Processo C‑61/22
Detlev Sieber
contra
Landeshauptstadt Wiesbaden
(pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Verwaltungsgericht Wiesbaden)
Acórdão do Tribunal de Justiça (Grande Secção) de 21 de março de 2024
«Reenvio prejudicial – Regulamento (UE) 2019/1157 – Reforço da segurança dos bilhetes de identidade dos cidadãos da União Europeia – Validade – Base jurídica – Artigo 21.°, n.° 2, TFUE – Artigo 77.°, n.° 3, TFUE – Regulamento (UE) 2019/1157 – Artigo 3.°, n.° 5 ‑ Obrigação dos Estados‑Membros de incluir no suporte de armazenamento dos bilhetes de identidade duas impressões digitais em formatos digitais interoperáveis – Artigo 7.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia – Respeito pela vida privada e familiar – Artigo 8.° da Carta dos Direitos Fundamentais – Proteção de dados pessoais – Regulamento (UE) 2016/679 – Artigo 35.° – Obrigação de proceder a uma avaliação de impacto sobre a proteção de dados – Manutenção dos efeitos de um regulamento declarado inválido no tempo»
1. Atos das instituições – Escolha da base jurídica – Critérios – Existência de uma base jurídica específica – Regulamento que visa reforçar a segurança dos documentos de identificação dos cidadãos da União e de residência emitidos a estes cidadãos e seus familiares que exercem o direito à livre circulação – Adoção com fundamento nas disposições específicas do artigo 77.°, n.° 3, TFUE e não do artigo 21.°, n.° 2, TFUE
(Artigos 21.°, n.° 2, e 77.°, n.° 3, TFUE; Regulamento 2019/1157 do Parlamento Europeu e do Conselho)
(cf. n.os 46, 49‑56, 61)
2. Proteção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais – Regulamento 2016/679 – Obrigação do responsável pelo tratamento de dados pessoais que possa implicar um elevado risco para os direitos e liberdades das pessoas singulares de realização prévia de uma avaliação de impacto – Obrigação não aplicável na adoção de um regulamento que não proceda, ele próprio, a um tratamento de dados pessoais ‑ Violação – Inexistência
(Regulamentos do Parlamento Europeu e do Conselho 2016/679, artigo 35.°, n.os 1 e 10, e 2019/1157)
(cf. n.os 66, 67)
3. Direitos fundamentais – Carta dos Direitos Fundamentais – Respeito pela vida privada – Proteção de dados pessoais – Recolha e armazenamento das impressões digitais nos bilhetes de identidade dos cidadãos da União – Inclusão – Violações dos direitos reconhecidos pelos artigos 7.° e 8.° da Carta
(Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigos 7.° e 8.°; Regulamento 2019/1157 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 3.°, n.° 5)
(cf. n.os 70, 72, 73)
4. Direitos fundamentais – Carta dos Direitos Fundamentais – Respeito pela vida privada – Proteção de dados pessoais – Regulamento que visa reforçar a segurança dos documentos de identificação dos cidadãos da União e de residência emitidos a estes cidadãos e seus familiares que exercem o direito à livre circulação – Recolha e armazenamento das impressões digitais nos bilhetes de identidade dos cidadãos da União – Ingerência nesses direitos fundamentais – Restrições ao exercício desses direitos – Admissibilidade – Requisitos
(Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigos 7.°, 8.° e 52.°, n.° 1; Regulamento 2019/1157 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 3.°, n.° 5)
(cf. n.os 75, 76, 79, 81, 84, 90‑92, 98‑101, 104, 108‑110, 119, 120, 123, 124)
5. Questões prejudiciais – Apreciação de validade – Declaração de invalidade de um regulamento – Declaração de invalidade do regulamento que visa reforçar a segurança dos documentos de identificação dos cidadãos da União e de residência emitidos a estes cidadãos e seus familiares que exercem o direito à livre circulação – Efeitos – Limitação no tempo
(Regulamento 2019/1157 do Parlamento Europeu e do Conselho)
(cf. n.os 126‑128, disp. 1 e 2)
Resumo
Chamado a pronunciar‑se a título prejudicial pelo Verwaltungsgericht Wiesbaden (Tribunal Administrativo de Wiesbaden, Alemanha), o Tribunal de Justiça, reunido em Grande Secção, declara inválido o Regulamento 2019/1157 (1), que visa reforçar a segurança dos bilhetes de identidade dos cidadãos da União, pelo facto de ter sido adotado com uma base jurídica errada. Declara, no entanto, que a inclusão obrigatória nos bilhetes de identidade de duas impressões digitais, prevista neste regulamento, é compatível, nomeadamente, com os direitos fundamentais ao respeito pela vida privada e à proteção de dados pessoais. O Tribunal de Justiça mantém, portanto, os seus efeitos até à entrada em vigor de um novo regulamento, assente na base jurídica específica adequada, chamado a substituí‑lo.
