Wydanie tymczasowe
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
TAMARY ĆAPETY
przedstawiona w dniu 21 marca 2024 r.(1)
Sprawy połączone C‑778/21 P i C‑798/21 P
Komisja Europejska
przeciwko
Front populaire pour la libération de la saguia el-hamra et du rio de oro (Front Polisario),
Radzie Unii Europejskiej (C‑778/21 P)
oraz
Rada Unii Europejskiej
przeciwko
Front populaire pour la libération de la saguia el-hamra et du rio de oro (Front Polisario) (C‑798/21 P)
(Odwołanie – Układ o stowarzyszeniu UE–Maroko – Umowa o partnerstwie w sprawie zrównoważonych połowów – Zakres stosowania – Wyrok z dnia 27 lutego 2018 r., Western Sahara Campaign UK (C‑266/16, EU:C:2018:118) – „Zgoda” ludu Sahary Zachodniej – Zasada względnej skuteczności traktatów – Prawo do samostanowienia)
I. Wprowadzenie
1. Czy Unia Europejska może zawrzeć z Królestwem Marokańskim umowę o partnerstwie w sprawie połowów, która obejmuje również wody przyległe do terytorium Sahary Zachodniej? Jeżeli tak, jakie obowiązki ma Unia Europejska w stosunku do ludu tego terytorium?
2. Pytania te powstają w ramach odwołań od wyroku z dnia 29 września 2021 r., Front Polisario/Rada (T‑344/19 i T‑356/19, EU:T:2021:640)(2), w którym Sąd orzekł, że Unia Europejska nie przestrzega norm międzynarodowego prawa zwyczajowego, które Trybunał Sprawiedliwości w wyrokach Rada/Front Polisario i Western Sahara Campaign UK zinterpretował uprzednio jako wiążące dla Unii Europejskiej(3). W związku z powyższym Sąd stwierdził nieważność(4) decyzji (UE) 2019/441(5), którą zatwierdzono zawarcie Umowy o partnerstwie w sprawie zrównoważonych połowów(6), protokołu wykonawczego(7) do tej umowy oraz wymiany listów(8). Rada i Komisja wnoszą obecnie odwołanie od tego wyroku do Trybunału Sprawiedliwości.
3. Analizowane w niniejszej opinii odwołania należy interpretować w świetle szeregu równoległych odwołań kwestionujących ważność decyzji Rady zatwierdzającej zmiany w układzie ustanawiającym stowarzyszenie(9) w celu rozszerzenia preferencji taryfowych na towary pochodzące z terytorium Sahary Zachodniej, a także w świetle odesłania prejudycjalnego, w którym dążono do uzyskania wskazówek co do prawidłowego oznaczania kraju pochodzenia produktów pochodzących z terytorium Sahary Zachodniej. W tym samym dniu przedstawiam opinie we wszystkich tych sprawach(10).
4. Jak wyjaśniam również w mojej przedstawianej w tym samym dniu równoległej opinii w sprawach Komisja i Rada/Front Polisario, stałe dążenie do samostanowienia ludu Sahary Zachodniej stanowi oczywistą porażkę procesu politycznego prowadzonego pod egidą ONZ, w odniesieniu do którego pilnie potrzebne są praktyczne rozwiązania.
II. Kontekst niniejszego postępowania
A. Krótka historia kwestii Sahary Zachodniej
5. W pkt 8–28 mojej opinii równoległej w sprawie Komisja i Rada/Front Polisario wyjaśnię bardziej szczegółowo kontekst historyczny kwestii Sahary Zachodniej i napotkane przez lud tego terytorium trudności w korzystaniu z jego prawa do samostanowienia
6. Do celów niniejszego postępowania należy powtórzyć lub dodać, co następuje.
7. W XIX w. Sahara Zachodnia została skolonizowana przez Królestwo Hiszpanii.
8. W kontekście procesu dekolonizacji w 1963 r. terytorium to zostało dodane przez Organizację Narodów Zjednoczonych do wykazu obszarów nierządzących się samodzielnie (zwanych dalej „terytoriami niesamodzielnymi”)(11).
9. W 1966 r. Zgromadzenie Ogólne ONZ potwierdziło prawo ludu Sahary Zachodniej do samostanowienia i wezwało Hiszpanię do umożliwienia i zorganizowania wykonania tego prawa(12), co Hiszpania postanowiła uczynić w drodze referendum. Referendum to nigdy nie zostało przeprowadzone.
10. W 1969 r. Zgromadzenie Ogólne ONZ przyjęło rezolucję 2554 (XXIV)(13). W rezolucji tej potwierdzono „niezbywalne prawo ludów terytoriów zależnych do samostanowienia i niepodległości oraz do zasobów naturalnych na ich terytoriach, a także prawo do dysponowania tymi zasobami w ich najlepszym interesie w świetle ósmego punktu preambuły rezolucji Zgromadzenia Ogólnego 1514 (XV)” oraz wezwano „administrujące mocarstwa i państwa zainteresowane, których przedsiębiorstwa i obywatele są zaangażowani w takie działania, do podjęcia natychmiastowych kroków w celu położenia kresu wszelkim praktykom wyzysku terytoriów i ludów pod zarządem kolonialnym”.
11. Status Sahary Zachodniej jako terytorium niesamodzielnego i prawo jej ludu do samostanowienia zostały potwierdzone przez Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości (zwany dalej „MTS”) w opinii doradczej w sprawie Sahary Zachodniej(14).
12. Królestwo Marokańskie uważa, że terytorium Sahary Zachodniej jest częścią jego suwerennego terytorium, włączając w to przyległe do niej wody.
13. W 1975 r. Hiszpania, Królestwo Marokańskie i Islamska Republika Mauretańska podpisały deklarację zasad w kwestii Sahary Zachodniej (zwaną też „porozumieniami madryckimi”(15)), w którym to dokumencie terytorium Sahary Zachodniej zostało podzielone między dwa ostatnie z tych państw(16). Niedługo później, w styczniu 1976 r., na terytorium Sahary Zachodniej wkroczyło wojsko marokańskie.
14. Jak wynika z amerykańskiej depeszy dyplomatycznej sekretarza stanu H. Kissingera z 1975 r., w ramach negocjacji związanych z porozumieniami madryckimi w zamian za wycofanie się z tego terytorium Hiszpania miała mieć zagwarantowane „prawa połowów […] na wodach Sahary i 35-procentowy udział w kopalniach fosforanów”(17).
15. W dniu 26 lutego 1976 r. Hiszpania poinformowała Sekretarza Generalnego ONZ, że kładzie kres swojej obecności w Saharze Zachodniej i zrzeka się swojej funkcji mocarstwa administrującego w rozumieniu art. 73 Karty Narodów Zjednoczonych(18).
16. W 1985 r. Europejska Wspólnota Gospodarcza zobowiązała się do przejęcia odpowiedzialności za istniejące umowy w dziedzinie rybołówstwa zawarte przez Hiszpanię i Portugalię z Królestwem Marokańskim po ich przystąpieniu do (ówczesnej) Wspólnoty(19).
17. W latach 1988, 1992 i 2006 Europejska Wspólnota Gospodarcza zawierała z Królestwem Marokańskim własne porozumienia obejmujące sektor rybołówstwa(20).
18. Zakres stosowania tych porozumień obejmował „terytorium Maroka i wody podlegające jurysdykcji Maroka”(21) bez szczegółowego określenia granic objętych nim obszarów morskich.
19. Kluczowym elementem wszystkich tych porozumień była zapłata wkładów finansowych [rekompensaty finansowej] na rzecz Królestwa Marokańskiego, częściowo w zamian za wydanie licencji połowowych dla statków UE przez tamtejsze władze(22).
20. W odrębnych protokołach ważnych odpowiednio przez okres czterech lat i stanowiących integralną część tych porozumień określono uprawnienia do połowów przyznawane unijnym statkom rybackim, ich okres ważności oraz warunki ich wykorzystania(23).
