Sag C-61/22
Detlev Sieber
mod
Landeshauptstadt Wiesbaden
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Verwaltungsgericht Wiesbaden)
Domstolens dom (Store Afdeling) af 21. marts 2024
»Præjudiciel forelæggelse – forordning (EU) 2019/1157 – styrkelse af sikkerheden af unionsborgeres identitetskort – gyldighed – retsgrundlag – artikel 21, stk. 2, TEUF – artikel 77, stk. 3, TEUF – forordning (EU) 2019/1157 – artikel 3, stk. 5 – forpligtelse for medlemsstaterne til at lagre to digitale fingeraftryk i interoperable digitale formater i identitetskorts lagringsmedium – artikel 7 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – respekt for privatliv og familieliv – artikel 8 i chartret om grundlæggende rettigheder – beskyttelse af personoplysninger – forordning (EU) 2016/679 – artikel 35 – forpligtelse til at foretage en konsekvensanalyse vedrørende databeskyttelse – opretholdelse af de tidsmæssige virkninger af en forordning, der er kendt ugyldig«
1. Institutionernes retsakter – valg af retsgrundlag – kriterier – eksistensen af et specifikt retsgrundlag – forordning om styrkelse af sikkerheden af unionsborgeres identitetskort og af opholdsdokumenter, der udstedes til unionsborgere og deres familiemedlemmer, som udøver deres ret til fri bevægelighed – vedtagelse på grundlag af de specifikke bestemmelser i artikel 77, stk. 3, TEUF og ikke i artikel 21, stk. 2, TEUF
(Art. 21, stk. 2, TEUF og art. 77, stk. 3, TEUF; Europa-Parlamentets og Rådets forordning 2019/1157)
(jf. præmis 46, 49-56 og 61)
2. Beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger – forordning 2016/679 – forpligtelse for den ansvarlige for en behandling af personoplysninger, som kan indebære en høj risiko for fysiske personers rettigheder og frihedsrettigheder, til at foretage en forudgående konsekvensanalyse – forpligtelse, der ikke finder anvendelse ved vedtagelsen af en forordning, hvorved der ikke i sig selv sker nogen behandling af personoplysninger – tilsidesættelse – foreligger ikke
(Europa-Parlamentets og Rådets forordning 2016/679, art. 35, stk. 1 og 10, og 2019/1157)
(jf. præmis 66 og 67)
3. Grundlæggende rettigheder – chartret om grundlæggende rettigheder – ret til respekt for privatlivet – beskyttelse af personoplysninger – optagelse og lagring af fingeraftryk i unionsborgeres identitetskort – omfattet – indgreb i de rettigheder, der er anerkendt ved chartrets artikel 7 og 8
(Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 7 og 8; Europa-Parlamentets og Rådets forordning 2019/1157, art. 3, stk. 5)
(jf. præmis 70, 72 og 73)
4. Grundlæggende rettigheder – chartret om grundlæggende rettigheder – ret til respekt for privatlivet – beskyttelse af personoplysninger – forordning om styrkelse af sikkerheden af unionsborgeres identitetskort og af opholdsdokumenter, der udstedes til unionsborgere og deres familiemedlemmer, som udøver deres ret til fri bevægelighed – optagelse og lagring af fingeraftryk i unionsborgeres identitetskort – indgreb i disse grundlæggende rettigheder – begrænsninger i udøvelsen af disse rettigheder – lovlighed – betingelser
(Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 7, art. 8 og art. 52, stk. 1; Europa-Parlamentets og Rådets forordning 2019/1157, art. 3, stk. 5)
(jf. præmis 75, 76, 79, 81, 84, 90-92, 98-101, 104, 108-110, 119, 120, 123 og 124)
5. Præjudicielle spørgsmål – bedømmelse af gyldigheden – en forordnings ugyldighed fastslået – ugyldighedserklæring vedrørende forordning om styrkelse af sikkerheden af unionsborgeres identitetskort og af opholdsdokumenter, der udstedes til unionsborgere og deres familiemedlemmer, som udøver deres ret til fri bevægelighed – retsvirkninger – tidsmæssig begrænsning
(Europa-Parlamentets og Rådets forordning 2019/1157)
(jf. præmis 126-128 samt domskonkl. 1 og 2)
Resumé
Efter at være blevet forelagt en anmodning om præjudiciel afgørelse fra Verwaltungsgericht Wiesbaden (forvaltningsdomstolen i Wiesbaden, Tyskland) fastslog Domstolen (Store Afdeling), at forordning 2019/1157 (1) om styrkelse af sikkerheden af unionsborgeres identitetskort er ugyldig, for så vidt som den er blevet vedtaget på et forkert retsgrundlag. Den fastslog imidlertid, at den obligatoriske indsættelse af to fingeraftryk i identitetskort, der er fastsat i denne forordning, bl.a. er forenelig med de grundlæggende rettigheder til respekt for privatlivet og til beskyttelse af personoplysninger. Domstolen opretholdt således virkningerne af forordning 2019/1157 indtil ikrafttrædelsen af en ny forordning, som er baseret på det korrekte specifikke retsgrundlag, og som skal erstatte den omhandlede forordning.