Em novembro de 2021, o demandante no processo principal solicitou à Cidade de Wiesbaden (2) a emissão de um novo bilhete de identidade, pedindo que não contivesse as suas impressões digitais. A Cidade de Wiesbaden indeferiu este pedido com o fundamento de que, designadamente, desde 2 de agosto de 2021, a inclusão de duas impressões digitais no suporte de armazenamento dos bilhetes de identidade é obrigatória por força da disposição de direito nacional que transpõe, em substância, o artigo 3.°, n.° 5, do Regulamento 2019/1157.
Em 21 de dezembro de 2021, o demandante no processo principal intentou no órgão jurisdicional de reenvio uma ação contra a decisão da Cidade de Wiesbaden, pedindo que esta última fosse condenada a emitir‑lhe um bilhete de identidade sem que as suas impressões digitais fossem recolhidas.
Com dúvidas sobre a legalidade da fundamentação da decisão impugnada, designadamente, sobre se a validade do Regulamento 2019/1157 não seria, ela própria, contestável, o órgão jurisdicional de reenvio suspendeu a instância para perguntar ao Tribunal de Justiça se este regulamento é inválido, primeiro, por ter sido adotado erradamente com fundamento no artigo 21.°, n.° 2, TFUE, e não no artigo 77.°, n.° 3, TFUE, segundo, por violar o Regulamento Geral sobre a Proteção de Dados (3) e, terceiro, por inobservância dos artigos 7.° e 8.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (4).
Apreciação do Tribunal de Justiça
Quanto ao primeiro fundamento de invalidade, relativo ao recurso a uma base jurídica errada
No que respeita aos âmbitos de aplicação respetivos do artigo 21.°, n.° 2, TFUE e do artigo 77.°, n.° 3, TFUE, o Tribunal de Justiça salienta que a competência conferida à União pela primeira destas duas disposições para adotar as disposições necessárias para facilitar o exercício do direito dos cidadãos da União de circular e permanecer livremente no território dos Estados‑Membros (5), não prejudica os poderes de ação previstos para esse efeito pelos Tratados. Ora, o artigo 77.°, n.° 3, TFUE (6) prevê expressamente esses poderes de ação no que respeita à adoção de disposições relativas aos passaportes, bilhetes de identidade, títulos de residência ou qualquer outro documento equiparado emitidos aos cidadãos da União a fim de facilitar o exercício do direito de livre circulação e permanência.
É certo que esta segunda disposição figura no título do TFUE consagrado ao espaço de liberdade, segurança e justiça e no capítulo intitulado «Políticas relativas aos controlos nas fronteiras, ao asilo e à imigração». Todavia, decorre do artigo 77.°, n.° 1, TFUE, que a União desenvolve uma política que visa assegurar tanto a ausência de quaisquer controlos de pessoas, independentemente da sua nacionalidade, na passagem das fronteiras internas, como o controlo de pessoas e a vigilância eficaz da passagem das fronteiras externas, bem como introduzir gradualmente um sistema integrado de gestão dessas fronteiras. Ora, as disposições (7) referidas no artigo 77.°, n.° 3, fazem parte integrante dessa política da União. Com efeito, no que se refere aos cidadãos da União, esses documentos permitem‑lhes, nomeadamente, atestar a sua qualidade de beneficiários do direito de livre circulação e permanência e, portanto, de exercer este direito. Por conseguinte, o artigo 77.°, n.° 3, pode servir de base à adoção de medidas relativas aos referidos documentos se essa ação se revelar necessária para facilitar o exercício do direito de livre circulação e permanência.
