Lieta C‑61/22
Detlev Sieber
pret
Landeshauptstadt Wiesbaden
(Verwaltungsgericht Wiesbaden lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu)
Tiesas (virspalāta) 2024. gada 21. marta spriedums
Lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu – Regula (ES) 2019/1157 – Eiropas Savienības pilsoņu personas apliecību drošības uzlabošana – Spēkā esamība – Juridiskais pamats – LESD 21. panta 2. punkts – LESD 77. panta 3. punkts – Regula (ES) 2019/1157 – 3. panta 5. punkts – Dalībvalstu pienākums personas apliecību datu nesējā iestrādāt divus pirkstu nospiedumus sadarbspējīgos digitālos formātos – Eiropas Savienības Pamattiesību hartas 7. pants – Privātās un ģimenes dzīves neaizskaramība – Pamattiesību hartas 8. pants – Personas datu aizsardzība – Regula (ES) 2016/679 – 35. pants – Pienākums veikt ietekmes uz datu aizsardzību novērtējumu – Par spēkā neesošu atzītas regulas iedarbības saglabāšana laikā
1. Iestāžu akti – Juridiskā pamata izvēle – Kritēriji – Īpaša juridiskā pamata esamība – Regula par Savienības pilsoņu personas apliecību un Savienības pilsoņiem un viņu ģimenes locekļiem, kuri izmanto tiesības brīvi pārvietoties, izsniegto uzturēšanās dokumentu drošības uzlabošanu – Pieņemšana, pamatojoties uz LESD 77. panta 3. punkta, nevis uz LESD 21. panta 2. punkta specifiskajām tiesību normām
(LESD 21. panta 2. punkts un 77. panta 3. punkts; Eiropas Parlamenta un Padomes Regula 2019/1157)
(skat. 46., 49.–56. un 61. punktu)
2. Fizisko personu aizsardzība attiecībā uz personas datu apstrādi – Regula 2016/679 – Personas datu pārziņa pienākums veikt iepriekšēju ietekmes novērtējumu par personas datu apstrādi, kas var radīt augstu risku fizisku personu tiesībām un brīvībām – Pienākums, ko nav paredzēts piemērot, lai pieņemtu regulu, ar kuru pašu netiek veikta nekāda personas datu apstrāde – Pārkāpums – Neesamība
(Eiropas Parlamenta un Padomes Regulas 2016/679 35. panta 1. un 10. punkts un 2019/1157)
(skat. 66. un 67. punktu)
3. Pamattiesības – Pamattiesību harta – Privātās dzīves neaizskaramība – Personas datu aizsardzība – Pirkstu nospiedumu noņemšana un uzglabāšana Savienības pilsoņu personas apliecībās – Iekļaušana – Hartas 7. un 8. pantā paredzēto tiesību aizskārumi
(Eiropas Savienības Pamattiesību hartas 7. un 8. pants; Eiropas Parlamenta un Padomes Regulas 2019/1157 3. panta 5. punkts)
(skat. 70., 72. un 73. punktu)
4. Pamattiesības – Pamattiesību harta – Privātās dzīves neaizskaramība – Personas datu aizsardzība – Regula par Savienības pilsoņu personas apliecību un Savienības pilsoņiem un viņu ģimenes locekļiem, kuri izmanto tiesības brīvi pārvietoties, izsniegto uzturēšanās dokumentu drošības uzlabošanu – Pirkstu nospiedumu noņemšana un uzglabāšana Savienības pilsoņu personas apliecībās – Iejaukšanās šajās pamattiesībās – Šo tiesību izmantošanas ierobežojumi – Pieļaujamība – Nosacījumi
(Eiropas Savienības Pamattiesību hartas 7. un 8. pants un 52. panta 1. punkts; Eiropas Parlamenta un Padomes Regulas 2019/1157 3. panta 5. punkts)
(skat. 75., 76., 79., 81., 84., 90.–92., 98.–101., 104., 108.–110., 119., 120., 123., 124. punktu)
5. Prejudiciāli jautājumi – Spēkā esamības novērtējums – Regulas atzīšana par spēkā neesošu – Regulas par Savienības pilsoņu personas apliecību un Savienības pilsoņiem un viņu ģimenes locekļiem, kuri izmanto tiesības brīvi pārvietoties, izsniegto uzturēšanās dokumentu drošības uzlabošanu spēkā neesamības atzīšana – Sekas – Ierobežojums laikā
(Eiropas Parlamenta un Padomes Regula 2019/1157)
(skat. 126.–128. punktu un rezolutīvās daļas 1. un 2. punktu)
Rezumējums
Izskatījusi Verwaltungsgericht Wiesbaden (Vīsbādenes Administratīvā tiesa, Vācija) lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu, Tiesa virspalātas sastāvā Regulu 2019/1157 (1) par Savienības pilsoņu personas apliecību drošības pastiprināšanu atzīst par spēkā neesošu, jo tā ir pieņemta uz nepareiza juridiskā pamata. Tomēr tā konstatē, ka šajā regulā paredzētā divu pirkstu nospiedumu obligāta iestrādāšana personas apliecībās ir saderīga it īpaši ar pamattiesībām uz privātās dzīves neaizskaramību un personas datu aizsardzību. Tādējādi Tiesa atstāj spēkā tās sekas līdz brīdim, kad stāsies spēkā jauna regula, kas balstīta uz atbilstošu īpašu juridisko pamatu un ar ko tā tiktu aizstāta.
