Privremena verzija
MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE
TAMARE ĆAPETA
od 21. ožujka 2024.(1)
Spojeni predmeti C-779/21 P i C-799/21 P
Europska komisija
protiv
Front populaire pour la libération de la saguia el-hamra et du rio de oro (Front Polisario),
Vijeća Europske unije (C-779/21 P)
i
Vijeće Europske unije
protiv
Front Populaire pour la libération de la saguia-el-hamra et du rio de oro (Front Polisario) (C-799/21 P)
„Žalba – Sporazum o pridruživanju između EU-a i Maroka – Odluka Vijeća o odobrenju proširenja povlaštenog tarifnog postupanja na robu podrijetlom iz Zapadne Sahare – Presuda od 21. prosinca 2016., Vijeće/Front Polisario (C-104/16 P, EU:C:2016:973) – ,Pristanak’ naroda Zapadne Sahare – Načelo relativnog učinka ugovorâ – Pravo na samoodređenje”
I. Uvod
1. U odnosima s ostatkom svijeta Europska unija treba poštovati međunarodno pravo, uključujući načela iz Povelje Ujedinjenih naroda (u daljnjem tekstu: Povelja UN-a)(2).
2. Sud u tom kontekstu odlučuje o trima skupinama predmeta u kojima se ispituje jesu li institucije Unije poštovale međunarodno pravo kad su uspostavile odnose s područjem Zapadne Sahare.
3. U ovoj skupini žalbi postavlja se pitanje je li Europska unija poštovala pravo na samoodređenje i načelo relativnog učinka ugovorâ kad je izmijenila Sporazum o pridruživanju s Kraljevinom Marokom(3) kako bi carinske povlastice proširila na robu podrijetlom s područja Zapadne Sahare(4).
4. Opći sud zaključio je u pobijanoj presudi(5) da Europska unija nije poštovala ta pravila međunarodnog običajnog prava, kako su tumačena u prethodnoj sudskoj praksi Suda(6). Taj je sud stoga poništio Odluku (EU) 2019/217(7) kojom su odobrene izmjene Sporazuma o pridruživanju(8). Vijeće i Komisija sada su Sudu podnijeli žalbe protiv te presude.
5. Te žalbe izravno su povezane s nizom usporednih žalbi kojima se dovodi u pitanje valjanost Odluke Vijeća o sklapanju Sporazuma o partnerstvu u održivom ribarstvu između Europske unije i Kraljevine Maroka(9), koji obuhvaća vode koje se nalaze uz Zapadnu Saharu(10), i sa zahtjevom za prethodnu odluku kojim se traže smjernice o pravilnom označivanju zemlje podrijetla na proizvodima podrijetlom s područja Zapadne Sahare(11). Danas iznosim mišljenja u svim tim predmetima. Trebalo bi ih razmatrati zajedno.
6. Kao što to dokazuje povijesni prikaz koji ću iznijeti u ovom mišljenju, ali koji je relevantan i za moja mišljenja koja se danas iznose u drugim dvama predmetima, narod Zapadne Sahare gotovo 50 godina od početka procesa samoodređenja nije ništa bliže odluci o budućem statusu svojeg područja.
7. Iako je to očit primjer neuspjeha političkog procesa koji predvodi UN, to ne znači da se rješavanje pitanja Zapadne Sahare može povjeriti sudovima Unije. Ti sudovi neće odlučivati o budućnosti Zapadne Sahare.
II. Okolnosti spora
A. Kratka povijest pitanja Zapadne Sahare
8. Zapadna Sahara bila je španjolska kolonija. Postupak dekolonizacije tog područja započeo je 1960-ih, kad mu je Španjolska priznala status nesamoupravnog područja. Opća skupština UN-a stoga je Zapadnu Saharu dodala na popis nesamoupravnih područja(12). Na tom se popisu nalazi i danas(13).
9. Opća skupština UN-a donijela je 1960. Rezoluciju 1541 (XV)(14). U skladu s tom rezolucijom, nesamoupravno područje može postići punu mjeru samouprave na jedan od tri načina: 1. stvaranje suverene neovisne države; 2. slobodno udruživanje s neovisnom državom; ili 3. integracija s neovisnom državom(15).
10. Opća skupština UN-a potvrdila je 1966. pravo naroda Zapadne Sahare na samoodređenje i pozvala Španjolsku da omogući i organizira ostvarivanje tog prava(16), što je Španjolska odlučila učiniti referendumom.
11. Front Polisario(17), antikolonijalni pokret osnovan 1973.(18), podržao je ideju referenduma.
12. Međutim, Kraljevina Maroko protivila se ideji da se dekolonizacija provede referendumom o samoodređenju. Ta je država smatrala da je, prije nego što je Španjolska kolonizirala Zapadnu Saharu, suverenost nad tim područjem imala (današnja) Kraljevina Maroko. Stoga je Kraljevina Maroko zauzela stajalište prema kojem bi Zapadnu Saharu tijekom postupka dekolonizacije trebalo ponovno integrirati u područje Kraljevine Maroka(19). To se stajalište zadržalo do danas.
13. Navedena suprotstavljena stajališta o tome tko ima valjano pravo na područje Zapadne Sahare dovela su do savjetodavnog mišljenja o Zapadnoj Sahari koje je zatražila Opća skupština UN-a(20).
14. Međunarodni sud u tom je savjetodavnom mišljenju narodu Zapadne Sahare priznao pravo na samoodređenje(21). Utvrdio je i da „iz materijala i podataka koji su mu dostavljeni ne može utvrditi vezu u smislu teritorijalne suverenosti između područja Zapadne Sahare, s jedne strane, te Kraljevine Maroka ili mauritanijskog entiteta, s druge strane. Sud stoga nije, dakle, utvrdio postojanje pravnih veza koje bi izmijenile primjenu Rezolucije 1514 (XV) u odnosu na dekolonizaciju Zapadne Sahare te posebice primjenu prava na samoodređenje zahvaljujući slobodnom i stvarnom izrazu volje pučanstva područja”(22) [neslužbeni prijevod].