I november 2021 ansøgte sagsøgeren i hovedsagen byen Wiesbaden (2) om at få udstedt et nyt identitetskort, idet han anmodede om, at det nye kort ikke skulle indeholde hans fingeraftryk. Byen Wiesbaden afslog den nævnte anmodning bl.a. med den begrundelse, at det siden den 2. august 2021 havde været obligatorisk at lagre to digitale fingeraftryk i identitetskorts lagringsmedium i henhold til den bestemmelse i national ret, som i det væsentlige gennemfører artikel 3, stk. 5, i forordning 2019/1157.
Den 21. december 2021 anlagde sagsøgeren i hovedsagen sag til prøvelse af byen Wiesbadens afgørelse ved den forelæggende ret med påstand om, at denne by blev pålagt at udstede et identitetskort til ham, uden at hans fingeraftryk blev indsamlet.
Eftersom den forelæggende ret nærede tvivl om lovligheden af begrundelserne i den anfægtede afgørelse, og om selve gyldigheden af forordning 2019/1157, udsatte den sagen for at forelægge Domstolen det spørgsmål, om denne forordning var ugyldig, fordi den for det første med urette var blevet vedtaget på grundlag af artikel 21, stk. 2, TEUF i stedet for artikel 77, stk. 3, TEUF, den for det andet var i strid med den generelle forordning om databeskyttelse (3), og den for det tredje var i strid med artikel 7 og 8 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (4).
Domstolens bemærkninger
Den første ugyldighedsgrund om anvendelse af et forkert retsgrundlag
Hvad angik de respektive anvendelsesområder for artikel 21, stk. 2, TEUF og artikel 77, stk. 3, TEUF bemærkede Domstolen, at den kompetence, som den første af disse to bestemmelser giver Unionen til at vedtage de bestemmelser, der er nødvendige for at lette udøvelsen af retten for unionsborgerne til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område (5), gælder med forbehold af, at traktaterne ikke indeholder fornøden hjemmel hertil. Artikel 77, stk. 3, TEUF (6) indeholder imidlertid udtrykkeligt et sådant retsgrundlag med hensyn til vedtagelsen af bestemmelser vedrørende pas, identitetskort, opholdsbeviser eller andre dokumenter, der er sidestillet hermed, og som udstedes til unionsborgere med henblik på at lette udøvelsen af retten til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område.
Denne anden bestemmelse henhører ganske vist under det afsnit i TEUF, der angår et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed, og under kapitlet med overskriften »Politikkerne for grænsekontrol, asyl og indvandring«. Det fremgår imidlertid af artikel 77, stk. 1, TEUF, at Unionen udformer en politik, der skal sikre, såvel at personer uanset nationalitet ikke kontrolleres ved passage af de indre grænser, som at der foretages personkontrol og effektiv overvågning ved passage af de ydre grænser, og at der gradvis indføres et integreret system for forvaltningen af de ydre grænser. De bestemmelser (7), der er omhandlet i artikel 77, stk. 3, TEUF, udgør en integrerende del af en sådan politik i Unionen. Hvad angår unionsborgere gør disse dokumenter det nemlig bl.a. muligt for dem at godtgøre, at de er personer, der har ret til fri bevægelighed og ophold, og dermed at udøve denne ret. Artikel 77, stk. 3, TEUF kan derfor danne grundlag for vedtagelsen af foranstaltninger vedrørende de nævnte dokumenter, hvis en sådan handling forekommer nødvendig for at lette udøvelsen af retten til fri bevægelighed og ophold.
