Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
T. ĆAPETA
van 21 maart 2024 (1)
Zaak C‑494/22 P
Europese Commissie
tegen
Tsjechische Republiek
„Hogere voorziening – Eigen middelen van de Unie – Douanerechten – Verplichtingen van de lidstaten – Betaling aan de Europese Commissie ten bedrage van niet-geïnde eigen middelen – Onderzoek naar de ontduiking van antidumpingrechten op zakaanstekers uit Laos – Missieverslag van het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) – Beroep wegens ongerechtvaardigde verrijking – Artikelen 268 en 340 VWEU”
I. Inleiding
1. Drie keer is scheepsrecht, zoals het gezegde luidt.
2. Met deze zaak probeert de Tsjechische Republiek voor de derde keer een geschil met de Europese Commissie over de verplichting om eigen middelen van de Europese Unie te crediteren voor de Unierechter te brengen. Deze zaak volgt na pogingen van deze lidstaat om, eerst, een beroep tot nietigverklaring krachtens artikel 263 VWEU (ter betwisting van de brief van de Commissie waarin om betaling werd verzocht)(2) en, daarna, een beroep wegens nalaten krachtens artikel 265 VWEU (omdat de Commissie geen inbreukprocedure tegen haar had ingeleid)(3) in te stellen.
3. In zijn beginselarrest Tsjechië/Commissie(4) heeft het Hof namelijk geoordeeld dat, wanneer een lidstaat het niet eens is met de Commissie over zijn verplichtingen betreffende eigen middelen, een beroep tot nietigverklaring niet mogelijk is en de Commissie evenmin kan worden verplicht een niet‑nakomingsprocedure in te leiden. Wel staat het de lidstaat vrij schadevergoeding te vorderen wegens ongerechtvaardigde verrijking van de Unie en daartoe beroep in te stellen bij het Gerecht.
4. Bijgevolg moet een lidstaat in de praktijk het litigieuze bedrag aan eigen middelen van de Unie op de rekening van de Commissie bijschrijven om te voorkomen vertragingsrente te moeten betalen als zijn betwisting niet slaagt. Daarna kan de lidstaat, wanneer hij terugvordering van dat bedrag vordert in een beroep wegens ongerechtvaardigde verrijking van de Europese Unie, aantonen dat de Commissie ongelijk had.
5. Dat is precies wat de Tsjechische Republiek heeft gedaan. Nu de procedurele hindernis is genomen, rijst thans voor het Hof in hogere voorziening de vraag of die lidstaat dan wel de Commissie de begrotingsregels van de Unie op de juiste wijze heeft uitgelegd.
6. Bij arrest van 11 mei 2022, Tsjechië/Commissie (T‑151/20, EU:T:2022:281; hierna: „bestreden arrest”), heeft het Gerecht het beroep wegens ongerechtvaardigde verrijking dat de Tsjechische Republiek had ingesteld gedeeltelijk toegewezen. Het Gerecht heeft in wezen geoordeeld dat de Tsjechische Republiek kon worden ontheven van haar verplichting tot betaling van bepaalde bedragen aan eigen middelen die niet‑invorderbaar waren gebleken en mocht wachten op een missieverslag van het Bureau voor fraudebestrijding van de Europese Unie (hierna: „OLAF”)(5) alvorens de nodige maatregelen te nemen om die bedragen in de daartoe bestemde boekhouding op te nemen.
7. In hogere voorziening betoogt de Commissie dat de Tsjechische Republiek krachtens het Unierecht verplicht was om alle litigieuze bedragen te betalen en dat er geen sprake was van een ongerechtvaardigde verrijking van de Unie.
8. Deze zaak werpt hiermee belangrijke principiële en praktische vragen op met betrekking tot de verplichtingen van lidstaten op grond van de wetgeving van de Unie inzake eigen middelen. De belangrijkste kwesties zijn in wezen tweeërlei. De eerste vereist een uitlegging van de relevante Uniewetgeving om te bepalen of de te late opneming in de boekhouding van een lidstaat eraan in de weg staat dat die lidstaat wordt ontheven van zijn verplichtingen om eigen middelen ter beschikking te stellen. Bij de tweede vraag gaat het erom of de Tsjechische Republiek in de bijzondere omstandigheden van dit geval te laat was met het vaststellen en boeken van de rechten van de Unie, omdat zij heeft gewacht op het missieverslag van OLAF.
II. Achtergrond
A. Stelsel van eigen middelen van de Unie en toepasselijk Unierecht
9. De Unie is gebaseerd op een evenwichtige begroting die hoofdzakelijk uit eigen middelen wordt gefinancierd. De eigen middelen van de Unie zijn in wezen inkomsten die automatisch aan de Uniebegroting zijn toegewezen zonder dat er verdere besluiten van de nationale autoriteiten nodig zijn.(6)
10. Eigen middelen van de Unie zijn er in verschillende soorten, waaronder traditionele eigen middelen (hierna: „TEM”), die voornamelijk bestaan uit douanerechten op uit derde landen geïmporteerde producten.(7) TEM vormen een directe inkomstenbron voor de Unie die niet afhankelijk is van bijdragen van de lidstaten.(8) Zij worden volledig bepaald door de Uniewetgever(9) en de rol van de lidstaten in verband met de inning en de overdracht ervan is zuiver uitvoerend van aard.(10)
11. Aangezien de Unie echter geen eigen belastinginners heeft, moeten de lidstaten de douanerechten innen en afdragen („ter beschikking stellen” in de terminologie van de Uniewetgeving) aan de Uniebegroting door deze te storten op een rekening op naam van de Commissie (waarbij zij een bepaald percentage aan inningskosten mogen inhouden).
12. TEM zijn dus, kort gezegd, Uniegelden, maar de Unie moet op de lidstaten kunnen rekenen om deze verkrijgen.
13. Bijgevolg wordt het stelsel van eigen middelen van de Unie beheerst door een specifiek Unierechtelijk kader(11) dat centraal staat in deze zaak. In dat stelsel hebben de lidstaten geen discretionaire bevoegdheid en moeten zij eigen middelen ter beschikking stellen volgens de regels (met inbegrip van termijnen) die zijn vastgelegd in de Uniewetgeving inzake eigen middelen.(12)
14. In deze zaak zijn besluit 2000/597(13), besluit 2007/436(14), en verordening nr. 1150/2000(15) relevant.
15. Verordening nr. 1150/2000 bevat bepalingen over de terbeschikkingstelling van eigen middelen aan de Commissie. Dit gebeurt in drie stappen. Ten eerste moet een lidstaat de rechten van de Unie vaststellen, wat in artikel 2 van die verordening wordt geregeld. Ten tweede moet de lidstaat ingevolge artikel 6 ervan deze rechten opnemen in de boekhouding. En ten derde moet de lidstaat overeenkomstig de artikelen 9 en 10 van die verordening het vastgestelde bedrag ter beschikking van de Commissie stellen door het bedrag van die rechten over te maken op de rekening van de Commissie.
16. Wat de vaststelling van rechten betreft, wordt in artikel 2, lid 1, van verordening nr. 1150/2000 een verband gelegd met de douanewetgeving van de Unie. Het bepaalt dat het recht van de Unie op TEM moet worden vastgesteld „zodra is voldaan aan de voorwaarden van de douanevoorschriften voor wat betreft de boeking van het bedrag van het recht en de kennisgeving daarvan aan de belastingschuldige”.(16) Ingevolge artikel 2, lid 2, van deze verordening is het voor deze vaststelling in aanmerking te nemen tijdstip „het tijdstip van de boeking, bedoeld in de douanevoorschriften”.
17. Wat betreft de opneming van de rechten in de boekhouding schrijft artikel 6, lid 1, van verordening nr. 1150/2000 voor dat de lidstaten een specifieke boekhouding van de eigen middelen voeren.(17) Artikel 6, lid 3, van deze verordening bepaalt dat de lidstaten de TEM binnen de gestelde termijn(18) in een van de twee boekhoudingen opnemen. In een normale situatie, namelijk wanneer zij verschuldigde bedragen hebben geïnd of een zekerheid hebben ontvangen van de debiteur, boeken zij de rechten in de normale boekhouding, de zogenoemde boekhouding A. Als de bedragen echter niet van de debiteur zijn geïnd of als er geen zekerheid is gesteld, of als de gegarandeerde bedragen worden betwist en mogelijk worden gewijzigd, boeken de lidstaten de rechten van de Unie in een aparte boekhouding, de zogenoemde boekhouding B.
