C‑61/22. sz. ügy
Detlev Sieber
kontra
Landeshauptstadt Wiesbaden
(a Verwaltungsgericht Wiesbaden [Németország] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
A Bíróság ítélete (nagytanács), 2024. március 21.
„Előzetes döntéshozatal – (EU) 2019/1157 rendelet – Az uniós polgárok személyazonosító igazolványai biztonságának megerősítése – Érvényesség – Jogalap – Az EUMSZ 21. cikk (2) bekezdése – Az EUMSZ 77. cikk (3) bekezdése – (EU) 2019/1157 rendelet – A 3. cikk (5) bekezdése – A tagállamok azon kötelezettsége, hogy a személyazonosító igazolványok adathordozójába két ujjnyomatot interoperábilis digitális formátumban beillesszenek – Az Európai Unió Alapjogi Chartájának 7. cikke – A magán‑ és a családi élet tiszteletben tartása – Az Alapjogi Charta 8. cikke – A személyes adatok védelme – (EU) 2016/679 rendelet – 35. cikk – Adatvédelmi hatásvizsgálat elvégzésére vonatkozó kötelezettség – Valamely érvénytelennek nyilvánított rendelet joghatásainak ideiglenes fenntartása”
1. Intézmények jogi aktusai – A jogalap megválasztása – Szempontok – Különös jogalap létezése – Az uniós polgárok személyazonosító igazolványai és a szabad mozgás jogával élő uniós polgárok és azok családtagjai részére kiállított tartózkodási okmányok biztonságának megerősítéséről szóló rendelet – Az EUMSZ 77. cikk (3) bekezdésének különös rendelkezése, nem pedig az EUMSZ 21. cikk (2) bekezdése alapján történő elfogadás
(EUMSZ 21. cikk, (2) bekezdés, és EUMSZ 77. cikk, (3) bekezdés; 2019/1157 európai parlamenti és tanácsi rendelet)
(lásd: 46., 49–56., 61. pont)
2. A természetes személyek védelme a személyes adatok kezelése vonatkozásában – 2016/679 rendelet – Az adatkezelő kötelezettsége, hogy a természetes személyek jogaira és szabadságaira nézve valószínűsíthetően magas kockázatot jelentő személyesadat‑kezelést megelőzően hatásvizsgálatot végezzen – Személyesadat‑kezelést maga elő nem író rendelet elfogadására vonatkozni nem hivatott kötelezettség – Megsértés – Hiány
(2016/679 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 35. cikk, (1) és (10) bekezdés; 2019/1157 európai parlamenti és tanácsi rendelet)
(lásd: 66., 67. pont)
3. Alapvető jogok – Alapjogi Charta – A magánélet tiszteletben tartása – A személyes adatok védelme – Az ujjnyomatok gyűjtése és az uniós polgárok személyazonosító igazolványaiban való tárolása – Bennfoglaltság – A Charta 7. és 8. cikkében elismert jogok sérelme
(Az Európai Unió Alapjogi Chartája, 7. és 8. cikk; 2019/1157 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 3. cikk, (5) bekezdés)
(lásd: 70., 72. és 73. pont)
4. Alapvető jogok – Alapjogi Charta – A magánélet tiszteletben tartása – A személyes adatok védelme – Az uniós polgárok személyazonosító igazolványai és a szabad mozgás jogával élő uniós polgárok és azok családtagjai részére kiállított tartózkodási okmányok biztonságának megerősítéséről szóló rendelet – Az ujjnyomatok gyűjtése és az uniós polgárok személyazonosító igazolványaiban való tárolása – Az ezen alapvető jogokba való beavatkozás – E jogok gyakorlásának korlátozásai – Megengedhetőség – Feltételek
(Az Európai Unió Alapjogi Chartája, 7. és 8. cikk, 52. cikk, (1) bekezdés; 2019/1157 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 3. cikk, (5) bekezdés)
(lásd: 75., 76., 79., 81., 84., 90–92., 98–101., 104., 108–110., 119., 120., 123., 124. pont)
5. Előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések – Az érvényesség megítélése – Valamely rendelet érvénytelenségének megállapítása – Az uniós polgárok személyazonosító igazolványai és a szabad mozgás jogával élő uniós polgárok és azok családtagjai részére kiállított tartózkodási okmányok biztonságának megerősítéséről szóló rendelet érvénytelenségének megállapítása – Joghatások – Időbeli korlátozás
(2019/1157 európai parlamenti és tanácsi rendelet)
(lásd: 126–128. pont, valamint a rendelkező rész 1. és 2. pontja)
Összefoglalás
A Verwaltungsgericht Wiesbaden (wiesbadeni közigazgatási bíróság, Németország) által előterjesztett előzetes döntéshozatal iránti kérelem tárgyában nagytanácsban eljáró Bíróság érvénytelennek nyilvánítja az uniós polgárok személyazonosító igazolványai biztonságának megerősítéséről szóló 2019/1157 rendeletet(1), amennyiben azt téves jogalap megválasztásával fogadták el. Megállapítja azonban, hogy a két ujjnyomatnak a személyazonosító igazolványokba való, e rendelet által előírt kötelező beillesztése összeegyeztethető többek között a magánélet tiszteletben tartásához, illetve a személyes adatok védelméhez való alapvető joggal. A Bíróság ezért fenntartja e rendelet joghatásait a megfelelő speciálisabb jogalapon alapuló, annak helyébe lépő új rendelet hatálybalépéséig.