Esta interpretação do alcance do artigo 77.°, n.° 3, TFUE não é infirmada pela evolução histórica dos Tratados em matéria de competência da União para adotar medidas relativas, designadamente, aos passaportes e aos bilhetes de identidade nem pelo facto de esta disposição prever que a mesma se aplica «sem que para tal os Tratados tenham previsto poderes de ação».
A este respeito, o Tribunal de Justiça salienta, por um lado, que é certo que o Tratado de Lisboa suprimiu a disposição (8) que excluía expressamente a possibilidade de o legislador da União recorrer ao artigo 18.°, n.° 2, CE (atual artigo 21.°, n.° 2, TFUE) como base jurídica para a adoção, designadamente, das «disposições relativas aos passaportes [e] bilhetes de identidade». Todavia, ao mesmo tempo, este Tratado conferiu expressamente à União um poder de ação neste domínio, no artigo 77.°, n.° 3, TFUE, submetendo a adoção das medidas no referido domínio a um processo legislativo especial e, nomeadamente, à unanimidade no Conselho.
Nestas condições, a referida supressão não pode implicar que tenha passado a ser possível adotar disposições relativas aos passaportes e bilhetes de identidade com fundamento no artigo 21.°, n.° 2, TFUE. Pelo contrário, segundo o Tribunal de Justiça, resulta da evolução histórica que, com o artigo 77.°, n.° 3, TFUE, os autores dos Tratados pretenderam conferir à União, para a adoção dessas disposições destinadas a facilitar o exercício do direito de livre circulação e permanência, uma competência mais específica do que a competência mais geral prevista no artigo 21.°, n.° 2, TFUE.
Por outro lado, o Tribunal de Justiça interpreta a indicação segundo a qual o artigo 77.°, n.° 3, TFUE é aplicável «sem que para tal os Tratados tenham previsto poderes de ação», no sentido de que os poderes de ação visados são os conferidos não por uma disposição de alcance mais geral, como o artigo 21.°, n.° 2, TFUE, mas por uma disposição ainda mais específica.
O Tribunal de Justiça deduz daí que o Regulamento 2019/1157 só podia ser adotado com fundamento no artigo 21.°, n.° 2, TFUE, na condição de a finalidade ou a componente principal ou preponderante deste regulamento se situar fora do âmbito de aplicação específico do artigo 77.°, n.° 3, TFUE, que diz respeito, a fim de facilitar o exercício do direito de livre circulação e permanência, à emissão de passaportes, bilhetes de identidade, títulos de residência ou qualquer outro documento equiparado.
Ora, decorre da finalidade e das componentes principais do Regulamento 2019/1157 que este é abrangido pelo âmbito de aplicação específico do artigo 77.°, n.° 3, TFUE. Por conseguinte, ao adotar este regulamento com fundamento no artigo 21.°, n.° 2, TFUE, e em aplicação do processo legislativo ordinário, o legislador da União recorreu a uma base jurídica errada, o que é suscetível de conduzir à invalidade do referido regulamento.
Quanto ao segundo fundamento de invalidade, relativo ao incumprimento do artigo 35.°, n.° 10, do RGPD
Após sublinhar que o Regulamento 2019/1157 não procede a nenhuma operação aplicada a dados pessoais, limitando‑se a prever a realização pelos Estados‑Membros de certos tratamentos em caso de pedido de bilhete de identidade, o Tribunal de Justiça declara que o artigo 35.°, n.° 1, do RGPD (9) não era aplicável quando da adoção do Regulamento 2019/1157. Dado que o artigo 35.°, n.° 10, do RGPD institui uma derrogação a esta última disposição, a adoção do Regulamento 2019/1157 não pôde, portanto, violar o referido artigo 35.°, n.° 10.