21. Ostatni protokół ustalający uprawnienia do połowów i wkłady finansowe [rekompensatę finansową] (czyli protokół wykonawczy z 2013 r.)(24), towarzyszący porozumieniu połowowemu z 2006 r., wygasł w dniu 14 lipca 2018 r.(25)
22. Możliwości zastosowania porozumienia połowowego z 2006 r. i protokołu wykonawczego z 2013 r. do wód przyległych do terytorium Sahary Zachodniej stanął na przeszkodzie wyrok Trybunału w sprawie Western Sahara Campaign UK.
B. Umowa o partnerstwie w sprawie zrównoważonych połowów
1. Kontekst proceduralny
23. W 2018 r. Trybunał orzekł, że porozumienie połowowe z 2006 r. nie obejmuje terytorium Sahary Zachodniej ani wód do niej przyległych, ponieważ pojęcia „terytorium Królestwa Marokańskiego” i „wód podlegających jurysdykcji [Królestwa Marokańskiego] lub jego władzy suwerennej” nie mogą odnosić się do terytorium niesamodzielnego, jakim jest Sahara Zachodnia(26). Podobnie w odniesieniu do protokołu wykonawczego z 2013 r. Trybunał stwierdził, że pojęcie „marokańskiego obszaru połowowego” nie obejmuje wód przyległych do terytorium Sahary Zachodniej(27).
24. W tym sensie Trybunał dostosował wykładnię tych pojęć do podobnych pojęć będących przedmiotem sporu w wyroku Rada/Front Polisario. W przytoczonym wyroku Trybunał stwierdził, że nie można interpretować pojęcia „terytorium Królestwa Marokańskiego”, rozszerzając je na terytorium Sahary Zachodniej(28).
25. Po wydaniu przez Trybunał wyroku Western Sahara Campaign UK decyzją z dnia 16 kwietnia 2018 r.(29). „Rada upoważniła Komisję do rozpoczęcia negocjacji z Królestwem Marokańskim w celu zmiany porozumienia i zawarcia nowego protokołu wykonawczego”(30).
26. W dniu 14 stycznia 2019 r. Unia Europejska i Królestwo Marokańskie podpisały Umowę o partnerstwie w sprawie zrównoważonych połowów oraz protokół wykonawczy i wymianę listów, stanowiące część tej umowy(31).
27. W wymianie listów odnotowano w odpowiedniej części, że Unia Europejska i Królestwo Marokańskie „potwierdzają poparcie dla procesu ONZ i wysiłków Sekretarza Generalnego zmierzających do wypracowania ostatecznego politycznego rozwiązania, zgodnie z zasadami i celami [karty NZ] oraz na podstawie rezolucji Rady Bezpieczeństwa”.
28. W wymianie listów stwierdzono też, że „porozumienie zostaje zawarte bez uszczerbku dla odpowiednich stanowisk”, co dla Unii Europejskiej oznacza, że „odesłanie w umowie w sprawie połowów do marokańskich przepisów ustawowych i wykonawczych nie przesądza jej stanowiska w sprawie statusu niesamodzielnego terytorium Sahary Zachodniej, którego wody przyległe stanowią obszar połowowy określony w art. 1 lit. h) umowy w sprawie połowów, i prawa tego terytorium do samostanowienia”, a dla Królestwa Marokańskiego oznacza to, że „region Sahary stanowi integralną część terytorium kraju, na którym sprawuje ono pełną suwerenność, podobnie jak na pozostałej części terytorium państwa”.
29. Sporną decyzją z dnia 4 marca 2019 r. Rada zatwierdziła w imieniu Unii Europejskiej Umowę o partnerstwie w sprawie zrównoważonych połowów, protokół wykonawczy i wymianę listów. Motywy 3, 5, 7 i 11 tej decyzji mają następujące brzmienie:
„(3) W wyroku w sprawie C‑266/16 […], w odpowiedzi na pytanie prejudycjalne dotyczące ważności i interpretacji porozumienia i protokołu wykonawczego do niego, Trybunał orzekł, że ani porozumienie, ani protokół wykonawczy do niego nie mają zastosowania do wód przyległych do terytorium Sahary Zachodniej.
[…]
(5) Floty unijne powinny móc kontynuować działalność połowową prowadzoną od czasu wejścia w życie porozumienia, a zakres stosowania umowy powinien zostać zdefiniowany w taki sposób, aby uwzględnić wody przyległe do terytorium Sahary Zachodniej. Ponadto kontynuowanie partnerstwa w dziedzinie połowów ma zasadnicze znaczenie dla zagwarantowania, by terytorium to mogło nadal korzystać ze wsparcia sektorowego zapewnionego w porozumieniu zgodnie z prawem unijnym i międzynarodowym, w tym z prawami człowieka, oraz z korzyścią dla zainteresowanej ludności.
[…]
(7) Celem umowy w sprawie połowów jest umożliwienie Unii i Królestwu Marokańskiemu ściślejszej współpracy w celu propagowania polityki zrównoważonego rybołówstwa, rozsądnej eksploatacji zasobów rybnych w obszarze połowowym określonym w umowie w sprawie połowów oraz wsparcie wysiłków Królestwa Marokańskiego na rzecz rozwoju niebieskiej gospodarki. Tym samym przyczynia się ona do realizacji celów wyznaczonych przez Unię w ramach art. 21 Traktatu o Unii Europejskiej.
(8) Komisja oceniła potencjalne konsekwencje umowy w sprawie połowów dla zrównoważonego rozwoju, w szczególności jeżeli chodzi o korzyści dla zainteresowanej ludności oraz wykorzystanie zasobów naturalnych odnośnych terytoriów.
(9) Zgodnie z tą oceną uznaje się, że umowa w sprawie połowów powinna przynieść duże korzyści odnośnej ludności, biorąc pod uwagę pozytywne skutki społeczno-gospodarcze dla tej ludności, zwłaszcza w zakresie zatrudnienia i inwestycji, oraz jej wpływ na rozwój sektora gospodarki rybnej i sektora przetwórstwa rybnego.
[…]
(11) Mając na uwadze rozważania zawarte w wyroku Trybunału Sprawiedliwości, Komisja – wraz z Europejską Służbą Działań Zewnętrznych [(„ESDZ”)] – podjęła wszelkie racjonalne i wykonalne w obecnym kontekście działania w celu właściwego włączenia zainteresowanej ludności, aby zapewnić uzyskanie jej zgody. Przeprowadzono szerokie konsultacje w Saharze Zachodniej i w Królestwie Marokańskim, a podmioty społeczno-gospodarcze i polityczne, które wzięły udział w konsultacjach, wyraźnie opowiedziały się za zawarciem umowy w sprawie połowów. Front Polisario oraz niektóre inne podmioty odmówiły jednak wzięcia udziału w procesie konsultacji”.
2. Zakres zastosowania
30. Obszar stosowania Umowy o partnerstwie w sprawie zrównoważonych połowów określono w jej art. 14. Zgodnie z tym postanowieniem „Niniejszą umowę stosuje się do terytoriów, do których stosuje się, z jednej strony, Traktat o Unii Europejskiej oraz Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, oraz, z drugiej strony, przepisy ustawowe i wykonawcze, o których mowa w art. 6 ust. 1 niniejszej umowy”.
31. Z kolei w art. 6 ust. 1 tej samej umowy wyjaśniono, że „statki unijne prowadzące połowy w obszarze połowowym stosują się do marokańskich przepisów ustawowych i wykonawczych regulujących działalność połowową w tym obszarze, chyba że niniejsza umowa stanowi inaczej”(32).
32. „Obszar połowowy” zdefiniowano w art. 1 lit. h) Umowy o partnerstwie w sprawie zrównoważonych połowów jako „wody środkowo-wschodniego Atlantyku między równoleżnikami 35°47′18″ N a 20°46′13″ N, łącznie z wodami przyległymi do Sahary Zachodniej[(33)], obejmujące wszystkie obszary zarządzania; niniejsza definicja nie będzie miała wpływu na ewentualne negocjacje dotyczące wyznaczenia obszarów morskich państw nadbrzeżnych graniczących z obszarem połowowym oraz, ogólnie, na prawa państw trzecich”.