2021 novemberében az alapeljárás felperese ujjnyomatot nem tartalmazó, új személyazonosító igazolvány kiállítását kérte Wiesbaden városától(2). Wiesbaden városa többek között azzal az indokkal utasította el az említett kérelmet, hogy 2021. augusztus 2. óta kötelező két ujjnyomatnak a személyazonosító igazolványok adathordozójába való beillesztése a 2019/1157 rendelet 3. cikkének (5) bekezdését átültető nemzeti jogi rendelkezés értelmében.
2021. december 21‑én az alapeljárás felperese keresetet nyújtott be a kérdést előterjesztő bírósághoz Wiesbaden város határozatával szemben annak érdekében, hogy a bíróság kötelezze ez utóbbit arra, hogy ujjnyomat gyűjtése nélkül állítson ki számára személyazonosító igazolványt.
A kérdést előterjesztő bíróság, mivel kétségei voltak a megtámadott határozat indokolásának jogszerűségével kapcsolatban, különösen arra vonatozóan, hogy maga a 2019/1157 rendelet érvényessége nem vitatható‑e, felfüggesztette az eljárást, és azt a kérdést terjesztette a Bíróság elé, hogy e rendelet érvénytelen‑e először is amiatt, hogy tévesen az EUMSZ 77. cikk (3) bekezdése helyett az EUMSZ 21. cikk (2) bekezdése alapján fogadták el, másodszor hogy sérti az általános adatvédelmi rendeletet(3), harmadszor pedig, hogy sérti az Európai Unió Alapjogi Chartájának(4) 7. és 8. cikkét.
A Bíróság álláspontja
Az első, a téves jogalap megválasztására alapított érvénytelenségi okról
Az EUMSZ 21. cikk (2) bekezdésének, illetve az EUMSZ 77. cikk (3) bekezdésének hatályát illetően a Bíróság megjegyzi, hogy az előbbi rendelkezés által az Unióra ruházott azon hatáskör, hogy az uniós polgárok tagállamok területén való szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való joga gyakorlásának megkönnyítéséhez szükséges rendelkezéseket fogadjon el,(5) csak akkor illeti meg az Uniót, ha a Szerződések nem biztosítják az ehhez szükséges hatáskört. Márpedig az EUMSZ 77. cikk (3) bekezdése(6) kifejezetten rendelkezik ilyen hatáskörökről az uniós polgárok számára a szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jog gyakorlásának megkönnyítése céljából kiállított útlevelekre, személyazonosító igazolványokra, tartózkodási engedélyekre vagy bármilyen egyéb ilyen jellegű okmányokra vonatkozó rendelkezések elfogadása tekintetében.
Kétségtelen, hogy ez a második rendelkezés az EUMSZ‑nek a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térségről szóló címe alatti, „A határok ellenőrzésével, a menekültüggyel és a bevándorlással kapcsolatos politikák” című fejezet alá tartozik. Mindazonáltal az EUMSZ 77. cikk (1) bekezdése szerint az Unió olyan politikát alakít ki, amelynek célja annak biztosítása, hogy a belső határok átlépésekor a személyek, állampolgárságuktól függetlenül, mentesüljenek mindenfajta ellenőrzés alól, továbbá a személyek ellenőrzésének és a határátlépések eredményes felügyeletének biztosítása a külső határokon, valamint e határok integrált határőrizeti rendszerének fokozatos bevezetése. Márpedig az EUMSZ 77. cikk (3) bekezdésében meghatározott rendelkezések(7) az Unió ilyen politikájának szerves részét képezik. Ami ugyanis az uniós polgárokat illeti, ezen okmányok többek között lehetővé teszik számukra annak tanúsítását, hogy a tagállamok területén való szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jog megilleti őket, és így élhetnek e jogukkal. Következésképpen a 77. cikk (3) bekezdése megalapozhatja az említett okmányokra vonatkozó intézkedések elfogadását, ha az ilyen fellépés szükségesnek bizonyul a szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jog gyakorlásának megkönnyítéséhez.
