Vec C‑61/22
Detlev Sieber
proti
Landeshauptstadt Wiesbaden
(návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Verwaltungsgericht Wiesbaden)
Rozsudok Súdneho dvora (veľká komora) z 21. marca 2024
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Nariadenie (EÚ) 2019/1157 – Posilnenie bezpečnosti preukazov totožnosti občanov Európskej únie – Platnosť – Právny základ – Článok 21 ods. 2 ZFEÚ – Článok 77 ods. 3 ZFEÚ – Nariadenie (EÚ) 2019/1157 – Článok 3 ods. 5 – Povinnosť členských štátov vložiť do pamäťového média preukazov totožnosti dva odtlačky prstov v interoperabilných digitálnych formátoch – Článok 7 Charty základných práv Európskej únie – Rešpektovanie súkromného a rodinného života – Článok 8 Charty základných práv Európskej únie – Ochrana osobných údajov – Nariadenie (EÚ) 2016/679 – Článok 35 – Povinnosť vykonať posúdenie vplyvu na ochranu údajov – Zachovanie časových účinkov nariadenia vyhláseného za neplatné“
1. Akty inštitúcií – Voľba právneho základu – Kritériá – Existencia osobitného právneho základu – Nariadenie o posilnení zabezpečenia preukazov totožnosti občanov Únie a dokladov o pobyte vydávaných občanom Únie a ich rodinným príslušníkom vykonávajúcim svoje právo na voľný pohyb – Prijatie na základe osobitných ustanovení článku 77 ods. 3 ZFEÚ, a nie článku 21 ods. 2 ZFEÚ
(Článok 21 ods. 2 a článok 77 ods. 3 ZFEÚ; smernica Európskeho parlamentu a Rady 2019/1157)
(pozri body 46, 49 – 56, 61)
2. Ochrana fyzických osôb pri spracovaní osobných údajov – Nariadenie 2016/679 – Povinnosť prevádzkovateľa osobných údajov, ktoré môžu predstavovať vysoké riziko pre práva a slobody fyzických osôb, vykonať predchádzajúce posúdenie vplyvu – Povinnosť, ktorá sa nemá uplatňovať pri prijímaní nariadenia, ktorým nedochádza k žiadnemu spracúvaniu osobných údajov – Porušenie – Neexistencia
(Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady 2016/679, článok 35 ods. 1 a článok 10, a nariadenie Európskeho parlamentu a Rady 2019/1157)
(pozri body 66, 67)
3. Základné práva – Charta základných práv – Rešpektovanie súkromia – Ochrana osobných údajov – Odobratie a uchovávanie odtlačkov prstov v preukazoch totožnosti občanov Únie – Začlenenie – Zásahy do práv priznaných článkami 7 a 8 Charty
(Charta základných práv Európskej únie, články 7 a 8; nariadenie Európskeho parlamentu a Rady 2019/1157, článok 3 ods. 5)
(pozri body 70, 72, 73)
4. Základné práva – Charta základných práv – Rešpektovanie súkromia – Ochrana osobných údajov – Nariadenie o posilnení zabezpečenia dokladov totožnosti občanov Únie a dokladov o pobyte vydávaných uvedeným občanom a ich rodinným príslušníkom vykonávajúcim svoje právo na voľný pohyb – Odobratie a uchovávanie odtlačkov prstov v preukazoch totožnosti občanov Únie – Zasahovanie do týchto základných práv – Obmedzenia výkonu týchto práv – Prípustnosť – Podmienky
(Charta základných práv Európskej únie, články 7 a 8 a článok 52 ods. 1; nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 2019/1157, článok 3 ods. 5)
(pozri body 75, 76, 79, 81, 84, 90 – 92, 98 – 101, 104, 108 – 110, 119, 120, 123, 124)
5. Prejudiciálne otázky – Posúdenie platnosti – Vyhlásenie neplatnosti nariadenia – Vyhlásenie neplatnosti nariadenia o posilnení zabezpečenia preukazov totožnosti občanov Únie a dokladov o pobyte vydávaných občanom Únie a ich rodinným príslušníkom vykonávajúcim svoje právo na voľný pohyb – Účinky – Časové ohraničenie
(Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady 2019/1157)
(pozri body 126 – 128, body 1 a 2 výroku)
Zhrnutie
Súdny dvor zasadajúci vo veľkej komore, na ktorý podal Verwaltungsgericht Wiesbaden (Správny súd Wiesbaden, Nemecko) návrh na začatie prejudiciálneho konania, vyhlásil nariadenie 2019/1157(1) o posilnení zabezpečenia preukazov totožnosti občanov Únie, za neplatné, keďže bolo prijaté na nesprávnom právnom základe. Konštatoval pritom, že povinné vloženie dvoch odtlačkov prstov do preukazov totožnosti, ktoré sa v tomto nariadení stanovuje, je v súlade najmä so základnými právami na súkromie a ochranu osobných údajov. Súdny dvor teda zachoval jeho účinky, až kým nadobudne účinnosť nové nariadenie založené na vhodnom osobitnom právnom základe, ktoré ho má nahradiť.
