Дело C‑61/22
г‑н Detlev Sieber
срещу
Landeshauptstadt Wiesbaden
(Преюдициално запитване, отправено от Verwaltungsgericht Wiesbaden)
Решение на Съда (голям състав) от 21 март 2024 година
„Преюдициално запитване — Регламент (ЕС) 2019/1157 — Повишаване на сигурността на личните карти на гражданите на Европейския съюз — Валидност — Правно основание — Член 21, параграф 2 ДФЕС — Член 77, параграф 3 ДФЕС — Регламент (ЕС) 2019/1157 — Член 3, параграф 5 — Задължение за държавите членки да включат в носителя на информация на личните карти два пръстови отпечатъка в оперативно съвместими цифрови формати — Член 7 от Хартата на основните права на Европейския съюз — Зачитане на личния и семейния живот — Член 8 от Хартата на основните права — Защита на личните данни — Регламент (ЕС) 2016/679 — Член 35 — Задължение да се извърши оценка на въздействието върху защитата на данните — Запазване във времето на правните последици на регламент, който е обявен за невалиден“
1. Актове на институциите — Избор на правното основание — Критерии — Наличие на специално правно основание — Регламент относно повишаване на сигурността на личните карти на гражданите на Съюза и на документите за пребиваване, издавани на гражданите на Съюза и на членовете на техните семейства, които упражняват правото си на свободно движение — Приемане въз основа на специалната разпоредба на член 77, параграф 3 ДФЕС, а не на член 21, параграф 2 ДФЕС
(член 21, параграф 2 и член 77, параграф 3 ДФЕС; Регламент 2019/1157 на Европейския парламент и на Съвета)
(вж. т. 46, 49—56 и 61)
2. Защита на физическите лица във връзка с обработването на лични данни — Регламент 2016/679 — Задължение за администратора да извърши предварителна оценка на въздействието, когато обработва лични данни, които могат да породят висок риск за правата и свободите на физическите лица — Задължение, което не се прилага за приемането на регламент, който сам по себе си не води до никакво обработване на лични данни — Нарушение — Отсъствие
(член 35, параграфи 1 и 10 от Регламент 2016/679 на Европейския парламент и на Съвета и Регламент 2019/1157 на Европейския парламент и на Съвета)
(вж. т. 66 и 67)
3. Основни права — Харта на основните права — Зачитане на личния живот — Защита на личните данни — Снемане и съхраняване на пръстовите отпечатъци в личните карти на гражданите на Съюза — Включване — Накърняване на правата, признати в членове 7 и 8 от Хартата
(членове 7 и 8 от Хартата на основните права на Европейския съюз; член 3, параграф 5 от Регламент 2019/1157 на Европейския парламент и на Съвета)
(вж. т. 70, 72 и 73)
4. Основни права — Харта на основните права — Зачитане на личния живот — Защита на личните данни — Регламент относно повишаване на сигурността на личните карти на гражданите на Съюза и на документите за пребиваване, издавани на гражданите на Съюза и на членовете на техните семейства, които упражняват правото си на свободно движение — Снемане и съхраняване на пръстовите отпечатъци в личните карти на гражданите на Съюза — Намеса в тези основни права — Ограничаване на упражняването на тези права — Допустимост — Условия
(членове 7, 8 и 52, параграф 1 от Хартата на основните права на Европейския съюз; член 3, параграф 5 от Регламент 2019/1157 на Европейския парламент и на Съвета)
(вж. т. 75, 76, 79, 81, 84, 90—92, 98—101, 104, 108—110, 119, 120, 123 и 124)
5. Преюдициални въпроси — Преценка на валидността — Обявяване на регламент за невалиден — Обявяване на Регламента относно повишаване на сигурността на личните карти на гражданите на Съюза и на документите за пребиваване, издавани на гражданите на Съюза и на членовете на техните семейства, които упражняват правото си на свободно движение, за невалиден — Последици — Ограничаване във времето
(Регламент 2019/1157 на Европейския парламент и на Съвета)
(вж. т. 126—128; т. 1 и 2 от диспозитива)
Резюме
Сезиран с преюдициално запитване от Verwaltungsgericht Wiesbaden (Административен съд Висбаден, Германия), големият състав на Съда обявява за невалиден Регламент 2019/1157(1) относно повишаване на сигурността на личните карти на гражданите на Съюза, тъй като е приет въз основа на погрешно правно основание. Съдът обаче констатира, че предвиденото в този регламент задължително включване в личните карти на два пръстови отпечатъка е съвместимо по-специално с основните права на зачитане на личния живот и на защита на личните данни. Ето защо Съдът запазва правните му последици до влизането в сила на нов регламент, приет въз основа на подходящото специално правно основание, който да го замени.