Az EUMSZ 77. cikk (3) bekezdése hatályának ezen értelmezését nem teszi kérdésessé sem azon történeti fejlődés, amelyet a Szerződések az útlevelekkel és személyazonosító igazolványokkal kapcsolatos intézkedések elfogadására vonatkozó uniós hatáskör terén elértek, sem pedig az a tény, hogy e rendelkezés azt írja elő, hogy az akkor alkalmazandó, „amennyiben a Szerződések nem biztosítottak hatáskört az ilyen fellépésre”.
E tekintetben a Bíróság rámutat egyrészt arra, hogy kétségtelen, hogy a Lisszaboni Szerződés hatályon kívül helyezte azt a rendelkezést,(8) amely kifejezetten kizárta annak lehetőségét, hogy az uniós jogalkotó az EK 18. cikk (2) bekezdésére (jelenleg az EUMSZ 21. cikk (2) bekezdése) hivatkozzon többek között „az útlevelekre [és] a személyazonosító igazolványokra […] vonatkozó rendelkezések” elfogadásának jogalapjaként. Ugyanakkor e Szerződés az EUMSZ 77. cikk (3) bekezdésében kifejezetten hatáskört ruházott az Unióra az ilyen fellépésre, és az említett területeken az intézkedések elfogadását a Tanács különleges jogalkotási eljárásához, különösen pedig egyhangú határozatához kötötte.
E körülmények között e rendelkezés törléséből nem lehet arra következtetni, hogy ezentúl az útlevelekre és a személyazonosító igazolványokra vonatkozó rendelkezéseket az EUMSZ 21. cikk (2) bekezdése alapján lehetne elfogadni. Éppen ellenkezőleg, a Bíróság szerint a történeti fejlődésből az következik, hogy a Szerződések megalkotói az EUMSZ 77. cikk (3) bekezdésével a szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jog gyakorlásának megkönnyítését célzó ilyen rendelkezések elfogadására az EUMSZ 21. cikk (2) bekezdésében előírt általánosabb hatáskörnél speciálisabb hatáskört kívántak ruházni az Unióra.
Másrészt a Bíróság szerint az EUMSZ 77. cikk (3) bekezdésében szereplő azon kitételt, amely szerint e rendelkezés akkor alkalmazandó, „amennyiben a Szerződések nem biztosítottak hatáskört az ilyen fellépésre”, úgy kell érteni, hogy az említett hatáskörök nem egy általánosabb hatályú rendelkezés, mint az EUMSZ 21. cikk (2) bekezdése, hanem egy még speciálisabb rendelkezés által biztosított hatáskörök.
A Bíróság ebből azt a következtetést vonja le, hogy a 2019/1157 rendelet elfogadása csak azzal a feltétellel volt alapítható az EUMSZ 21. cikk (2) bekezdésére, ha e rendelet elsődleges vagy túlnyomórészt meghatározó célja, illetve összetevője kívül esik az EUMSZ 77. cikk (3) bekezdésének különös, az útleveleknek, személyazonosító igazolványoknak, tartózkodási engedélyeknek vagy bármilyen egyéb ilyen jellegű okmánynak a szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jog gyakorlásának megkönnyítése érdekében történő kiállítására kiterjedő hatályán.
Márpedig a 2019/1157 rendelet elsődleges céljából, illetve összetevőiből az következik, hogy e rendelet az EUMSZ 77. cikk (3) bekezdésének különös hatálya alá tartozik. Következésképpen az uniós jogalkotó azáltal, hogy e rendeletet az EUMSZ 21. cikk (2) bekezdése alapján és rendes jogalkotási eljárás keretében fogadta el, téves jogalapra támaszkodott, ami az említett rendelet érvénytelenségét vonja maga után.
A második, az általános adatvédelmi rendelet 35. cikke (10) bekezdésének megsértésére alapított érvénytelenségi okról
Megállapítva, hogy a 2019/1157 rendelet nem ír elő semmilyen, a személyes adatokon végzett műveletet, hanem csupán azt mondja ki, hogy a tagállamok bizonyos adatkezeléseket végeznek a személyazonosító igazolvány kérelmezése esetén, a Bíróság megállapítja, hogy az általános adatvédelmi rendelet 35. cikkének (1) bekezdése(9) nem volt alkalmazandó a 2019/1157 rendelet elfogadásakor. Mivel az általános adatvédelmi rendelet 35. cikkének (10) bekezdése ez utóbbi rendelkezéstől való eltérést vezet be, a 2019/1157 rendelet elfogadása nem sérthette az említett 35. cikk (10) bekezdését.