15. Kralj Hasan II. tumačio je mišljenje Međunarodnog suda tako da se njime ne potvrđuje pravo naroda Zapadne Sahare na samoodređenje, nego podupire povijesna suverenost Kraljevine Maroka nad tim područjem(23), te je 1975. pozvao marokanske građane na „zeleni marš” tijekom kojeg je približno 350 000 ljudi ušlo na područje Zapadne Sahare kao iskaz suverenog prava Kraljevine Maroka nad tim područjem. Vijeće sigurnosti UN-a odgovorilo je pozivanjem Kraljevine Maroka da odmah prekine taj marš(24).
16. Otprilike u isto vrijeme Španjolska, Kraljevina Maroko i Islamska Republika Mauritanija potpisale su Deklaraciju o načelima o Zapadnoj Sahari (poznata i kao sporazumi iz Madrida)(25), kojom je područje Zapadne Sahare podijeljeno između dviju potonjih država. Ubrzo nakon toga marokanska je vojska u siječnju 1976. ušla na područje Zapadne Sahare
17. Španjolska je 26. veljače 1976. obavijestila glavnog tajnika UN-a da je okončala svoju prisutnost u Zapadnoj Sahari te se odrekla svojeg položaja kao upravne vlasti na temelju članka 73. Povelje UN-a(26).
18. Dan nakon odlaska Španjolske iz Zapadne Sahare, Front Polisario proglasio je uspostavu Saharske Arapske Demokratske Republike (u daljnjem tekstu: SADR)(27). Sjedište vlade SADR-a nalazi se u izbjegličkom kampu naroda Sahravi u Tindoufu (Alžir).
19. SADR danas priznaje 47 država članica UN-a(28). SADR nisu priznale ni Europska unije niti ijedna njezina država članica.
20. Kraljevina Maroko i Front Polisario sudjelovali su u oružanim sukobima od trenutka kad je Kraljevina Maroko ušla na područje Zapadne Sahare do rujna 1991., kad je dogovoren prekid vatre. To je dovelo do više od 100 000 izbjeglica iz Zapadne Sahare, od kojih većina danas živi u izbjegličkim kampovima u Alžiru(29).
21. Prekid vatre iz 1991. otvorio je mogućnost obnove političkog dijaloga o rješavanju pitanja Zapadne Sahare. Međutim, budući da rješenje nije pronađeno, sukob se nastavio 2020.
22. UN od 1970-ih sudjeluje u pronalasku rješenja za dekolonizaciju Zapadne Sahare. Opća skupština UN-a tada je pokrenula, a zatim i podržala ideju organizacije referenduma na kojem bi narod Zapadne Sahare mogao izraziti svoje želje u pogledu budućnosti tog područja. Ideja referenduma o samoodređenju obnovljena je u planu dogovora koji su Front Polisario i Kraljevina Maroko „u načelu” podržali, a koji je prethodio prekidu vatre 1991.
23. Kako bi nadziralo, među ostalim, prekid vatre i pomoglo organizirati taj referendum, Vijeće sigurnosti UN-a uspostavilo je u travnju 1991. UN-ovu misiju za referendum u Zapadnoj Sahari (u daljnjem tekstu: MINURSO)(30), čiji se mandat produljuje svake godine te postoji i danas(31). Unatoč dodatnim inicijativama(32) i tomu što je MINURSO sastavio popis osoba koje bi imale pravo glasovati na referendumu, referendum još nije organiziran.
24. Osim UN-a, u pronalasku rješenja za pitanje Zapadne Sahare sudjelovala je i Afrička unija (i njezina prethodnica, Organizacija afričkog jedinstva). Podržavala je pravo naroda Sahravi na samoodređenje. SADR je 1984. priznat kao član Organizacije afričkog jedinstva, što je dovelo do toga da se Kraljevina Maroko iz prosvjeda povukla iz te organizacije. Kraljevina Maroko podnijela je u siječnju 2017. zahtjev za članstvo te je ponovno primljena u Afričku uniju(33).
25. Glavni tajnik UN-a smatrao je 2006. da stranke trebaju pronaći „kompromis između međunarodne zakonitosti i političke stvarnosti” te da se to može postići smo izravnim pregovorima(34).
26. Front Polisario i Kraljevina Maroko predložili su 2007. svoje planove za rješenje pitanja Zapadne Sahare. Front Polisario zadržao je svoje stajalište da za ostvarivanje prava na samoodređenje treba održati referendum. Kraljevina Maroko predložila je plan kojim se Zapadnoj Sahari nudi samostalnost pod marokanskim suverenitetom(35).
27. Iz pravne teorije proizlazi da od 2018. raste potpora za plan za samostalnost iz 2007. koji je predložila Kraljevina Maroko(36). Slično tomu, čini se da se promijenila retorika u rezolucijama Vijeća sigurnosti UN-a(37). Tako se od 2018. u tekstu rezolucija Vijeća sigurnosti UN-a o Zapadnoj Sahari naglašava da je potrebno „postići realistično, praktično, trajno i uzajamno prihvatljivo političko rješenje za pitanje Zapadne Sahare koje se temelji na kompromisu”(38).
28. Istodobno se u novijim rezolucijama Vijeća sigurnosti UN-a ponavlja da bilo kojim političkim rješenjem treba osigurati „samoodređenje naroda Zapadne Sahare u kontekstu dogovora koji su u skladu s načelima i svrhama Povelje [UN-a]”(39).
B. Relevantnost presuda Vijeće/Front Polisario i Western Sahara Campaign UK
29. Europska unija i njezine države članice osnovale su s Kraljevinom Marokom Euro-mediteransko partnerstvo na temelju Sporazuma o pridruživanju sklopljenog 1996.
30. U okviru tog Sporazuma o pridruživanju Europska unija i Kraljevina Maroko sklopile su niz sporazuma, uključujući Sporazum o liberalizaciji trgovine iz 2012.(40) i Sporazum o partnerstvu u ribarstvu iz 2006.(41).