През ноември 2021 г. жалбоподателят в главното производство иска от град Висбаден(2) да му издаде нова лична карта, настоявайки тя да не съдържа пръстовите му отпечатъци. Град Висбаден отхвърля въпросното искане по-специално с мотива, че от 2 август 2021 г. включването на два пръстови отпечатъка в носителя на информация на личните карти е задължително по силата на разпоредбата от националното право, която по същество транспонира член 3, параграф 5 от Регламент 2019/1157.
На 21 декември 2021 г. жалбоподателят в главното производство подава жалба пред запитващата юрисдикция срещу решението на град Висбаден, за да бъде разпоредено на града да му издаде лична карта, без да се събират пръстовите му отпечатъци.
Като се съмнява в законосъобразността на мотивите към обжалваното решение, тъй като поставя въпроса по-специално дали валидността на Регламент 2019/1157 сама по себе си не би била спорна, запитващата юрисдикция спира производството и иска от Съда да установи дали този регламент е невалиден, тъй като, първо, неправилно бил приет на основание на член 21, параграф 2 ДФЕС, вместо на член 77, параграф 3 ДФЕС, второ, нарушавал Общия регламент относно защитата на данните(3), и трето, не съответствал на членове 7 и 8 от Хартата на основните права на Европейския съюз(4).
Съображения на Съда
По първото основание за невалидност, изведено от използването на погрешно правно основание
По отношение на съответните приложни полета на член 21, параграф 2 ДФЕС и на член 77, параграф 3 ДФЕС Съдът отбелязва, че първата от тези две разпоредби предоставя на Съюза компетентност да приема необходимите разпоредби с оглед на улесняване на упражняването на правото на гражданите на Съюза да се движат и пребивават свободно на територията на държавите членки(5), ако за постигането на тази цел Договорите не са предвидили необходимите правомощия. Член 77, параграф 3 ДФЕС(6) обаче изрично предвижда такива правомощия по отношение на приемането на разпоредби относно паспортите, личните карти, разрешенията за пребиваване или други подобни документи, издавани на гражданите на Съюза, за да се улесни упражняването на правото на свободно движение и пребиваване.
Безспорно тази втора разпоредба е част от дела от Договора за функционирането на ЕС, посветен на пространството на свобода, сигурност и правосъдие, и от главата, озаглавена „Политики относно контрола по границите, убежището и имиграцията“. От член 77, параграф 1 ДФЕС обаче следва, че Съюзът развива политика, която има за цел както да се гарантира отсъствието на всякакъв контрол на лицата, без оглед на тяхното гражданство, при преминаването на вътрешните граници, така и да се осигури контролът на лицата и ефективното наблюдение при преминаването на външните граници, а също така и постепенното въвеждане на интегрирана система за управление на тези граници. Посочената в член 77, параграф 3 ДФЕС разпоредба(7) обаче е неразделна част от такава политика на Съюза. Всъщност, що се отнася до гражданите на Съюза, тези документи им позволяват по-специално да удостоверят качеството си на ползватели на правото на свободно движение и пребиваване и следователно да упражнят това право. Ето защо член 77, параграф 3 може да обоснове приемането на мерки относно посочените документи, ако такова действие изглежда необходимо, за да се улесни упражняването на правото на свободно движение и пребиваване.
Това тълкуване на обхвата на член 77, параграф 3 ДФЕС не се опровергава нито от историческото развитие на Договорите в областта на компетентността на Съюза да приема мерки, свързани по-специално с паспортите и личните карти, нито от факта, че въпросната разпоредба предвижда, че се прилага, „освен ако Договорите не предвиждат правомощия за тази цел“.
В това отношение Съдът отбелязва, от една страна, че Договорът от Лисабон действително премахва разпоредбата(8), която изрично изключва възможността законодателят на Съюза да използва член 18, параграф 2 ЕО (понастоящем член 21, параграф 2 ДФЕС) като правно основание за приемането по-специално на „разпоредби относно паспортите [и] личните карти“. Същевременно обаче този договор изрично предоставя на Съюза правомощия в тази област в член 77, параграф 3 ДФЕС, като предвижда за приемането на мерки в посочената област специална законодателна процедура, и по-специално единодушие в Съвета.
При тези условия посоченото премахване не би могло да означава, че занапред е възможно да се приемат разпоредби относно паспортите и личните карти на основание на член 21, параграф 2 ДФЕС. Напротив, според Съда от историческото развитие следва, че с член 77, параграф 3 ДФЕС авторите на Договорите са искали да предоставят на Съюза по-специална компетентност за приемането на такива разпоредби, които имат за цел да улеснят упражняването на правото на свободно движение и пребиваване, от по-общата компетентност, предвидена в член 21, параграф 2 ДФЕС.
От друга страна, Съдът тълкува указанието, че член 77, параграф 3 ДФЕС се прилага, „освен ако Договорите не предвиждат правомощия за тази цел“, в смисъл че посочените правомощия са предоставени не с по-обща разпоредба като тази на член 21, параграф 2 ДФЕС, а с разпоредба, която е още по-специална.