33. Zdaniem Sądu granica między Saharą Zachodnią a Królestwem Marokańskim przebiega po równoleżniku 27°42’N (Pointe Stafford)(34).
34. W rezultacie „współrzędne geograficzne [o których mowa między innymi w art. 1 lit. h) Umowy o partnerstwie w sprawie zrównoważonych połowów] obejmują zarówno wody podlegające władzy suwerennej lub jurysdykcji Królestwa Marokańskiego, jak i wody przyległe do Sahary Zachodniej”(35).
3. Rekompensata finansowa
35. Zgodnie z Umową o partnerstwie w sprawie zrównoważonych połowów Unia Europejska zgadza się na wypłatę rekompensaty finansowej Królestwu Marokańskiemu.
36. Całkowa wartość tej rekompensaty za okres obowiązywania protokołu wykonawczego(36), tj. od 18 lipca 2019 r. do 17 lipca 2023 r. wynosi, jak się zdaje, 208 700 000 EUR(37).
37. Rekompensata ta obejmuje „a) rekompensatę finansową przyznaną przez Unię za dostęp statków unijnych do obszaru połowowego; b) opłaty wnoszone przez zarządzających statkami unijnymi; c) wsparcie sektorowe zapewniane przez Unię przy wdrażaniu polityki zrównoważonego rybołówstwa i zarządzania oceanami w ramach planów rocznych i wieloletnich”(38).
38. Królestwo Marokańskie ze swojej strony poddaje rekompensatę finansową i opłaty wnoszone przez zarządzających statkami „sprawiedliwemu podziałowi pod względem geograficznym i społecznym korzyści społeczno-gospodarczych, aby zapewnić skorzystanie z niej przez odpowiednie grupy ludności”(39).
39. Wsparcie sektorowe otrzymane od Unii Europejskiej nie wydaje się objęte takim obowiązkiem podziału, ale „przyczynia się do rozwoju i wdrażania polityki sektorowej realizowanej w oparciu o krajową strategię rozwoju sektora gospodarki rybnej”(40).
40. W tym celu Królestwo Maroka powinno przedstawić wspólnemu komitetowi ustanowionemu na mocy Umowy o partnerstwie w sprawie zrównoważonych połowów(41), w którego skład wchodzą przedstawiciele Królestwa Marokańskiego i Unii Europejskiej(42) „metodę umożliwiającą zapewnienie geograficznego i społecznego podziału [tych funduszy] […] oraz klucz podziału przydzielonych kwot”(43).
41. Poszczególne składniki rekompensaty finansowej podlegającej zapłacie na rzecz władz marokańskich przydziela się pod kontrolą wspólnego komitetu(44).
42. Wreszcie na Królestwa Marokańskim ciąży obowiązek sprawozdawczy, w ramach którego władze są zobowiązane do przedstawienia sprawozdania rocznego, a także sprawozdania końcowego przed wygaśnięciem protokołu wykonawczego(45).
4. Uprawnienia do połowów i zarządzanie nimi
43. Uprawnienia do połowów są regulowane protokołem wykonawczym, który jest odnawiany co cztery lata.
44. Jak wyjaśniłam, protokół podpisany przy okazji zawarcia Umowy o partnerstwie w sprawie zrównoważonych połowów wygasł w dniu 17 lipca 2023 r.(46)
45. Na dzień sporządzenia niniejszej opinii nie wynegocjowano żadnego nowego protokołu między Unią Europejską a Królestwem Marokańskim.
46. Aby prowadzić działalność połowową na obszarze objętym Umową o partnerstwie w sprawie zrównoważonych połowów, statki UE muszą najpierw uzyskać upoważnienie do połowów(47).
47. Upoważnienie to uzyskuje się w zamian za uiszczenie rocznych opłat armatorów, opisanych w pkt 37 niniejszej opinii.
48. Upoważnienia wydaje departament rybołówstwa morskiego Ministerstwa Rolnictwa, Rybołówstwa Morskiego, Rozwoju Obszarów Wiejskich, Gospodarki Wodnej i Lasów Maroka(48).
49. Zgodnie z Umową o partnerstwie w sprawie zrównoważonych połowów statki unijne prowadzące połowy w „obszarze połowowym” mogą łowić „jedynie nadwyżkę dopuszczalnego połowu, o której mowa w art. 62 ust. 2 i 3 konwencji UNCLOS, ustanowioną […] w oparciu o stosowne dostępne opinie naukowe oraz stosowne informacje […] dotyczące całkowitego nakładu połowowego wszystkich flot prowadzących działalność w obszarze połowowym”(49).
50. Rada i Komisja wyjaśniły podczas rozprawy, że w praktyce limit ten jest ustalany przez Królestwo Marokańskie po dokonaniu oceny całkowitej zdolności połowowej w odniesieniu do lokalnych stad ryb, krajowych nakładów połowowych oraz pozostałej części, która może być poławiana w sposób zrównoważony(50).
51. W sprawozdaniu rocznym wspólnego komitetu z 2021 r.(51). oraz ocenie końcowej z 2023 r.(52) wyjaśniono, że wszystkie rodzaje stad znajdujące się w „obszarze połowowym” z wyjątkiem dwóch zostały całkowicie wyeksploatowane lub są nadmiernie eksploatowane(53). Wyłącznie stada kielczaka wielkookiego (Dentex macrophtalmus) i sardynek (S. pilchardus) uznano za stada, które „nie są całkowicie wyeksploatowane”(54).
C. Zaskarżony wyrok
52. W dniach 10 i 12 czerwca 2019 r. Front Polisario wniósł skargi mające na celu w szczególności stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.
53. W dniu 29 września 2021 r. Sąd wydał zaskarżony wyrok, w którym stwierdził nieważność spornej decyzji(55).
54. Co się tyczy dopuszczalności skargi, Sąd oddalił dwa główne zarzuty Komisji i Rady w przedmiocie niedopuszczalności skargi dotyczące braku zdolności sądowej i legitymacji procesowej Front Polisario w odniesieniu do spornej decyzji(56).
55. Co się tyczy istoty skargi, Sąd oddalił zarzut pierwszy Front Polisario dotyczący podstawy stwierdzenia nieważności, która ma związek z podnoszonym brakiem zdolności Rady do wydania spornej decyzji(57).
56. Przychylił się natomiast do trzeciej podstawy stwierdzenia nieważności sformułowanej przez Front Polisario, dotyczącej ciążącego na Radzie obowiązku przestrzegania wymogów wynikających z orzecznictwa na temat prawa do samostanowienia i zasady względnej skuteczności traktatów(58). Sąd nie zbadał innych podstaw stwierdzenia nieważności podniesionych przez Front Polisario.
D. Postępowanie przed Trybunałem
57. W odwołaniach wniesionych w dniach 14 grudnia 2021 r. i 16 grudnia 2021 r. Komisja i Rada zwracają się do Trybunału odpowiednio o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozstrzygnięcie podniesionych kwestii, oddalenie skargi wniesionej w pierwszej instancji i obciążenie Front Polisario kosztami postępowania. Tytułem żądania ewentualnego instytucje te zwracają się do Trybunału o utrzymanie w mocy skutków spornej decyzji przez okres dwunastu miesięcy od dnia wydania wyroku.
58. Stanowisko to popierają Chambre des pêches maritimes de la Méditerranée i inni oraz rządy belgijski, hiszpański, francuski, węgierski, portugalski i słowacki.
59. W dniach 23 i 24 października 2023 r. odbyła się rozprawa, podczas której Komisja, Rada, Front Polisario, Chambre des pêches maritimes de la Méditerranée i in. oraz rządy belgijski, francuski, hiszpański i węgierski przedstawiły argumenty ustne.