31. Front Polisario podnio je tužbu za poništenje Sporazuma o liberalizaciji trgovine iz 2012. koja je dovela do presude Suda Vijeće/Front Polisario.
32. Opći sud utvrdio je u prvostupanjskom postupku da Front Polisario ima aktivnu procesnu legitimaciju za podnošenje tužbe te je poništio odluku Vijeća o odobrenju sklapanja Sporazuma o liberalizaciji trgovine iz 2012. jer se Vijeće nije uvjerilo da se djelatnosti proizvodnje robe podrijetlom iz Zapadne Sahare koja se izvozi u Europsku uniju ne provode na štetu stanovništva tog područja(42).
33. Sud u presudi Vijeće/Front Polisario, donesenoj u žalbenom postupku, nije razmatrao ni dopuštenost tužbe Fronta Polisario ni zaključak Općeg suda o osnovanosti. Umjesto toga, Sud je prilikom tumačenja izraza „Kraljevina Maroko”, koji je označavao područje na koje se primjenjuje Sporazum o liberalizaciji trgovine iz 2012., zaključio da se taj sporazum ne primjenjuje na područje Zapadne Sahare(43). Zbog toga je tužba Fronta Polisario proglašena nedopuštenom(44).
34. Sud je u točki 106. svoje presude Vijeće/Front Polisario smatrao da „narod Zapadne Sahare treba promatrati kao ,trećeg’ u smislu načela relativnog učinka ugovora”. Stoga narod Zapadne Sahare treba dati svoj „pristanak” za to da se Sporazum o liberalizaciji trgovine iz 2012. primjenjuje na Zapadnu Saharu, „a da nije nužno utvrditi je li to provođenje takve naravi da mu škodi ili mu, suprotno, koristi”.
35. Slično se rasuđivanje slijedilo u presudi Western Sahara Campaign UK. Sud je u njoj smatrao da Sporazum o partnerstvu u ribarstvu iz 2006., koji je također dio strukture stvorene Sporazumom o pridruživanju s Marokom(45), ne obuhvaća područje Zapadne Sahare ni vode koje se nalaze uz to područje jer izraz „Kraljevina Maroko” ne obuhvaća područje Zapadne Sahare(46). Sud je u skladu s time zaključio da bi bilo protivno pravu na samoodređenje i načelu relativnog učinka ugovorâ tumačiti taj sporazum tako da se primjenjuje na Zapadnu Saharu.
C. Sporazum o kojem je riječ i sporna odluka
36. Nakon presude Vijeće/Front Polisario, „Vijeće je […] ovlastilo Komisiju da započne pregovore s Kraljevinom Maroko radi uspostave, u skladu s presudom Suda, pravne osnove za dodjelu carinskih povlastica, utvrđenih u Sporazumu o pridruživanju, proizvodima podrijetlom iz Zapadne Sahare”(47).
37. Stoga su u spornoj odluci razlozi za sklapanje novog sporazuma objašnjeni na sljedeći način:
„(4) Od stupanja na snagu Sporazuma o pridruživanju proizvodi iz Zapadne Sahare s certificiranim marokanskim podrijetlom uvozili su se u Uniju i uživali carinske povlastice utvrđene relevantnim odredbama Sporazuma o pridruživanju.
(5) Međutim, Sud je u [presudi Vijeće/Front Polisario] naveo da Sporazum o pridruživanju obuhvaća samo državno područje Kraljevine Maroka, a ne Zapadnu Saharu, koja je nesamoupravno područje.
(6) Trebalo bi osigurati da ne dođe do prekida trgovinskih tokova razvijenih tijekom godina te da se uspostave odgovarajuća jamstva za zaštitu međunarodnog prava, uključujući ljudska prava, i održivog razvoja dotičnih područja. Vijeće je 29. svibnja 2017. ovlastilo Komisiju da započne pregovore s Kraljevinom Maroko radi uspostave, u skladu s presudom Suda, pravne osnove za dodjelu carinskih povlastica, utvrđenih u Sporazumu o pridruživanju, proizvodima podrijetlom iz Zapadne Sahare. Jedino se sporazumom između Europske unije i Kraljevine Maroka može osigurati da uvoz proizvoda podrijetlom iz Zapadne Sahare uživa pogodnosti povlaštenog podrijetla, s obzirom na to da jedino marokanska tijela mogu osigurati usklađenost s pravilima potrebnima za dodjelu takvih povlastica.”(48)
38. Sporazum o kojem je riječ sklopljen je 25. listopada 2018. u obliku razmjene pisama. Njime se u Sporazum o pridruživanju uključuje zajednička izjava, kojom se povlašteno tarifno postupanje proširuje na proizvode podrijetlom s područja Zapadne Sahare.
39. Zajednička izjava glasi kako slijedi:
„1. Proizvodi podrijetlom iz Zapadne Sahare koji podliježu nadzoru carinskih tijela Kraljevine Maroka uživaju iste carinske povlastice koje je Europska unija dodijelila proizvodima obuhvaćenima Sporazumom o pridruživanju.
2. Protokol 4. primjenjuje se mutatis mutandis za potrebe definiranja statusa proizvoda s podrijetlom iz stavka 1., među ostalim i u pogledu dokaza o podrijetlu.
3. Carinska tijela država članica Europske unije i Kraljevine Maroka odgovorna su za primjenu Protokola 4. na te proizvode.”(49)
40. U pismima Europske unije i Kraljevine Maroka koja su dio sporazuma o kojem je riječ izričito se navodi da se „Sporazum sklapa ne dovodeći u pitanje stajalište Europske unije u pogledu [statusa] Zapadne Sahare i stajalište Kraljevine Maroka u pogledu te regije”.
41. U pismima se nadalje ponavlja da „[o]bje stranke ponovno potvrđuju svoju potporu procesu UN-a te podupiru nastojanja Glavnog tajnika za postizanje trajnog političkog rješenja, u skladu s načelima i ciljevima iz [Povelje UN-a] te na temelju rezolucija Vijeća sigurnosti [UN-a]”.