18. Wat betreft de terbeschikkingstelling van de eigen middelen aan de Commissie bepaalt artikel 9, lid 1 van verordening nr. 1150/2000 dat iedere lidstaat op de in artikel 10 aangegeven wijze de eigen middelen boekt op het credit van de rekening welke daartoe op naam van de Commissie is geopend. Ingevolge artikel 10, lid 1, van deze verordening moet de opneming van de eigen middelen in boekhouding A, na aftrek van de inningskosten, geschieden binnen een termijn die gebaseerd is op de vaststelling van de rechten, terwijl de opneming van de eigen middelen in boekhouding B moet geschieden binnen een termijn die gebaseerd is op de inning van de rechten. Volgens artikel 11 van deze verordening geeft elke te late terbeschikkingstelling van eigen middelen aan de Commissie aanleiding tot de betaling van rente.
19. Artikel 17, lid 1, van verordening nr. 1150/2000 verplicht de lidstaten „alle nodige maatregelen te treffen opdat de bedragen van de overeenkomstig artikel 2 vastgestelde rechten ter beschikking van de Commissie worden gesteld op de in deze verordening vastgestelde wijze”.
20. Wat betreft de rechten die in boekhouding B zijn opgenomen, bepaalt artikel 17, lid 2, van verordening nr. 1150/2000, in de op het betrokken tijdstip geldende versie, echter dat de lidstaten „de bedragen van de vastgestelde rechten niet ter beschikking van de Commissie [behoeven] te stellen als zij niet kunnen worden geïnd: a) hetzij door overmacht, of b) hetzij om andere redenen die niet aan hen te wijten zijn”.
21. Ingevolge artikel 17, lid 2, van verordening nr. 1150/2000 worden de bedragen van de vastgestelde rechten geacht oninbaar te zijn „uiterlijk na een periode van vijf jaar te rekenen vanaf de datum waarop het bedrag overeenkomstig artikel 2 is vastgesteld” of, in geval van een beroep, de vaststelling, kennisgeving of bekendmaking van het definitieve besluit heeft plaatsgevonden. Dergelijke oninbare bedragen worden definitief afgeboekt uit boekhouding B.(19)
22. Overeenkomstig de procedure van artikel 17, leden 3 en 4, van verordening nr. 1150/2000 moeten de lidstaten bij de Commissie verslag uitbrengen over de gevallen waarin de oninbare bedragen meer dan 50 000 EUR bedragen (vaak afschrijvingsverslagen genoemd). Vervolgens dient de Commissie haar opmerkingen kenbaar te maken ter beoordeling van de rechtvaardiging van de lidstaat voor zijn ontheffing overeenkomstig artikel 17, lid 2, zoals in casu is gebeurd.
B. Gebeurtenissen die hebben geleid tot de procedure bij het Gerecht
23. Deze zaak is voortgekomen uit een geschil tussen de Tsjechische Republiek en de Commissie over de vraag of die lidstaat bepaalde bedragen van eigen middelen van de Unie te laat had vastgesteld omdat deze staat in afwachting was van informatie van OLAF. Hieronder volgt de volgorde van de gebeurtenissen die tot deze zaak hebben geleid.
24. In 2001 heeft de Unie antidumpingrechten ingesteld op zakaanstekers uit China.(20) Als gevolg daarvan werden pogingen ondernomen om deze rechten te ontduiken en de aanstekers in strijd met de Uniewetgeving in de Unie in te voeren met een valse verklaring van oorsprong uit een aantal landen in Zuidoost-Azië, waaronder Laos.
25. Baide Lighter Industry (LAO) Co., Ltd. is een onderneming in Laos die zakaanstekers in de Unie heeft ingevoerd via haar Europese vennootschap, Baide International (Europe) s.r.o., te Praag (Tsjechië) (hierna gezamenlijk: „Baide”).
26. Op 22 maart 2006 hebben de Tsjechische autoriteiten een risicoprofiel (hierna: „risicoprofiel”) opgesteld, waaruit bleek dat er een redelijk vermoeden bestond van ontduiking van de douanewetgeving met betrekking tot de invoer van aanstekers, en hebben zij interne controles opgelegd.
27. Op 13 april 2006 hebben de Tsjechische autoriteiten een brief aan OLAF gezonden met informatie over gevallen van invoer van aanstekers en met vermoedens van fraude door ondernemingen, waaronder Baide.
28. Op 28 augustus 2006 hebben de Tsjechische autoriteiten een onderzoek naar Baide geopend.
29. Op 2 november 2006 hebben de Tsjechische autoriteiten het risicoprofiel geactualiseerd.
30. Op 20 december 2006 heeft OLAF een onderzoek geopend naar de invoer van aanstekers vanuit Laos voor de periode 2004‑2006.
31. Op 30 april 2007 heeft OLAF een mededeling in het kader van de wederzijdse bijstand vastgesteld die naar de lidstaten werd gestuurd om hen te waarschuwen voor de vermoede fraude en om nadere informatie te vragen.
32. Van 2 tot en met 26 november 2007 heeft de Unie in Laos en Thailand een missie uitgevoerd om een onderzoek in te stellen naar de vermeende ontduiking van antidumpingrechten op aanstekers die in de periode 2004‑2007 vanuit Laos in de Unie zijn ingevoerd (hierna: „missie”). Het team van de missie van de Unie bestond uit ambtenaren van OLAF en douaneautoriteiten uit Tsjechië, Duitsland en het Verenigd Koninkrijk, de drie lidstaten die geacht werden het meest geraakt te zijn door deze handel.
33. Tijdens de missie hebben de leden van het missieteam van de Unie en de Laotiaanse autoriteiten op 15 november 2007 een document met de titel „agreed joint minutes” opgesteld en ondertekend (hierna: „proces-verbaal van 15 november 2007”).(21) Dit proces-verbaal bevatte een beschrijving van de achtergrond en de bevindingen van de missie, alsmede een reeks bijgevoegde documenten.
34. In het proces-verbaal van 15 november 2007 werd met name verwezen naar het voorafgaand onderzoek van de Laotiaanse autoriteiten, waaruit bleek dat 96 van de 110 ladingen op de lijst van de Unie-invoer wederuitvoer van ingevoerde Chinese aanstekers waren, terwijl de overige 14 ladingen uit aanstekers van oorsprong uit Laos bestonden. In dit proces-verbaal werd ook melding gemaakt van nadere informatie en documentatie die van de Laotiaanse autoriteiten was verkregen en van het bezoek aan de bedrijfsruimten van Baide in Laos. Voorts vermeldde het proces-verbaal van 15 november 2007 dat er was overeengekomen dat de Laotiaanse autoriteiten een nader onderzoek zouden instellen naar enkele bijkomende ladingen die in de loop van de missie waren geïdentificeerd, en dat het team van de Uniemissie een nieuw verzoek zou indienen bij bepaalde autoriteiten in Laos om douaneverklaringen met betrekking tot alle betrokken ladingen op te sporen.
35. Na terugkeer van de missie heeft OLAF ermee ingestemd de tijdens de missie verzamelde bewijzen begin 2008 aan de Tsjechische Republiek mee te delen. OLAF heeft evenwel lang gewacht om zijn verslag, waaraan dat bewijsmateriaal was gehecht, toe te zenden.
36. Op 6 mei 2008 heeft Baide haar activiteiten in Tsjechië gestaakt.
37. Op 30 mei 2008 heeft OLAF een verslag over de missie opgesteld (hierna: „OLAF‑missieverslag”). Dat verslag bevatte een samenvatting van de missie en de resultaten en de aanbevelingen van OLAF, en ging vergezeld van de tijdens de missie verzamelde bewijzen.
