Věc C‑61/22
Detlev Sieber
v.
Landeshauptstadt Wiesbaden
(žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, kterou podal Verwaltungsgericht Wiesbaden)
Rozsudek Soudního dvora (velkého senátu) ze dne 21. března 2024
„Řízení o předběžné otázce – Nařízení (EU) 2019/1157 – Posílení zabezpečení průkazů totožnosti občanů Evropské unie – Platnost – Právní základ – Článek 21 odst. 2 SFEU – Článek 77 odst. 3 SFEU – Nařízení (EU) 2019/1157 – Článek 3 odst. 5 – Povinnost členských států zaznamenávat do paměťového média průkazů totožnosti dva otisky prstů v interoperabilních digitálních formátech – Článek 7 Listiny základních práv Evropské unie – Respektování soukromého a rodinného života – Článek 8 Listiny základních práv – Ochrana osobních údajů – Nařízení (EU) 2016/679 – Článek 35 – Povinnost provést posouzení vlivu na ochranu osobních údajů – Zachování časových účinků nařízení prohlášeného za neplatné“
1. Akty orgánů – Volba právního základu – Kritéria – Existence zvláštního právního základu – Nařízení o posílení zabezpečení průkazů totožnosti občanů Unie a povolení k pobytu vydávaných uvedeným občanům a jejich rodinným příslušníkům, kteří vykonávají své právo volného pohybu – Přijetí na základě specifičtějších ustanovení čl. 77 odst. 3 SFEU, a nikoli na základě čl. 21 odst. 2 SFEU
(Článek 21 odst. 2 a čl. 77 odst. 3 SFEU; nařízení Evropského parlamentu a Rady 2019/1157)
(viz body 46, 49–56, 61)
2. Ochrana fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů – Nařízení 2016/679 – Povinnost správce osobních údajů, které by mohly představovat zvýšené riziko pro práva a svobody fyzických osob, provést předběžné posouzení dopadu – Povinnost, kterou nelze použít na přijetí nařízení, které samo nestanoví zpracování osobních údajů – Porušení – Neexistence
(Nařízení Evropského parlamentu a Rady 2016/679, čl. 35 odst. 1 a 10, a 2019/1157)
(viz body 66, 67)
3. Základní práva – Listina základních práv – Respektování soukromého života – Ochrana osobních údajů – Odebírání a uchovávání otisků prstů v průkazech totožnosti občanů Unie – Zahrnutí – Zásahy do práv přiznaných články 7 a 8 Listiny
(Listina základních práv Evropské unie, články 7 a 8; nařízení Evropského parlamentu a Rady 2019/1157, čl. 3 odst. 5)
(viz body 70, 72, 73)
4. Základní práva – Listina základních práv – Respektování soukromého života – Ochrana osobních údajů – Nařízení o posílení zabezpečení průkazů totožnosti občanů Unie a povolení k pobytu vydávaných uvedeným občanům a jejich rodinným příslušníkům, kteří vykonávají své právo volného pohybu – Odebírání a uchovávání otisků prstů v průkazech totožnosti občanů Unie – Zásah do těchto základních práv – Omezení výkonu těchto práv – Přípustnost – Podmínky
(Listina základních práv Evropské unie, články 7, 8 a 52 odst. 1; nařízení Evropského parlamentu a Rady 2019/1157, čl. 3 odst. 5)
(viz body 75, 76, 79, 81, 84, 90- 92, 98–101, 104, 108–110, 119, 120, 123, 124)
5. Předběžné otázky – Posouzení platnosti – Prohlášení neplatnosti nařízení – Prohlášení neplatnosti nařízení o posílení zabezpečení průkazů totožnosti občanů Unie a povolení k pobytu vydávaných občanům Unie a jejich rodinným příslušníkům, kteří vykonávají své právo volného pohybu – Účinky – Časové omezení
(Nařízení Evropského parlamentu a Rady 2019/1157)
(viz body 126–128, výroky 1 a 2)
Shrnutí
Velký senát Soudního dvora, kterému Verwaltungsgericht Wiesbaden (správní soud ve Wiesbadenu, Německo) předložil žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, prohlásil nařízení 2019/1157(1) o posílení zabezpečení průkazů totožnosti občanů Unie za neplatné, jelikož bylo přijato na nesprávném právním základě. Konstatuje však, že povinné ukládání dvou otisků prstů do průkazů totožnosti podle tohoto nařízení je slučitelné zejména se základními právy na respektování soukromého života a na ochranu osobních údajů. Soudní dvůr tedy zachovává jeho účinky do doby, než vstoupí v platnost nové nařízení, které bude založeno na správném specifickém právním základě a má toto nařízení nahradit.