42. Europska unija odobrila je sporazum o kojem je riječ spornom odlukom.
43. Kao odgovor na točku 106. presude Vijeće/Front Polisario, u uvodnim izjavama 7. do 10. sporne odluke navodi se sljedeće objašnjenje:
„(7) Komisija je ocijenila moguće posljedice Sporazuma na održivi razvoj, posebno u pogledu prednosti i nedostataka carinskih povlastica dodijeljenih proizvodima iz Zapadne Sahare za osobe za koje je Sporazum relevantan i iskorištavanja prirodnih resursa dotičnih područja. Učinci carinskih povlastica na zapošljavanje, ljudska prava i iskorištavanje prirodnih resursa vrlo se teško mogu mjeriti jer su po prirodi neizravni. Štoviše, o tome je teško dobiti objektivne informacije.
(8) Ipak, procjena upućuje na to da su, sve u svemu, prednosti za gospodarstvo Zapadne Sahare koje proizlaze iz dodjele carinskih povlastica, utvrđenih u Sporazumu o pridruživanju, proizvodima podrijetlom iz Zapadne Sahare, kao što je njihov jak učinak poluge na gospodarski rast i stoga društveni razvoj, veće od nedostataka iznesenih tijekom postupka savjetovanja, poput pretjerane upotrebe prirodnih resursa, posebno zaliha podzemnih voda, u pogledu kojih su mjere već poduzete.
(9) Procjenjuje se da će proširenje carinskih povlastica na proizvode podrijetlom iz Zapadne Sahare imati pozitivan učinak na osobe za koje je Sporazum relevantan. Taj će se učinak u budućnosti vjerovatno nastaviti, a može se i povećati. Evaluacija je pokazala da će se proširenjem koristi carinskih povlastica na proizvode iz Zapadne Sahare poticati uvjeti za ulaganja i potaknuti znatan i brz rast koji pogoduje lokalnom zapošljavanju. Činjenica da u Zapadnoj Sahari postoje gospodarske i proizvodne aktivnosti koje bi imale velike koristi od carinskih povlastica utvrđenih u Sporazumu o pridruživanju pokazuje da bi se uvelike ugrozio izvoz iz Zapadne Sahare, posebno proizvoda ribarstva i poljoprivrednih proizvoda, ako se carinske povlastice ne bi dodijelile. Procjenjuje se da bi dodjela carinskih povlastica trebala isto tako pozitivno utjecati na razvoj gospodarstva Zapadne Sahare poticanjem ulaganja.
(10) Uzimajući u obzir razmatranja o pristanku u presudi Suda, Komisija je u suradnji s Europskom službom za vanjsko djelovanje [(u daljnjem tekstu: ESVD)] poduzela sve mjere koje su razumne i moguće u trenutačnim okolnostima kako bi osobe za koje je Sporazum relevantan bile primjereno uključene s ciljem osiguravanja njihova pristanka na Sporazum. Provedena su opširna savjetovanja te su se socio-ekonomski i politički dionici koji su sudjelovali u savjetovanjima složili s proširenjem carinskih povlastica iz Sporazuma o pridruživanju na Zapadnu Saharu. Oni koji su odbacili tu ideju u osnovi smatraju da bi takvim sporazumom trebalo biti potvrđeno stajalište Maroka u pogledu Zapadne Sahare. Međutim, u tekstu Sporazuma ničim se ne priznaje suverenitet Maroka nad Zapadnom Saharom. Unija će pojačanim naporima nastaviti podupirati mirno rješavanje spora pokrenutog i vođenog u okviru Ujedinjenih naroda.”
D. Pobijana presuda
44. Front Polisario podnio je 27. travnja 2019. tužbu za poništenje sporne odluke.
45. Opći sud donio je 29. rujna 2021. pobijanu presudu kojom je poništio spornu odluku(50).
46. Kad je riječ o dopuštenosti tužbe, Opći sud odbio je dva glavna prigovora nedopuštenosti koje je Vijeće istaknulo u pogledu stranačke sposobnosti Fronta Polisario za podnošenje tužbe i njegove aktivne procesne legitimacije u odnosu na spornu odluku(51).
47. Kad je riječ o meritumu tužbe, Opći sud odbio je prvi tužbeni razlog Fronta Polisario, koji se odnosio na navodnu nenadležnost Vijeća za donošenje sporne odluke(52). Suprotno tomu, prihvatio je treći tužbeni razlog Fronta Polisario, koji se odnosio na obvezu Vijeća da postupa u skladu sa zahtjevima izvedenima iz sudske prakse koja se odnosi na pravo na samoodređenje i načelo relativnog učinka ugovorâ(53). Opći sud nije ispitao druge tužbene razloge koje je istaknuo Front Polisario.
E. Postupak pred Sudom
48. Žalbama podnesenima 14. prosinca 2021. i 16. prosinca 2021. Komisija odnosno Vijeće zahtijevaju od Suda da u cijelosti ukine pobijanu presudu, da sam presudi o istaknutim pitanjima, da odbije tužbu u prvostupanjskom postupku i da Frontu Polisario naloži snošenje troškova. Podredno, te institucije zahtijevaju da Sud zadrži učinke sporne odluke u razdoblju od 12 mjeseci od dana objave svoje presude.
49. Takvo stajalište podupiru Confédération marocaine de l’agriculture et du développement rural te belgijska, španjolska, francuska, mađarska, portugalska i slovačka vlada.
50. Na raspravi, koja je održana 23. i 24. listopada 2023., usmena očitovanja iznijeli su Komisija, Vijeće, Front Polisario, Confédération marocaine de l’agriculture et du développement rural te belgijska, francuska, španjolska i mađarska vlada.
III. Analiza
A. Tumačenje međunarodnog prava
51. U usporedbi s pravnim sustavom Unije ili pravnim sustavima njezinih država članica, međunarodno pravo manje je kompaktan i puno decentraliziraniji sustav u smislu određivanja ujednačenosti značenja pravila tog sustava.
52. Iako međunarodno pravo ima vlastiti sustav pravnih izvora(54) i određena općeprihvaćena pravila o tumačenju(55), ne postoji jedan konačni tumač čija tumačenja obvezuju sve sudionike u sustavu(56).