38. Het OLAF‑missieverslag bevatte met name een samenvatting van de tijdens de missie ontvangen informatie en gaf aan dat de in Laos beschikbare informatie samen met de door de lidstaten verstrekte informatie OLAF in staat stelde een volledig audittraject op te stellen voor 67 in de Unie ingevoerde ladingen. In dat verslag werd tot de slotsom gekomen dat Baide aanstekers uit China in Laos had ingevoerd en deze via Thailand naar de Europese Unie had uitgevoerd, waardoor antidumpingrechten werden ontdoken.
39. In de aanbevelingen van OLAF wordt in het relevante deel ervan aangegeven dat „de tijdens de inspectiemissie verzamelde bewijzen van de Chinese oorsprong [van die zakaanstekers volstonden] voor de inleiding van een administratieve procedure voor belastingnavordering door de lidstaten”.
40. Op 9 juli 2008 is het OLAF‑missieverslag aan de Tsjechische Republiek toegezonden.
41. Op 4 augustus 2008 heeft de Tsjechische Republiek, op haar verzoek, een Tsjechische taalversie van het OLAF‑missieverslag ontvangen.
42. Op 11 augustus 2008 hebben de Tsjechische autoriteiten vergaderd over de te nemen maatregelen. Diezelfde dag hebben de Tsjechische autoriteiten de bedrijfsruimten van Baide in Praag geïnspecteerd en vastgesteld dat deze onderneming zich op 6 mei 2008 had uitgeschreven en was vertrokken.
43. Vanaf september 2008 hebben de Tsjechische autoriteiten maatregelen genomen om, met weinig succes, de rechten aan te passen en terug te vorderen in 28 gevallen van aanstekers die door Baide in Tsjechië waren ingevoerd en tussen 26 september 2005 en 1 maart 2007 in het vrije verkeer waren gebracht.
44. Tussen 22 september 2008 en 18 februari 2009 heeft de Tsjechische Republiek de door Baide verschuldigde rechten vastgesteld en de bedragen van de vastgestelde, maar nog niet geïnde rechten op die invoer opgenomen in boekhouding B, overeenkomstig artikel 6, lid 3, onder b), van verordening nr. 1150/2000.
45. Op 10 december 2008 heeft OLAF een definitief verslag goedgekeurd over het onderzoek naar de invoer van aanstekers vanuit Laos in de periode 2004‑2006. Hierin werden de achtergrond en de resultaten van de missie samengevat en de juridische beoordeling en de conclusies van OLAF uiteengezet.
46. Tussen november 2013 en november 2014 heeft de Tsjechische Republiek bij de Commissie verslagen ingediend voor de 28 gevallen waarin die lidstaat van mening was overeenkomstig artikel 17, lid 2, van verordening nr. 1150/2000 te moeten worden ontheven van de verplichting om die bedragen ter beschikking van de Commissie te stellen omdat inning onmogelijk was.
47. Nadat een aantal keren informatie was uitgewisseld, heeft de Commissie bij brief van 20 januari 2015 de Tsjechische Republiek laten weten dat volgens haar in geen van de 28 gevallen was voldaan aan de in artikel 17, lid 2, van verordening nr. 1150/2000 gestelde voorwaarden. De Commissie heeft de Tsjechische autoriteiten verzocht het bedrag van 53 976 340 Tsjechische kronen (CZK) (ongeveer 2 112 708 EUR) over te maken op haar rekening.
48. Op 17 maart 2015 heeft de Tsjechische Republiek, onder voorbehoud, na aftrek van 25 % inningskosten, 75 % van dat bedrag, zijnde een bedrag van 40 482 255 CZK (ongeveer 1 584 531 EUR) overgemaakt op de rekening van de Commissie.(22)
C. Procedure bij het Gerecht en bestreden arrest
49. Op 16 maart 2020 heeft de Tsjechische Republiek bij het Gerecht beroep wegens ongerechtvaardigde verrijking van de Unie ingesteld, met een vordering tot terugbetaling van dit bedrag.
50. Het Koninkrijk België en de Republiek Polen hebben geïntervenieerd aan de zijde van de Tsjechische Republiek.
51. Bij het bestreden arrest heeft het Gerecht het beroep van de Tsjechische Republiek voor een deel van dit bedrag toegewezen.
52. Ten eerste heeft het Gerecht geoordeeld dat de Tsjechische Republiek zich op artikel 17, lid 2, van verordening nr. 1150/2000 kon beroepen om te worden ontheven van haar verplichting om de betrokken bedragen ter beschikking van de Commissie te stellen, ongeacht of deze lidstaat had verzuimd om de bedragen tijdig in boekhouding B op te nemen volgens de termijnen van artikel 6, lid 3, onder b), van deze verordening. Het Gerecht heeft tevens verklaard dat de Tsjechische Republiek tijdig had geboekt, aangezien deze termijnen dienden te worden berekend vanaf het tijdstip waarop die rechten daadwerkelijk zijn vastgesteld en niet vanaf het tijdstip waarop de rechten hadden moeten zijn vastgesteld (punten 85‑93 van het bestreden arrest).
53. Ten tweede heeft het Gerecht verklaard dat de Tsjechische Republiek de door Baide verschuldigde douanerechten kon vaststellen ná ontvangst van het OLAF‑missieverslag en dat deze lidstaat dit niet onmiddellijk na de terugkeer van de missie had hoeven doen. Volgens het Gerecht mocht de Tsjechische Republiek dat verslag afwachten zonder nog vóór dat tijdstip het tijdens de missie verzamelde bewijsmateriaal op te vragen, aangezien OLAF had toegezegd de Tsjechische Republiek begin 2008 in kennis te stellen van het tijdens de missie verzamelde bewijsmateriaal maar hiermee lang heeft gewacht, en OLAF was het best geplaatst om de analyse en verificatie van dat bewijsmateriaal uit te voeren (punten 94‑126 van het bestreden arrest).
54. Ten derde heeft het Gerecht geoordeeld dat de stopzetting van de activiteiten van Baide in Tsjechië een overeenkomstig artikel 17, lid 2, van verordening nr. 1150/2000 niet aan die lidstaat te wijten reden vormde die deze lidstaat kon ontheffen van de verplichting om de litigieuze bedragen ter beschikking te stellen, aangezien er in Tsjechië geen vermogensbestanddelen meer in beslag konden worden genomen (punten 127‑137 van het bestreden arrest).
55. Ten vierde heeft het Gerecht evenwel verklaard dat de Tsjechische Republiek op grond van het Unierecht verplicht was om een zekerheid te eisen voor de inning van de antidumpingrechten die door Baide verschuldigd konden zijn vanaf de opstelling van het risicoprofiel, dat wil zeggen vanaf 22 maart 2006. Het Gerecht is gelet hierop tot de slotsom worden gekomen dat de Unie ongerechtvaardigd is verrijkt in 12 van de 28 gevallen van invoer vóór die datum, maar niet in de 16 gevallen daarna (punten 145-196 van het bestreden arrest).
D. Procedure bij het Hof
56. Met haar hogere voorziening, ingesteld op 22 juli 2022, verzoekt de Commissie het Hof het eerste punt van het dictum van het bestreden arrest te vernietigen, het beroep te verwerpen en de Tsjechische Republiek te verwijzen in de kosten of, subsidiair, de zaak terug te verwijzen naar het Gerecht voor een uitspraak over de vorderingen die nog niet zijn onderzocht, en de beslissing omtrent de kosten aan te houden.
57. In haar op 8 november 2022 ingediende memorie van antwoord verzoekt de Tsjechische Republiek het Hof de hogere voorziening niet‑ontvankelijk of, subsidiair, ongegrond te verklaren en de Commissie te verwijzen in de kosten.
58. De Commissie en de Tsjechische Republiek hebben respectievelijk tevens een repliek en een dupliek ingediend op 13 maart 2023 en 21 april 2023.
59. Het Koninkrijk België en de Republiek Polen verzoeken het Hof de hogere voorziening af te wijzen en de Commissie te verwijzen in de kosten.
60. Bij beschikking van 13 februari 2023 heeft de president van het Hof het Koninkrijk der Nederlanden toestemming verleend tot interventie aan de zijde van de Tsjechische Republiek.