A harmadik, a Charta 7. és 8. cikkének megsértésére alapított érvénytelenségi okról
Elsősorban a Bíróság megjegyzi, hogy a két teljes ujjnyomatnak a tagállamok által kiállított személyazonosító igazolványok adathordozójába történő beillesztésére vonatkozó, a 2019/1157 rendelet 3. cikkének (5) bekezdésében előírt kötelezettség egyaránt korlátozza a Charta 7. és 8. cikkében biztosított, a magánélet tiszteletben tartásához való jogot, illetve a személyes adatok védelméhez való jogot.(10) Ezenkívül e kötelezettség két egymást követő személyesadat‑kezelési művelet előzetes elvégzését foglalja magában, nevezetesen az említett ujjnyomatoknak az érintettől való gyűjtését, valamint a személyazonosító igazolványok személyre szabása céljából történő ideiglenes tárolását, amely műveletek szintén a Charta 7. és 8. cikkében biztosított jogok korlátozását jelentik.
A Bíróság másodsorban azt vizsgálja, hogy a szóban forgó korlátozások igazoltak‑e és arányosak‑e.
E tekintetben egyrészt úgy véli, hogy a szóban forgó korlátozások megfelelnek a törvényesség elvének, és nem sértik a Charta 7. és 8. cikkében biztosított alapvető jogok lényeges tartalmát.
Másrészt, az arányosság elvét illetően a Bíróság először is pontosítja, hogy a szóban forgó intézkedés az Unió által elismert több általános érdekű célkitűzést is követ, nevezetesen a személyazonosító igazolványok hamisítása és a személyazonossággal való visszaélés elleni küzdelmet, valamint az okmányok ellenőrzésére szolgáló rendszerek interoperabilitását, és alkalmas e célok megvalósítására. Az ujjnyomatok személyazonosító igazolványokba való beillesztése ugyanis megnehezíti a személyazonosító igazolványok hamisítását. Továbbá lehetővé teszi a személyazonosító igazolvány hitelességének és az okmány birtokosa személyazonosságának megbízható ellenőrzését, csökkentve ezáltal a csalás kockázatát. Ami a személyazonosító igazolványok ellenőrzésére szolgáló rendszerek interoperabilitását illeti, a teljes ujjnyomatok használata lehetővé teszi a tagállamok által használt automatizált ujjnyomat‑azonosító rendszerek összességével való kompatibilitás biztosítását, még akkor is, ha az ilyen rendszerek nem szükségszerűen ugyanazt az azonosítási mechanizmust alkalmazzák.
Másodszor a Bíróság úgy ítéli meg, hogy a szóban forgó korlátozások tiszteletben tartják a kitűzött célok eléréséhez feltétlenül szükséges mértéket.
Ami ugyanis az ujjnyomatoknak a személyazonosító igazolványok adathordozójába való beillesztésének elvét illeti, ez megbízható és hatékony eszköz valamely személy személyazonosságának bizonyossággal történő megállapítására. Közelebbről, önmagában az arcképmás beillesztése az azonosítás kevésbé hatékony eszköze, mint a képmáson kívül két ujjnyomat beillesztése, mivel különböző tényezők befolyásolhatják az arc anatómiai jellemzőit. Ezenkívül az ujjnyomatok gyűjtésére szolgáló eljárás kivitelezése egyszerű.
Ami a két teljes ujjnyomat és nem csupán az ujjnyomatok jellemző pontjainak (minuciák) beillesztését illeti, azonkívül, hogy e második lehetőség nem nyújt ugyanolyan szintű biztonságot, mint a teljes ujjnyomatok, a személyazonosító okmányok ellenőrzésére szolgáló rendszerek interoperabilitásához a teljes ujjnyomat beillesztése szükséges. A tagállamok ugyanis különböző ujjnyomat‑felismerési technológiákat alkalmaznak. Így a személyazonosító igazolvány adathordozójába az ujjnyomatok csupán bizonyos jellemzőinek beillesztése veszélyeztetné az interoperabilitásra irányuló célkitűzés megvalósítását.
Harmadszor, a Bíróság úgy véli, hogy figyelembe véve a szóban forgó adatok jellegét, az adatkezelési műveletek jellegét és módjait, valamint az előírt védelmi mechanizmusokat, a Charta 7. és 8. cikkében biztosított alapvető jogok ilyen korlátozása nem olyan súlyú, hogy aránytalan lenne az elérni kívánt célok jelentőségéhez képest, hanem éppen ellenkezőleg, a szóban forgó intézkedés a célkitűzések és a szóban forgó alapvető jogok közötti kiegyensúlyozott mérlegelésen alapul.