V novembri 2021 žalobca vo veci samej požiadal mesto Wiesbaden(2) o vydanie nového preukazu totožnosti, pričom žiadal, aby tento preukaz neobsahoval jeho odtlačky prstov. Mesto Wiesbaden zamietlo uvedenú žiadosť najmä z dôvodu, že od 2. augusta 2021 je vloženie dvoch odtlačkov prstov do pamäťového média preukazov totožnosti povinné podľa ustanovenia vnútroštátneho práva, ktoré v podstate preberá článok 3 ods. 5 nariadenia 2019/1157.
Dňa 21. decembra 2021 podal žalobca vo veci samej na vnútroštátny súd žalobu proti rozhodnutiu mesta Wiesbaden, ktorou sa domáhal, aby sa mestu Wiesbaden nariadilo vydať mu preukaz totožnosti bez toho, aby mu boli odobraté odtlačky prstov.
Vzhľadom na pochybnosti o zákonnosti odôvodnenia napadnutého rozhodnutia, keďže vnútroštátny súd sa pýta najmä na to, či nie je spochybniteľná samotná platnosť nariadenia 2019/1157, prerušil konanie a položil Súdnemu dvoru otázku, či je toto nariadenie neplatné z dôvodu, že po prvé bolo nesprávne prijaté na základe článku 21 ods. 2 ZFEÚ namiesto článku 77 ods. 3 ZFEÚ, po druhé je v rozpore so všeobecným nariadením o ochrane údajov(3) a po tretie porušuje články 7 a 8 Charty základných práv Európskej únie(4).
Posúdenie Súdnym dvorom
O prvom dôvode neplatnosti založenom na použití nesprávneho právneho základu
Pokiaľ ide o pôsobnosť článku 21 ods. 2 ZFEÚ a článku 77 ods. 3 ZFEÚ, Súdny dvor uviedol, že právomoc priznaná Únii prvým z týchto dvoch ustanovení na prijatie ustanovení potrebných na uľahčenie výkonu práva občanov Únie na slobodný pohyb a pobyt na území členských štátov(5) sa Únii priznáva s výhradou potrebných právomocí stanovených na tento účel Zmluvami. Článok 77 ods. 3 ZFEÚ(6) pritom výslovne stanovuje takéto potrebné právomoci v súvislosti s prijímaním ustanovení týkajúcich sa cestovných pasov, preukazov totožnosti, povolení na pobyt alebo iných obdobných dokladov vydaných občanom Únie na účely uľahčenia výkonu práva na slobodný pohyb a pobyt.
Je pravda, že toto druhé ustanovenie patrí do hlavy ZFEÚ venovanej priestoru slobody, bezpečnosti a spravodlivosti a do kapitoly s názvom „Politiky vzťahujúce sa na hraničné kontroly, azyl a prisťahovalectvo“. Z článku 77 ods. 1 ZFEÚ však vyplýva, že Únia tvorí politiku s cieľom zabezpečiť absenciu akýchkoľvek kontrol osôb bez ohľadu na ich štátnu príslušnosť pri prekročení vnútorných hraníc, zabezpečiť kontrolu osôb a účinné monitorovanie prekračovania vonkajších hraníc, ako aj postupne zaviesť integrovaný systém riadenia týchto hraníc. Ustanovenia(7) uvedené v článku 77 ods. 3 ZFEÚ sú pritom neoddeliteľnou súčasťou takejto politiky Únie. Pokiaľ totiž ide o občanov Únie, tieto dokumenty im umožňujú najmä preukázať ich postavenie osôb majúcich právo na slobodný pohyb a pobyt, a teda vykonávať toto právo. Článok 77 ods. 3 preto môže odôvodniť prijatie opatrení týkajúcich sa uvedených dokumentov, ak sa takéto opatrenie javí ako nevyhnutné na uľahčenie výkonu práva na slobodný pohyb a pobyt.