61. Op 10 januari 2024 heeft een terechtzitting plaatsgevonden waarop de Commissie, de Tsjechische Republiek en de Belgische, de Nederlandse en de Poolse regering pleidooi hebben gehouden.
III. Analyse
62. De vordering wegens ongerechtvaardigde verrijking van de Unie is door het Hof ontwikkeld onder de noemer van de niet‑contractuele aansprakelijkheid van de Unie.(23)
63. Om een dergelijke vordering te doen slagen, moet de Tsjechische Republiek, als verzoekster, bewijzen dat de Unie zonder geldige rechtsgrondslag is verrijkt en dat zij ten gevolge van die verrijking is verarmd.(24)
64. In casu staat vast dat de Unie is verrijkt door de overeenkomstige verarming van de Tsjechische Republiek, aangezien deze lidstaat het litigieuze bedrag aan eigen middelen van de Unie heeft betaald, ook al was zij het niet met de Commissie eens dat zij daartoe verplicht was. In deze zaak draait het juist om de vraag of er een geldige rechtsgrondslag voor die betaling bestond.
65. Zou de Tsjechische Republiek zich met succes kunnen beroepen op artikel 17, lid 2, van verordening nr. 1150/2000, dan zou er geen voor de betaling vereiste geldige rechtsgrondslag zijn. De Unie zou dan ongerechtvaardigd zijn verrijkt en het betrokken bedrag moeten terugbetalen.
66. Het Gerecht heeft geoordeeld dat de Tsjechische Republiek zich kon beroepen op artikel 17, lid 2, van verordening nr. 1150/2000 om terugbetaling te vorderen van een deel van het op het credit van de Uniebegroting geboekte bedrag.
67. In hogere voorziening stelt de Commissie dat de Tsjechische Republiek de bedragen te laat heeft vastgesteld en geboekt, zodat zij artikel 17, lid 2, van verordening nr. 1150/2000 niet kon inroepen. Derhalve is deze lidstaat niet ontheven van zijn verplichting om alle litigieuze bedragen ter beschikking van de Commissie te stellen, en dienen er geen bedragen te worden terugbetaald.
68. De Commissie voert twee middelen aan. Het eerste middel is ontleend aan de onjuiste uitlegging door het Gerecht van artikel 6, lid 3, en artikel 17, lid 2, van verordening nr. 1150/2000. Het tweede middel is ontleend aan de onjuiste uitlegging door het Gerecht van artikel 2, lid 1, en artikel 17, lid 1, van verordening nr. 1150/2000, gelezen in samenhang met artikel 217, lid 1, van het douanewetboek en artikel 325 VWEU.
69. Met het eerste middel wordt in wezen opgekomen tegen de vaststelling van het Gerecht dat een lidstaat zich op artikel 17, lid 2, van verordening nr. 1150/2000 kan beroepen, ook al heeft hij de in artikel 6, lid 3, onder b), van deze verordening bedoelde opneming in boekhouding B te laat verricht. Het tweede middel is gericht tegen de vaststelling van het Gerecht dat de boeking van de Tsjechische Republiek tijdig was, omdat zij mocht wachten op het OLAF‑missieverslag.
70. De Tsjechische Republiek, ondersteund door de Belgische, de Nederlandse en de Poolse regering, betoogt dat de hogere voorziening van de Commissie niet‑ontvankelijk en in elk geval ongegrond moet worden verklaard.
71. Ik zal eerst uiteenzetten waarom ik van mening ben dat de argumenten van de Tsjechische Republiek betreffende de ontvankelijkheid van de hogere voorziening moeten worden afgewezen (A). Vervolgens zal ik laten zien waarom ik het eerste (B) en de tweede (C) middel gegrond acht.
A. Ontvankelijkheid
72. De Tsjechische Republiek betoogt dat beide in het kader van de hogere voorziening aangevoerde middelen niet‑ontvankelijk zijn, aangezien zij niet voldoen aan de procedurele vereisten, zoals uitgelegd in de rechtspraak van het Hof, wat betreft de duidelijkheid en de nauwkeurigheid van de hogere voorziening en de vermelding van de punten van het bestreden arrest waarvan de vernietiging wordt gevorderd.(25) Deze lidstaat betoogt ook dat sommige argumenten van de Commissie nieuw zijn en niet zijn onderzocht in het kader van de procedure bij het Gerecht.(26) De Commissie heeft, zoals de Tsjechische Republiek ter terechtzitting heeft beklemtoond, met name haar standpunt gewijzigd en op basis van het proces-verbaal van 15 november 2007 nieuwe argumenten aangevoerd die zij niet voor het Gerecht had aangevoerd.
73. Mijns inziens moeten de argumenten van de Tsjechische Republiek worden afgewezen.
74. Ten eerste vermelden beide middelen, anders dan deze lidstaat betoogt, precies de aangevochten punten van het bestreden arrest en zetten zij de redenen uiteen waarom deze punten volgens de Commissie blijk geven van een onjuiste rechtsopvatting, zodat het Hof zijn wettigheidstoetsing kan verrichten.
75. Ten tweede heeft de Commissie, anders dan de Tsjechische Republiek betoogt, in hogere voorziening geen nieuwe middelen aangevoerd. Dienaangaande blijkt uit de punten 94, 95 en 104 van het bestreden arrest, alsmede uit de schriftelijke stukken van de Commissie en de Tsjechische Republiek in de procedure bij het Gerecht(27), dat de Commissie zich op het proces-verbaal van 15 november 2007 heeft gebaseerd om voor het Gerecht te betogen dat de Tsjechische Republiek over voldoende informatie beschikte om de douaneschuld uiterlijk bij de terugkeer van de missie vast te stellen. Voor zover de Commissie met haar argumenten in hogere voorziening wil aantonen dat het Gerecht ten onrechte heeft geoordeeld dat de Tsjechische Republiek met de vaststelling van de bedragen mocht wachten tot de ontvangst van het OLAF‑missieverslag, vormen zij een aanvulling op een voor het Gerecht aangevoerd middel en geen nieuw middel dat voor het eerst in hogere voorziening wordt aangevoerd.
76. Bijgevolg acht ik de hogere voorziening ontvankelijk.
B. Eerste middel
77. Met haar eerste middel verwijt de Commissie het Gerecht in de punten 85 tot en met 93 van het bestreden arrest blijk te hebben gegeven van een onjuiste rechtsopvatting bij de uitlegging van artikel 6, lid 3, en artikel 17, lid 2, van verordening nr. 1150/20001.
78. Kern van het betoog van de Commissie is dat het Gerecht ten onrechte heeft geoordeeld dat een lidstaat zich op artikel 17, lid 2, van verordening nr. 1150/2000 kan beroepen ook al heeft hij de rechten overeenkomstig artikel 6, lid 3, van deze verordening te laat in boekhouding B opgenomen.
79. De Tsjechische Republiek, ondersteund door de Belgische, de Nederlandse en de Poolse regering, betoogt dat de uitlegging van de Commissie van het verband tussen artikel 6, lid 3, onder b), en artikel 17, lid 2, van verordening nr. 1150/2000 geen steun vindt in de bewoordingen en de doelstellingen van deze bepalingen. Volgens deze lidstaten kan een te late opneming in boekhouding B niet automatisch tot gevolg hebben dat een lidstaat zich niet op artikel 17, lid 2, kan beroepen. Dit zou indruisen tegen de bedoeling van de Uniewetgever die aan deze bepaling ten grondslag ligt.
80. Mijns inziens hangt de uitlegging van het verband tussen artikel 6, lid 3, onder b), en artikel 17, lid 2, van verordening nr. 1150/2000 af van de vraag wanneer de boeking van een recht als te laat wordt beschouwd. Is de boeking te laat omdat een lidstaat deze door eigen nalatigheid niet eerder heeft verricht, dan is er geen reden om toe te staan dat deze lidstaat zich op artikel 17, lid 2, van verordening nr. 1150/2000 beroept. Op grond van deze laatste bepaling kan een lidstaat slechts van de verplichting tot creditering van de Uniebegroting worden ontheven indien de inning van de schuld om redenen onafhankelijk van zijn wil onmogelijk is.(28)
81. Ik zal eerst de vraag analyseren wanneer een lidstaat moet worden geacht een recht te laat te hebben geboekt en dus artikel 6, lid 3, van verordening nr. 1150/2000 te hebben geschonden. Vervolgens zal ik ingaan op het verband tussen artikel 6, lid 3, en artikel 17, lid 2, van die verordening, en onderzoeken of een te late boeking eraan in de weg staat dat een lidstaat zich op artikel 17, lid 2, kan beroepen om van zijn verplichtingen te worden ontheven.
