Sprawa C‑61/22
Detlev Sieber
przeciwko
Landeshauptstadt Wiesbaden
(wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Verwaltungsgericht Wiesbaden)
Wyrok Trybunału (wielka izba)
Odesłanie prejudycjalne – Rozporządzenie (UE) 2019/1157 – Poprawa zabezpieczeń dowodów osobistych obywateli Unii Europejskiej – Ważność – Podstawa prawna – Artykuł 21 ust. 2 TFUE – Artykuł 77 ust. 3 TFUE – Rozporządzenie (UE) 2019/1157 – Artykuł 3 ust. 5 – Obowiązek umieszczania przez państwa członkowskie na nośniku danych dowodów osobistych dwóch odcisków palców w interoperacyjnych formatach cyfrowych – Artykuł 7 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej – Poszanowanie życia prywatnego i rodzinnego – Artykuł 8 karty praw podstawowych – Ochrona danych osobowych – Rozporządzenie (UE) 2016/679 – Artykuł 35 – Obowiązek przeprowadzenia oceny skutków dla ochrony danych – Utrzymanie w czasie skutków rozporządzenia, którego nieważność stwierdzono
1. Akty instytucji – Wybór podstawy prawnej – Kryteria – Istnienie szczegółowej podstawy prawnej – Rozporządzenie w sprawie poprawy zabezpieczeń dowodów osobistych obywateli Unii i dokumentów pobytowych wydawanych obywatelom Unii i członkom ich rodzin korzystającym z prawa do swobodnego przemieszczania się – Przyjęcie na podstawie postanowień szczególnych art. 77 ust. 3 TFU, a nie na podstawie art. 21 ust. 2 TFUE
(art. 21 ust. 2, art. 77 ust. 3 TFUE; rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady 2019/1157)
(zob. pkt 46, 49–56, 61)
2. Ochrona osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych – Rozporządzenie 2016/679 – Obowiązek dokonania przez administratora, odpowiedzialnego za przetwarzanie danych osobowych, które może powodować wysokie ryzyko naruszenia praw lub wolności osób fizycznych, uprzedniej oceny skutków – Obowiązek niemający zastosowania do przyjęcia rozporządzenia, które samo nie przeprowadza żadnego przetwarzania danych osobowych – Naruszenie – Brak
(rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady 2016/679, art. 35 ust. 1, 10; 2019/1157)
(zob. pkt 66, 67)
3. Prawa podstawowe – Karta praw podstawowych – Poszanowanie życia prywatnego – Ochrona danych osobowych – Pobieranie i przechowywanie odcisków palców w dowodach osobistych obywateli Unii – Włączenie – Naruszenie praw uznanych w art. 7 i 8 karty
(Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 7, 8; rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady 2019/1157, art. 3 ust. 5)
(zob. pkt 70, 72, 73)
4. Prawa podstawowe – Karta praw podstawowych – Poszanowanie życia prywatnego – Ochrona danych osobowych – Rozporządzenie w sprawie poprawy zabezpieczeń dowodów osobistych obywateli Unii i dokumentów pobytowych wydawanych obywatelom Unii i członkom ich rodzin korzystającym z prawa do swobodnego przemieszczania się – Pobieranie i przechowywanie odcisków palców w dowodach osobistych obywateli Unii – Ingerencja w te prawa podstawowe – Ograniczenia wykonywania tych praw – Dopuszczalność – Przesłanki
(Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 7, 8, 52 ust. 1; rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady 2019/1157, art. 3 ust. 5)
(zob. pkt 75, 76, 79, 81, 84, 90–92, 98–101, 104, 108–110, 119, 120, 123, 124)
5. Pytania prejudycjalne – Ocena ważności – Stwierdzenie nieważności rozporządzenia – Stwierdzenie nieważności rozporządzenia w sprawie poprawy zabezpieczeń dowodów osobistych obywateli Unii i dokumentów pobytowych wydawanych obywatelom Unii i członkom ich rodzin korzystającym z prawa do swobodnego przemieszczania się – Skutki – Ograniczenie w czasie
(rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady 2019/1157)
(zob. pkt 126–128; pkt 1, 2 sentencji)
Streszczenie
Po rozpoznaniu w składzie wielkiej izby wniosku Verwaltungsgericht Wiesbaden (sądu administracyjnego w Wiesbaden, Niemcy) o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym Trybunał stwierdził nieważność rozporządzenia 2019/1157(1) w sprawie poprawy zabezpieczeń dowodów osobistych obywateli Unii, ponieważ zostało ono wydane na błędnej podstawie prawnej. Orzekł jednak, że przewidziane w tym rozporządzeniu obowiązkowe umieszczenie w dowodach osobistych dwóch odcisków palców jest zgodne w szczególności z prawami podstawowymi do poszanowania życia prywatnego i do ochrony danych osobowych. Trybunał utrzymał zatem jego skutki do czasu wejścia w życie nowego rozporządzenia, przyjętego na szczególnej, właściwej podstawie prawnej, które je zastąpi.