53. U tom pogledu institucije Unije, uključujući sudove Unije, prilikom tumačenja sadržaja pravila međunarodnog običajnog prava koja su dio pravnog sustava Unije nisu ograničene različitim tumačenjima istog pravila koja su utvrdili drugi subjekti međunarodnog prava(57).
54. Međutim, Sud bi prilikom tumačenja značenja međunarodnog prava za potrebe pravnog poretka Unije trebao utvrditi je li na razini međunarodnog prava postignut određen stupanj konsenzusa o značenju konkretnog pravila. Prema mojem mišljenju, to proizlazi iz obveze Europske unije da doprinosi strogom poštovanju i razvoju međunarodnog prava, kako je propisano člankom 3. stavkom 5. UEU-a.
55. Kao što institucije Unije nisu obvezane tumačenjem međunarodnog prava koje utvrde drugi subjekti tog pravnog poretka, tumačenje koje Sud utvrdi u pogledu pravila međunarodnog prava obvezujuće je samo unutar pravnog sustava Unije. Međutim, važno je da Sud prilikom pridavanja značenja pravilu međunarodnog prava ima na umu činjenicu da njegovo tumačenje utječe na međunarodno pravo i doprinosi stvaranju običaja i oblikovanju njegova značenja(58).
56. Prilikom tumačenja međunarodnog prava u okviru pravnog sustava Unije javlja se i pitanje odnosa između sudova Unije i političkih institucija Unije kad je riječ o tumačenju toga koje se obveze međunarodnim pravom nalažu Europskoj uniji.
57. Političke institucije Unije uživaju široku marginu prosudbe u vanjskoj politici Europske unije(59). Odluka o sklapanju međunarodnog sporazuma s drugom državom, uključujući odluku da se primjena tog sporazuma potencijalno proširi na treće područje, dio je te prosudbe. Sud ne može dovesti u pitanje taj odabir.
58. Međutim, kad se donosi politička odluka u pogledu uspostave odnosa s trećom državom ili područjem, ne samo da je Sud nadležan preispitati ispunjavaju li vanjski odnosi koje je Europska unija uspostavila ustavne zahtjeve koje nalažu UEU i UFEU, nego je to čak i dužan učiniti(60).
59. Kao što je to Sud objasnio u svojoj presudi Air Transport Association of America i dr., „Europska unija treba na temelju članka 3. stavka 5. UEU-a doprinositi strogom poštovanju i razvoju međunarodnog prava. Slijedom toga, pri donošenju akta dužna je poštovati međunarodno pravo u cjelini, uključujući međunarodno običajno pravo koje obvezuje institucije Europske unije”(61).
60. Od Suda se stoga u okviru njegove ustavne zadaće da osigura vladavinu prava u Europskoj uniji zahtijeva da ocijeni jesu li institucije Unije sklapanjem međunarodnog sporazuma povrijedile prava koja se pravilima međunarodnog običajnog prava dodjeljuju njegovim subjektima.
61. To znači da Sud treba tumačiti sadržaj relevantnih pravila običajnog prava. U situaciji u kojoj postoji jedinstven opinio juris o postojanju pravne obveze (kao što je obveza priznavanja prava nesamoupravnog područja na samoodređenje), ali ne i o njezinu konkretnom sadržaju, Sud se zbog diskrecijske ovlasti političkih institucija Unije u području vanjskih odnosa treba prikloniti tumačenju koje su odabrale institucije.
B. Doseg žalbi i struktura ovog mišljenja
62. Pitanje o kojem Sud odlučuje u ovim žalbama u biti se odnosi na sljedeće: je li spornom odlukom odobreno sklapanje sporazuma s Kraljevinom Marokom koji se odnosi na područje Zapadne Sahare protivno međunarodnom običajnom pravu, konkretnije, protivno pravu na samoodređenje i načelu relativnog učinka ugovorâ, kako ih Sud tumači u presudama Vijeće/Front Polisario i Western Sahara Campaign UK(62)?
63. U odgovoru na to pitanje važno je imati na umu da pitanje može li Europska unija uspostaviti odnose s područjem Zapadne Sahare nije obuhvaćeno dosegom ovog žalbenog postupka(63), uzimajući u obzir da u pogledu tog elementa, koji je Opći sud odbio u prvostupanjskom postupku, nije podnesena protužalba(64).
64. U skladu s time, pitanje pred Sudom ograničeno je na utvrđenja Općeg suda navedena u njegovoj analizi trećeg tužbenog razloga koji je istaknuo Front Polisario.Opći sud u tom je pogledu utvrdio da je sporna odluka protivna pravu na samoodređenje i načelu relativnih učinaka ugovorâ, uzimajući u obzir da je Sud ta pravila tumačio u presudi Vijeće/Front Polisario. Drugi aspekti koji se odnose na ta pravila istaknuti su zasebno u izvornoj tužbi, ali ih Opći sud nije razmatrao jer je smatrao da je tužba osnovana na temelju trećeg tužbenog razloga(65).
65. Podnesene žalbe Sudu stoga ne omogućuju da tumači način na koji se pravom na samoodređenje uređuje odnos između Europske unije i Maroka u pogledu Zapadne Sahare, izvan aspekata o kojima je bila riječ u presudi Vijeće/Front Polisario.
66. Međutim, budući da su neka od pitanja istaknutih u žalbama usko povezana s pitanjima koja su još u tijeku pred Općim sudom(66), kratko ću se osvrnuti i na njih.