1. Wanneer is een lidstaat te laat met het boeken van rechten?
82. Volgens de Commissie is de boeking te laat als deze heeft plaatsgevonden na de termijn die wordt berekend vanaf het moment waarop de lidstaat het recht had moeten vaststellen. Volgens de Tsjechische Republiek en de interveniërende lidstaten gaat de termijn voor de boeking van het recht daarentegen pas in op het moment waarop de lidstaat het recht daadwerkelijk heeft vastgesteld.
83. Om te beginnen blijkt uit de bewoordingen van verordening nr. 1150/2000 en de rechtspraak van het Hof duidelijk dat de vaststelling en de boeking van rechten nauw met elkaar verbonden zijn.(29)
84. Uit de bewoordingen van artikel 6, lid 3, onder a), van verordening nr. 1150/2000 volgt dat de rechten uiterlijk op de eerste werkdag na de 19e van de tweede maand die volgt op de maand waarin de vaststelling heeft plaatsgehad, in de daartoe bestemde boekhouding moeten worden opgenomen. De termijn voor het boeken van het recht begint dus te lopen vanaf het moment dat het recht is vastgesteld.
85. Als de lidstaat de rechten binnen die periode int of als er een zekerheid voor is gesteld, worden deze rechten in boekhouding A opgenomen. Als de lidstaat er daarentegen niet in slaagt de schuld te innen of als de schuld wordt betwist, worden deze rechten in boekhouding B opgenomen. Vanaf het moment dat het recht in boekhouding B is opgenomen, is de lidstaat op grond van artikel 17, lid 1, van verordening nr. 1150/2000 verplicht alle nodige maatregelen te treffen om de schuld te innen en het betrokken bedrag ter beschikking van de Commissie te stellen.
86. De termijn voor de opneming van rechten in boekhouding A of in boekhouding B is hetzelfde en begint te lopen vanaf de maand waarin het recht is vastgesteld. Deze termijn hangt dus af van artikel 2 van verordening nr. 1150/2000 dat bepaalt wanneer de rechten moeten zijn vastgesteld.
87. Ik breng in herinnering dat artikel 2, lid 1, van verordening nr. 1150/2000 bepaalt dat rechten op eigen middelen moeten zijn vastgesteld „zodra is voldaan aan de voorwaarden van de douanevoorschriften voor wat betreft de boeking van het bedrag van het recht en de kennisgeving daarvan aan de belastingschuldige”. Op zijn beurt bepaalt artikel 217, lid 1, van het douanewetboek, in de versie die gold ten tijde van de feiten van het hoofdgeding, dat een douaneschuld „door de douaneautoriteiten [dient] te worden berekend zodra deze over de nodige gegevens beschikken”.(30)
88. Volgens de rechtspraak dient een recht dus te worden vastgesteld zodra de douaneautoriteiten van de lidstaat in staat zijn om, ten eerste, het bedrag te berekenen van de uit een douaneschuld voortvloeiende rechten en, ten tweede, de belastingschuldige aan te wijzen.(31)
89. Uit het voorgaande volgt dat een lidstaat te laat is met de opneming in de betrokken boekhouding (A of B), en dus artikel 6, lid 3, van verordening nr. 1150/2000 schendt indien hij te laat was met de vaststelling van het recht. En de lidstaat is te laat met de vaststelling van het recht wanneer hij over voldoende informatie beschikte (om het bedrag te berekenen en de belastingschuldige aan te wijzen), maar het recht niet heeft vastgesteld.
90. Bijgevolg wijzen de bewoordingen en de structuur van verordening nr. 1150/2000 erop dat de door de Commissie in overweging gegeven uitlegging de juiste is, namelijk dat een lidstaat te laat is met de boeking van rechten als hij de termijn heeft overschreden die is berekend vanaf het moment waarop hij die rechten had moeten vaststellen, en niet vanaf het moment waarop hij deze daadwerkelijk heeft vastgesteld.
91. De Poolse regering is van mening dat een dergelijke benadering tot willekeurige besluiten leidt. Volgens deze lidstaat is een hypothetische datum waarop de douaneschuld door de nationale autoriteiten moet zijn vastgesteld, in de praktijk niet haalbaar.
92. Ik ben het niet eens met de Poolse regering dat het besluit wanneer de lidstaat het recht moet hebben vastgesteld, willekeurig is. Hierbij wordt uitgegaan van de vraag of de autoriteiten van de lidstaat over voldoende informatie (over het bedrag en de debiteur) beschikten op het moment waarop de lidstaat het recht had moet hebben vaststellen. Als de lidstaat niet over voldoende informatie beschikte of kon beschikken, is hij niet verplicht om het recht vast te stellen, aangezien de verplichting pas ontstaat wanneer de lidstaat over voldoende informatie beschikt.
93. Indien evenwel kan worden aangetoond dat een lidstaat over alle nodige informatie beschikte, of had kunnen beschikken als hij proactief had gehandeld, maar niet heeft gehandeld, dan is er sprake van vertraging bij de vaststelling en dus ook bij de boeking van het recht. Als de lidstaat passief bleef bij het vergaren van de nodige informatie, kan hij niet stellen dat hij het recht niet eerder kon vaststellen.
94. Een dergelijke uitlegging strookt met de noodzaak om – vanwege de kwetsbaarheid van het Uniestelsel van eigen middelen, dat volledig afhangt van de proactieve samenwerking van de lidstaten – de verplichtingen van de lidstaten wat betreft de vaststelling en de boeking van Unierechten strikt uit te leggen.(32)
95. De uitlegging volgens welke de uiterste datum waarop een lidstaat om rechten op eigen middelen moet hebben geboekt, moet worden berekend vanaf het moment waarop de rechten hadden moeten worden vastgesteld, en niet vanaf het moment waarop zij daadwerkelijk zijn vastgesteld, vindt ook reeds van oudsher steun in rechtspraak.(33) In dit verband heeft het Hof geoordeeld dat ook wanneer een door de douaneautoriteiten van een lidstaat begane vergissing tot gevolg heeft dat de belastingschuldige de betrokken rechten niet hoeft te betalen, zulks niet afdoet aan de verplichting van de betrokken lidstaat om in het kader van de terbeschikkingstelling van eigen middelen de rechten die hadden moeten worden vastgesteld te betalen.(34) Bovendien heeft het Hof recentelijk in het arrest Commissie/Verenigd Koninkrijk(35) geoordeeld dat het Verenigd Koninkrijk niet alle verschuldigde douanerechten had geboekt en dientengevolge evenmin alle eigen middelen die verband hielden met die invoer had vastgesteld en ter beschikking van de Commissie had gesteld op het moment dat dit had moeten gebeuren.(36)
96. Wat betreft de vraag wanneer een lidstaat te laat is met het boeken van rechten, geef ik het Hof dan ook in overweging om de door de Commissie voorgestelde uitlegging te aanvaarden, namelijk dat de termijn voor het boeken van rechten begint te lopen vanaf het moment waarop de lidstaat het recht had moeten vaststellen, en niet vanaf het moment waarop hij het recht daadwerkelijk heeft vastgesteld.
2. Kan een lidstaat zich beroepen op artikel 17, lid 2, van verordening nr. 1150/2000 wanneer hij het recht te laat heeft geboekt?