III. Analiza
A. W przedmiocie wykładni prawa międzynarodowego
60. W analizowanych w niniejszej opinii odwołaniach zakwestionowano ważność decyzji Unii Europejskiej o zawarciu umowy międzynarodowej w świetle norm prawa międzynarodowego wiążących Unię, a mianowicie w świetle dwóch zasad międzynarodowego prawa zwyczajowego – prawa do samostanowienia i zasady względnej skuteczności traktatów(59).
61. W porównaniu z porządkiem prawnym Unii lub porządkami prawnymi jej państw członkowskich prawo międzynarodowe jest systemem mniej zwartym, a pod względem ustalenia jednolitości znaczenia norm obowiązujących w jego ramach – dużo bardziej zdecentralizowanym.
62. Nawet jeżeli prawo międzynarodowe dysponuje własnym systemem źródeł prawa(60) i pewnymi ogólnie przyjętymi zasadami interpretacji(61), nie istnieje jedno ostateczne źródło wykładni, którego wykładnia byłaby wiążąca dla wszystkich uczestników systemu(62).
63. W tym względzie instytucje Unii, w tym sądy Unii, dokonując wykładni treści norm międzynarodowego prawa zwyczajowego, będących częścią systemu prawnego Unii, nie są ograniczone różnymi interpretacjami tej samej normy dokonanymi przez inne podmioty prawa międzynarodowego(63).
64. Niemniej jednak, dokonując wykładni znaczenia prawa międzynarodowego na potrzeby porządku prawnego Unii, Trybunał powinien ustalić, czy na szczeblu prawa międzynarodowego osiągnięto pewien poziom konsensusu co do znaczenia konkretnej normy. Wynika to moim zdaniem ze zobowiązania Unii do przyczyniania się do ścisłego przestrzegania i rozwoju prawa międzynarodowego, o czym mowa w art. 3 ust. 5 TUE.
65. Tak jak instytucje Unii nie są związane wykładnią prawa międzynarodowego dokonaną przez inne podmioty tego porządku prawnego, wykładnia przypisywana przez Trybunał normie prawa międzynarodowego jest wiążąca jedynie w ramach systemu prawnego Unii. Niemniej jednak przy przypisywaniu znaczenia normie prawa międzynarodowego ważne jest, aby Trybunał był świadomy faktu, iż dokonana przez niego wykładnia ma wpływ na płaszczyznę prawa międzynarodowego i przyczynia się do tworzenia zwyczaju i interpretacji jego znaczenia(64).
66. Wykładnia prawa międzynarodowego w ramach porządku prawnego Unii rodzi również pytanie o kwestię relacji między sądami Unii a instytucjami politycznymi Unii, jeżeli chodzi o interpretację obowiązków nakładanych przez prawo międzynarodowe na Unię Europejską.
67. W polityce zewnętrznej Unii Europejskiej jej instytucje polityczne dysponują szerokimi uprawnieniami dyskrecjonalnymi(65). Decyzja o ewentualnym zawarciu umowy międzynarodowej z innym państwem, w tym decyzja o potencjalnym rozszerzeniu zakresu stosowania tej umowy na terytorium trzecie, stanowi część tych uprawnień. Trybunał nie może kwestionować tego wyboru.
68. Jeżeli jednak podejmuje się decyzję dotyczącą stosunków z państwem trzecim lub terytorium trzecim, Trybunał nie tylko ma prawo kontrolować, czy stosunki zewnętrzne Unii Europejskiej są zgodne z wymogami konstytucyjnymi nałożonymi przez TUE i TFUE, ale wręcz ma taki obowiązek(66).
69. Jak Trybunał wyjaśnił w swoim wyroku Air Transport America, „jak wynika z art. 3 ust. 5 TUE, Unia przyczynia się do ścisłego przestrzegania i rozwoju prawa międzynarodowego. W związku z tym przyjmując określony akt, jest ona zobowiązana przestrzegać prawa międzynarodowego w całości, w tym międzynarodowego prawa zwyczajowego, które wiąże instytucje Unii”(67).
70. W ramach swojego konstytucyjnego zadania, jakim jest zapewnienie rządów prawa w Unii Europejskiej, Trybunał ma zatem obowiązek ocenić, czy instytucje Unii, poprzez zawarcie umowy międzynarodowej, naruszyły prawa przewidziane w międzynarodowym prawie zwyczajowym, przysługujące jego podmiotom.
71. Wymaga to od Trybunału dokonania wykładni treści odpowiednich norm prawa zwyczajowego. W sytuacji gdy istnieje jednolite opinio juris co do istnienia obowiązku prawnego (takiego jak obowiązek uznania prawa do samostanowienia w odniesieniu do terytorium niesamodzielnego), ale nie co do jego dokładnej treści, uprawnienia dyskrecjonalne instytucji politycznych Unii w stosunkach zewnętrznych wymagają, aby Trybunał podporządkował się wykładni wybranej przez te instytucje.
72. Powyższymi cechami prawa międzynarodowego będę kierować się w mojej analizie odwołań będących przedmiotem niniejszego postępowania.
B. Dopuszczalność
1. Interes
73. Jak wyjaśniono w pkt 36 i 44 niniejszej opinii, protokół wykonawczy, który reguluje warunki dostępu do obszarów połowowych przyległych do terytorium Sahary Zachodniej, wygasł w dniu 17 lipca 2023 r.(68)
74. Bez ważnego protokołu Umowa o partnerstwie w sprawie zrównoważonych połowów nie pozwala statkom Unii na dostęp do „obszaru połowowego”.
75. Potwierdziła to Komisja podczas rozprawy.
76. Czy oznacza to, że Front Polisario utracił interes w dalszym prowadzeniu niniejszego postępowania(69)?
77. Moim zdaniem nie utracił.
78. Front Polisario zarzuca bezprawność zachowania Unii wynikającego z zawarcia Umowy o partnerstwie w sprawie zrównoważonych połowów z Królestwem Marokańskim.
79. Ze względu na zakwestionowanie spornej decyzji przez tę stronę podniesiony przez nią zarzut niezgodności z prawem obejmuje całość „pakietu” uzgodnionego z Królestwem Marokańskim – porozumienia połowowego, protokołu wykonawczego i wymiany listów – a nie tylko ich praktyczne skutki.
80. W związku z tym odwołania analizowane w niniejszej opinii mogą potencjalnie skutkować wymogiem renegocjacji przez Unię Europejską pewnych części tego „pakietu”, w tym dostępu floty rybackiej Unii do obszarów połowowych na wodach przyległych do terytorium Sahary Zachodniej, których część kontroluje Front Polisario, roszcząc sobie jednocześnie prawo do ich reprezentowania.
81. Wygaśnięcie protokołu wykonawczego nie ma zatem wpływu na dalszy byt interesu prawnego Frontu Polisario w niniejszej sprawie.
82. W każdym razie jest oczywiste, że z perspektywy konstytucyjnej leżące u podstaw sprawy skargi bezpośrednie mogą potencjalnie doprowadzić do stwierdzenia bezprawności działania Unii Europejskiej na arenie międzynarodowej(70) i uniemożliwić powtórne wystąpienie takiej sytuacji w przyszłości(71).
2. Legitymacja procesowa i możliwość powołania się na międzynarodowe prawo zwyczajowe przed sądami Unii
83. Jak stwierdzam w opinii równoległej w sprawie Komisja i Rada/Front Polisario, zasadniczo zgadzam się z wnioskiem Sądu, że Front Polisario ma zdolność sądową i legitymację procesową, by zaskarżyć sporną decyzję(72).
84. Tę samą argumentację można zastosować do odwołań analizowanych w niniejszej opinii. Z tego względu odsyłam do moich argumentów przedstawionych w tamtej opinii i proponuję, aby Trybunał rozpatrzył odwołania analizowane w niniejszej opinii co do istoty.