2021. gada novembrī prasītājs pamatlietā lūdza Vīsbādenes pilsētai (2) izdot jaunu personas apliecību, prasot, lai tajā netiktu iekļauti viņa pirkstu nospiedumi. Vīsbādenes pilsēta noraidīja šo lūgumu, tostarp balstoties uz to, ka kopš 2021. gada 2. augusta divu pirkstu nospiedumu iestrādāšana personas apliecību datu nesējā esot obligāta saskaņā ar valsts tiesību normām, ar kurām būtībā esot transponēts Regulas 2019/1157 3. panta 5. punkts.
2021. gada 21. decembrī prasītājs pamatlietā cēla prasību iesniedzējtiesā par Vīsbādenes pilsētas lēmumu, lūdzot tai izdot rīkojumu izsniegt viņam personas apliecību, nenoņemot viņa pirkstu nospiedumus.
Tā kā iesniedzējtiesai bija šaubas par apstrīdētā lēmuma pamatu tiesiskumu, jo tai tostarp bija neskaidrības, vai Regulas 2019/1157 spēkā esamība pati nav apstrīdama, tā apturēja tiesvedību, lai uzdotu Tiesai jautājumu, vai šī regula ir spēkā neesoša tādēļ, ka, pirmkārt, tā esot kļūdaini pieņemta, pamatojoties uz LESD 21. panta 2. punktu, tā vietā, lai to pieņemtu, pamatojoties uz LESD 77. panta 3. punktu, otrkārt, ar to tiekot pārkāpta Vispārīgā datu aizsardzības regula (3) un, treškārt, ar to tiekot pārkāpts Eiropas Savienības Pamattiesību hartas (4) 7. un 8. pants.
Tiesas vērtējums
Par pirmo spēkā neesamības pamatu attiecībā uz nepareiza juridiskā pamata izmantošanu
Par LESD 21. panta 2. punkta un LESD 77. panta 3. punkta attiecīgajām piemērošanas jomām Tiesa norāda, ka kompetence, kas Savienībai piešķirta ar pirmo no šīm divām tiesību normām, lai pieņemtu tiesību normas, kas nepieciešamas, lai atvieglotu Savienības pilsoņu tiesību brīvi pārvietoties un uzturēties dalībvalstu teritorijā izmantošanu (5), tiek īstenota, ievērojot šajā ziņā Līgumos paredzētās rīcības pilnvaras. LESD 77. panta 3. punktā (6) ir skaidri paredzētas šādas rīcības pilnvaras pieņemt tādus noteikumus, kas attiecas uz pasēm, personas apliecībām, uzturēšanās atļaujām vai citiem līdzīgiem dokumentiem, ko izsniedz Savienības pilsoņiem, lai atvieglotu brīvas pārvietošanās un uzturēšanās tiesību īstenošanu.
Protams, uz šo otro tiesību normu attiecas LESD sadaļa par brīvības, drošības un tiesiskuma telpu un nodaļa “Robežkontroles, patvēruma un imigrācijas politika”. Tomēr no LESD 77. panta 1. punkta izriet, ka Savienība veido politiku, lai nodrošinātu gan to, ka personām, šķērsojot iekšējās robežas, neveic nekādu kontroli neatkarīgi no to pilsonības, gan to, lai veiktu personu kontroli un ārējo robežu šķērsošanas efektīvu uzraudzību, gan arī to, lai pakāpeniski ieviestu integrētu šo robežu pārvaldības sistēmu. LESD 77. panta 3. punktā minētās tiesību normas (7) ir šādas Savienības politikas neatņemama sastāvdaļa. Proti, Savienības pilsoņiem šie dokumenti tiem tostarp ļauj apliecināt, ka viņiem ir tiesības brīvi pārvietoties un uzturēties, un tādējādi īstenot šīs tiesības. Līdz ar to 77. panta 3. punkts var pamatot pasākumu pieņemšanu attiecībā uz minētajiem dokumentiem, ja šāda rīcība šķiet nepieciešama, lai veicinātu brīvas pārvietošanās un uzturēšanās tiesību īstenošanu.
