Mål C‑64/22
Detlev Sieber
mot
Landeshauptstadt Wiesbaden
(begäran om förhandsavgörande från Verwaltungsgericht Wiesbaden)
Domstolens dom (stora avdelningen) av den 21 mars 2024
”Begäran om förhandsavgörande – Förordning (EU) 2019/1157 – Säkrare identitetskort för unionsmedborgare – Giltighet – Rättslig grund – Artikel 21.2 FEUF – Artikel 77.3 FEUF – Förordning (EU) 2019/1157 – Artikel 3.5 – Skyldighet för medlemsstaterna att införa två fingeravtryck i interoperabla digitala format i lagringsmedium på identitetskort – Artikel 7 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna – Respekt för privatlivet och familjelivet – Artikel 8 i stadgan om de grundläggande rättigheterna – Skydd av personuppgifter – Förordning (EU) 2016/679 – Artikel 35 – Skyldighet att göra en konsekvensbedömning avseende dataskydd – Frågan huruvida verkningarna av en förordning som förklarats sakna giltighet ska bestå i tiden”
1. Institutionernas rättsakter – Val av rättslig grund – Kriterier – Det finns en särskild rättslig grund – Förordning om säkrare identitetskort för unionsmedborgare och uppehållshandlingar som utfärdas till unionsmedborgare och deras familjemedlemmar när de utövar rätten till fri rörlighet – En sådan förordning ska antas med stöd av de specifika bestämmelserna i artikel 77.3 FEUF och inte med stöd av artikel 21.2 FEUF
(Artiklarna 21.2 och 77.3 FEUF; Europaparlamentets och rådets förordning 2019/1157)
(se punkterna 46, 49–56 och 61)
2. Skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter – Förordning 2016/679 – Om en behandling av personuppgifter sannolikt leder till en hög risk för fysiska personers rättigheter och friheter är den personuppgiftsansvarige skyldig att före behandlingen göra en konsekvensbedömning – Denna skyldighet gäller inte vid antagandet av en förordning som i sig inte innebär någon behandling av personuppgifter – Åsidosättande – Föreligger inte
(Europaparlamentets och rådets förordningar 2016/679, artiklarna 35.1 och 35.10, och 2019/1157)
(se punkterna 66 och 67)
3. Grundläggande rättigheter – Stadgan om de grundläggande rättigheterna – Respekt för privatlivet – Skydd av personuppgifter – Upptagning av fingeravtryck och lagring av dessa i identitetskort som utfärdas till unionsmedborgare – Omfattas – Ingrepp i de rättigheter som slås fast i artiklarna 7 och 8 i stadgan
(Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artiklarna 7 och 8; Europaparlamentets och rådets förordning 2019/1157, artikel 3.5)
(se punkterna 70–72)
4. Grundläggande rättigheter – Stadgan om de grundläggande rättigheterna – Respekt för privatlivet – Skydd av personuppgifter – Förordning om säkrare identitetskort för unionsmedborgare och uppehållshandlingar som utfärdas till unionsmedborgare och deras familjemedlemmar när de utövar rätten till fri rörlighet – Upptagning av fingeravtryck och lagring av dessa i identitetskort som utfärdas till unionsmedborgare – Ingrepp i dessa grundläggande rättigheter – Begränsningar av dessa rättigheter – Tillåtet – Villkor
(Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artiklarna 7, 8 och 52.1; Europaparlamentets och rådets förordning 2019/1157, artikel 3.5)
(se punkterna 75, 76, 79, 81, 84, 90–92, 98–101, 104, 108–110, 119, 120, 123 och 124)
5. Frågor som hänskjuts för förhandsavgörande – Bedömning av giltigheten – Ogiltigförklaring av en förordning – Ogiltigförklaring av förordningen om säkrare identitetskort för unionsmedborgare och uppehållshandlingar som utfärdas till unionsmedborgare och deras familjemedlemmar när de utövar rätten till fri rörlighet – Verkningar – Begränsning i tiden
(Europaparlamentets och rådets förordning 2019/1157)
(se punkterna 126–128 samt punkterna 1 och 2 i domslutet)
Resumé
Som svar på en begäran om förhandsavgörande från Verwaltungsgericht Wiesbaden (Förvaltningsdomstolen i Wiesbaden, Tyskland) slår EU-domstolen (stora avdelningen) fast att förordning 2019/1157(1) om säkrare identitetskort för unionsmedborgare är ogiltig, i det att den antagits på felaktig rättslig grund. EU-domstolen finner dock att det i nämnda förordning föreskrivna kravet på att identitetskort ska innehålla två fingeravtryck är förenligt bland annat med de grundläggande rättigheterna avseende respekt för privatlivet och skydd av personuppgifter. EU-domstolen beslutar därför att verkningarna av förordningen ska bestå till dess att en ny förordning – antagen med stöd av korrekt särskild rättslig grund – som ersätter den ogiltigförklarade förordningen träder i kraft.