67. Moja je analiza strukturirana na sljedeći način. Prvo ću objasniti zašto smatram da Front Polisario ima aktivnu procesnu legitimaciju za pokretanje ovog postupka (odjeljak C). Zatim ću, kad je riječ o meritumu predmeta, pokazati da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava time što je treći tužbeni razlog Fronta Polisario prihvatio kao osnovan (odjeljak D). U tu ću svrhu prvo tumačiti presude Vijeće/Front Polisario i Western Sahara Campaign UK, kako bih točno pojasnila koji su elementi tih presuda relevantni za ovu skupinu žalbi (pododjeljak D.1). Kao drugo, objasnit ću zašto je pogrešno utvrđenje Općeg suda u pogledu nepostojanja pristanka u smislu relativnog učinka ugovorâ i zašto je taj sud stoga nepravilno smatrao da je sporna odluka protivna međunarodnom pravu, kako je tumačeno u presudi Vijeće/Front Polisario (pododjeljak D.2). Zatim ću analizirati je li Vijeće sklapanjem sporazuma o kojem je riječ postupilo prema području Zapadne Sahare kao prema zasebnom i različitom području, u skladu s tumačenjem koje je Sud u presudi Vijeće/Front Polisario pružio u pogledu sadržaja prava na samoodređenje u odnosu na to područje (pododjeljak D.3). Naposljetku ću ukratko istaknuti obveze koje proizlaze iz prava na samoodređenje i na koje se nije odgovorilo u pobijanoj presudi, ali koje ipak obvezuju Europsku uniju prilikom uspostave odnosa s područjem Zapadne Sahare (odjeljak E), te nakon toga donijeti zaključak o posljedicama mojeg mišljenja (odjeljak IV.).
C. Dopuštenost i mogućnost pozivanja na međunarodno običajno pravo pred sudovima Unije
1. Aktivna procesna legitimacija
68. Prema mojem mišljenju, pravo Fronta Polisario na podnošenje tužbe za poništenje u ovom predmetu može proizlaziti iz pravnog položaja naroda Zapadne Sahare na temelju dijela međunarodnog javnog prava koje obvezuje Europsku uniju. Upravo taj narod može tvrditi da se sporna odluka izravno i osobno odnosi na njega.
69. Narod Zapadne Sahare ima pravo na samoodređenje, koje je Sud priznao kao načelo međunarodnog običajnog prava koje za Europsku uniju stvara obvezujuće obveze(67).
70. To pravo, kao što je to Opći sud u biti objasnio(68), postoji čak i ako ne postoji njegovo stvarno ostvarivanje te čak i prije takvog ostvarivanja. Svrha mu je, među ostalim, omogućiti tom narodu da odabere vlastitu političku budućnost.
71. U tom pogledu narod Zapadne Sahare, s obzirom na to da ima prava na temelju međunarodnog prava, na temelju tog pravnog korpusa ima i pravnu osobnost (barem izvedenu vrstu)(69).
72. Sud je u svojoj presudi Venezuela/Vijeće (Utjecaj na treću državu)(70) potvrdio da subjekti koji imaju pravnu osobnost na temelju međunarodnog prava mogu imati aktivnu procesnu legitimaciju pred sudovima Unije ako se akt institucija Unije na njih izravno i osobno odnosi(71).
73. To me dovodi do zahtjeva izravnog i osobnog utjecaja, koji proizlaze iz članka 263. četvrtog stavka UFEU-a.
74. Sporna odluka izravno se odnosi na narod Zapadne Sahare kao kolektiv i stoga kao subjekt koji ima pravo na samoodređenje(72).
75. Kao prvo, ta se odluka odnosi na područje u odnosu na koje narod Zapadne Sahare ima pravo na samoodređenje. Stoga nužno utječe na prava koja taj narod ima u odnosu na to područje, uključujući pravo na iskorištavanje njegovih prirodnih resursa. Sporna odluka stoga utječe na pravni položaj naroda Zapadne Sahare.
76. Kao drugo, obveza primjene povlaštenog postupanja na proizvode podrijetlom iz Zapadne Sahare obvezuje Europsku uniju a da pritom uz spornu odluku nije potreban nikakav diskrecijski akt. Sporna odluka stoga utječe i izravno na pravni položaj naroda Zapadne Sahare.
77. Sporna odluka utječe na taj narod i osobno.
78. Riječ je o jedinom narodu kojem se priznaje uživanje prava na samoodređenje u odnosu na područje Zapadne Sahare. Stoga se taj narod po tom položaju razlikuje od bilo kojeg drugog subjekta(73).
79. Međutim, za razliku od Venezuele ili bilo koje druge države kojoj bi se mogla priznati aktivna procesna legitimacija pred Sudom, narod Zapadne Sahare nema izabranog ili drugim načinom priznatog predstavnika(74).
80. Kako taj narod može bez izabranog ili kolektivno priznatog predstavnika braniti svoje kolektivno pravo na samoodređenje pred sudovima Unije(75)?
81. Ni UN(76) ni Europska unija(77) nisu priznali Front Polisario kao „isključivog” predstavnika naroda Zapadne Sahare.
82. Front Polisario samoproglašeni je oslobodilački pokret(78) koji je nastao radi borbe za konkretnu vrstu budućeg modela vlasti na području Zapadne Sahare, odnosno modela nezavisnosti tog područja u odnosu na Kraljevinu Maroko, kao i stvaranja suverene i samostalne sahravske države(79).
83. Međutim, za tu ga ulogu nikad nije izabrao narod Zapadne Sahare niti se s bilo kakvom sigurnošću može potvrditi da (većina tog) naroda podržava Front Polisario(80).
84. Kao što sam to objasnila u točki 9. ovog mišljenja, ostvarivanje prava na samoodređenje uključuje tri moguća ishoda, pri čemu je osnivanje neovisne države tek jedan od tih triju ishoda. Stoga priznavanje da je Front Polisario „isključivi” predstavnik naroda Zapadne Sahare ne bi bilo u skladu s neutralnim stajalištem Europske unije u pogledu ishoda postupka samoodređenja(81).
85. Takva vrsta priznavanja isto tako nije mogućnost koju ima Sud jer bi bila protivna odluci Europske unije i država članica u području vanjske politike da se Frontu Polisario ne prizna nikakav određeni status(82).
86. Međutim, iako nije isključivi predstavnik, ne može se poreći da je Front Polisario sugovornik u procesu UN-a za samoodređenje područja Zapadne Sahare i da se u tom procesu može smatrati da odražava interese i želje (barem) dijela naroda Zapadne Sahare.
