Asia C‑61/22
Detlev Sieber
vastaan
Landeshauptstadt Wiesbaden
(Ennakkoratkaisupyyntö – Verwaltungsgericht Wiesbaden)
Unionin tuomioistuimen tuomio (suuri jaosto) 21.3.2024
Ennakkoratkaisupyyntö – Asetus (EU) 2019/1157 – Euroopan unionin kansalaisten henkilökorttien turvallisuuden lisääminen – Pätevyys – Oikeusperusta – SEUT 21 artiklan 2 kohta – SEUT 77 artiklan 3 kohta – Asetus (EU) 2019/1157 – 3 artiklan 5 kohta – Jäsenvaltioiden velvollisuus sisällyttää henkilökorttien tallennusvälineeseen kaksi sormenjälkeä yhteentoimivassa digitaalisessa muodossa – Euroopan unionin perusoikeuskirjan 7 artikla – Yksityis- ja perhe-elämän kunnioittaminen – Perusoikeuskirjan 8 artikla – Henkilötietojen suoja – Asetus (EU) 2016/679 – 35 artikla – Velvollisuus tehdä tietosuojaa koskeva vaikutustenarviointi – Pätemättömäksi todetun asetuksen ajallisten vaikutusten voimassa pitäminen
1. Toimielinten säädökset, päätökset ja muut toimet – Oikeusperustan valinta – Perusteet – Erityisen oikeusperustan olemassaolo – Unionin kansalaisten henkilökorttien sekä oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen käyttäville unionin kansalaisille ja heidän perheenjäsenilleen myönnettävien oleskeluasiakirjojen turvallisuuden lisäämisestä annettu asetus – Asetuksen antaminen SEUT 77 artiklan 3 kohdan eikä SEUT 21 artiklan 2 kohdan nojalla
(SEUT 21 artiklan 2 kohta ja SEUT 77 artiklan 3 kohta; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus 2019/1157)
(ks. 46, 49-56 ja 61 kohta)
2. Luonnollisten henkilöiden suojelu henkilötietojen käsittelyssä – Asetus 2016/679 – Rekisterinpitäjän velvollisuus tehdä vaikutustenarviointi, kun henkilötietojen käsittely voi aiheuttaa luonnollisen henkilön oikeuksien ja vapauksien kannalta korkean riskin – Velvollisuus ei koske sellaisen asetuksen antamista, jossa ei itsessään suoriteta mitään toimintoa, joka kohdistetaan henkilötietoihin – Laiminlyöntiä ei ole tapahtunut
(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen 2016/679 35 artiklan 1 ja 10 kohta sekä asetus 2019/1157)
(ks. 66 ja 67 kohta)
3. Perusoikeudet – Perusoikeuskirja – Yksityiselämän kunnioittaminen – Henkilötietojen suoja – Sormenjälkien ottamisella ja niiden tallentamisella unionin kansalaisten henkilökortteihin rajoitetaan näitä perusoikeuksia – Perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklassa tunnustettujen oikeuksien loukkaaminen
(Euroopan unionin perusoikeuskirjan 7 ja 8 artikla; Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2019/1157 3 artiklan 5 kohta)
(ks. 70, 72 ja 73 kohta)
4. Perusoikeudet – Perusoikeuskirja – Yksityiselämän kunnioittaminen – Henkilötietojen suoja – Unionin kansalaisten henkilökorttien sekä oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen käyttäville unionin kansalaisille ja heidän perheenjäsenilleen myönnettävien oleskeluasiakirjojen turvallisuuden lisäämisestä annettu asetus – Sormenjälkien ottaminen ja niiden tallentaminen unionin kansalaisten henkilökortteihin – Näihin perusoikeuksiin puuttuminen – Rajoitukset näiden oikeuksien käyttämiselle – Hyväksyttävyys – Edellytykset
(Euroopan unionin perusoikeuskirjan 7 ja 8 artikla sekä 52 artiklan 1 kohta; Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2019/1157 3 artiklan 5 kohta)
(ks. 75, 76, 79, 81, 84, 90–92, 98–101, 104, 108–110, 119, 120, 123 ja 124 kohta)
5. Ennakkoratkaisukysymykset – Pätevyyden arviointi – Asetuksen toteaminen pätemättömäksi – Unionin kansalaisten henkilökorttien sekä oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen käyttäville unionin kansalaisille ja heidän perheenjäsenilleen myönnettävien oleskeluasiakirjojen turvallisuuden lisäämisestä annetun asetuksen toteaminen pätemättömäksi – Vaikutukset – Ajallinen rajoittaminen
(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus 2019/1157)
(ks. 126–128 kohta ja tuomiolauselman 1 ja 2 kohta)
Tiivistelmä
Unionin tuomioistuimen suuri jaosto, jolle Verwaltungsgericht Wiesbaden (Wiesbadenin hallintotuomioistuin, Saksa) on esittänyt ennakkoratkaisupyynnön, toteaa unionin kansalaisten henkilökorttien turvallisuuden parantamisesta annetun asetuksen 2019/1157(1) pätemättömäksi, koska se on annettu virheellisen oikeusperustan nojalla. Se katsoo kuitenkin, että tässä asetuksessa säädetty kahden sormenjäljen pakollinen sisällyttäminen henkilökortteihin on sopusoinnussa erityisesti yksityiselämän kunnioittamista ja henkilötietojen suojaa koskevien perusoikeuksien kanssa. Näin ollen unionin tuomioistuin pysyttää asetuksen vaikutukset voimassa siihen saakka, kunnes sen korvaava asianmukaiseen erityiseen oikeusperustaan perustuva asetus tulee voimaan.