85. Co więcej, tak samo jak w mojej opinii równoległej, jestem zdania, że Front Polisario może, co do zasady, powoływać się przed sądami Unii na normy międzynarodowego prawa zwyczajowego. Skoro spełnione są przesłanki legitymacji procesowej, skarżący wnoszący skargę o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 263 akapit czwarty TFUE mogą powoływać się na te normy prawa międzynarodowego, które są wystarczająco jasne, aby sądy Unii mogły w ich świetle dokonać kontroli ważności aktów instytucji Unii. W niniejszej sprawie Sąd nie jest zatem pozbawiony możliwości wykonywania swoich uprawnień do sądowej kontroli zgodności spornej decyzji z zasadami międzynarodowego prawa zwyczajowego, na które się powołano, o ile jest w stanie dokonać wykładni ich treści w sposób wystarczająco jasny.
C. Co do istoty
86. Jak wyjaśniam również w mojej opinii równoległej w sprawie Komisja i Rada/Front Polisario, przedstawionej w tym samym dniu(73), ważne jest, aby rozpocząć moją analizę niniejszych skarg bezpośrednich od podkreślenia ograniczonego zakresu odwołań analizowanych w niniejszej opinii.
87. Wynika to z faktu, że w zaskarżonym wyroku Sąd przeanalizował jedynie zarzuty pierwszy i trzeci podniesione w skardze Front Polisario, co doprowadziło do oddalenia zarzutu pierwszego oraz uznania zarzutu trzeciego za zasadny.
88. Co więcej, nawet jeżeli mogą istnieć inne kwestie dotyczące prawa do samostanowienia, które mogą mieć znaczenie w niniejszej sprawie, jurysdykcja Trybunał jest ograniczona do zagadnień, które stanowiły przedmiot wyroków Rada/Front Polisario oraz Western Sahara Campaign UK(74).
89. Z tego względu należy przede wszystkim ustalić, jaką treść Trybunał przypisał w tych wyrokach prawu do samostanowienia i zasadzie względnej skuteczności traktatów (sekcja C.1). Po drugie, chociaż uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest merytorycznie identyczne z uzasadnieniem w sprawach Komisja i Rada/Front Polisario (C‑779/21 P i C‑799/21 P), uważam, że obowiązujące normy prawa międzynarodowego mające zastosowanie w odniesieniu do odwołań analizowanych w niniejszej opinii różnią się od norm rozważanych w równoległych postępowaniach odwoławczych, zwłaszcza jeżeli chodzi o sposób ustrukturyzowania odpowiednich umów (sekcja C.2). Po trzecie, z tego właśnie powodu dojdę do wniosku, że Sąd błędnie stwierdził nieważność Umowy o partnerstwie w sprawie zrównoważonych połowów, przy czym kierować się będę tym samym tokiem rozumowania co przedstawiony w postępowaniach odwoławczych w sprawach Komisja i Rada/Front Polisario (C‑779/21 P i C‑799/21 P) (sekcja C.3). Po czwarte, niezależnie od tego wniosku, zaproponuję, aby Trybunał utrzymał w mocy zaskarżony wyrok, a tym samym stwierdzenie nieważności spornej decyzji, jednak w oparciu o inne uzasadnienie (sekcja C.4). Na zakończenie wyjaśnię, choć wykracza to poza zakres odwołań analizowanych w niniejszej opinii, że brak traktowania terytorium Sahary Zachodniej i wód do niej przyległych jako odrębnych i różnych od terytorium Królestwa Marokańskiego ma również konsekwencje dla prawa ludności Sahary Zachodniej do czerpania korzyści z zasobów naturalnych wód przyległych do terytorium Sahary Zachodniej (sekcja C.5).
1. Wykładnia wyroków Rada/Front Polisario i Western Sahara Campaign UK
90. W pkt 96–115 mojej równoległej opinii w sprawie Komisja i Rada/Front Polisario analizuję szczegółowo wyrok Trybunału w sprawie Rada/Front Polisario.
91. Moje główne ustalenia wynikające z tej oceny przedstawiają się następująco.
92. Wyrok Rada/Front Polisario ma swoje źródło w skardze bezpośredniej na decyzję Rady zatwierdzającą zawarcie porozumienia o liberalizacji handlu z 2012 r.(75), w którym przyznano preferencyjne traktowanie taryfowe towarom pochodzącym z „terytorium Maroka”.
93. W wyroku tym Trybunał zinterpretował to porozumienie jako nieobejmujące terytorium Sahary Zachodniej, ponieważ sformułowania „terytorium Maroka” nie można interpretować jako obejmującego terytorium Sahary Zachodniej.
94. Trybunał doszedł do tego wniosku, dokonując wykładni prawa do samostanowienia i zasady względnej skuteczności traktatów, które uznał za wiążące dla Unii Europejskiej w stosunkach z terytorium Sahary Zachodniej realizowanych za pośrednictwem Królestwa Marokańskiego.
95. W świetle dokonanej przez Trybunał wykładni prawo do samostanowienia obejmuje zobowiązanie Unii Europejskiej do traktowania terytorium Sahary Zachodniej jako „odrębnego i różnego” od terytorium Królestwa Marokańskiego. Wymóg ten wynikał z faktu, że zgodnie z prawem międzynarodowym Sahara Zachodnia jest uznawana za terytorium niesamodzielne.
96. Trybunał zatem nie musiał dokonywać i nie dokonał wykładni innych ewentualnych zobowiązań Unii Europejskiej wynikających z prawa do samostanowienia ludu Sahary Zachodniej(76).
97. Trybunał stwierdził również, gdyby Unia Europejska i Królestwo Marokańskie zamierzały stosować porozumienie zawarte między sobą do terytorium Sahary Zachodniej, status terytorium Sahary Zachodniej jako odrębnego i różnego pociągałby za sobą stosowanie zasady względnej skuteczności traktatów.
98. Zgodnie z dokonaną przez Trybunał wykładnią zasady względnej skuteczności traktatów, jeżeli umowa międzynarodowa między dwiema stronami ma wpływ na stronę trzecią, wówczas strona ta musi wyrazić zgodę na stosowanie wobec niej takiej umowy, niezależnie od tego, czy wynikające z udzielenia takiej zgody stosowanie może wyrządzić jej szkodę czy przynieść jej korzyść.
99. Sugerując, że zasada względnej skuteczności traktatów miałaby zastosowanie również wtedy, gdyby strona trzecia była nie państwem, lecz terytorium niesamodzielnym, Trybunał stwierdził, że lud Sahary Zachodniej nie wyraził zgody na rozszerzenie stosowania porozumienia o liberalizacji handlu z 2012 r. na jego terytorium.
100. W pkt 114 opinii w sprawie Komisja i Rada/Front Polisario sugeruję, że wymogu zgody wynikającego z pkt 106 wyroku w sprawie Rada/Front Polisario nie należy rozumieć jako instrukcji dotyczącej tego, czy lub w jaki sposób umowa między Unią Europejską a Królestwem Marokańskim mogłaby dotyczyć terytorium Sahary Zachodniej. Stwierdzenie to należy rozumieć jedynie jako jeden z argumentów przemawiających za tym, że zakresu umowy, której dotyczy tamta sprawa, nie można interpretować w sposób zakładający, iż obejmuje ona terytorium Sahary Zachodniej(77).
101. Wyrok Western Sahara Campaign UK został wydany ponad rok po wydaniu wyroku w sprawie Rada/Front Polisario. Sprawę tę zapoczątkował wniesiony do Trybunału wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w przedmiocie ważności porozumienia połowowego z 2006 r. i protokołu wykonawczego z 2013 r.
102. Trybunał stwierdził w swoim wyroku, że sformułowań „terytorium Maroka i na wodach podlegających jurysdykcji Maroka” oraz „marokańska strefa połowowa” i „wody podlegające jurysdykcji Królestwa [Marokańskiego] lub jego władzy suwerennej”(78) nie można interpretować jako obejmujących wody przyległe do terytorium Sahary Zachodniej(79).