87. Nadalje, taj subjekt nadzire 20 % područja Zapadne Sahare i stoga izvršava stvarnu kontrolu nad tim područjem i narodom koji na njemu živi(83). Stoga je u interesu Fronta Polisario da brani teritorijalnu cjelovitost područja Zapadne Sahare koja je zajamčena pravom na samoodređenje naroda tog područja(84).
88. Prema mojem mišljenju, iz toga slijedi da bi, s obzirom na to da Front Polisario sudovima Unije nastoji podnijeti tužbu kako bi osigurao da Unijina uspostava odnosa s područjem Zapadne Sahare ne ugrožava prava koja su međunarodnim običajnim pravom dodijeljena narodu Zapadne Sahare, treba priznati da Front Polisario ima status barem djelomičnog predstavnika tog naroda(85).
89. U suprotnom bi se slučaju narodu Zapadne Sahare, koji trenutačno nije moguće u cijelosti utvrditi niti ga predstavlja samo jedan ili priznati predstavnik, uskratila mogućnost da pred sudovima Unije ostvari ta prava koja kolektivno izvodi iz tog dijela međunarodnog javnog prava koje je također dio prava Europske unije(86).
90. Ta vrsta ishoda ne bi bila u skladu s vladavinom prava, vrijednošću koja je propisana člankom 2. UEU-a(87) i koja čini jedan od ustavnih stupova Europske unije(88).
91. Iz toga slijedi da Sudu predlažem da potvrdi utvrđenje Općeg suda da je tužba u prvostupanjskom postupku dopuštena, iako iz drugih razloga.
2. Pozivanje na međunarodno običajno pravo pred sudovima Unije
92. Komisija i Vijeće pozivaju se u svojim žalbama na presudu Air Transport Association of America i dr. te nadalje tvrde da se Front Polisario ne može pozvati na međunarodno običajno pravo pred sudovima Unije kako bi osporavao valjanost sporne odluke.
93. Ne slažem se s time. Prema mojem mišljenju, Sud može izvršavati svoju ovlast sudskog nadzora u pogledu dijela međunarodnog prava kojim se obvezuje Europsku uniju da ocijeni usklađenost sporne odluke o sklapanju međunarodnog sporazuma o kojem je riječ. Ta odluka izravno i osobno utječe na narod Zapadne Sahare te bi ona mogla ugroziti njegova prava na temelju načelâ međunarodnog običajnog prava.
94. Time što odlučuje u ovom predmetu, Sud ne postaje međunarodni sud, kao što se to tvrdi. Upravo suprotno, ustavna je dužnost Suda osigurati da institucije Unije prilikom primjene Ugovorâ ne povređuju pravo. Na temelju članka 3. stavka 5. UEU-a, to pravo uključuje međunarodno običajno pravo i načela utvrđena u Povelji UN-a. Nadalje, ne postoji nijedan drugi sud koji može odlučivati o takvom pitanju.
95. U dijelu u kojem su primjenjiva načela međunarodnog običajnog prava dovoljno jasna te Sudu omogućuju da ocijeni je li Vijeće bilo spriječeno sklopiti međunarodni sporazum o kojem je riječ donošenjem sporne odluke, Front Polisario može se pred Sudom pozvati na ta pravila međunarodnog prava.
D. Opći sud pogrešno je smatrao da je treći tužbeni razlog Fronta Polisario osnovan
1. Tumačenje presude Vijeće/Front Polisario
96. Da podsjetim, žalbe se odnose samo na pitanje je li spornom odlukom povrijeđeno tumačenje Suda u pogledu prava na samoodređenje i načela relativnog učinka ugovorâ, kako ih Sud tumači u presudi Vijeće/Front Polisario. Stoga treba ocijeniti što je točno Sud želio utvrditi u toj presudi.
97. Sud je zaključak da se sporazum o kojem je riječ ne primjenjuje na područje Zapadne Sahare obrazložio kako slijedi.
98. Priznao je da je područje Zapadne Sahare nesamoupravno područje u smislu članka 73. Povelje UN-a(89). Zatim je naveo da nesamoupravno područje uživa pravo na samoodređenje, koje „djeluje erga omnes i jedno je od osnovnih načela međunarodnog prava”(90). Sud je stoga smatrao da je pravo na samoodređenje dio pravnih pravila međunarodnog javnog prava koja se primjenjuju u odnosima između Europske unije i Kraljevine Maroka i koja sudovi Unije moraju uzeti u obzir(91).
99. U skladu s Poveljom UN-a, nesamoupravno područje ima „poseban i različit status”(92). Sud je stoga zaključio da se izraz „Kraljevina Maroko” ne može tumačiti tako da je područje Zapadne Sahare uključeno u područje primjene Sporazuma o pridruživanju(93).
100. Sud je nadalje smatrao da međunarodni sporazum može obvezati neku državu u pogledu drugog područja, ali takva namjera mora proizlaziti iz tog sporazuma ili biti negdje drugdje određena(94). Međutim, smatrao je da se ne može zaključiti, suprotno utvrđenjima Općeg suda, da se Sporazum o pridruživanju može tumačiti tako da se njime prešutno propisuje njegova primjena na područje Zapadne Sahare(95).
101. Sud je nakon toga razmotrio načelo relativnog učinka ugovorâ. Smatrao je da je to načelo opće načelo međunarodnog prava koje je kodificirano u članku 34. Bečke konvencije(96). U skladu s tim načelom međunarodni ugovori ne stvaraju ni obveze ni prava za treće države bez njihova pristanka(97).
102. Sud je naposljetku u točki 106. svoje presude Vijeće/Front Polisario, o kojoj se raspravlja u ovom predmetu, smatrao da „narod Zapadne Sahare treba promatrati kao ,trećeg’ u smislu načela relativnog učinka ugovora”. Stoga narod Zapadne Sahare treba dati svoj „pristanak” za to da se Sporazum o liberalizaciji trgovine iz 2012. primjenjuje na područje Zapadne Sahare. Pritom „nije nužno utvrditi je li to provođenje takve naravi da mu škodi ili mu, suprotno, koristi”(98).