Tento výklad pôsobnosti článku 77 ods. 3 ZFEÚ nie je vyvrátený ani historickým vývojom v Zmluvách v oblasti právomoci Únie prijímať opatrenia týkajúce sa najmä cestovných pasov a preukazov totožnosti, ani tým, že toto ustanovenie stanovuje, že sa uplatňuje, „ak zmluvy inak na tento účel neustanovujú potrebné právomoci“.
V tejto súvislosti Súdny dvor na jednej strane uvádza, že je pravda, že Lisabonská zmluva zrušila ustanovenie,(8) ktoré výslovne vylučovalo možnosť normotvorcu Únie použiť článok 18 ods. 2 ES (teraz článok 21 ods. 2 ZFEÚ) ako právny základ na prijatie najmä „ustanovení o cestovných pasoch [a] preukazoch totožnosti“. Zároveň však táto Zmluva v článku 77 ods. 3 ZFEÚ výslovne zverila Únii potrebné právomoci v tejto oblasti, pričom prijatie opatrení v uvedenej oblasti podriadila mimoriadnemu legislatívnemu postupu, a najmä jednomyseľnému schváleniu v Rade.
Za týchto podmienok z uvedeného zrušenia nemožno vyvodiť, že odteraz je možné prijať ustanovenia o cestovných pasoch, preukazoch totožnosti na základe článku 21 ods. 2 ZFEÚ. Naopak podľa Súdneho dvora z historického vývoja vyplýva, že autori Zmlúv chceli článkom 77 ods. 3 ZFEÚ zveriť Únii špecifickejšiu právomoc na prijatie takýchto ustanovení, ktorých cieľom je uľahčiť výkon práva na slobodný pohyb a pobyt, než je všeobecnejšia právomoc stanovená v článku 21 ods. 2 ZFEÚ.
Na druhej strane Súdny dvor vyložil údaj, podľa ktorého sa článok 77 ods. 3 ZFEÚ uplatňuje, „ak zmluvy inak na tento účel neustanovujú potrebné právomoci“, v tom zmysle, že takto uvedenými potrebnými právomocami nie sú právomoci zverené ustanovením so všeobecnejšou pôsobnosťou, akým je článok 21 ods. 2 ZFEÚ, ale ešte špecifickejším ustanovením.
Súdny dvor z toho vyvodzuje, že nariadenie 2019/1157 mohlo byť prijaté na základe článku 21 ods. 2 ZFEÚ len pod podmienkou, že hlavný alebo prevažujúci cieľ alebo zložka tohto nariadenia nepatrí do osobitnej pôsobnosti článku 77 ods. 3 ZFEÚ, ktorý sa na účely uľahčenia výkonu práva na slobodný pohyb a pobyt týka vydávania cestovných pasov, preukazov totožnosti, povolení na pobyt alebo iných obdobných dokladov.
Z cieľa a hlavných zložiek nariadenia 2019/1157 pritom vyplýva, že toto nariadenie patrí do osobitnej pôsobnosti článku 77 ods. 3 ZFEÚ. Normotvorca Únie teda tým, že toto nariadenie prijal na základe článku 21 ods. 2 ZFEÚ a v súlade s riadnym legislatívnym postupom, použil nesprávny právny základ, čo môže mať za následok neplatnosť uvedeného nariadenia.
O druhom dôvode neplatnosti založenom na porušení článku 35 ods. 10 GDPR
Súdny dvor poukázal na to, že nariadenie 2019/1157 nevykonáva žiadnu operáciu uplatňovanú na osobné údaje, ale len stanovuje, že členské štáty vykonajú určité spracúvanie v prípade žiadosti o preukaz totožnosti, a konštatoval, že článok 35 ods. 1 GDPR(9) sa nemal uplatniť pri prijímaní nariadenia 2019/1157. Keďže článok 35 ods. 10 GDPR zavádza výnimku z tohto posledného uvedeného ustanovenia, prijatie nariadenia 2019/1157 teda nemohlo byť v rozpore s uvedeným článkom 35 ods. 10.