W listopadzie 2021 r. skarżący w postępowaniu głównym zwrócił się do miasta Wiesbaden(2) o wydanie nowego dowodu osobistego, wnosząc jednocześnie o to, by nie zawierał on jego odcisków palców. Miasto Wiesbaden oddaliło ten wniosek z tego w szczególności powodu, że od dnia 2 sierpnia 2021 r. umieszczenie dwóch odcisków palców na nośniku danych dowodów osobistych jest obowiązkowe na podstawie przepisu prawa krajowego, który transponuje zasadniczo art. 3 ust. 5 rozporządzenia 2019/1157.
W dniu 21 grudnia 2021 r. skarżący w postępowaniu głównym wniósł do sądu odsyłającego skargę na decyzję miasta Wiesbaden, w której domagał się zobowiązania miasta do wydania mu nowego dowodu osobistego bez gromadzenia jego odcisków palców.
Powziąwszy wątpliwości co do zgodności z prawem podstaw zaskarżonej decyzji, a w szczególności zastanawiając się, czy sama ważność rozporządzenia 2019/1157 może być sporna, sąd odsyłający zawiesił postępowanie, by zwrócić się do Trybunału z pytaniem, czy rozporządzenie to jest nieważne, po pierwsze, ponieważ zostało błędnie przyjęte na podstawie art. 21 ust. 2 TFUE zamiast na podstawie art. 77 ust. 3 TFUE, po drugie, ponieważ narusza ogólne rozporządzenie o ochronie danych(3), oraz po trzecie, ponieważ narusza art. 7 i 8 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej(4)
Ocena Trybunału
W przedmiocie pierwszej podstawy nieważności, dotyczącej zastosowania błędnej podstawy prawnej
Jeżeli chodzi o odnośne zakresy zastosowania art. 21 ust. 2 TFUE i art. 77 ust. 3 TFUE, Trybunał wskazał, że przyznana Unii w pierwszym z tych postanowień kompetencja do przyjmowania przepisów niezbędnych dla celów ułatwienia wykonywania prawa obywateli Unii do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich(5) została przyznana z zastrzeżeniem kompetencji przewidzianych w tym celu w traktatach. Tymczasem art. 77 ust. 3 TFUE(6) przewiduje wyraźnie takie kompetencje w odniesieniu do przyjmowania przepisów dotyczących paszportów, dowodów tożsamości, dokumentów pobytowych lub jakichkolwiek innych podobnych dokumentów wydawanych obywatelom Unii w celu ułatwienia wykonywania prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu.
Prawdą jest, że to drugie postanowienie znajduje się w tytule V TFUE, poświęconym przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, i w rozdziale opatrzonym nagłówkiem „Polityki dotyczące kontroli granicznej, azylu i imigracji”. Jednakże z art. 77 ust. 1 TFUE wynika, że Unia rozwija politykę mającą na celu zarówno zapewnienie braku jakiejkolwiek kontroli osób, niezależnie od ich obywatelstwa, przy przekraczaniu przez nie granic wewnętrznych, jak i zapewnienie kontroli osób i skutecznego nadzoru przy przekraczaniu granic zewnętrznych, a także stopniowe wprowadzanie zintegrowanego systemu zarządzania tymi granicami. Tymczasem przepisy(7) wskazane w art. 77 ust. 3 TFUE stanowią integralną część takiej polityki Unii. Jeśli chodzi bowiem o obywateli Unii, dokumenty te umożliwiają im w szczególności potwierdzenie ich statusu osób korzystających z prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu, a zatem wykonywanie tego prawa. W związku z tym art. 77 ust. 3 TFUE może uzasadniać przyjęcie środków dotyczących wspomnianych dokumentów, jeżeli takie działanie okazuje się konieczne do ułatwienia wykonywania prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu.