Šādu LESD 77. panta 3. punkta piemērojamības interpretāciju neatspēko nedz Līgumu vēsturiskā attīstība Savienības kompetences jomā, lai noteiktu pasākumus tostarp attiecībā uz pasēm un personas apliecībām, nedz tas, ka šajā tiesību normā ir paredzēts, ka tā ir piemērojama, “izņemot gadījumus, kad Līgumos šajā nolūkā ir paredzētas rīcības pilnvaras”.
Šajā ziņā Tiesa norāda, pirmkārt, ka ar Lisabonas līgumu, protams, ir atcelta tiesību norma (8), kas skaidri izslēdza iespēju Savienības likumdevējam izmantot EKL 18. panta 2. punktu (kļuvis par LESD 21. panta 2. punktu) kā juridisko pamatu, lai pieņemtu tostarp “noteikumus par pasēm [un] personas apliecībām”. Tomēr tajā pašā laikā ar LESD 77. panta 3. punktu Savienībai ir skaidri piešķirtas pilnvaras rīkoties šajā jomā, pakļaujot pasākumu pieņemšanu minētajā jomā īpašai likumdošanas procedūrai un it īpaši – vienbalsīgi Padomei.
Šādos apstākļos minētā atcelšana nenozīmē, ka turpmāk būtu iespējams pieņemt noteikumus par pasēm un personas apliecībām, pamatojoties uz LESD 21. panta 2. punktu. Gluži pretēji, pēc Tiesas domām, no vēsturiskās attīstības izriet, ka ar LESD 77. panta 3. punktu Līgumu autori ir vēlējušies Savienībai piešķirt kompetenci, kas ir specifiskāka šādu noteikumu, kuru mērķis ir atvieglot tiesību uz brīvu pārvietošanos un uzturēšanos īstenošanu, pieņemšanai, nekā vispārīgā kompetence, kas paredzēta LESD 21. panta 2. punktā.
Otrkārt, norādi, saskaņā ar kuru LESD 77. panta 3. punkts ir piemērojams, “izņemot gadījumus, kad Līgumos šajā ziņā ir paredzētas pilnvaras”, Tiesa interpretē tādējādi, ka minētās rīcības pilnvaras ir nevis tādas, kas piešķirtas ar vispārīgāku tiesību normu, piemēram, LESD 21. panta 2. punktu, bet gan ar vēl specifiskāku tiesību normu.
Tiesa no tā secina, ka Regulu 2019/1157, pamatojoties uz LESD 21. panta 2. punktu, varēja pieņemt tikai ar nosacījumu, ka šīs regulas galvenais vai dominējošais mērķis vai komponente neattiecas uz LESD 77. panta 3. punkta īpašo piemērošanas jomu, proti, uz pasu, personas apliecību, uzturēšanās dokumentu vai citu līdzīgu dokumentu izsniegšanu, lai atvieglotu brīvas pārvietošanās un uzturēšanās tiesību īstenošanu.
No Regulas 2019/1157 mērķa un galvenajām sastāvdaļām izriet, ka tā ietilpst LESD 77. panta 3. punkta īpašajā piemērošanas jomā. Līdz ar to Savienības likumdevējs, pieņemdams šo regulu, pamatojoties uz LESD 21. panta 2. punktu un piemērojot parasto likumdošanas procedūru, ir izmantojis nepareizu juridisko pamatu, kas var izraisīt minētās regulas spēkā neesamību.
Par otro spēkā neesamības pamatu attiecībā uz VDAR 35. panta 10. punkta neievērošanu
Norādot, ka ar Regulu 2019/1157 netiek veiktas nekādas darbības, kuras piemēro personas datiem, bet ir vienīgi paredzēts, ka dalībvalstis apliecības pieprasīšanas gadījumā veic noteiktas apstrādes personas, Tiesa konstatē, ka VDAR (9) 35. panta 1. punkts nebija piemērojams, pieņemot Regulu 2019/1157. Tā kā VDAR 35. panta 10. punktā ir paredzēta atkāpe no pēdējās minētās tiesību normas, Regulas 2019/1157 pieņemšana tātad nevarēja būt pretrunā minētajam 35. panta 10. punktam.