O treťom dôvode neplatnosti založenom na porušení článkov 7 a 8 Charty
V prvom rade Súdny dvor uviedol, že povinnosť vložiť dva úplné odtlačky prstov do pamäťového média preukazov totožnosti vydaných členskými štátmi stanovená v článku 3 ods. 5 nariadenia 2019/1157 predstavuje obmedzenie tak práva na rešpektovanie súkromného života, ako aj práva na ochranu osobných údajov, ktoré sú zakotvené v článkoch 7 a 8 Charty.(10) Okrem toho táto povinnosť zahŕňa predchádzajúce vykonanie dvoch po sebe nasledujúcich spracovateľských operácií osobných údajov, a to odobratie uvedených odtlačkov od dotknutej osoby, a potom ich dočasné uchovávanie na účely personalizácie preukazov totožnosti, ktoré tiež predstavujú obmedzenia práv zverených v článkoch 7 a 8 Charty.
V druhom rade Súdny dvor skúmal, či sú predmetné obmedzenia odôvodnené a primerané.
V tejto súvislosti sa na jednej strane zastával názor, že predmetné obmedzenia spĺňajú zásadu zákonnosti a nezasahujú do podstaty základných práv zakotvených v článkoch 7 a 8 Charty.
Na druhej strane, pokiaľ ide o zásadu proporcionality, Súdny dvor po prvé spresnil, že predmetné opatrenie sleduje viacero cieľov všeobecného záujmu uznaných Úniou, a to boj proti výrobe falošných preukazov totožnosti a krádežiam totožnosti, ako aj zabezpečenie interoperability systémov overovania, a že je vhodné na dosiahnutie týchto cieľov. Vloženie odtlačkov prstov do preukazov totožnosti totiž sťažuje výrobu falošných preukazov totožnosti. Umožňuje tiež spoľahlivo overiť pravosť preukazu totožnosti a totožnosť držiteľa preukazu, čím sa znižuje riziko podvodu. Pokiaľ ide o cieľ interoperability systémov overovania preukazov totožnosti, použitie úplných odtlačkov prstov umožňuje zabezpečiť zlučiteľnosť všetkých automatizovaných systémov identifikácie odtlačkov prstov používaných členskými štátmi, aj keď takéto systémy nevyhnutne nevyužívajú rovnaký mechanizmus identifikácie.
Po druhé Súdny dvor rozhodol, že predmetné obmedzenia rešpektujú hranice toho, čo je striktne nevyhnutné na dosiahnutie sledovaných cieľov.
Pokiaľ totiž ide o samotnú zásadu vložiť odtlačky prstov do pamäťového média preukazov totožnosti, ide o spoľahlivý a účinný prostriedok na to, aby sa s istotou zistila totožnosť osoby. Konkrétnejšie samotné vloženie podoby tváre predstavuje menej účinný prostriedok identifikácie než vloženie dvoch odtlačkov prstov navyše k tejto podobe, pretože anatomické vlastnosti tváre je možné zmeniť rôznymi faktormi. Postup, ktorý sa používa na odobratie týchto odtlačkov, je okrem toho jednoduchý.
Pokiaľ ide o vloženie dvoch úplných odtlačkov prstov, a nielen niektorých charakteristických bodov týchto odtlačkov, okrem toho, že táto druhá možnosť by nepredstavovala rovnaké záruky ako úplný odtlačok, je vloženie úplného odtlačku potrebné aj na zabezpečenie interoperability systémov overovania dokladov totožnosti. Členské štáty totiž používajú rôzne technológie identifikácie odtlačkov prstov. Ak by sa do pamäťového média preukazu totožnosti vložili len niektoré charakteristické body odtlačku prstov, ohrozilo by to dosiahnutie cieľa interoperability.
Po tretie Súdny dvor konštatoval, že vzhľadom na povahu predmetných údajov, povahu a spôsoby spracovateľských operácií, ako aj stanovené ochranné mechanizmy, nie sú obmedzenia základných práv zakotvených v článkoch 7 a 8 Charty natoľko závažné, že by boli neprimerané vo vzťahu k významu sledovaných cieľov, ale že predmetné opatrenie je naopak založené na vyváženom posúdení medzi cieľmi, ktoré sleduje, na jednej strane a dotknutými základnými právami na druhej strane.