97. Ter onderbouwing van haar betoog dat een lidstaat zich niet op artikel 17, lid 2, van verordening nr. 1150/2000 kan beroepen wanneer hij te laat was met de vaststelling en boeking van het recht, verwijst de Commissie naar het arrest Commissie/Italië(37). De Commissie is van mening dat uit dat arrest volgt dat artikel 17, lid 2, van verordening nr. 1150/2000 alleen van toepassing is indien de gehele douaneregeling in overeenstemming met het Unierecht is uitgevoerd en dus de termijnen voor de vaststelling van de douanerechten en de opneming ervan in boekhouding B zijn nageleefd.
98. De Tsjechische Republiek, gesteund door de Belgische, de Nederlandse en de Poolse regering, betoogt dat het arrest Commissie/Italië niet van toepassing is op de onderhavige zaak, aangezien dit arrest uit andere omstandigheden is voortgekomen.
99. Ik neig ertoe het met deze lidstaten eens te zijn dat de door de Commissie bepleite benadering niet rechtstreeks uit het arrest Commissie/Italië volgt.
100. Het arrest Commissie/Italië is voortgekomen uit een situatie waarin de Italiaanse douaneautoriteiten in strijd met de douanewetgeving van de Unie vergunningen hadden afgegeven, wat resulteerde in een derving van de eigen middelen van meer dan 22 miljoen EUR. De Italiaanse Republiek had dit bedrag op grond van artikel 6, lid 3, onder b), van verordening nr. 1150/2000 in boekhouding B opgenomen en zich vervolgens op artikel 17, lid 2, van deze verordening beroepen met het argument dat de schending haar niet kon worden toegerekend.(38)
101. Het Hof heeft geoordeeld dat de Italiaanse Republiek haar verplichtingen niet was nagekomen door de litigieuze bedragen niet ter beschikking van de Commissie te stellen. In het bijzonder heeft het Hof in punt 65 van het arrest Commissie/Italië verklaard dat voor de mogelijkheid voor een lidstaat om te worden ontheven van zijn verplichting om de bedragen van de vastgestelde rechten ter beschikking van de Commissie te stellen, niet alleen vereist is dat is voldaan aan de voorwaarden van artikel 17, lid 2, van verordening nr. 1150/2000, maar ook dat deze rechten volgens de regels worden opgenomen in boekhouding B. Zoals het Hof in punt 68 van dat arrest heeft uiteengezet, geeft de opneming in boekhouding B een uitzonderlijke situatie weer. Het Hof heeft in punt 69 van dat arrest verklaard dat derhalve „slechts aanspraak [kan] worden gemaakt op een dergelijke uitzonderlijke situatie wanneer de opneming van de vastgestelde rechten in boekhouding B door de lidstaten is verricht in overeenstemming met het Unierecht”.(39)
102. Op basis daarvan heeft het Hof geoordeeld dat indien de gedraging van de nationale autoriteiten in overeenstemming was geweest met het Unierecht, de rechten zouden zijn vastgesteld en hadden moeten worden opgenomen in boekhouding A. De Italiaanse Republiek kon zich dus niet op vervulling van de voorwaarden voor opneming in boekhouding B beroepen, omdat deze lidstaat door de niet-vaststelling van de rechten zelf de voorwaarden voor toepassing van artikel 6, lid 3, onder b), van verordening nr. 1150/2000 had geschapen. Aangezien de Italiaanse autoriteiten de rechten op eigen middelen wederrechtelijk hadden opgenomen in boekhouding B, was artikel 17, lid 2, van verordening nr. 1150/2000 niet van toepassing.(40)
103. Mijns inziens ging het in het arrest Commissie/Italië dus om een situatie waarin artikel 17, lid 2, van verordening nr. 1150/2000 niet van toepassing werd geacht omdat de rechten ten onrechte in boekhouding B waren opgenomen terwijl zij in boekhouding A hadden moeten worden opgenomen, en niet omdat de rechten te laat in boekhouding B waren opgenomen.(41)
104. In casu staat niet vast dat indien de Tsjechische Republiek de rechten eerder had vastgesteld, zij deze in boekhouding A had kunnen opnemen. Het is zeer waarschijnlijk dat zij de rechten alsnog in boekhouding B had moeten opnemen. De te late opneming in boekhouding B is echter te wijten aan het feit dat deze lidstaat passief is gebleven op het moment dat de voor de vaststelling van de rechten vereiste informatie kon worden verkregen.
105. In het arrest Commissie/Italië is het Hof niet specifiek ingegaan op de vraag of „in overeenstemming met het Unierecht” in punt 69 van dat arrest betrekking heeft op de situatie waarin het recht op de juiste wijze in boekhouding B is opgenomen, maar de boeking zelf eerder had kunnen plaatsvinden. Dit arrest leidt dus op zichzelf niet tot de slotsom dat een te late boeking automatisch eraan in de weg staat dat een lidstaat zich kan beroepen op artikel 17, lid 2, van verordening nr. 1150/2000.
106. Niettemin doet de strekking van het arrest Commissie/Italië vermoeden dat een uitlegging van het verband tussen artikel 6, lid 3, en artikel 17, lid 2, van verordening nr. 1150/2000 volgens welke een lidstaat zich niet op artikel 17, lid 2, kan beroepen als hij te laat was met de vaststelling en boeking van het recht, juist is.
107. De Tsjechische Republiek betoogt dat een dergelijke uitlegging van artikel 17, lid 2, van verordening nr. 1150/2000 zou indruisen tegen de bedoeling van de Uniewetgever om een lidstaat ontheffing te verlenen wanneer de lidstaat er niet de oorzaak van is dat de rechten niet kunnen worden geïnd en niet in staat was om dit te voorkomen.
108. Mijns inziens moet de bedoeling van artikel 17, lid 2, van verordening nr. 1150/2000 worden bezien in het licht van het feit dat douanerechten een directe bron van inkomsten voor de Uniebegroting zijn die door de importeurs moeten worden betaald en niet door de lidstaten. De lidstaten zijn slechts het doorgeefluik bij de inning van die inkomsten. Indien de onmogelijkheid om de schuld te innen dus aan de importeur is toe te rekenen en niet aan de lidstaat van invoer, dan zou de Uniebegroting het verlies moeten aanvaarden.
109. Artikel 17, lid 2, van verordening nr. 1150/2000 houdt daarentegen geen verband met een situatie waarin de onmogelijkheid om de schuld te innen wél is toe te rekenen aan de lidstaat, onder meer wegens zijn gebrek aan proactieve inzet om de schuld vast te stellen en tijdig te innen.
110. Zoals reeds is uiteengezet, kan de te late vaststelling en boeking aan de lidstaat worden toegerekend. Een te late vaststelling betekent juist dat een lidstaat het recht niet heeft vastgesteld, terwijl hij dat had kunnen doen. De lidstaat kan niet stellen dat hij het recht niet eerder kon vaststellen als hij passief is gebleven bij het verkrijgen van de nodige informatie.
111. Daarom is een uitlegging volgens welke een lidstaat zich niet op artikel 17, lid 2, van verordening nr. 1150/2000 kan beroepen wanneer hij het recht te laat heeft vastgesteld en geboekt, niet in strijd met de bedoeling van de Uniewetgever, zoals opgevat door de Tsjechische Republiek.
112. Zoals het Hof heeft geoordeeld is de ontheffing van de verplichtingen als bedoeld in artikel 17, lid 2, van verordening nr. 1150/2000 per definitie uitzonderlijk van aard en kan een lidstaat zich hierop enkel beroepen om redenen die niet aan hem te wijten zijn.(42) Een dergelijke strikte uitlegging van artikel 17, lid 2, van verordening nr. 1150/2000 wordt gerechtvaardigd door de noodzaak om de lidstaten ertoe aan te zetten proactief eigen middelen van de Unie vast te stellen en te innen, aangezien die inkomsten volledig afhankelijk zijn van het coöperatieve gedrag van de lidstaten (zie ook punt 94 van deze conclusie).
113. De Commissie betoogt bovendien dat indien een lidstaat zich op artikel 17, lid 2, van verordening nr. 1150/2000 kan beroepen ook al is het verzuim om het recht vast te stellen aan hem te wijten, dit schadelijke gevolgen zou hebben voor de financiële belangen van de Unie.