Въз основа на това Съдът прави извода, че Регламент 2019/1157 може да бъде приет на основание на член 21, параграф 2 ДФЕС само при условие че основната или преобладаващата цел или съставна част на този регламент попада извън специалното приложно поле на член 77, параграф 3 ДФЕС, който, за да улесни упражняването на правото на свободно движение и пребиваване, се отнася до издаването на паспортите, личните карти, разрешенията за пребиваване или всички други подобни документи.
От целта и основните съставни части на Регламент 2019/1157 обаче следва, че той попада в специалното приложно поле на член 77, параграф 3 ДФЕС. Следователно, като е приел този регламент на основание на член 21, параграф 2 ДФЕС и в приложение на обикновената законодателна процедура, законодателят на Съюза е използвал погрешно правно основание, което може да доведе до невалидността на посочения регламент.
По второто основание за невалидност, изведено от нарушение на член 35, параграф 10 от ОРЗД
Като отбелязва, че Регламент 2019/1157 не извършва никаква операция, която се прилага по отношение на лични данни, а само предвижда извършването на определени операции по обработване от страна на държавите членки в случай на заявление за издаване на лична карта, Съдът констатира, че член 35, параграф 1 от ОРЗД(9) не се прилага при приемането на Регламент 2019/1157. Тъй като член 35, параграф 10 от ОРЗД въвежда дерогация от последната разпоредба, с приемането на Регламент 2019/1157 посоченият член 35, параграф 10 не е могъл да бъде нарушен.
По третото основание за невалидност, изведено от несъответствие с членове 7 и 8 от Хартата
На първо място, Съдът посочва, че предвиденото в член 3, параграф 5 от Регламент 2019/1157 задължение за включване на два пълни пръстови отпечатъка в носителя на информация на личните карти, издавани от държавите членки, ограничава както правото на личен живот, така и правото на защита на личните данни, закрепени съответно в членове 7 и 8 от Хартата(10). Освен това задължението включва предварителното извършване на две последователни операции по обработване на лични данни, а именно събирането на въпросните отпечатъци от субекта на данни, както и временното им съхраняване за персонализирането на личните карти, които също представляват ограничаване на правата, закрепени в членове 7 и 8 от Хартата.
На второ място, Съдът проверява дали разглежданите ограничения са обосновани и пропорционални.
В това отношение той приема, от една страна, че въпросните ограничения отговарят на принципа на законност и не засягат основното съдържание на основните права, закрепени в членове 7 и 8 от Хартата.
От друга страна, що се отнася до принципа на пропорционалност, Съдът уточнява, първо, че въпросната мярка преследва няколко признати от Съюза цели от общ интерес, а именно борбата с производството на подправени лични карти и кражбата на самоличност, както и оперативната съвместимост на системите за проверка, и че е подходяща да постигне тези цели. Всъщност включването на пръстовите отпечатъци в личните карти затруднява производството на подправени лични карти. То позволява също така да се провери по надежден начин автентичността на личната карта и самоличността на притежателя на картата, намалявайки по този начин риска от измама. Що се отнася до целта за оперативна съвместимост на системите за проверка на личните карти, използването на пълни пръстови отпечатъци позволява да се осигури съвместимост с всички автоматизирани системи за идентифициране на пръстовите отпечатъци, използвани от държавите членки, при положение че такива системи не използват непременно един и същ механизъм за идентифициране.
Второ, Съдът приема, че въпросните ограничения спазват границите на строго необходимото за постигане на преследваните цели.
Всъщност, що се отнася до самия принцип за включване на пръстови отпечатъци в носителя на информация на личните карти, става въпрос за надеждно и ефективно средство за установяване на самоличността на дадено лице със сигурност. По-специално самото включване на портретна снимка би представлявало по-малко ефективно средство за установяване на самоличността от включването в допълнение към снимката на два пръстови отпечатъка, тъй като различни фактори могат да променят анатомичните характеристики на лицето. Освен това методът, използван за събиране на тези отпечатъци, е лесен за прилагане.
Що се отнася до включването на два пълни пръстови отпечатъци, а не на някои от характерните точки на тези отпечатъци, освен че тази втора възможност не предоставя същите гаранции като пълния отпечатък, включването на пълен отпечатък е необходимо и за оперативната съвместимост на системите за проверка на идентификационните документи. Всъщност държавите членки използват различни технологии за идентифициране на пръстови отпечатъци. Следователно включването в носителя на информация на личната карта само на някои от характеристиките на пръстов отпечатък би застрашило постигането на целта за оперативна съвместимост.
Трето, Съдът приема, че предвид естеството на разглежданите данни, естеството и начина на обработване, както и предвидените предпазни механизми, така установените ограничения на основните права, закрепени в членове 7 и 8 от Хартата, нямат тежест, която би била непропорционална на значението на преследваните цели, а напротив, въпросната мярка се основава на баланс между, от една страна, преследваните с нея цели, и от друга страна, наличните основни права.