I november 2021 ansökte klaganden i det nationella målet om att den behöriga myndigheten (Wiesbadens stad)(2) skulle utfärda ett nytt identitetskort till honom, som inte innehöll hans fingeravtryck. Myndigheten avslog ansökan bland annat av det skälet att det sedan den 2 augusti 2021 är obligatoriskt att införa två fingeravtryck i lagringsmediet i identitetskort enligt den nationella bestämmelse som, i allt väsentligt, införlivar artikel 3.5 i förordning 2019/1157.
Den 21 december 2021 överklagade klaganden i det nationella målet avslagsbeslutet till den hänskjutande domstolen och yrkade att den skulle förelägga myndigheten att utfärda ett identitetskort utan fingeravtryck till honom.
Den hänskjutande domstolen fann att det var osäkert om de i myndighetens beslut angivna avslagsskälen hade stöd i lag, bland annat på grund av att det kan anses vara tveksamt om förordning 2019/1157 i sig är giltig. Den beslutade därför att vilandeförklara målet och begära ett förhandsavgörande från EU-domstolen för att få klarhet i huruvida förordningen är ogiltig på grund av, för det första, att den felaktigt antagits med stöd av artikel 21.2 FEUF i stället för artikel 77.3 FEUF, för det andra, att den strider mot dataskyddsförordningen(3) och, för det tredje, att den strider mot artiklarna 7 och 8 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.(4)
EU-domstolens bedömning
Den första ogiltighetsgrunden: Förordning 2019/1157 har antagits på en felaktig rättslig grund
Vad gäller tillämpningsområdet för artikel 21.2 FEUF respektive artikel 77.3 FEUF påpekar EU-domstolen att den förstnämnda bestämmelsen ger unionen en befogenhet att anta de bestämmelser som behövs för att underlätta för unionsmedborgarna att utöva sin rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier,(5) om inte befogenheter för detta ändamål föreskrivs i fördragen. I artikel 77.3 FEUF(6) föreskrivs uttryckligen sådana befogenheter när det gäller att anta bestämmelser om pass, identitetskort, uppehållstillstånd eller andra liknande handlingar som utfärdas till unionsmedborgare i syfte att underlätta för dem att utöva sin rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom unionen.
Artikel 77.3 FEUF ingår visserligen i EUF-fördragets avdelning om området med frihet, säkerhet och rättvisa, närmare bestämt i denna avdelnings kapitel som har rubriken ”Politik som gäller gränskontroll, asyl och invandring”. Det framgår dock av artikel 77.1 FEUF att unionen ska utforma en politik som syftar till att säkerställa både att det inte förekommer någon kontroll av personer, oavsett deras medborgarskap, när de passerar de inre gränserna, och att det sker en kontroll av personer och en effektiv övervakning i fråga om passage av de yttre gränserna samt att stegvis införa ett integrerat system för förvaltning av de yttre gränserna. De bestämmelser(7) som avses i artikel 77.3 FEUF utgör en integrerad del av en sådan politik som unionen ska utforma. Vad gäller unionsmedborgare är det nämligen med hjälp av dessa handlingar som dessa kan styrka bland annat att de omfattas av rätten att fritt röra sig och uppehålla sig inom unionen och därmed utöva denna rätt. Detta innebär att artikel 77.3 FEUF kan utgöra rättslig grund för att anta bestämmelser om sådana handlingar, om detta behövs för att underlätta utövandet av rätten att fritt röra sig och uppehålla sig inom unionen.