Pääasian kantaja haki 30.11.2021 Wiesbadenin kaupungilta(2) uutta henkilökorttia sillä perusteella, että hänen vanhan korttinsa siru oli viallinen, ja pyysi, että uuteen korttiin ei sisällytettäisi hänen sormenjälkiään. Wiesbadenin kaupunki hylkäsi hakemuksen muun muassa sillä perusteella, että 2.8.2021 lähtien kahden sormenjäljen sisällyttäminen henkilökorttien tallennusvälineeseen on pakollista kansallisen oikeuden säännöksen, jolla pannaan täytäntöön asetuksen 2019/1157 3 artiklan 5 kohta, nojalla.
Pääasian kantaja nosti 21.12.2021 ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa kanteen, jotta Wiesbadenin kaupunki velvoitettaisiin myöntämään hänelle henkilökortti ilman, että häneltä otetaan sormenjäljet.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on epävarma riidanalaisen päätöksen perustelujen laillisuudesta, koska se pohtii erityisesti asetuksen 2019/1157 pätevyyttä, ja näin ollen se on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja kysyä unionin tuomioistuimelta, onko tämä asetus pätemätön siksi, että se on ensinnäkin annettu virheellisesti SEUT 21 artiklan 2 kohdan nojalla SEUT 77 artiklan 3 kohdan sijaan, toiseksi sillä perusteella, että sillä rikotaan yleistä tietosuoja-asetusta(3), ja kolmanneksi sillä perusteella, että sillä rikotaan Euroopan unionin perusoikeuskirjan(4) 7 ja 8 artiklaa.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
Ensimmäinen pätemättömyysperuste, joka koskee väärän oikeusperustan käyttämistä
SEUT 21 artiklan 2 kohdan ja SEUT 77 artiklan 3 kohdan soveltamisaloista unionin tuomioistuin toteaa, että ensin mainitulla määräyksellä annetaan unionille yleinen toimivalta antaa tarvittavat säännökset, joilla helpotetaan unionin kansalaisten vapaata liikkumista ja oleskelua jäsenvaltioiden alueella koskevan oikeuden käyttämistä,(5) jollei perussopimuksissa tätä varten määrätyistä valtuuksista muuta johdu. SEUT 77 artiklan 3 kohdassa(6) määrätään nimenomaisesti tällaisista valtuuksista siltä osin kuin on kyse sellaisten toimenpiteiden toteuttamisesta, jotka koskevat unionin kansalaisille myönnettäviä passeja, henkilötodistuksia, oleskelulupia tai muita niihin rinnastettavia asiakirjoja ja joiden tarkoituksena on helpottaa vapaata liikkumista ja oleskelua jäsenvaltioiden alueella koskevan oikeuden käyttämistä.
On totta, että tämä toinen määräys kuuluu EUT-sopimuksen vapauden, turvallisuuden ja oikeuden aluetta koskevaan osastoon ja tarkemmin sanottuna lukuun, jonka otsikko on ”Rajavalvonta-, turvapaikka- ja maahanmuuttopolitiikka”. SEUT 77 artiklan 1 kohdan mukaan unioni kehittää kuitenkin politiikan, jonka tarkoituksena on varmistaa sekä se, ettei sisärajoja ylittäviä henkilöitä heidän kansalaisuudestaan riippumatta tarkasteta, sekä henkilöiden tarkastukset ja tehokas valvonta ulkorajojen ylittämisen yhteydessä, ja ottaa vaiheittain käyttöön yhdennetty ulkorajojen rajaturvallisuusjärjestelmä. SEUT 77 artiklan 3 kohdassa tarkoitetut määräykset(7) ovat erottamaton osa tällaista unionin politiikkaa. Näiden asiakirjojen avulla unionin kansalaiset voivat nimittäin muun muassa todistaa, että heillä on oikeus liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella, ja siis käyttää tätä oikeutta. Näin ollen mainittu 77 artiklan 3 kohta voi olla perustana mainittuja asiakirjoja koskevien toimenpiteiden toteuttamiselle, jos osoittautuu, että tällaista toimintaa tarvitaan helpottamaan mahdollisuutta käyttää vapaata liikkumista ja oleskelua koskevaa oikeutta.