Denne fortolkning af rækkevidden af artikel 77, stk. 3, TEUF afkræftes hverken af traktaternes historiske udvikling på området for Unionens kompetence til at vedtage foranstaltninger vedrørende bl.a. pas og identitetskort, eller af det forhold, at denne bestemmelse fastsætter, at den finder anvendelse, »hvis traktaterne ikke indeholder fornøden hjemmel hertil«.
For det første bemærkede Domstolen i denne henseende, at Lissabontraktaten ganske vist ophævede den bestemmelse (8), som udtrykkeligt udelukkede EU-lovgivers mulighed for at anvende artikel 18, stk. 2, EF (nu artikel 21, stk. 2, TEUF) som retsgrundlag for vedtagelsen af bl.a. »bestemmelser vedrørende pas [og] identitetskort«. Denne traktat har imidlertid samtidig udtrykkeligt tillagt Unionen en beføjelse til at handle på dette område i artikel 77, stk. 3, TEUF ved at underlægge vedtagelsen af foranstaltninger på dette område en særlig lovgivningsprocedure og navnlig med enstemmighed i Rådet.
Under disse omstændigheder kan den nævnte ophævelse ikke indebære, at det herefter er muligt at vedtage bestemmelser vedrørende pas og identitetskort på grundlag af artikel 21, stk. 2, TEUF. Ifølge Domstolen følger det tværtimod af den historiske udvikling, at traktaternes ophavsmænd med artikel 77, stk. 3, TEUF har haft til hensigt at tillægge Unionen en mere specifik kompetence til at vedtage sådanne bestemmelser, der har til formål at lette udøvelsen af retten til fri bevægelighed og ophold, end den mere generelle kompetence, der er fastsat i artikel 21, stk. 2, TEUF.
For det andet fortolkede Domstolen angivelsen af, at artikel 77, stk. 3, TEUF finder anvendelse, »hvis traktaterne ikke indeholder fornøden hjemmel hertil«, således, at de anførte beføjelser til at handle ikke er dem, der er tillagt ved en bestemmelse med en mere generel rækkevidde såsom artikel 21, stk. 2, TEUF, men ved en endnu mere specifik bestemmelse.
Domstolen udledte heraf, at forordning 2019/1157 kun kunne vedtages på grundlag af artikel 21, stk. 2, TEUF på betingelse af, at denne forordnings primære eller fremherskende formål eller led befandt sig uden for det specifikke anvendelsesområde for artikel 77, stk. 3, TEUF, der – med henblik på at lette udøvelsen af retten til fri bevægelighed og ophold – vedrører udstedelse af pas, identitetskort, opholdsbeviser eller andre dokumenter, der er sidestillet hermed.
Det følger imidlertid af de primære formål med og led i forordning 2019/1157, at denne forordning er omfattet af det specifikke anvendelsesområde for artikel 77, stk. 3, TEUF. Ved at vedtage denne forordning på grundlag af artikel 21, stk. 2, TEUF og i henhold til den almindelige lovgivningsprocedure anvendte EU-lovgiver følgelig et forkert retsgrundlag, hvilket kunne medføre, at denne forordning var ugyldig.
Den anden ugyldighedsgrund om manglende overholdelse af databeskyttelsesforordningens artikel 35, stk. 10
Idet Domstolen bemærkede, at der ikke ved forordning 2019/1157 foretages nogen aktivitet, der anvendes på personoplysninger, men at denne forordning begrænser sig til at opstille krav om, at medlemsstaterne skal foretage visse behandlinger i tilfælde af ansøgning om identitetskort, fastslog den, at databeskyttelsesforordningens artikel 35, stk. 1 (9), ikke fandt anvendelse ved vedtagelsen af forordning 2019/1157. Da databeskyttelsesforordningens artikel 35, stk. 10, indfører en undtagelse til forordningens artikel 35, stk. 1, kunne vedtagelsen af forordning 2019/1157 derfor ikke være i strid med databeskyttelsesforordningens artikel 35, stk. 10.