103. Dochodząc do tego wniosku w wyroku Western Sahara Campaign UK, Trybunał kierował się swoim wcześniejszym wyrokiem w sprawie Rada/Front Polisario.
104. Po pierwsze, Trybunał wyjaśnił, że porozumienie połowowe z 2006 r. stanowi część polityki Unii mającej na celu zacieśnienie stosunków z Królestwem Marokańskim w ramach układu ustanawiającego stowarzyszenie(80). Sformułowanie „terytorium Królestwa [Marokańskiego]” w porozumieniu połowowym z 2006 r. należy zatem rozumieć w ten sam sposób, w jaki zinterpretowano je w wyroku Rada/Front Polisario w odniesieniu do układu ustanawiającego stowarzyszenie(81).
105. Trybunał odniósł się następnie do części wyroku Rada/Front Polisario, w którym uznał, że wykładnia, w myśl której słowa „terytorium Królestwa Marokańskiego” z układu ustanawiającego stowarzyszenie obejmowałoby terytorium Sahary Zachodniej, stanowiłaby naruszenie „zasady samostanowienia przypomnianej w art. 1 [karty NZ] i zasady względnej skuteczności traktatów, której szczególny wyraz stanowi art. 34 KWPT”(82).
106. Na tej podstawie Trybunał doszedł do wniosku, że porozumienia połowowego z 2006 r. ani protokołu wykonawczego z 2013 r. nie można interpretować jako obejmujące terytorium Sahary Zachodniej.
107. Następnie Trybunał zajął się wykładnią pojęcia „wody podlegające jurysdykcji Królestwa [Marokańskiego] lub jego władzy suwerennej”, które pojawiło się zarówno w porozumieniu połowowym z 2006 r., jak i protokole wykonawczym z 2013 r.
108. W tym celu Trybunał odniósł się do konwencji UNCLOS, uznając, że „wiąże Unię” i że „do [niej] wyraźnie odsyła [porozumienie połowowe z 2006 r.]”(83).
109. Wyciągając z konwencji UNCLOS wnioski w celu dokonania wykładni sformułowania „wody podlegające jurysdykcji Królestwa [Marokańskiego] lub jego władzy suwerennej”, Trybunał stwierdził, że sformułowania tego nie można interpretować jako obejmującego wody przyległe do terytorium Sahary Zachodniej: Królestwo Marokańskie może sprawować władzę suwerenną lub jurysdykcję jedynie nad wodami przyległymi do jego terytorium, a terytorium Sahary Zachodniej nie jest objęte pojęciem „terytorium Królestwa Marokańskiego”(84).
110. Następnie Trybunał zbadał, czy istnieje możliwość stwierdzenia, że intencją Unii Europejskiej i Królestwa Marokańskiego było objęcie wód przyległych do terytorium Sahary Zachodniej wyrażeniami „wody podlegające […] władzy suwerennej Królestwa [Marokańskiego] i „wody podlegające […] jego władzy suwerennej”, których użyto w porozumieniu połowowym z 2006 r.
111. Uznał , że takiego zamiaru nie można wywodzić z potencjalnego traktowania Królestwa Marokańskiego „jako „mocarstw[a] administrujące[go] de facto” lub mocarstwa okupującego Saharę Zachodnią […], ponieważ Królestwo Marokańskie ponieważ Królestwo Marokańskie kategorycznie zaprzeczyło, że jest mocarstwem okupującym lub administracyjnym względem terytorium Sahary Zachodniej”(85). Z tego względu Trybunał nie był w stanie stwierdzić istnienia tego rodzaju milczącego zamiaru stron w tym zakresie(86).
112. Wreszcie Trybunał uzasadnił, że nie zachodzi konieczność zbadania, czy zgodne z normami prawa międzynarodowego wiążącymi Unię Europejską byłoby włączenie wód przyległych do terytorium Sahary Zachodniej w zakres stosowania porozumienia połowowego z 2006 r. i protokołu wykonawczego z 2013 r., jeżeli Królestwo Marokańskie zostałoby uznane za mocarstwo administrujące lub mocarstwo okupujące, ponieważ wspomnianego porozumienia i wspomnianego protokołu nie można w żadnym wypadku interpretować jako mających zastosowanie do wód przyległych do terytorium Sahary Zachodniej(87).
113. W swoim wyroku Western Sahara Campaign UK Trybunał nie badał dalej kwestii konieczności uzyskania „zgody” ludu Sahary Zachodniej w świetle zasady względnej skuteczności traktatów ani nie odnosił się do takiej konieczności.
2. Różnice między odpowiednimi ramami prawnymi mającymi zastosowanie do porozumienia w sprawie preferencji handlowych i Umowy o partnerstwie w sprawie zrównoważonych połowów
114. Umowa o partnerstwie w sprawie zrównoważonych połowów różni się w istotnych aspektach od porozumienia będącego przedmiotem równoległych odwołań w sprawie Komisja i Rada/Front Polisario (C‑779/21 P i C‑799/21).
115. W kontekście tamtych odwołań spór dotyczy porozumienia zawartego między Unią Europejską a Królestwem Marokańskim w celu rozszerzenia preferencji handlowych przewidzianych dla towarów pochodzących z Królestwa Marokańskiego również na towary pochodzące z terytorium Sahary Zachodniej(88).
116. Porozumieniem w sprawie preferencji handlowych rozpatrywanym w równoległych odwołaniach wyraźnie rozszerzono zatem stosowanie umowy między dwiema stronami na stronę trzecią: w sposób wyraźny rozszerzono traktowanie wynikające z porozumienia o liberalizacji handlu z 2012 r., zawartego między Unią Europejską a Królestwem Marokańskim – które, jak orzekł Trybunał, nie miało zastosowania do terytorium Sahary Zachodniej – na towary pochodzące z terytorium Sahary Zachodniej.
117. W okolicznościach odwołań w sprawach Komisja i Rada/Front Polisario (C‑779/21 P i C‑799/21 P) jasne są zatem dwie kwestie.
118. Po pierwsze, właściwymi ramami prawnymi są ramy prawne regulujące względną skuteczność traktatów.
119. Po drugie, w porozumieniu w sprawie preferencji handlowych – według wykładni dokonanej przez Trybunał – wyraźnie odróżniono terytorium Sahary Zachodniej od terytorium Królestwa Marokańskiego i terytorium Unii Europejskiej.
120. Nie można powiedzieć tego samego o Umowie o partnerstwie w sprawie zrównoważonych połowów czy protokole wykonawczym.
121. Po pierwsze, Umowa o partnerstwie w sprawie zrównoważonych połowów nie rozszerza systemu uzgodnionego jako mający zastosowanie do terytorium Królestwa Marokańskiego na terytorium Sahary Zachodniej.
122. W związku z tym Umowa o partnerstwie w sprawie zrównoważonych połowów i jej protokół wykonawczy mają stanowić nowe ramy prawne zastępujące całkowicie porozumienie połowowe z 2006 r. i protokół wykonawczy z 2013 r. w celu uregulowania uprawnień do połowów w „obszarze połowowym” objętym tą umową.
123. Konsekwencją tej różnicy jest to, że do Umowy o partnerstwie w sprawie zrównoważonych połowów oraz protokołu wykonawczego nie ma zastosowania zasada względnej skuteczności traktatów.
124. Po drugie, ani w Umowie o partnerstwie w sprawie zrównoważonych połowów, ani w protokole wykonawczym nie dokonano wyraźnego rozróżnienia między terytorium Sahary Zachodniej a terytorium Królestwa Marokańskiego.
125. Jak wyjaśniłam w pkt 31–33 niniejszej opinii, Umowa o partnerstwie w sprawie zrównoważonych połowów i protokół wykonawczy mają zastosowanie do „obszaru połowowego”, a więc obszaru określonego poprzez wskazanie jego współrzędnych geograficznych, który obejmuje wody przyległe do terytorium Sahary Zachodniej.
