnih razlogov, ki se nanašajo na javni interes, ki upravičujejo omejitve svobode ustanavljanja.(32)
68. Italijanska republika je takrat uvedla zahtevo ekonomske narave (minimalna produktivnost) za dodelitev koncesije maloprodajnih mest. Komisija je menila(33), da ni v skladu s členom 14, točka 5, Direktive 2006/123, zaradi česar je bila sprejeta uredba 51/2021. Z njo se je odpravila zahteva in namesto nje uvedlo merilo razmerja med prodajnimi mesti tobačni izdelkov in prebivalci.
69. Ali demografsko merilo pomeni ekonomski preizkus, ki ni združljiv s členom 14, točka 5, Direktive 2006/123? Komisija meni,(34) da je iz italijanske zakonodaje in sodne prakse mogoče sklepati, da je dodelitev koncesije maloprodajnih mest še vedno na nek način odvisna od dejavnikov, povezanih z gospodarsko stvarnostjo sektorja.
70. Komisija je na obravnavi navedla, da je bil upravni postopek glede kršitve proti Italiji končan zaradi politične smotrnosti, ne pa zato, ker so izginili dvomi o obstoju ekonomskega preizkusa. Po njenem mnenju bi lahko člen 3(2)(b) uredbe št. 38/2013 vseboval prikriti ekonomski preizkus, saj se polletni načrti za dodelitev koncesije maloprodajnih mest pripravljajo ob upoštevanju zanimanja za storitev in med drugim zaradi ohranjanja prihodkov.(35)
71. Naloga predložitvenega sodišča je, da razloži svoje nacionalno pravo. S pridržkom njegove odločitve menim, da bi se lahko štelo, da je cilj razmerja med prebivalstvom in maloprodajnimi mesti za prodajo tobaka zagotoviti, da je dejavnost teh maloprodajnih mest uravnoteženo („kapilarno“) razporejena po celotnem nacionalnem ozemlju, da se zagotovi zakonita ponudba tega izdelka, ob upoštevanju orografskih značilnosti in razporeditve prebivalstva v Italiji.
72. Glede na to bi sistem upravnih dovoljenj, ki temelji na deležu prebivalstva:
– urejal maloprodajo tobaka kot zdravju škodljivega izdelka pod pogoji, ki bi zmanjšali njegovo ponudbo na količino, ki je nujno potrebna za zadovoljitev povpraševanja kadilcev, s čimer bi kadilcem preprečili, da bi ga ti kupovali po nižji ceni, kar bi spodbujalo potrošnjo in zmanjšalo pobrane davke;
– prispeval k zagotavljanju (to naj bi bil vsaj namen) varovanja javnega zdravja v okviru, ki je izključil splošno prepoved tobaka kot neizvedljivo.
73. Demografsko merilo torej ne bi bilo povsem ekonomsko v smislu člena 14, točka 5, Direktive 2006/123, saj njegov glavni cilj ne bi bil zagotoviti zadostnih prihodkov prodajalcev tobačnih izdelkov niti čim bolj povečati pobiranje trošarine za tobak. Prej bi šlo za ukrep, ki temelji na pomembnih razlogih, ki se nanašajo na javni interes, zlasti varovanje javnega zdravja.
3. Pogoji za izdajo dovoljenja
74. Skladnost nacionalnega sistema dovoljenj z Direktivo 2006/123 je treba presojati glede na njen člen 9(1). Države članice lahko tak sistem uvedejo le, če je nediskriminatoren, utemeljen s pomembnim razlogom, ki se nanaša na javni interes, in sorazmeren glede na njegov cilj.
75. Pogoji za pridobitev dovoljenja morajo biti v skladu s členom 10 Direktive 2006/123. V skladu s tem členom sistemi dovoljenj temeljijo na merilih, ki omejujejo pooblastilo pristojnih organov za ocenjevanje, in izpolnjujejo značilnosti, določene v njegovem odstavku 2.
76. Tako člen 9(1) v zvezi z utemeljitvijo kot člen 10(2) Direktive 2006/123 v zvezi z merili za dodelitev dovoljenj vsebujeta jasne, natančne in brezpogojne obveznosti, zaradi česar imata neposredni učinek.(36)
77. Zato mora biti sistem upravnih dovoljenj v skladu s tema členoma. Ta prilagoditev zahteva oceno, da omejitev pravice do ustanavljanja predvsem „ne bi bila diskriminatorna glede na državljanstvo, dalje, da je utemeljena s pomembnimi razlogi, ki se nanašajo na javni interes, in nazadnje, da je taka, da zagotavlja uresničitev zastavljenega cilja, ne presega tistega, kar je potrebno za uresničitev tega cilja, ter je ni mogoče nadomestiti z drugimi, manj omejevalnimi ukrepi, s katerimi se lahko doseže enak rezultat“.(37)
a) Diskriminacija
78. Iz podatkov iz spisa ni mogoče sklepati, da je sistem dovoljenj diskriminatoren, saj se enako uporablja tako za gospodarske subjekte s sedežem v Italiji kot za državljane ali prebivalce drugih držav članic, ki želijo opravljati to samostojno gospodarsko dejavnost na italijanskem ozemlju.