Den tredje ugyldighedsgrund om manglende overholdelse af chartrets artikel 7 og 8
I første omgang bemærkede Domstolen, at den i artikel 3, stk. 5, i forordning 2019/1157 fastsatte forpligtelse til at lagre to fuldstændige fingeraftryk i lagringsmediet for de identitetskort, som medlemsstaterne udsteder, udgør en begrænsning af såvel retten til respekt for privatlivet som retten til beskyttelse af personoplysninger, som er fastsat i henholdsvis chartrets artikel 7 og 8 (10). Desuden indebærer denne forpligtelse en forudgående gennemførelse af to på hinanden følgende behandlingsaktiviteter vedrørende personoplysninger, nemlig en indsamling af de nævnte fingeraftryk hos den registrerede og en midlertidig lagring af disse med henblik på individualisering af identitetskortene, hvilket ligeledes udgør begrænsninger af de rettigheder, der er sikret ved chartrets artikel 7 og 8.
I anden omgang undersøgte Domstolen, om de pågældende begrænsninger var begrundede og forholdsmæssige.
I denne henseende fandt Domstolen indledningsvis, at de pågældende begrænsninger opfylder legalitetsprincippet og ikke skader det væsentligste indhold af de grundlæggende rettigheder, der er sikret ved chartrets artikel 7 og 8.
Hvad dernæst angik proportionalitetsprincippet præciserede Domstolen for det første, at den omhandlede foranstaltning forfølger flere mål af almen interesse, der er anerkendt af Unionen, nemlig bekæmpelse af fremstilling af falske identitetskort og identitetstyveri samt interoperabilitet mellem kontrolsystemerne, og at foranstaltningen er egnet til at nå disse mål. Lagringen af fingeraftryk i identitetskort gør det nemlig vanskeligere at fremstille falske identitetskort. Den gør det ligeledes muligt at foretage en pålidelig kontrol af identitetskortets ægthed og kortindehaverens identitet og således mindske risikoen for svig. Hvad angik formålet om interoperabilitet mellem systemerne til kontrol af identitetskort gør anvendelsen af fuldstændige fingeraftryk det muligt at sikre kompatibilitet med samtlige de automatiserede systemer til identifikation af fingeraftryk, som medlemsstaterne anvender, selv om sådanne systemer ikke nødvendigvis anvender den samme identifikationsmekanisme.
For det andet fastslog Domstolen, at de pågældende begrænsninger overholder grænserne for, hvad der er strengt nødvendigt for at nå de forfulgte mål.
Hvad angår selve princippet om at lagre fingeraftryk i identitetskorts lagringsmedium er der nemlig tale om et pålideligt og effektivt middel til med sikkerhed at fastslå en persons identitet. Navnlig udgør indsættelsen af blot et ansigtsbillede et mindre effektivt middel til identifikation, end hvis der ud over dette billede indsættes to fingeraftryk, eftersom forskellige faktorer kan forandre ansigtets anatomiske kendetegn. Den fremgangsmåde, der benyttes til at optage disse fingeraftryk, er desuden enkel at anvende.
Med hensyn til lagringen af to fuldstændige fingeraftryk snarere end visse af de karakteristiske punkter i disse fingeraftryk forholder det sig således, at ud over at denne anden mulighed ikke giver den samme sikkerhed som et fuldstændigt fingeraftryk, er lagringen af et fuldstændigt fingeraftryk ligeledes nødvendig for interoperabiliteten mellem systemerne til kontrol af identifikationsdokumenter. Medlemsstaterne anvender nemlig forskellige teknologier til genkendelse af fingeraftryk. En lagring af kun visse kendetegn ved et fingeraftryk i et identitetskorts lagringsmedium ville derfor indebære en risiko for opfyldelsen af formålet om interoperabilitet.
For det tredje fastslog Domstolen, at henset til de omhandlede oplysningers karakter, til arten af og fremgangsmåden ved behandlingsaktiviteterne samt til de fastsatte beskyttelsesmekanismer, er de således foretagne begrænsninger af de grundlæggende rettigheder, der er sikret ved chartrets artikel 7 og 8, ikke så alvorlige, at de står i misforhold til betydningen af de forfulgte formål, men at den omhandlede foranstaltning derimod er baseret på en rimelig afvejning mellem på den ene side de formål, den forfølger, og på den anden side de foreliggende grundlæggende rettigheder.