V listopadu roku 2021 požádal žalobce ve věci v původním řízení město Wiesbaden(2) o vydání nového průkazu totožnosti a požadoval, aby tento průkaz neobsahoval jeho otisky prstů. Město Wiesbaden tuto žádost zamítlo zejména z důvodu, že podle ustanovení vnitrostátního práva, které provádí čl. 3 odst. 5 nařízení 2019/1157, je od 2. srpna 2021 povinné zaznamenávání dvou otisků prstů na paměťovém médiu průkazů totožnosti.
Dne 21. prosince 2021 podal žalobce ve věci v původním řízení žalobu k předkládajícímu soudu, jejímž prostřednictvím se domáhal toho, aby bylo městu Wiesbaden nařízeno vydat mu průkaz totožnosti, aniž mu byly odebrány otisky prstů.
Předkládající soud, který měl pochybnosti o legalitě odůvodnění napadeného rozhodnutí, neboť si kladl mimo jiné otázku, zda není sporná samotná platnost nařízení 2019/1157, přerušil řízení, aby se dotázal Soudního dvora, zda je toto nařízení neplatné z důvodu, že zaprvé bylo nesprávně přijato na základě čl. 21 odst. 2 SFEU namísto čl. 77 odst. 3 SFEU, zadruhé, že je v rozporu s obecným nařízením o ochraně osobních údajů(3), a zatřetí, že jsou jím porušeny články 7 a 8 Listiny základních práv Evropské unie(4).
Závěry Soudního dvora
K prvnímu důvodu neplatnosti vycházejícímu z použití nesprávného právního základu
Pokud jde o oblast působnosti čl. 21 odst. 2 SFEU a čl. 77 odst. 3 SFEU, uvádí Soudní dvůr, že prvním z těchto dvou ustanovení je Unii svěřena pravomoc k přijetí předpisů nezbytných k usnadnění výkonu práva občanů Unie svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států(5) s výhradou, že jsou za tímto účelem Smlouvami stanoveny pro tuto činnost pravomoci. Článek 77 odst. 3 SFEU(6) přitom výslovně stanoví pro takovou činnost přijímání předpisů týkajících se cestovních pasů, průkazů totožnosti, povolení k pobytu a jiných obdobných dokladů vydávaných občanům Unie pravomoc za účelem usnadnění výkonu práva na volný pohyb a pobyt.
Je pravda, že toto druhé ustanovení je součástí hlavy SFEU věnované prostoru svobody, bezpečnosti a práva a kapitoly nadepsané „Politiky týkající se kontrol na hranicích, azylu a přistěhovalectví“. Z článku 77 odst. 1 SFEU však vyplývá, že Unie rozvíjí politiku jak s cílem zajistit, aby osoby bez ohledu na svou státní příslušnost nebyly kontrolovány při překračování vnitřních hranic, tak s cílem zajistit kontrolu osob a účinný dohled nad překračováním vnějších hranic, jakož i postupně zavést integrovaný systém řízení těchto hranic. Ustanovení(7) uvedená v čl. 77 odst. 3 SFEU jsou přitom nedílnou součástí této unijní politiky. Tyto doklady totiž umožňují občanům Unie především prokázat, že jsou oprávněni se volně pohybovat a pobývat na území členských států, a toto právo tedy vykonávat. Článek 77 odst. 3 může proto představovat základ pro přijetí opatření týkajících se uvedených dokladů, pokud se taková činnost ukáže jako nezbytná k usnadnění výkonu práva na volný pohyb a pobyt.