126. Konsekwencją tej różnicy jest to, że w odwołaniach rozpoznawanych w niniejszej sprawie sądy Unii muszą dokonać oceny, czy Umowa o partnerstwie w sprawie zrównoważonych połowów, protokół wykonawczy i wymiana listów spełniają wymóg, by traktować Saharę Zachodnią jako terytorium „odrębne i różne” od Królestwa Marokańskiego, który wynika z wyroków Rada/Front Polisario i Western Sahara Campaign UK, a także z prawa do samostanowienia.
3. Zastosowanie przez Sąd wyroków Rada/Front Polisario oraz Western Sahara Campaign UK
127. Z zaskarżonego wyroku wynika jasno, że Sąd stwierdził nieważność spornej decyzji, powołując się na pkt 106 wyroku Rada/Front Polisario(89).
128. Interpretując ten punkt jako nakładający na Radę wymóg uzyskania „zgody” ludności Sahary Zachodniej, Sąd w zaskarżonym wyroku uznał zasadniczo, że konsultacji przeprowadzonych przez Radę i ESDZ nie można uznać za czyniące zadość temu wymogowi(90).
129. W związku z tym i na podstawie zasadniczo tej samej linii argumentacji co przedstawiona w wyroku zaskarżonym w sprawie Komisja i Rada/Front Polisario (C‑779/21 P i C‑779/21 P) Sąd stwierdził nieważność spornej decyzji.
130. Moim zdaniem Sąd dopuścił się błędu, dochodząc do takiego wniosku.
131. Wymóg uzyskania „zgody”, której brak Sąd stwierdził w niniejszej sprawie, Trybunał wywiódł w wyroku Rada/Front Polisario z zasady względnej skuteczności traktatów.
132. Jak wyjaśniłam jednak w pkt 123 niniejszej opinii, kontrola ważności Umowy o partnerstwie w sprawie zrównoważonych połowów w świetle wyroków Rada/Front Polisario i Western Sahara Campaign UK nie wymaga stosowania zasady względnej skuteczności traktatów(91).
133. Na mocy tamtej umowy strony nie próbowały rozszerzyć układu obowiązującego między Unią Europejską a Królestwem Marokańskim na terytorium strony trzeciej.
134. Umowę o partnerstwie w sprawie zrównoważonych połowów zawarto natomiast, by określić bezpośrednio system połowów na określonym obszarze geograficznym, a więc „obszarze połowowym”, który obejmuje wody przyległe do terytorium strony trzeciej, jaką jest Sahara Zachodnia.
135. W związku z tym Rada nie była zobowiązana do uzyskania zgody ludności Sahary Zachodniej(92).
136. Dlatego też proponuję, aby Trybunał stwierdził, że Sąd błędnie zinterpretował i zastosował pkt 106 wyroku Rada/Front Polisario, zważywszy że kontrola Umowy o partnerstwie w sprawie zrównoważonych połowów oraz protokołu wykonawczego nie wymagała zastosowania zasady względnej skuteczności traktatów i wynikającego z niej wymogu uzyskania zgody.
4. Poszanowanie prawa do traktowania dwóch terytoriów jako różnych i odrębnych
137. W spornej decyzji(93) Rada wyraziła zamiar traktowania Królestwa Marokańskiego nie jako sprawującego suwerenną władzę na terytorium Sahary Zachodniej, ale jako mocarstwa administrującego tym terytorium.
138. To samo wynika z wymiany listów(94), w której Unia Europejska powtarza swoje stanowisko, zgodnie z którym Sahara Zachodnia jest terytorium niesamodzielnym, a ludowi tego terytorium przysługuje prawo do samostanowienia.
139. Jak wyjaśniam w mojej opinii w sprawie Komisja i Rada/Front Polisario, Trybunał nie może kontrolować decyzji politycznej o stosunkach z terytorium Sahary Zachodniej realizowanych za pośrednictwem jej mocarstwa administrującego, a więc Królestwa Marokańskiego.
140. Jeżeli jednak Unia Europejska zdecyduje się realizować stosunki na terytorium Sahary Zachodniej w ten sposób, z konstytucyjnego obowiązku kontroli spoczywającego na Trybunale wynika wymóg skontrolowania, czy takie realizowanie stosunków przebiega z poszanowaniem statusu tego terytorium i praw jego mieszkańców.
141. Na potrzeby ustalenia właściwości Trybunału w odniesieniu do odwołań analizowanych w niniejszej opinii oznacza to, że musi on skontrolować, czy sposób, w jaki Unia Europejska zdecydowała się realizować stosunki z terytorium Sahary Zachodniej za pośrednictwem Królestwa Marokańskiego, uwzględnia prawo do samostanowienia ludu Sahary Zachodniej w świetle wykładni dokonanej przez Trybunał w wyrokach Rada/Front Polisario oraz Western Sahara Campaign UK.
142. Jak wyjaśni łam w pkt 95 niniejszej opinii, na podstawie wykładni dokonanej przez Trybunał w tych wyrokach należy stwierdzić, że zakres tego prawa obejmuje obowiązek traktowania terytorium Sahary Zachodniej jako „odrębnego i różnego” od terytorium Królestwa Marokańskiego.
143. Umowa o partnerstwie w sprawie zrównoważonych połowów nie czyni zadość temu wymogowi.
144. Określając zakres jej stosowania, nie wyrażono dostatecznego poszanowania dla „odrębnego i różnego” charakteru terytorium Sahary Zachodniej i wód do niego przyległych.
145. Jak wyjaśniłam w pkt 31–33 niniejszej opinii, zakres stosowania Umowy o partnerstwie w sprawie zrównoważonych połowów ustala się poprzez odniesienie do jednego „obszaru połowowego”, zdefiniowanego jako obejmujący zasadniczo całość wód przyległych do Królestwa Marokańskiego i terytorium Sahary Zachodniej.
146. Nie tylko z definicji tego obszaru, ale też ze spornej decyzji(95) i wymiany listów(96) wynika, że obszar nią objęty obejmuje wody przyległe do terytorium Sahary Zachodniej.
147. Definicja „obszaru połowowego” nie zawiera jednak rozróżnienia na wody przyległe do terytorium Królestwa Marokańskiego i wody przyległe do terytorium Sahary Zachodniej.
148. Takiego rozróżnienia nie trzeba koniecznie dokonywać w dwóch odrębnych porozumieniach. Można by je osiągnąć przykładowo określając granice tych terytoriów poprzez odniesienie się do ich odpowiednich współrzędnych geograficznych.
149. Jednakże z umowy zawartej przez Unię Europejską z Królestwem Marokańskim powinno przynajmniej jasno wynikać, która część uprawnień do połowów przysługujących Unii Europejskiej dotyczy wód przyległych do Królestwa Marokańskiego, a która dotyczy wód przyległych do terytorium Sahary Zachodniej.
150. Dopiero wówczas będzie można wyraźnie stwierdzić, że Unia Europejska dążyła do traktowania Królestwa Marokańskiego jako posiadającego władzę suwerenną w odniesieniu do jego własnego terytorium i jako mocarstwa administrującego w stosunku do terytorium Sahary Zachodniej.
151. Na powyższy wniosek nie wpływa zawarty w wymianie listów wyraz stanowiska politycznego Unii Europejskiej co do traktowania terytorium Sahary Zachodniej.
152. Nie wykluczam, że w pewnych okolicznościach uwzględnienie tego rodzaju oświadczenia mogłoby „przechylić” szalę na korzyść stwierdzenia przez Trybunał ważności aktu związanego z realizowaniem przez Unię stosunków z państwem trzecim lub na jego terytorium(97).
153. Samo wyrażenie stanowiska politycznego Unii Europejskiej nie może jednak naprawić uchybienia polegającego na niepotraktowaniu terytorium Sahary Zachodniej jako odrębnego i różnego od terytorium Królestwa Marokańskiego w Umowie o partnerstwie w sprawie zrównoważonych połowów i protokole wykonawczym.