Takiej wykładni zakresu art. 77 ust. 3 TFUE nie podważa ani rozwój historyczny traktatów w dziedzinie kompetencji Unii do przyjmowania środków dotyczących między innymi paszportów i dowodów tożsamości, ani okoliczność, zgodnie z którą postanowienie to ma zastosowanie, „[jeżeli] traktaty nie przewidują stosownych uprawnień do działania w tym zakresie”.
W tej kwestii Trybunał zauważył, po pierwsze, że prawdą jest, iż traktat z Lizbony uchylił przepis(8), który wyraźnie wykluczał możliwość posłużenia się przez prawodawcę Unii art. 18 ust. 2 WE (obecnie art. 21 ust. 2 TFUE) jako podstawą prawną przyjęcia między innymi „postanowień dotyczących paszportów [i] dowodów tożsamości”. Jednocześnie jednak traktat ten przyznał Unii wyraźnie uprawnienie do działania w tej dziedzinie w art. 77 ust. 3 TFUE, poddając przyjęcie środków w tej dziedzinie specjalnej procedurze ustawodawczej, w szczególności jednomyślnemu stanowieniu przez Radę.
W tych okolicznościach wspomniane uchylenie nie może oznaczać, że od tej pory jest możliwe przyjmowanie przepisów dotyczących paszportów i dowodów tożsamości na podstawie art. 21 ust. 2 TFUE. Przeciwnie, zdaniem Trybunału, z rozwoju historycznego wynika, że autorzy traktatów zamierzali w art. 77 ust. 3 TFUE powierzyć Unii bardziej szczegółową kompetencję do przyjmowania takich przepisów mających na celu ułatwienie wykonywania prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu, niż bardziej ogólna kompetencja przewidziana w art. 21 ust. 2 TFUE.
Po drugie, wskazówkę, zgodnie z którą art. 77 ust. 3 TFUE ma zastosowanie, „[jeżeli] [t]raktaty nie przewidują stosownych uprawnień do działania w tym zakresie”, Trybunał zinterpretował w ten sposób, że wskazane uprawnienia do działania są uprawnieniami przyznanymi nie w postanowieniu o bardziej ogólnym zakresie, takim jak art. 21 ust. 2 TFUE, lecz w postanowieniu jeszcze bardziej szczegółowym.
Trybunał wywiódł stąd, że rozporządzenie 2019/1157 mogłoby zostać przyjęte na podstawie art. 21 ust. 2 TFUE tylko wtedy, gdyby główny lub dominujący cel lub element składowy tego rozporządzenia sytuował się poza szczególnym zakresem stosowania art. 77 ust. 3 TFUE, który dotyczy wydawania paszportów, dowodów tożsamości, dokumentów pobytowych lub jakichkolwiek innych podobnych dokumentów w celu ułatwienia wykonywania prawa do swobodnego przemieszczania i pobytu.
Z głównego zaś celu i z głównych elementów składowych rozporządzenia 2019/1157 wynika, że jest ono objęte szczególnym zakresem stosowania art. 77 ust. 3 TFUE. Tym samym, przyjmując to rozporządzenie na podstawie art. 21 ust. 2 TFUE i zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą, prawodawca Unii zastosował błędną podstawę prawną, co może prowadzić do nieważności tego rozporządzenia.
W przedmiocie drugiej podstawy nieważności, dotyczącej naruszenia art. 35 ust. 10 RODO
Po wskazaniu, że rozporządzenie 2019/1157 nie przeprowadza żadnej operacji stosowanej do danych osobowych, a jedynie przewiduje przeprowadzenie przez państwa członkowskie niektórych operacji przetwarzania w przypadku wniosku o wydanie dowodu osobistego, Trybunał stwierdził, że przyjęcie rozporządzenia 2019/1157 nie wymagało stosowania art. 35 ust. 1 RODO(9). Skoro art. 35 ust. 10 RODO wprowadza odstępstwo od tego ostatniego przepisu, przyjęcie rozporządzenia 2019/1157 nie mogło zatem naruszyć wspomnianego art. 35 ust. 10.