Tento výklad působnosti čl. 77 odst. 3 SFEU není zpochybněn ani historickým vývojem Smluv v oblasti pravomoci Unie přijímat opatření týkající se zejména cestovních pasů a průkazů totožnosti, ani okolností, že toto ustanovení stanoví, že se použije, „nestanoví-li Smlouvy pro takovou činnost nezbytné pravomoci“.
V tomto ohledu uvádí Soudní dvůr zaprvé, že Lisabonskou smlouvou bylo sice zrušeno ustanovení(8), které výslovně vylučovalo možnost unijního normotvůrce použít čl. 18 odst. 2 ES (nyní čl. 21 odst. 2 SFEU) jako právní základ pro přijetí mimo jiné „předpisů týkajících se cestovních pasů [a] průkazů totožnosti“. Zároveň však tato Smlouva Unii výslovně svěřila pravomoc jednat v této oblasti, a sice v čl. 77 odst. 3 SFEU, který stanoví pro přijetí opatření v této oblasti zvláštní legislativní postup, a především jednomyslnost v Radě.
Za těchto podmínek nemůže uvedené zrušení znamenat, že by nyní bylo možné přijímat předpisy týkající se cestovních pasů a průkazů totožnosti na základě čl. 21 odst. 2 SFEU. Podle Soudního dvora z historického vývoje naopak vyplývá, že autoři Smluv zamýšleli prostřednictvím čl. 77 odst. 3 SFEU svěřit Unii specifičtější pravomoc pro přijímání takových ustanovení k usnadnění výkonu práva na volný pohyb a pobyt, než je obecnější pravomoc stanovená v čl. 21 odst. 2 SFEU.
Zadruhé Soudní dvůr vykládá formulaci, podle níž se čl. 77 odst. 3 SFEU použije, „nestanoví-li Smlouvy pro takovou činnost nezbytné pravomoci“, v tom smyslu, že se u těchto pravomocí jedná o pravomoci, které nejsou svěřeny prostřednictvím takového ustanovení s obecnější působností, jako je čl. 21 odst. 2 SFEU, ale ustanovení, které je ještě specifičtější.
Soudní dvůr z toho vyvozuje, že nařízení 2019/1157 mohlo být přijato na základě čl. 21 odst. 2 SFEU pouze za podmínky, že hlavní či převažující účel nebo složka tohoto nařízení nespadá do zvláštní působnosti čl. 77 odst. 3 SFEU, který se týká vydávání cestovních pasů, průkazů totožnosti, povolení k pobytu nebo jiných obdobných dokladů k usnadnění výkonu práva na volný pohyb a pobyt.
Z účelu a hlavních složek nařízení 2019/1157 přitom vyplývá, že toto nařízení spadá do zvláštní působnosti čl. 77 odst. 3 SFEU. Přijetím tohoto nařízení na základě čl. 21 odst. 2 SFEU a řádným legislativním postupem proto unijní normotvůrce použil nesprávný právní základ, což může vést k neplatnosti uvedeného nařízení.
Ke druhému důvodu neplatnosti, vycházejícímu z porušení čl. 35 odst. 10 GDPR
Soudní dvůr uvedl, že nařízení 2019/1157 neupravuje žádnou operaci zpracování, která by se použila na osobní údaje, ale pouze stanoví provádění určitých zpracování členskými státy v případě žádosti o průkaz totožnosti, a konstatuje, že se čl. 35 odst. 1 nařízení GDPR(9) neměl použít při přijetí nařízení 2019/1157. Vzhledem k tomu, že čl. 35 odst. 10 GDPR zavádí výjimku z posledně uvedeného ustanovení, nemohl být tedy přijetím nařízení 2019/1157 porušen uvedený čl. 35 odst. 10.