154. Zatwierdzając zawarcie Umowy o partnerstwie w sprawie zrównoważonych połowów i protokołu wykonawczego z Królestwem Marokańskim, Rada nie wykazała się zatem poszanowaniem części prawa do samostanowienia przysługującego ludowi Sahary Zachodniej według wykładni tego prawa dokonanej przez Trybunał w wyrokach Rada/Front Polisario i Western Sahara Campaign UK.
5. Poszanowanie prawa do korzystania z zasobów naturalnych
155. Niepotraktowanie wód przyległych do terytorium Sahary Zachodniej oraz wód przyległych do terytorium Królestwa Marokańskiego jako odrębnych i różnych w Umowie o partnerstwie w sprawie zrównoważonych połowów oraz protokole wykonawczym ma również konsekwencje dla prawa ludności Sahary Zachodniej do czerpania korzyści z zasobów naturalnych wód przyległych do terytorium Sahary Zachodniej.
156. Prawo do samostanowienia, które wiąże Unię Europejską w jej stosunkach z Królestwem Marokańskim w odniesieniu do terytorium Sahary Zachodniej, obejmuje prawo ludu Sahary Zachodniej do korzystania z zasobów naturalnych terytorium niesamodzielnego Sahary Zachodniej, w tym jej wód przyległych(98).
157. Jednakże w wyrokach Rada/Front Polisario i Western Sahara Campaign UK Trybunał nie omówił tego aspektu prawa do samostanowienia. Jest on zatem wyłączony z zakresu odwołań analizowanych w niniejszej opinii.
158. Niemniej jednak spoczywający na Unii Europejskiej obowiązek zagwarantowania, aby lud Sahary Zachodniej czerpał korzyści z umowy przyznającej uprawnienia do połowów w wodach przyległych do terytorium niesamodzielnego, jakim jest Sahara Zachodnia, wynika – w sposób niezależny – z faktu, że jest ona stroną konwencji UNCLOS(99).
159. W tym względzie pragnę zauważyć, że ust. 1 lit. a) rezolucji III zawartej w załączniku I do aktu końcowego Trzeciej Konferencji Narodów Zjednoczonych o prawie morza, a przez to stanowiącej nieodłączną część konwencji UNCLOS stanowi, że „w przypadku terytorium, którego lud nie osiągnął pełnej niepodległości lub innego systemu autonomii uznanego przez ONZ lub terytorium pod dominacją kolonialną, postanowienia dotyczące praw i interesów, o których mowa w [konwencji UNCLOS], są stosowane na rzecz ludu tego terytorium w celu przyczyniania się do jego dobrobytu i rozwoju”.
160. Tym samym, na mocy międzynarodowych zobowiązań Unii Europejskiej wynikających z tej konwencji, Umowy o partnerstwie w sprawie zrównoważonych połowów oraz protokołu wykonawczego, w zakresie w jakim takie działania Unii skutkują dostępem do tych wód, muszą być wdrażane z korzyścią dla ludu Sahary Zachodniej w celu przyczyniania się do jego dobrobytu i rozwoju(100).
161. W niniejszej sprawie prawdą jest, że Umowa o partnerstwie w sprawie zrównoważonych połowów oraz protokół wykonawczy przewidują wymóg „sprawiedliwego podziału geograficznego i społecznego” korzyści społeczno-gospodarczych wynikających z rekompensaty finansowej wypłacanej przez Unię Europejską Królestwu Marokańskiemu.
162. Niemniej jednak, jak zasadniczo wyjaśnił Sąd w pkt 316 zaskarżonego wyroku, którego to ustalenia nie zakwestionowano co do istoty, z przepisów Umowy o partnerstwie w sprawie zrównoważonych połowów, protokołu wykonawczego ani wymiany listów nie wynika, w jaki sposób „zasada sprawiedliwego podziału geograficznego i społecznego rekompensaty finansowej [jest] realizowana w sposób zróżnicowany na terytorium Sahary Zachodniej i na terytorium Maroka”.
163. Moim zdaniem w celu zapewnienia, aby lud Sahary Zachodniej nie został pozbawiony uzasadnionych praw do własnych zasobów naturalnych, konieczne byłoby między innymi zapewnienie, aby wyłącznie ludność Sahary Zachodniej czerpała korzyści z zysków wynikających z eksploatacji ich zasobów naturalnych.
164. Nie mogę wykluczyć, że niepewność co do spełnienia przez Unię Europejską tego wymogu mogła zostać rozwiana poprzez przedstawienie przez instytucje Unii „metody” lub „klucza podziału”, które Królestwo Marokańskie miało przedstawić wspólnemu komitetowi, jak wymagał tego protokół wykonawczy (zob. pkt 40 niniejszej opinii).
165. W aktach sprawy nie ma jednak żadnych informacji na ten temat(101).
166. Podobnie niewykluczone, nawet wobec braku takiej metody i klucza podziału, że wystarczający dowód ścisłego nadzoru sprawowanego przez wspólny komitet (zob. pkt 41 niniejszej opinii) na okoliczność przyznania rekompensaty finansowej wypłacanej przez Unię Europejską w zamian za dostęp do wód przyległych do terytorium Sahary Zachodniej i korzystanie z nich mógłby czynić zadość zobowiązaniom Unii Europejskiej w kwestii poszanowania zrównoważonej eksploatacji zasobów naturalnych wód przyległych do Sahary Zachodniej(102).
167. Również i w tym przypadku w aktach sprawy nie ma jednak żadnych informacji o tym, czy komitet ten sprawował jakikolwiek nadzór, a jeżeli tak, to w jaki sposób nadzorował konieczny podział rekompensaty finansowej.
168. Z powyższych względów jestem zdania, że Umowa o partnerstwie w sprawie zrównoważonych połowów oraz protokół wykonawczy nie spełniają wymogu traktowania Sahary Zachodniej jako „odrębnego i różnego” względem terytorium Królestwa Marokańskiego.
169. Ponieważ obowiązek ten wynika z wyroków Rada/Front Polisario oraz Western Sahara Campaign UK, zarzut trzeci skargi Front Polisario przedstawiony w pierwszej instancji należałoby uwzględnić i na tej podstawie stwierdzić nieważność spornej decyzji.
170. Proponuję zatem, aby Trybunał oddalił odwołania Rady i Komisji oraz podtrzymał zaskarżony wyrok, choć przyjmując inne uzasadnienie.
IV. Konsekwencje
171. Jak przewidziano w art. 264 akapit drugi TFUE, Trybunał wskazuje, jeśli uzna to za niezbędne, które skutki danego aktu powinny być uważane za ostateczne.
172. Ponieważ protokół wykonawczy wygasł w lipcu 2023 r., statki Unii nie mogą obecnie prowadzić żadnej działalności połowowej na wodach przyległych do terytorium Sahary Zachodniej. Ten stan rzeczy potwierdzono na rozprawie.
173. Niemniej jednak, jak wyjaśnił Sąd, „stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ze skutkiem natychmiastowym może mieć poważne konsekwencje dla działań zewnętrznych Unii i podważyć pewność prawa w zakresie zobowiązań międzynarodowych, na które wyraziła ona zgodę i które wiążą instytucje i państwa członkowskie”(103).
174. Ponadto nie wykluczam, że stwierdzenie nieważności spornej decyzji ze skutkiem natychmiastowym mogłoby mieć poważne skutki dla wielu stosunków prawnych zawartych w dobrej wierze.
175. Jeżeli Trybunał zdecyduje się kierować moją opinią, sugeruję, aby utrzymał w mocy skutki spornej decyzji przez rozsądny okres, który nie może przekroczyć dwóch lat od dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie, co pozwoli na uzgodnienie z Królestwem Marokańskim koniecznych zmian w Umowie o partnerstwie w sprawie zrównoważonych połowów.
V. Wnioski
176. W świetle powyższego proponuję, aby Trybunał oddalił odwołania Rady i Komisji.