b) Utemeljitev s pomembnimi razlogi, ki se nanašajo na javni interes
79. Italijanska vlada trdi, da je sistem dovoljenj, četudi pomeni omejitev pravice do ustanavljanja, utemeljen s pomembnim razlogom, ki se nanaša na javni interes, in sicer z varovanjem javnega zdravja.(38) In sicer je njegov cilj zagotoviti omejeno ponudbo tobačnih izdelkov glede na povpraševanje, da se zmanjša poraba in se tako bojuje proti kajenju.
80. Menim, da ni utemeljenih dvomov o negativnem vplivu uporabe tobaka na javno zdravje, ki so ga priznali mednarodne organizacije(39) in samo Sodišče.(40) Pravo Unije, ne da bi šlo tako daleč, da bi prepovedalo njegovo prodajo, vsebuje pravila, katerih cilj je zmanjšati uporabo tobaka.(41)
81. Varovanje javnega zdravja je torej pomemben razlog, ki se nanaša na javni interes, na katerega se država članica lahko sklicuje, da utemelji sistem dovoljenja maloprodaje tobačnih izdelkov. Predložitveno sodišče, kot sem že pojasnil, ne zanika, da je to namen tu spornih omejitev.
c) Primernost omejitve glede na njen cilj
82. Čeprav mora predložitveno sodišče presoditi, ali je italijanska ureditev primerna za uresničitev cilja varovanja javnega zdravja, ki ga poskuša doseči, mu lahko Sodišče zagotovi koristne napotke za presojo.
83. Predložitveno sodišče mora pri analizi upoštevati, da imajo države članice v mejah, določenih s pravom Unije, diskrecijsko pravico, da določijo raven varovanja javnega zdravja na svojem ozemlju.(42)
84. Gre zlasti za to, da se oceni, ali je sistem dovoljenj, ki na podlagi geografskih in demografskih meril omogoča urejeno in nadzorovano maloprodajo tobačnih izdelkov, primeren za zaščito tega cilja.
85. Zagotovo bi bil najboljši način boja proti kajenju in varovanja javnega zdravja prepoved prodaje tobačnih izdelkov. Vendar tej skrajni možnosti na mednarodni ravni niso sledili, prav tako je ni sprejel zakonodajalec Unije. Ta državam članicam priznava možnost, da določijo, katere oblike maloprodaje tobačnih izdelkov sprejemajo na svojem ozemlju.
86. Če se izključi skrajna možnost, je lahko sistem upravnih dovoljenj, za katerega veljajo geografska in demografska merila, primernejši za boj proti kajenju kot njegova alternativa, torej dovoliti prosto prodajo tobačnih izdelkov.
87. Italijanska vlada navaja, da ker je uživanje tobaka v Italiji zakonito, ta sistem dovoljenj varuje javno zdravje, saj zagotavlja, da je kadilcem zagotovljena nujna oskrba s tobakom, da ne bi bili izpostavljeni negativnim posledicam nenadne abstinence.
88. Italijanska vlada dodaja, da je cilj zagotoviti, da sta običajno povpraševanje po tobačnih izdelkih in ponudba tobačnih izdelkov uravnotežena na čim nižji ravni. Tako se ne spodbuja večje porabe od običajne, hkrati pa je zagotovljeno, da lahko potrošniki, odvisni od tobaka, zlahka dobijo tobak, ne da bi jim bilo treba vložiti veliko truda ali se zateči k tihotapljenim izdelkom, ki se prodajajo zunaj državnega nadzora in po nižjih cenah, kar spodbuja njihovo porabo.
89. Direktiva 2006/123 ne izključuje, da pravni redi držav članic začetek opravljanja ali opravljanje storitvene dejavnosti pogojujejo z zahtevo, da se upoštevajo „količinske ali ozemeljske omejitve, zlasti v obliki omejitev glede prebivalstva ali najmanjše geografske razdalje med ponudniki“ (člen 15(2)(a)). Prav ta zahteva je ena od tistih, ki jih je treba oceniti v okviru sistema dovoljenja.
90. Kombinacija geografskega merila z demografskim merilom lahko hkrati zagotovi ponudbo na celotnem ozemlju in prepreči, da bi se ponudba nenadzorovano povečevala in spodbujala povečanje uporabe tobaka. Sodišče je dejansko štelo sisteme dovoljenj, ki so v drugih dejavnostih, povezanih z javnim zdravjem,(43) uporabljali demografska in geografska merila, podobna merilom, ki jih Italija uporablja za maloprodajo tobačnih izdelkov, za združljive s pravom Unije.