Quanto ao terceiro fundamento de invalidade, relativo ao incumprimento dos artigos 7.° e 8.° da Carta
Em primeiro lugar, o Tribunal de Justiça salienta que a obrigação de incluir duas impressões digitais completas no suporte de armazenamento dos bilhetes de identidade emitidos pelos Estados‑Membros, prevista no artigo 3.°, n.° 5, do Regulamento 2019/1157, constitui uma restrição tanto ao direito ao respeito pela vida privada como ao direito à proteção de dados pessoais, consagrados, respetivamente, nos artigos 7.° e 8.° da Carta (10). Além disso, esta obrigação implica a realização prévia de duas operações de tratamento de dados pessoais sucessivas, a saber, a recolha das referidas impressões junto da pessoa em causa e o seu armazenamento provisório para efeitos de personalização dos bilhetes de identidade que constituem igualmente restrições aos direitos consagrados nos artigos 7.° e 8.° da Carta.
Em segundo lugar, o Tribunal de Justiça examina se as restrições em causa são justificadas e proporcionadas.
A este propósito, considera, por um lado, que as restrições em causa respeitam o princípio da legalidade e não violam o conteúdo essencial dos direitos fundamentais consagrados nos artigos 7.° e 8.° da Carta.
Por outro lado, no que respeita ao princípio da proporcionalidade, o Tribunal de Justiça precisa, primeiro, que a medida em causa prossegue vários objetivos de interesse geral reconhecidos pela União, a saber, a luta contra o fabrico de bilhetes de identidade falsos e a usurpação de identidade, bem como a interoperabilidade dos sistemas de verificação, e que é adequada para realizar estes objetivos. Com efeito, a inclusão das impressões digitais nos bilhetes de identidade dificulta o fabrico de bilhetes de identidade falsos. Também permite verificar, de maneira fiável, a autenticidade do bilhete de identidade e a identidade do titular do bilhete e reduzir assim o risco de fraude. Quanto ao objetivo de interoperabilidade dos sistemas de verificação dos bilhetes de identidade, o recurso às impressões digitais completas permite assegurar uma compatibilidade com todos os sistemas automatizados de identificação das impressões digitais utilizados pelos Estados‑Membros, ainda que esses sistemas não recorram necessariamente ao mesmo mecanismo de identificação.
Segundo, o Tribunal de Justiça considera que as restrições em causa respeitam os limites do estritamente necessário para realizar os objetivos prosseguidos.
Com efeito, no que respeita ao próprio princípio de incluir impressões digitais no suporte de armazenamento dos bilhetes de identidade, trata‑se de um meio fiável e eficaz para estabelecer com certeza a identidade de uma pessoa. Em especial, a simples inclusão de uma imagem facial constituiria um meio de identificação menos eficaz do que a inclusão, além desta imagem, de duas impressões digitais, uma vez que diferentes fatores podem alterar as características anatómicas do rosto. O procedimento utilizado para a recolha dessas impressões é, além disso, simples de aplicar.
Quanto à inclusão de duas impressões digitais completas em vez de alguns dos pontos característicos dessas impressões, além desta segunda opção não apresentar as mesmas garantias que uma impressão completa, a inclusão de uma impressão completa é também necessária para a interoperabilidade dos sistemas de verificação dos documentos de identificação. Com efeito, os Estados‑Membros utilizam diferentes tecnologias de identificação das impressões digitais. O facto de só incluir no suporte de armazenamento do bilhete de identidade certas características de uma impressão digital comprometeria, portanto, a realização do objetivo de interoperabilidade.
Terceiro, o Tribunal de Justiça considera que, tendo em conta a natureza dos dados em causa, a natureza e as modalidades das operações de tratamento, bem como dos mecanismos de salvaguarda previstos, as restrições assim aplicadas aos direitos fundamentais consagrados nos artigos 7.° e 8.° da Carta não são de uma gravidade desproporcionada em relação à importância dos objetivos prosseguidos, mas que, pelo contrário, a medida em causa se baseia numa ponderação equilibrada entre, por um lado, os objetivos que prossegue e, por outro, os direitos fundamentais em presença.