114. De Tsjechische Republiek en de interveniërende lidstaten betogen dat dergelijke nadelige gevolgen zich niet kunnen voordoen. Zou de niet-inning van de douaneschuld het gevolg zijn van een te late vaststelling van de douanerechten door de nationale autoriteiten, dan zou immers niet zijn voldaan aan de voorwaarden van artikel 17, lid 2, van verordening nr. 1150/2000. De Uniebegroting zou dan ook geen verlies lijden.
115. Dit betoog van de lidstaten leidt tot de slotsom dat het niet uitmaakt of een lidstaat zich al dan niet op artikel 17, lid 2, van verordening nr. 1150/2000 kan beroepen wanneer hij te laat was met de vaststelling en de boeking van de rechten, aangezien de lidstaat in een dergelijke situatie niet kan worden ontheven van zijn verplichting om het betrokken bedrag ter beschikking van de Commissie te stellen. Dit roept de vraag op waarom een lidstaat die het recht later heeft vastgesteld dan hij had moeten doen, zich in het geheel op artikel 17, lid 2, van verordening nr. 1150/2000 zou mogen beroepen wanneer reeds vooraf vaststaat dat niet is voldaan aan de voorwaarden van deze bepaling.
116. Zou de uitlegging worden aanvaard dat een lidstaat zich op artikel 17, lid 2, kan beroepen ook al is hij te laat, dan zou dat, mijns inziens, de doeltreffendheid van het stelsel van eigen middelen van de Unie kunnen schaden, omdat dit uitzonderingen mogelijk zou maken op de verplichting van de lidstaten om de rechten tijdig vast te stellen en te boeken.
117. Als aanvullend argument tegen de door de Commissie in overweging gegeven uitlegging benadrukken de Belgische en de Nederlandse regering dat latere wijzigingen van de Uniewetgeving krachtens artikel 13, lid 2, van verordening nr. 609/2014, dat in de plaats is gekomen van artikel 17, lid 2, van verordening nr. 1150/2000(43), het standpunt staven dat een te late boeking niet automatisch eraan in de weg staat dat een lidstaat zich op deze ontheffing beroept.
118. Dit betoog overtuigt mij evenmin.
119. Met artikel 13, lid 2, van verordening nr. 609/2014 is voorzien in een aanvullende situatie waarin een lidstaat kan worden vrijgesteld van zijn verplichtingen ten aanzien van eigen middelen. Het bepaalt in het relevante deel ervan het volgende:
„Ook behoeven de lidstaten de bedragen van de overeenkomstig artikel 2 vastgestelde rechten niet ter beschikking van de Commissie te stellen indien zij aantonen dat een vergissing die de lidstaat na de vaststelling van deze rechten heeft begaan, bijvoorbeeld een vergissing die heeft geleid tot een te late boeking in de specifieke boekhouding, geen invloed heeft gehad op de oninbaarheid van het bedrag van de overeenkomstig artikel 2 vastgestelde rechten.”(44)
120. Blijkens de bewoordingen ervan heeft deze bepaling betrekking op administratieve fouten die zijn begaan na de correcte vaststelling van rechten. Daarom blijkt die bepaling betrekking te hebben op een andere situatie dan die in deze zaak, waarin het gaat om de tijdige vaststelling.
121. Bijgevolg zet dit betoog de slotsom dat een lidstaat die te laat rechten heeft vastgesteld en geboekt zich niet kan beroepen op artikel 17, lid 2, van verordening nr. 1150/2000, niet op losse schroeven.
122. Op basis van de voorgaande overwegingen ben ik dan ook van mening dat het eerste middel gegrond is.
C. Tweede middel
123. Met haar tweede middel betoogt de Commissie dat het Gerecht in de punten 94 tot en met 126 van het bestreden arrest artikel 2, lid 1, en artikel 17, lid 1, van verordening nr. 1150/2000, gelezen in samenhang met artikel 217, lid 1, van het douanewetboek en artikel 325 VWEU onjuist heeft uitgelegd door te oordelen dat de Tsjechische Republiek het OLAF‑missieverslag mocht afwachten alvorens stappen te ondernemen om de betrokken rechten vast te stellen en te boeken.
124. Volgens de Commissie volstond het bij het proces-verbaal van 15 november 2007 gevoegde bewijs om de Tsjechische Republiek in staat te stellen de douaneschuld uiterlijk bij terugkeer van de missie vast te stellen. Door bij de terugkeer van de missie van OLAF niet te verzoeken om verkrijging van het bewijsmateriaal is de douaneschuld te laat vastgesteld en zijn de bedragen van die schuld te laat in boekhouding B opgenomen.
125. De Tsjechische Republiek, gesteund door de Belgische, de Nederlandse en de Poolse regering, betoogt dat zij terecht van OLAF mocht verwachten dat het zijn toezeggingen zou nakomen, overeenkomstig het beginsel van loyale samenwerking krachtens artikel 4, lid 3, VEU, en dat de vertraging van OLAF haar niet valt te verwijten. OLAF was ervan op de hoogte dat de Tsjechische Republiek in afwachting was van zijn beoordeling en de overdracht van het tijdens de missie verzamelde bewijsmateriaal. Bijgevolg kan het de Tsjechische Republiek niet worden toegerekend dat zij niet eerder om dat bewijsmateriaal heeft verzocht.
126. Mijns inziens heeft het Gerecht het toepasselijke recht onjuist uitgelegd door te oordelen dat de Tsjechische Republiek mocht wachten op het OLAF‑missieverslag om de rechten van de Unie op eigen middelen in de omstandigheden van de onderhavige zaak vast te stellen.
127. Zoals opgemerkt door de Commissie zijn ingevolge artikel 2, lid 1, en artikel 17, lid 1, van verordening nr. 1150/2000 juncto artikel 217, lid 1, van het douanewetboek de lidstaten verplicht zo spoedig mogelijk alle nodige maatregelen te nemen om de rechten van de Unie op eigen middelen vast te stellen.
128. Ingevolge artikel 325, lid 1, VWEU, waarop de Commissie zich ook beroept, moeten de lidstaten de nodige maatregelen nemen om te waarborgen dat de douanerechten en bijgevolg de desbetreffende bedragen van die eigen middelen daadwerkelijk en volledig worden geïnd.(45)
129. Uit deze bepalingen volgt dat de verplichting om rechten vast te stellen op de lidstaten rust.
130. De rechtspraak van het Hof biedt steun aan dat standpunt. Zo heeft het Hof verklaard dat „het beheer van het stelsel van eigen middelen van de Unie bij de huidige stand van het Unierecht is toevertrouwd aan de lidstaten en dat alleen zij hiervoor verantwoordelijk zijn”.(46)
131. Het is juist dat volgens het beginsel van loyale samenwerking de lidstaten en OLAF gehouden zijn tot onderlinge samenwerking.(47)
132. Het feit dat OLAF volgens de relevante Uniewetgeving(48) de lidstaten (en het Europees Parlement) moet informeren en verslagen moet opstellen en dat deze verslagen toelaatbaar bewijs vormen in de lidstaten, doet echter niets af aan de verantwoordelijkheden van de lidstaten in het stelsel van eigen middelen van de Unie.
133. Dat OLAF heeft verzuimd om de Tsjechische Republiek de toegezegde, benodigde informatie te verstrekken, kan dus geen excuus zijn voor het feit dat die lidstaat geen proactieve houding heeft aangenomen en OLAF niet om die informatie heeft verzocht.
134. De Uniewetgeving met betrekking tot OLAF ondersteunt dit standpunt.
135. In de overwegingen van verordening nr. 1073/1999 staat te lezen „onder behoud van de huidige verdeling van de verantwoordelijkheden over het nationale en het [Unie]niveau en van het thans daarbij bestaande evenwicht”, en dat deze verordening „op generlei wijze afbreuk doet aan de bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de lidstaten om maatregelen te treffen ter bestrijding van fraude waardoor de financiële belangen van de [Unie] worden geschaad”.(49)
136. Bovendien bepaalt artikel 10, lid 1, verordening nr. 1073/1999 dat OLAF „in het kader van externe onderzoeken verkregen informatie te allen tijde aan de bevoegde autoriteiten van de betrokken lidstaten [kan] meedelen”.(50)
137. Evenzo bepaalt artikel 21, lid 3, van verordening nr. 515/97 dat gegevens die voortvloeien uit missies door OLAF aan de nationale autoriteiten „op hun verzoek” worden afgegeven.