91. Iz te sodne prakse je mogoče izpeljati ugotovitvi, ki ju je, razen nekaterih očitnih razlik, mogoče uporabiti za to zadevo:
– „v zvezi s pravilom o najkrajši razdalji med dvema optikama izhaja, da ta zahteva […] povečuje gotovost pacientov, da bodo imeli lahek dostop do izvajalca zdravstvenih storitev in s tem tudi boljše varovanje javnega zdravja na danem ozemlju“;(44)
– „pravilo, da je mogoče glede na določeno število prebivalstva odpreti le eno prodajalno z optičnimi pripomočki, olajša uravnoteženo distribucijo teh prodajaln na zadevnem območju in vsem prebivalcem zagotovi ustrezen dostop do storitev, ki jih opravljajo očesni optiki“.(45)
92. Res je, da so bile v teh dveh primerih omejitve usmerjene v olajšanje (urejenega) dostopa uporabnikov, medtem ko je cilj italijanskega sistema dovoljenj deloma omejiti tak dostop zaradi boja proti kajenju, deloma pa zagotoviti ponudbo, ki ustreza potrebam kadilcev. Nedvomno gre za ravnotežje, ki ga je težko doseči, vendar menim, da ta razlika ne zadostuje za izključitev uporabe zgoraj navedene sodne prakse v tej zadevi.
93. Zlasti je sporno, ali je konkreten sistem minimalnih razdalj (od 300 do 200 metrov, odvisno od kraja) med dvema prodajnima mestoma bolje ali slabše prilagojen zgoraj navedenim ciljem. Predložitveno sodišče ima zadnjo besedo glede njegove razumnosti, ki jo bo moralo presoditi, ne da bi pri tem zanemarilo dejstvo, da mora načeloma nacionalni zakonodajalec številčno merilo prilagoditi tem ciljem.(46)
d) Sorazmernost in doslednost omejitve
94. V naslednji fazi je treba razjasniti, ali je italijanski sistem dovoljenj:
– sorazmeren s pomembno zahtevo po varovanju javnega zdravja v smislu, da ne presega tistega, kar je potrebno, da se ta cilj doseže, in da za to ne obstaja manj omejevalna alternativa;(47)
– je zanj značilna neizogibna doslednost in sistematičnost z namenom doseganja cilj, na katerem temelji.(48)
95. Vsaka država članica mora dokazati, da sta ta kumulativna pogoja izpolnjena.(49) Predložitveno sodišče mora opraviti preizkus sorazmernosti nacionalnega ukrepa s pomočjo Sodišča, ki mu zagotovi informacije za izvedbo tega preizkusa.
96. Predložitveno sodišče v predložitveni odločbi dvomi, da je italijanska zakonodaja v skladu z načelom sorazmernosti, zlasti zaradi razširjenosti prodajnih avtomatov, ki spodbujajo dostop potrošnikov do tobaka brez časovnih omejitev (oziroma z manjšimi omejitvami).
97. Strinjam se s predložitvenim sodiščem, da če je cilj sistema dovoljenj za prodajna mesta omejiti ponudbo na tisto, ki je nujna za zadovoljitev povpraševanja kadilcev, se zdi, da gre širjenje prodajnih avtomatov za tobačne izdelke v nasprotno smer.
98. Po pojasnilih italijanske vlade na obravnavi se zdi, da je uporaba prodajnih avtomatov za tobačne izdelke omejena na maloprodajna mesta in dovoljenja za prodajo tobačnih izdelkov. To naj bi bilo določeno z zakonom 556/1977(50) v členu 20(51) in okrožnico ADM št. 509/2007.(52)
99. V skladu s temi določbami se lahko prodajni avtomati postavijo v notranjosti maloprodajnih mest ali zunaj njih, in sicer v oddaljenosti do deset metrov od sredine vhoda. Poslovni prostori z možnostjo pridobitve dovoljenj za prodajo tobačnih izdelkov se lahko odločijo za namestitev prodajnega avtomata za tobačne izdelke na podlagi upravnega dovoljenja in kot alternativo prvonavedenemu dovoljenju.
100. Na podlagi teh pojasnil mora predložitveno sodišče presoditi, ali je ureditev, ki se uporablja za prodajne avtomate za prodajo tobačnih izdelkov, v skladu z zahtevo po sorazmernosti ali pa nasprotno povzroča prekomerno povečanje ponudbe tobaka, zaradi česar je uporaba meril geografske razdalje in gostote prebivalstva nedosledna.