W przedmiocie trzeciej podstawy nieważności, dotyczącej naruszenia art. 7 ust. 8 Karty
W pierwszej kolejności Trybunał wskazał, że przewidziany w art. 3 ust. 5 rozporządzenia 2019/1157 obowiązek umieszczania dwóch pełnych odcisków palców w nośniku danych dowodów osobistych wydawanych przez państwa członkowskie stanowi ograniczenie zarówno prawa do poszanowania życia prywatnego, jak i prawa do ochrony danych osobowych, ustanowionych odpowiednio w art. 7 i 8 Karty(10). Ponadto obowiązek ten wymaga uprzedniego przeprowadzenia dwóch następujących po sobie operacji przetwarzania danych osobowych, a mianowicie pobierania tych odcisków od osoby, której dane dotyczą, oraz ich tymczasowego gromadzenia na potrzeby personalizacji dowodów osobistych, które to operacje stanowią również ograniczenia praw zapisanych w art. 7 i 8 Karty.
W drugiej kolejności Trybunał zbadał zasadność i proporcjonalność przedmiotowych ograniczeń.
W tej kwestii stwierdził on z jednej strony, że przedmiotowe ograniczenia są zgodne z zasadą legalności i nie naruszają istoty praw podstawowych ustanowionych w art. 7 i 8 Karty.
Z drugiej strony, co się tyczy zasady proporcjonalności, Trybunał uściślił, po pierwsze, że przedmiotowy środek służy realizacji kilku celów interesu ogólnego uznawanych przez Unię, mianowicie zwalczaniu wytwarzania fałszywych dowodów osobistych i oszustw dotyczących tożsamości oraz interoperacyjności systemów weryfikacji oraz jest odpowiedni do realizacji tych celów. Umieszczenie odcisków palców w dowodach osobistych utrudnia bowiem wytwarzanie fałszywych dowodów osobistych. Pozwala ono również zweryfikować w wiarygodny sposób autentyczność dowodu osobistego i tożsamość posiadacza dowodu, zmniejszając w ten sposób ryzyko oszustwa. Jeżeli chodzi ocel polegający na interoperacyjności systemów weryfikacji dowodów osobistych, wykorzystanie pełnych odcisków palców pozwala zapewnić kompatybilność ze wszystkimi zautomatyzowanymi systemami identyfikacji odcisków palców wykorzystywanymi przez państwa członkowskie, nawet jeżeli w systemach tych niekoniecznie stosuje się ten sam mechanizm identyfikacji.
Po drugie Trybunał stwierdził, że przedmiotowe ograniczenia mieszczą się w granicach tego, co bezwzględnie konieczne dla realizacji zamierzonych celów.
Wreszcie, jeżeli chodzi o samą zasadę umieszczania odcisków palców na nośniku danych dowodów osobistych, to mamy do czynienia z wiarygodnym i skutecznym środkiem służącym ustaleniu w sposób pewny tożsamości danej osoby. W szczególności samo umieszczenie wizerunku twarzy stanowiłoby mniej skuteczny środek identyfikacji niż umieszczenie, oprócz tego wizerunku, dwóch odcisków palców, ponieważ rozmaite czynniki mogą zmienić cechy anatomiczne twarzy. Proces wykorzystywany do pobierania tych odcisków jest ponadto łatwy do wdrożenia.
Jeżeli chodzi o umieszczenie dwóch pełnych odcisków palców zamiast niektórych elementów charakterystycznych tych odcisków, to oprócz tego, że ta druga możliwość nie daje takich samych gwarancji jak pełny odcisk palca, umieszczenie pełnego odcisku jest również niezbędne dla interoperacyjności systemów weryfikacji dokumentów identyfikacyjnych. Państwa członkowskie stosują bowiem różne technologie identyfikacji odcisków palców. Umieszczenie na nośniku danych dowodu osobistego tylko niektórych cech charakterystycznych odcisku palca skutkowałoby zagrożeniem realizacji celu polegającego na interoperacyjności.
Po trzecie Trybunał uznał, że – zważywszy na charakter przedmiotowych danych, charakter i zasady operacji przetwarzania oraz przewidziane mechanizmy zabezpieczające – wprowadzone w ten sposób ograniczenia praw podstawowych zapisanych w art. 7 i 8 Karty nie mają wagi nieproporcjonalnej w stosunku do znaczenia zamierzonych celów, lecz przeciwnie, przedmiotowy środek opiera się na odpowiedniej równowadze zamierzonych celów z jednej strony i wchodzących w grę praw podstawowych z drugiej strony.