138. Al het voorgaande pleit voor een uitlegging volgens welke een lidstaat niet kan worden verontschuldigd voor het feit hij te laat is omdat hij passief heeft gewacht op de verstrekking van informatie door OLAF.
139. Dit standpunt vindt steun in de rechtspraak. In het arrest Commissie/Verenigd Koninkrijk(51), waarin het ging om douanefraude met textiel en schoeisel uit China, heeft het Hof geoordeeld dat het Verenigd Koninkrijk onder meer zijn verplichtingen uit hoofde van de Uniewetgeving inzake eigen middelen om TEM ter beschikking van de Commissie te stellen, niet was nagekomen. Het Hof heeft geoordeeld dat aangezien de toepassing van het douanerecht van de Unie onder de uitsluitende verantwoordelijkheid van de lidstaten valt, het Verenigd Koninkrijk verplicht was om passende maatregelen te nemen om de betrokken douanewaarden op juiste wijze vast te stellen en zich dus niet kon beroepen op zijn eigen stilzitten om te rechtvaardigen dat het de eigen middelen niet ter beschikking had gesteld. De door OLAF verstrekte gegevens konden hooguit als een aanvullend instrument worden gebruikt, doch in geen enkel geval als vervanging voor de gegevens die de lidstaten moesten verzamelen.(52)
140. Dit brengt mij tot de slotsom dat in de bijzondere omstandigheden van deze zaak de Tsjechische Republiek niet valt vrij te pleiten van het feit dat zij te laat is geweest met het vaststellen en boeken van rechten op eigen middelen door te wachten op het OLAF‑missieverslag alvorens de nodige maatregelen te nemen om de door Baide verschuldigde rechten vast te stellen.
141. In herinnering moet worden gebracht dat volgens de volgorde van de gebeurtenissen zoals weergegeven in de punten 26 tot en met 44 van deze conclusie:
– de Tsjechische Republiek het risicoprofiel in 2006 heeft vastgesteld en dus op de hoogte was van de vermoede ontduiking van antidumpingrechten van de Unie;
– de missie in november 2007 het bestaan van douanefraude heeft bevestigd en, zoals blijkt uit het proces-verbaal van 15 november 2007, de Tsjechische autoriteiten tijdens die missie in kennis zijn gesteld van documentatie waaruit bleek dat Baide bij een groot aantal importen van zakaanstekers antidumpingrechten van de Unie had ontdoken;
– de Tsjechische Republiek heeft gewacht op de ontvangst van het OLAF‑missieverslag in juli 2008 en de Tsjechische taalversie ervan in augustus 2008. Zoals de Tsjechische Republiek tijdens de hoorzitting heeft bevestigd, heeft zij geen contact opgenomen met OLAF om te proberen de documenten eerder te verkrijgen. De Tsjechische Republiek heeft niets ondernomen, aangezien OLAF had toegezegd dat de informatie zou worden toegezonden;
– de Tsjechische Republiek pas actie heeft ondernomen in augustus 2008, dat wil zeggen ongeveer negen maanden na de missie in november 2007;
– de Tsjechische Republiek de rechten van de Unie op eigen middelen pas heeft vastgesteld en geboekt vanaf september 2008, dat wil zeggen bijna tien maanden na de missie in november 2007.
142. In die omstandigheden acht ik het objectief gezien niet redelijk dat een lidstaat minstens negen maanden wacht nadat hij de bevestiging heeft gekregen dat er fraude was gepleegd.
143. De Tsjechische Republiek was dus door het enkele feit dat zij passief heeft gewacht tot de informatie door OLAF werd verstrekt, inderdaad te laat met het vaststellen en boeken van de rechten op eigen middelen van de Unie.
144. Dit vormt geen excuus voor OLAF om de toegezegde informatie niet door te geven. Ik ben het eens met het betoog van de Belgische regering dat de diensten van de Commissie, zoals OLAF, niet laks mogen zijn bij de uitoefening van hun taken.
145. Niettemin ontslaat het feit dat OLAF zijn verplichtingen niet is nagekomen, een lidstaat niet van zijn eigen verplichting om al het nodige te doen om de rechten op eigen middelen van de Unie tijdig vast te stellen en te boeken.
146. Anders dan de Tsjechische Republiek betoogt, doen de door OLAF gedane toezeggingen niet ter zake, aangezien zij niet in de plaats komen van de verantwoordelijkheden van de lidstaten om al het mogelijke te doen.
147. Op basis van de voorgaande overwegingen ben ik dan ook van mening dat het tweede middel gegrond is.
IV. Gevolgen
148. Het eerste en het tweede middel zijn mijns inziens gegrond. Bijgevolg dient punt 1 van het dictum van het bestreden arrest te worden vernietigd.
149. Overeenkomstig artikel 61, eerste alinea, tweede volzin, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie kan het Hof in geval van vernietiging van de beslissing van het Gerecht de zaak zelf afdoen wanneer deze in staat van wijzen is. Ik acht dit in casu het geval.
150. Uit mijn analyse van het eerste middel volgt dat een lidstaat zich niet op artikel 17, lid 2, van verordening nr. 1150/2000 kan beroepen wanneer hij rechten te laat vaststelt en boekt. Tevens volgt uit mijn analyse van het tweede middel dat de Tsjechische Republiek, in de bijzondere omstandigheden van het onderhavige geval, de betrokken rechten te laat heeft vastgesteld en geboekt. Bijgevolg kan de Tsjechische Republiek zich niet beroepen op artikel 17, lid 2, van verordening nr. 1150/2000 om te worden ontheven van haar verplichting om de litigieuze bedragen ter beschikking van de Commissie te stellen, en was zij verplicht de rekening van de Commissie te crediteren. Derhalve bestond er een geldige rechtsgrondslag voor de betaling en is er in casu geen sprake van ongerechtvaardigde verrijking van de Unie. Ik geeft het Hof dan ook in overweging het door de Tsjechische Republiek bij het Gerecht ingestelde beroep wegens ongerechtvaardigde verrijking van de Unie te verwerpen.
V. Kosten
151. Volgens artikel 184, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof beslist het Hof over de kosten wanneer het, bij gegrondheid van de hogere voorziening, de zaak zelf afdoet.
152. Volgens artikel 138, lid 1, van dat Reglement voor de procesvoering, dat krachtens artikel 184, lid 1, van dat Reglement van toepassing is op de procedure in hogere voorziening, wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd. Aangezien de Tsjechische Republiek in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van de Commissie te worden verwezen in haar eigen kosten en in die van de Commissie in eerste aanleg en in hogere voorziening.
153. Overeenkomstig artikel 140, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof, dat krachtens dit artikel 184, lid 1, daarvan van toepassing is op de procedure in hogere voorziening, dragen voorts de lidstaten die in het geding hebben geïntervenieerd, hun eigen kosten. Derhalve dienen het Koninkrijk België en de Republiek Polen te worden verwezen in hun eigen kosten in eerste aanleg en in hogere voorziening, en dient het Koninkrijk der Nederlanden te worden verwezen in zijn eigen kosten in hogere voorziening.
VI. Conclusie
154. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging:
– het eerste en het tweede middel gegrond te verklaren;
– punt 1 van het dictum van het arrest van het Gerecht van 11 mei 2022, Tsjechië/Commissie (T‑151/20, EU:T:2022:281), te vernietigen;
– het door de Tsjechische Republiek bij het Gerecht ingestelde beroep wegens ongerechtvaardigde verrijking van de Unie te verwerpen;
– de Tsjechische Republiek te verwijzen in de kosten van de Europese Commissie in eerste aanleg en in hogere voorziening;
– het Koninkrijk België en de Republiek Polen te verwijzen in hun eigen kosten in eerste aanleg en in hogere voorziening en het Koninkrijk der Nederlanden te verwijzen in zijn eigen kosten in hogere voorziening.