101. Kar zadeva argumente predložitvenega sodišča, s katerimi utemeljuje dvom o sorazmernosti geografske zahteve, bi odvračilni učinek zagotovo nastal, če bi bile najmanjše razdalje med prodajnimi mesti določene v kilometrih in ne v metrih. Vendar gre za odločitev, ki jo mora zaradi precejšnjih učinkov na zakonito potrošnjo pretehtati zakonodajalec: poskus vzpostavitve ravnotežja med povpraševanjem in ponudbo ob upoštevanju teritorialne razporeditve lahko pripelje do sistema krajših ali daljših razdalj, ne da bi po mojem mnenju Sodišče lahko predložitvenemu sodišču predlagalo najustreznejšo razdaljo.(53)
102. Nazadnje, v zvezi z domnevno togostjo geografskih in demografskih meril (slednja so povezana s podatki iz popisa prebivalstva) predložitveno sodišče navaja, da bi morala imeti ADM pravico upoštevati tudi druge okoliščine, ne le stroge omejitve oddaljenosti in števila prebivalcev.
103. Zakonodajna možnost z določeno togostjo se mi zdi legitimna, če želi zagotoviti pravno varnost z vnaprej določenimi objektivnimi merili. Poleg tega je uporaba geografskih in demografskih dejavnikov omiljena v členu 3(1) in (2) uredbe 38/2013, ki vsebuje nekatera dodatna merila za odobritev maloprodajnih mest in dovoljenj za prodajo tobačnih izdelkov. Njegova uporaba bi lahko zagotovila prožnost sistema, kot trdi italijanska vlada.(54)
104. Upoštevale bi se lahko na primer posebne okoliščine (tudi sezonske narave, kot je povečanje dejanskega in ne le popisanega prebivalstva v več mesecih leta zaradi turizma). Odprtje novih prodajnih mest v takih primerih ne bi nujno povzročilo presežne ponudbe, namenjene uporabnikom, ki potujejo.
105. Ob pridržku presoje predložitvenega sodišča, ki seveda najbolje pozna nacionalno pravo, bi člen 3(1) in (2) uredbe 38/2013 ADM omogočil, da upošteva območja nove stanovanjske in poslovne širitve, poseben pomen cestnih vozlišč in glavnih mestnih zbirališč, obstoj pisarn ali proizvodnih struktur s posebnim pomenom in pogostostjo obiska, kar vse kaže na obstoj zanimanja za storitev.
106. Zdi se torej, da predložitvenemu sodišču nič ne preprečuje, da bi razjasnilo, ali lahko ADM s temi elementi prožnosti na podlagi njegovih posebnosti oceni stalni pritok turistov v Finale Ligure z namenom dodelitve novega maloprodajnega mesta.
107. Predložitveno sodišče poudarja, da Okvirna konvencija Svetovne zdravstvene organizacije za nadzor nad tobakom med priporočenimi ukrepi za zmanjšanje povpraševanja in ponudbe tobaka ne predvideva uvedbe omejitev za prodajalce.(55) Vendar ima italijanska država pri izbiri sredstev, za katera meni, da so najprimernejša za varovanje javnega zdravja pred učinki kajenja, diskrecijsko pravico. Sistem upravnih dovoljenj, za katerega veljajo omejevalna merila, je načeloma primeren za uresničitev tega cilja.
108. Skratka, kombinacija geografskih in demografskih dejavnikov, po potrebi dopolnjena z drugimi elementi prožnosti, bi lahko zadostila preizkusu sorazmernosti in izpolnila zahteve iz člena 10(1) in (2) Direktive 2006/123. Kar zadeva namestitev prodajnih avtomatov, ta ne sme povzročiti neupravičenega povečanja ponudbe tobačnih izdelkov, kar mora preveriti predložitveno sodišče.
V. Predlog
109. Glede na navedeno predlagam, da se Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria (deželno upravno sodišče za Ligurijo, Italija) odgovori tako:
„Člene 9(1), 10(1) in (2), 14, točka 5, in 15(2)(a) Direktive 2006/123/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu
je treba razlagati tako, da
– načeloma ne nasprotujejo nacionalni zakonodaji, ki podelitev dovoljenj za maloprodajo tobačnih izdelkov pogojuje z upoštevanjem nekaterih omejitev, določenih na podlagi števila prebivalcev in minimalne razdalje med ponudniki storitev;
– mora predložitveno sodišče ugotoviti, ali je kombinacija posebnih geografskih in demografskih meril iz nacionalne zakonodaje, ki so po potrebi dopolnjena z drugimi elementi prožnosti, lahko v skladu z načelom sorazmernosti in ali izpolnjuje zahteve iz člena 10(1) in (2) Direktive 2006/123. Prav tako mora ugotoviti, ali namestitev prodajnih avtomatov povzroči neupravičeno povečanje ponudbe tobačnih izdelkov, kar je v nasprotju s ciljem varovanja zdravja, na katerem temelji nacionalna zakonodaja.“