Tätä SEUT 77 artiklan 3 kohdan aineellisen ulottuvuuden tulkintaa ei horjuta perussopimusten historiallinen kehitys, joka koskee unionin toimivaltaa toteuttaa muun muassa passeja ja henkilötodistuksia koskevia toimenpiteitä, eikä se, että kyseistä määräystä sovelletaan, ”[jollei] perussopimuksissa ole määräyksiä tähän tarvittavista valtuuksista”.
Tältä osin unionin tuomioistuin toteaa yhtäältä, että Lissabonin sopimuksella poistettiin määräys(8), jolla nimenomaisesti suljettiin pois unionin lainsäätäjän mahdollisuus käyttää EY 18 artiklan 2 kohtaa (josta on tullut SEUT 21 artiklan 2 kohta) oikeusperustana annettaessa muun muassa ”passeja [ja] henkilötodistuksia koskevia määräyksiä”. Kyseisessä sopimuksessa annetaan kuitenkin samaan aikaan nimenomaisesti unionille toimivalta tällä alalla SEUT 77 artiklan 3 kohdassa ja asetetaan mainitun alan toimenpiteiden hyväksymisen edellytykseksi erityinen lainsäätämisjärjestys ja erityisesti neuvoston yksimielisyys.
Näin ollen tästä poistamisesta ei voida päätellä, että vastedes olisi mahdollista antaa passeja ja henkilötodistuksia koskevia säännöksiä SEUT 21 artiklan 2 kohdan nojalla. Unionin tuomioistuimen mukaan historiallisesta kehityksestä ilmenee päinvastoin, että perussopimusten laatijoiden tarkoituksena on ollut antaa SEUT 77 artiklan 3 kohdassa unionille tällaisten säännösten, joilla pyritään helpottamaan vapaata liikkumista ja oleskelua jäsenvaltioiden alueella koskevan oikeuden käyttämistä, antamista koskeva toimivalta, joka on erityisempi kuin SEUT 21 artiklan 2 kohdassa määrätty yleisempi toimivalta.
Toisaalta SEUT 77 artiklan 3 kohdassa oleva maininta, jonka mukaan kyseistä määräystä sovelletaan, ”[jollei] perussopimuksissa ole määräyksiä tähän tarvittavista valtuuksista”, on ymmärrettävä siten, että tällaisia valtuuksia eivät ole ne, jotka on annettu SEUT 21 artiklan 2 kohdan kaltaisella yleisemmin sovellettavalla määräyksellä vaan vielä erityisemmällä määräyksellä.
Unionin tuomioistuin päättelee tästä, että asetuksen 2019/1157 antaminen saattoi perustua SEUT 21 artiklan 2 kohtaan vain sillä edellytyksellä, että kyseisen asetuksen pääasiallinen tai määräävä tarkoitus tai tekijä ei kuulu SEUT 77 artiklan 3 kohdan erityiseen soveltamisalaan, joka on vapaata liikkumista ja oleskelua koskevan oikeuden käyttämisen helpottamiseksi tapahtuva passien, henkilötodistusten, oleskelulupien tai muiden niihin rinnastettavien asiakirjojen myöntäminen.
Asetuksen 2019/1157 pääasiallisesta tarkoituksesta ja pääasiallisista tekijöistä seuraa, että asetus kuuluu toimiin, jotka kuuluvat SEUT 77 artiklan 3 kohdan erityiseen soveltamisalaan. Antaessaan kyseisen asetuksen SEUT 21 artiklan 2 kohdan nojalla ja tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen unionin lainsäätäjä on näin ollen käyttänyt väärää oikeusperustaa, mikä voi johtaa mainitun asetuksen pätemättömyyteen.
Toinen pätemättömyysperuste, joka koskee yleisen tietosuoja-asetuksen 35 artiklan 10 kohdan rikkomista
Koska asetuksessa 2019/1157 ei itsessään suoriteta mitään toimintoa, joka kohdistetaan henkilötietoihin, vaan siinä säädetään vain, että jäsenvaltiot suorittavat tiettyjä käsittelyjä henkilökorttia haettaessa, unionin tuomioistuin toteaa, että yleisen tietosuoja-asetuksen 35 artiklan 1 kohtaa(9) ei ollut tarkoitus soveltaa asetusta 2019/1157 annettaessa. Tämän asetuksen 35 artiklan 10 kohta on poikkeus kyseisen asetuksen 35 artiklan 1 kohdasta, joten asetuksen 2019/1157 antamisella ei ole voitu rikkoa mainittua 35 artiklan 10 kohtaa.