Ke třetímu důvodu neplatnosti, vycházejícímu z porušení článků 7 a 8 Listiny
V první řadě Soudní dvůr uvádí, že povinnost zaznamenávat dva úplné otisky prstů do paměťového média průkazů totožnosti vydávaných členskými státy, stanovená v čl. 3 odst. 5 nařízení 2019/1157, představuje omezení jak práva na respektování soukromého života, tak práva na ochranu osobních údajů, jež jsou zakotvena v článcích 7 a 8 Listiny(10). Tato povinnost navíc zahrnuje předchozí provedení dvou po sobě jdoucích zpracování osobních údajů, a sice odebrání uvedených otisků u subjektu údajů a poté jejich dočasné uchovávání za účelem personalizace průkazů totožnosti, která rovněž představují omezení práv zakotvených v článcích 7 a 8 Listiny.
Ve druhé řadě Soudní dvůr zkoumal, zda jsou dotčená omezení odůvodněná a přiměřená.
V tomto ohledu má za to, že dotčená omezení jsou v souladu se zásadou legality a neporušují podstatu základních práv zakotvených v článcích 7 a 8 Listiny.
Stran zásady proporcionality pak Soudní dvůr zaprvé upřesnil, že dotčené opatření sleduje několik cílů obecného zájmu uznaných Unií, a sice boj proti výrobě padělaných průkazů totožnosti a zneužití totožnosti, jakož i interoperabilitu systémů ověřování, a že je vhodné k uskutečnění těchto cílů. Zaznamenávání otisků prstů do průkazů totožnosti totiž ztěžuje výrobu padělaných průkazů totožnosti. Umožňuje rovněž spolehlivě ověřit pravost průkazu totožnosti a totožnost držitele průkazu, a snížit tak riziko podvodu. Pokud jde o cíl interoperability systémů ověřování průkazů totožnosti, použití úplných otisků prstů umožňuje zajistit kompatibilitu se všemi automatizovanými systémy identifikace otisků prstů používanými členskými státy, přestože tyto systémy nutně nevyužívají tentýž mechanismus identifikace.
Zadruhé má Soudní dvůr za to, že dotčená omezení dodržují meze toho, co je naprosto nezbytné k dosažení sledovaných cílů.
Pokud jde totiž o samotnou zásadu zaznamenávat otisky prstů do paměťového média průkazů totožnosti, jedná se o spolehlivý a účinný prostředek k tomu, aby byla s jistotou zjištěna totožnost osoby. Pouhé vložení zobrazení obličeje představuje méně účinný prostředek identifikace než vložení dvou otisků prstů vedle tohoto zobrazení, neboť různé faktory mohou pozměnit anatomické rysy obličeje. Postup používaný pro účely shromažďování těchto otisků je kromě toho jednoduše proveditelný.
Stran ukládání dvou úplných otisků prstů, a nikoli určitých charakteristických bodů těchto otisků Soudní dvůr uvádí, že kromě skutečnosti, že tato druhá možnost neposkytuje stejné záruky jako úplný otisk, je uložení úplného otisku rovněž nezbytné pro interoperabilitu systémů ověřování dokladů totožnosti. Členské státy totiž používají různé technologie identifikace otisků prstů. Zaznamenávání pouze některých charakteristických bodů otisků do paměťového média průkazu totožnosti by tedy narušilo uskutečnění cíle interoperability.
Zatřetí má Soudní dvůr za to, že vzhledem k povaze dotčených údajů, povaze a způsobům zpracování, jakož i stanoveným ochranným mechanismům se omezení výkonu práv zaručených v článcích 7 a 8 Listiny pramenící z ukládání dvou otisků prstů do paměťového média průkazů totožnosti nejeví natolik závažné, aby bylo nepřiměřené v poměru k důležitosti sledovaných cílů, ale naopak je dotčené opatření založeno na vyváženém poměření cílů, které sleduje na jedné straně, a dotčených základních práv na straně druhé.