Någon annan tolkning av tillämpningsområdet för artikel 77.3 FEUF föranleds inte av den historiska utvecklingen av fördragen i fråga om unionens befogenhet att anta bestämmelser om bland annat pass och identitetskort eller av den omständigheten att det i denna bestämmelse föreskrivs att den ska tillämpas ”om inte befogenheter för detta ändamål föreskrivs i fördragen”.
I det avseendet påpekar EU-domstolen att Lissabonfördraget visserligen upphävde den bestämmelse(8) som uttryckligen uteslöt möjligheten för unionslagstiftaren att använda artikel 18.2 EG (nu artikel 21.2 FEUF) som rättslig grund för att anta bland annat ”bestämmelser om pass [och] identitetskort”. Samtidigt innebar Lissabonfördraget dock att unionen uttryckligen gavs en befogenhet att vidta åtgärder på detta område (genom artikel 77.3 FEUF) och att det infördes ett särskilt lagstiftningsförfarande för att anta bestämmelser på området, som bland annat innefattar krav på enhällighet i rådet.
Vid sådana förhållanden kan upphävandet av den tidigare bestämmelsen i artikel 18.3 EG inte anses ha medfört att det numera skulle vara möjligt att anta bestämmelser om pass och identitetskort med stöd av artikel 21.2 FEUF. Tvärtom framgår det enligt EU-domstolen av den historiska utvecklingen att fördragens upphovsmän genom artikel 77.3 FEUF har avsett att ge unionen en mer specifik befogenhet att anta sådana bestämmelser för att underlätta utövandet av rätten att fritt röra sig och uppehålla sig inom unionen än den allmännare befogenhet som föreskrivs i artikel 21.2 FEUF.
Vidare påpekar EU-domstolen att lokutionen ”om inte befogenheter för detta ändamål föreskrivs i fördragen” i artikel 77.3 FEUF ska förstås på så sätt att de befogenheter att vidta åtgärder som det talas om i bestämmelsen inte är befogenheter som föreskrivs i en bestämmelse med allmännare räckvidd, såsom artikel 21.2 FEUF, utan i en ännu mer specifik bestämmelse.
EU-domstolen finner mot bakgrund av det nyss anförda att artikel 21.2 FEUF endast kan anses ha utgjort korrekt rättslig grund för att anta förordning 2019/1157 under förutsättning att förordningens huvudsakliga eller dominerande syfte eller beståndsdel ligger utanför det specifika tillämpningsområdet för artikel 77.3 FEUF, det vill säga utfärdande av pass, identitetskort, uppehållstillstånd eller andra liknande handlingar i syfte att underlätta utövandet av rätten att fritt röra sig och uppehålla sig inom unionen.
Enligt EU-domstolen framgår det dock av förordningens huvudsakliga syfte och beståndsdelar att den omfattas av det specifika tillämpningsområdet för artikel 77.3 FEUF. Av detta följer att det var fel av unionslagstiftaren att anta förordning 2019/1157 med stöd av artikel 21.2 FEUF och med tillämpning av det ordinarie lagstiftningsförfarandet samt att detta är en omständighet som är ägnad att medföra att denna förordning är ogiltig.
Den andra ogiltighetsgrunden: Åsidosättande av artikel 35.10 i dataskyddsförordningen
EU-domstolen påpekar att förordning 2019/1157 inte innebär att det vidtas några åtgärder beträffande personuppgifter, utan endast att medlemsstaterna åläggs att utföra vissa behandlingar av personuppgifter vid ansökan om identitetskort och konstaterar att artikel 35.1 i dataskyddsförordningen(9) därmed inte var tillämplig vid antagandet av förordning 2019/1157. Genom artikel 35.10 i dataskyddsförordningen införs dock ett undantag från dess artikel 35.1, vilket innebär att det inte kunde strida mot artikel 35.10 i dataskyddsförordningen att anta förordning 2019/1157.