Par trešo spēkā neesamības pamatu attiecībā uz Hartas 7. un 8. panta neievērošanu
Pirmām kārtām, Tiesa norāda, ka Regulas 2019/1157 3. panta 5. punktā paredzētais pienākums personas apliecību datu nesējā iestrādāt divus pirkstu nospiedumus ir gan tiesību uz privātās dzīves neaizskaramību, gan tiesību uz personas datu aizsardzību, kas nostiprinātas attiecīgi Hartas 7. un 8. pantā (10), ierobežojums. Turklāt šis pienākums nozīmē divu secīgu personas datu apstrādes darbību iepriekšēju veikšanu, proti, minēto nospiedumu noņemšanu attiecīgajai personai un pēc tam to pagaidu uzglabāšanu personas apliecību personalizēšanas nolūkā – tie arī ir Hartas 7. un 8. pantā paredzēto tiesību ierobežojumi.
Otrām kārtām, Tiesa pārbauda, vai attiecīgie ierobežojumi ir pamatoti un samērīgi.
Šajā ziņā tā uzskata, ka attiecīgie ierobežojumi atbilst tiesiskuma principam un neapdraud Hartas 7. un 8. pantā nostiprināto pamattiesību būtību.
Par samērīguma principu Tiesa precizē, pirmkārt, ka attiecīgajam pasākumam ir vairāki Savienības atzīti vispārējo interešu mērķi, proti, cīņa pret viltotu personas apliecību izgatavošanu un identitātes piesavināšanos, kā arī pārbaudes sistēmu sadarbspēja, un ka tas ir piemērots šo mērķu sasniegšanai. Proti, pirkstu nospiedumu iekļaušana personas apliecībās apgrūtina viltotu personas apliecību izgatavošanu. Tā ļauj arī ticami pārbaudīt personas apliecības autentiskumu un apliecības turētāja identitāti, tādējādi samazinot krāpšanas risku. Attiecībā uz personas apliecību pārbaudes sistēmu sadarbspējas mērķi pilnīgu pirkstu nospiedumu izmantošana ļauj nodrošināt saderību ar visām automatizētām pirkstu nospiedumu identifikācijas sistēmām, ko izmanto dalībvalstis, pat ja šādās sistēmās ne vienmēr izmanto vienu un to pašu identifikācijas mehānismu.
Otrkārt, Tiesa uzskata, ka ierobežojumi tiek īstenoti tikai strikti nepieciešamajā apmērā, lai sasniegtu izvirzītos mērķus.
Proti, attiecībā uz pašu principu par pirkstu nospiedumu iestrādāšanu personas apliecību datu nesējā, jānorāda, ka tas ir uzticams un efektīvs līdzeklis, lai droši noteiktu personas identitāti. It īpaši sejas attēla iestrādāšana vien esot mazāk efektīvs identifikācijas veids nekā divu pirkstu nospiedumu iestrādāšana papildus šim attēlam, jo dažādi faktori var mainīt sejas anatomiskās īpašības. Turklāt šo nospiedumu noņemšana ir vienkārši īstenojama.
Attiecībā uz divu pilnīgu pirkstu nospiedumu, nevis tikai dažu šo pirkstu nospiedumu raksturojošo punktu iestrādāšanu papildus tam, ka šī otrā iespēja nesniegtu tādas pašas garantijas kā pilnīgs nospiedums, jānorāda, ka pilnīga nospieduma iestrādāšana ir nepieciešama arī identifikācijas dokumentu pārbaudes sistēmu sadarbspējai. Proti, dalībvalstis izmanto dažādas pirkstu nospiedumu identifikācijas tehnoloģijas. Tas, ka personas apliecības datu nesējā tiek iestrādāti tikai daži pirkstu nospiedumu raksturīgie punkti tādējādi apdraudētu sadarbspējas mērķa sasniegšanu.
Treškārt, Tiesa uzskata, ka šādi Hartas 7. un 8. pantā garantēto pamattiesību ierobežojumi, ņemot vērā attiecīgo datu raksturu, apstrādes darbību raksturu un kārtību, kā arī paredzētos aizsardzības mehānismus, nav tik nopietni, lai tie būtu nesamērīgi ar sasniedzamo mērķu nozīmīgumu, bet – gluži pretēji – attiecīgais pasākums ir balstīts uz līdzsvarotu izsvēršanu starp tā mērķiem, no vienas puses, un attiecīgajām pamattiesībām, no otras puses.