Kolmas pätemättömyysperuste, joka koskee perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklan rikkomista
Unionin tuomioistuin toteaa aluksi, että asetuksen 2019/1157 3 artiklan 5 kohdassa säädetyllä velvollisuudella sisällyttää kaksi täydellistä sormenjälkeä jäsenvaltioiden myöntämien henkilökorttien tallennusvälineeseen rajoitetaan sekä yksityiselämän kunnioittamista koskevaa oikeutta että oikeutta henkilötietojen suojaan, jotka vahvistetaan perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklassa(10). Lisäksi tämä velvollisuus merkitsee sitä, että ensin suoritetaan kaksi peräkkäistä henkilötietojen käsittelytoimea eli kyseisten sormenjälkien kerääminen rekisteröidyltä ja niiden väliaikainen tallentaminen henkilökorttien yksilöintiä varten, ja näillä toimilla rajoitetaan myös perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklassa vahvistettuja oikeuksia.
Toiseksi unionin tuomioistuin tutkii, ovatko kyseiset rajoitukset perusteltuja ja oikeasuhteisia.
Se katsoo tältä osin yhtäältä, että kyseiset rajoitukset ovat laillisuusperiaatteen mukaisia eikä niillä loukata perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklassa vahvistettujen perusoikeuksien keskeistä sisältöä.
Toisaalta unionin tuomioistuin täsmentää suhteellisuusperiaatteesta ensinnäkin, että kyseessä olevalla toimenpiteellä pyritään useaan unionin tunnustamaan yleisen edun mukaiseen tavoitteeseen, joita ovat väärien henkilökorttien valmistuksen ja identiteettipetosten torjuminen sekä todentamisjärjestelmien yhteentoimivuus, ja että sillä voidaan saavuttaa nämä tavoitteet. Sormenjälkien sisällyttäminen henkilökortteihin vaikeuttaa väärien henkilökorttien valmistamista. Sen avulla voidaan myös todentaa luotettavasti henkilökortin aitous ja kortinhaltijan henkilöllisyys ja siten pienentää petoksen riskiä. Henkilökortteja koskevien todentamisjärjestelmien yhteentoimivuuden tavoitteen saavuttamisesta unionin tuomioistuin toteaa, että täydellisten sormenjälkien avulla voidaan varmistaa yhteensopivuus kaikkien jäsenvaltioiden käyttämien sormenjälkien automatisoitujen tunnistusjärjestelmien kanssa, vaikka tällaisissa järjestelmissä ei välttämättä käytetä samaa tunnistusmekanismia.
Toiseksi unionin tuomioistuin katsoo, että kyseiset rajoitukset toteutetaan täysin välttämättömän rajoissa.
Se, että sormenjäljet on sisällytettävä henkilökorttien tallennusvälineeseen, on luotettava ja tehokas keino henkilön henkilöllisyyden varmaksi toteamiseksi. Erityisesti pelkkä kasvokuvan sisällyttäminen olisi vähemmän tehokas tunnistamiskeino kuin kahden sormenjäljen sisällyttäminen tämän kuvan lisäksi, koska henkilön kasvojen anatomiset piirteet voivat muuttua erilaisista syistä. Sormenjälkien keräämisessä käytettävä menettely on myös yksinkertainen toteuttaa.
Kahden täydellisen sormenjäljen sisällyttämisestä tiettyjen näiden sormenjälkien erikoiskohtien (”minutiæ”) sijaan on todettava, että sen lisäksi, että erikoiskohdat eivät anna samoja takeita kuin täydellinen sormenjälki, täydellisen sormenjäljen sisällyttäminen on välttämätöntä henkilöllisyyttä osoittavien asiakirjojen todentamisjärjestelmien yhteentoimivuuden kannalta. Jäsenvaltiot nimittäin käyttävät sormenjälkien tunnistamisessa erilaisia tekniikoita. Se, että henkilökortin tallennusvälineeseen sisällytetään vain joitakin sormenjäljen erikoiskohtia, vaarantaisi siten henkilöllisyyttä osoittavien asiakirjojen todentamisjärjestelmien yhteentoimivuuden tavoitteen saavuttamisen.
Kolmanneksi unionin tuomioistuin katsoo, että perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklassa taattujen oikeuksien käytön rajoitus, ei vaikuta - kun otetaan huomioon kyseessä olevien tietojen luonne, käsittelytoimien luonne ja yksityiskohdat sekä säädetyt suojamekanismit - olevan vakavuudeltaan sellainen, että se olisi suhteeton kyseisellä toimenpiteellä tavoiteltujen eri tavoitteiden merkitykseen nähden, vaan että tämän toimenpiteen on päinvastoin katsottava perustuvan yhtäältä näiden tavoitteiden ja toisaalta kyseessä olevien perusoikeuksien väliseen harmoniseen tasapainoon.