Den tredje ogiltighetsgrunden: Åsidosättande av artiklarna 7 och 8 i stadgan
EU-domstolen påpekar inledningsvis att den i artikel 3.5 i förordning 2019/1157 angivna skyldigheten att införa två hela fingeravtryck i lagringsmediet i identitetskort utfärdade av medlemsstaterna utgör en begränsning av såväl rätten till respekt för privatlivet som rätten till skydd av personuppgifter, vilka slås fast i artikel 7 respektive artikel 8 i stadgan.(10) Härtill kommer att denna skyldighet innebär att två på varandra följande åtgärder som utgör behandling av personuppgifter först måste vidtas. Den ena består i upptagning av den registrerades fingeravtryck och den andra består i att fingeravtrycken tillfälligt lagras för personalisering av identitetskortet. Även dessa åtgärder utgör begränsningar av de i artiklarna 7 och 8 i stadgan garanterade rättigheterna.
EU-domstolen gör därefter en prövning av huruvida de aktuella begränsningarna är motiverade och proportionerliga.
I detta avseende finner EU-domstolen att de aktuella begränsningarna uppfyller legalitetsprincipen och inte strider mot det väsentliga innehållet i de grundläggande rättigheter som slås fast i artiklarna 7 och 8 i stadgan.
Vad vidare gäller proportionalitetsprincipen preciserar EU-domstolen för det första att den aktuella åtgärden eftersträvar flera av unionen erkända mål av allmänt samhällsintresse, nämligen att motverka tillverkning av falska identitetskort och identitetsstöld samt att uppnå interoperabilitet mellan olika kontrollsystem, samt att den är ägnad att uppnå dessa mål. Införandet av fingeravtryck i identitetskort är nämligen en åtgärd som gör att det blir svårare att tillverka falska identitetskort. Denna åtgärd möjliggör även tillförlitlig kontroll av identitetskortets äkthet och av kortinnehavarens identitet, vilket därmed minskar risken för bedrägeri. Vad gäller målet att uppnå interoperabilitet mellan olika system för kontroll av identitetskort konstaterar EU-domstolen att användningen av hela fingeravtryck gör det möjligt att säkerställa driftskompatibilitet mellan samtliga automatiserade system för identifiering av fingeravtryck som används av medlemsstaterna, trots att dessa system inte nödvändigtvis använder samma identifieringsmekanism.
EU-domstolen konstaterar för det andra att de aktuella begränsningarna inte kan anses gå utöver vad som är absolut nödvändigt för att uppnå de eftersträvade målen.
Vad gäller själva principen att införa fingeravtryck i lagringsmediet i identitetskort finner EU-domstolen nämligen att fingeravtryck utgör en tillförlitlig och effektiv metod för att med säkerhet fastställa en persons identitet. Den påpekar särskilt att det ur identifieringssynpunkt skulle vara mindre effektivt om lagringsmediet enbart innehöll en ansiktsbild istället för både en ansiktsbild och två fingeravtryck, eftersom olika faktorer kan förändra ett ansiktes anatomiska egenskaper Härtill kommer att förfarandet vid fingeravtrycksupptagning är lätt att genomföra.
Vad gäller införandet av två hela fingeravtryck, och inte bara vissa mätpunkter från fingeravtrycket med dess karakteristiska egenskaper, konstaterar EU-domstolen att ett sådant urval av vissa mätpunkter inte ger samma garantier som ett helt fingeravtryck samt att det är nödvändigt att införa hela fingeravtryck för att säkerställa interoperabilitet mellan olika system för kontroll av identitetshandlingar. Medlemsstaterna använder nämligen olika tekniker för fingeravtrycksigenkänning. Alternativet att i identitetskortets lagringsmedium endast införa vissa karakteristiska egenskaper hos fingeravtrycket skulle därmed äventyra uppnåendet av målet att säkerställa interoperabilitet mellan olika system för kontroll av identitetshandlingar.
EU-domstolen finner för det tredje att den begränsning av de i artiklarna 7 och 8 i stadgan garanterade grundläggande rättigheterna som följer av den aktuella åtgärden – bedömd utifrån vilken typ av uppgifter som berörs, vilka typer av uppgiftsbehandling som kan bli aktuella och hur de går till samt vilka skyddsregler som föreskrivs – inte kan anses vara oproportionerligt allvarlig i förhållande till betydelsen av de olika mål som eftersträvas med denna åtgärd. Enligt EU-domstolen får den aktuella åtgärden tvärtom anses vara grundad på en balanserad avvägning mellan å ena sidan de eftersträvade målen och å andra sidan de grundläggande rättigheter som berörs.