103. Budući da nije dokazano da je narod Zapadne Sahare dao svoj pristanak na to da na njega utječe Sporazum o pridruživanju, Sud je zaključio da bi bilo protivno pravu na samoodređenje i načelu relativnog učinka ugovorâ tumačiti taj sporazum tako da se primjenjuje na područje Zapadne Sahare(99).
104. Koja se pravila mogu izvesti iz tih utvrđenja Suda?
105. Kad je riječ o pravu na samoodređenje, Sud je pojasnio dva pitanja. Kao prvo, presudio je da je pravo na samoodređenje pravilo međunarodnog običajnog prava koje se primjenjuje erga omnes i stoga obvezuje Europsku uniju. Kao drugo, Sud je smatrao da pravo na samoodređenje zahtijeva da se prema Zapadnoj Sahari postupa kao prema području odvojenom od Kraljevine Maroka.
106. Sud nije razmatrao sadržaj prava na samoodređenje(100). Međutim, uputio je na to da narod Zapadne Sahare, koji uživa pravo na samoodređenje u odnosu na nesamoupravno područje Zapadne Sahare, treba dati svoj „pristanak” na sporazum koji je namijenjen primjeni na to područje.
107. Je li Sud došao do tog zaključka na temelju prava na samoodređenje? Prema mojem mišljenju, nije. Zahtjev pristanka izveo je iz pravila kojima se uređuje relativni učinak ugovorâ, i to osobito upućivanjem na članak 34. Bečke konvencije.
108. Europska unija nije stranka Bečke konvencije te je njezina pravila ne mogu obvezivati. Međutim, Sud je članak 34. Bečke konvencije shvatio kao izraz pravila međunarodnog običajnog prava(101), koje Uniju obvezuje u njezinu djelovanju(102).
109. Člankom 34. Bečke konvencije određuje se da ugovor ne stvara ni obveze ni prava za treću državu bez njezina pristanka. Iako se u toj odredbi upućuje na pristanak „država”, Sud je smatrao da se isto pravilo primjenjuje na nesamoupravna područja(103).
110. Iako se doista može tvrditi da to utvrđenje predstavlja tumačenje koje je Sud utvrdio u pogledu načela relativnog učinka ugovorâ, iz perspektive međunarodnog prava ne može se samo po sebi isključiti da bi se članak 34. Bečke konvencije mogao primjenjivati i na nesamoupravno područje kao „treću stranu”(104).
111. Međutim, time se ne odgovara na pitanje kako bi, ako uopće, nesamoupravno područje kao što je Zapadna Sahara moglo dati pristanak na to da ga obvezuje međunarodni sporazum.
112. Sud u presudi Vijeće/Front Polisarionije morao razmatrati to pitanje. Samo je objasnio da narod Zapadne Sahare zapravo nije dao svoj pristanak na to da ga obvezuje međunarodni sporazum između Europske unije i Kraljevine Maroka. Sud je na temelju toga mogao zaključiti da se Sporazum o pridruživanju ne proširuje na područje Zapadne Sahare jer stranke to nisu izričito predvidjele niti je treća strana (u ovom slučaju narod Zapadne Sahare) pristala na to proširenje.
113. U toj presudi stoga nije bilo potrebno ocijeniti kako bi se sporazum sklopljen s Kraljevinom Marokom mogao zakonito primjenjivati na područje Zapadne Sahare zbog jednostavnog razloga što je Sud utvrdio da se uopće ne primjenjuje na Zapadnu Saharu. Stoga je Opći sud pravilno zaključio da se „u okviru [presuda Front Polisario/Vijeće i Western Sahara Campaign UK] sudovi Unije nisu […] izjasnili o sporovima o sporazumima između Unije i Kraljevine Maroka koji sadržavaju izričitu odredbu koja Zapadnu Saharu uključuje u teritorijalno područje primjene tog sporazuma”, što je slučaj u ovom predmetu.
114. U tim okolnostima zahtjev pristanka, koji se navodi u točki 106. presude Vijeće/Front Polisario, ne bi trebalo shvatiti kao uputu u pogledu pitanja bi li ili na koji bi način sporazum između Europske unije i Kraljevine Maroka mogao uključivati područje Zapadne Sahare. Tu bi izjavu umjesto toga trebalo shvatiti samo kao jedan od argumenata u pogledu toga zašto područje primjene sporazuma o kojem je riječ u tom slučaju ne bi moglo uključivati područje Zapadne Sahare.
115. Upravo ću s obzirom na to ocijeniti je li Opći sud pravilno tumačio zahtjev pristanka koji se navodi u presudi Vijeće/Front Polisario.
2. Relativni učinak ugovorâ i zahtjev pristanka
a) Ocjena Općeg suda
116. U ovom predmetu nije sporno da je namjera Europske unije i Kraljevine Maroka bila sklopiti dvostrani sporazum koji bi se primjenjivao na područje Zapadne Sahare(105).
117. Opći sud započeo je svoju analizu merituma trećeg tužbenog razloga Fronta Polisario time što je ocijenio je li Vijeće poštovalo zahtjev pristanka, kao što se zahtijeva točkom 106. presude Vijeće/Front Polisario.
118. Objasnio je da Sud u presudi Vijeće/Front Polisario nije pojasnio metodu kojom bi se taj pristanak mogao izraziti(106). Stoga je Opći sud uzeo u obzir Bečku konvenciju kako bi utvrdio metode kojima se pristanak može izraziti.
119. Kad je riječ o državama, to se pitanje razmatra u člancima 35. i 36. Bečke konvencije. Na temelju tih odredbi, pristanak na primjenu ugovora kojim se stvaraju obveze za treću državu mora biti dan izrijekom u pismenom obliku. Suprotno tomu, pristanak se pretpostavlja ako se ugovorom samo daju prava trećoj državi.
120. Uzimajući u obzir te odredbe Bečke konvencije, Opći sud zaključio je da bi, s obzirom na to da se sporazumom o kojem je riječ ne daju prava, nego stvaraju obveze za narod Zapadne Sahare(107), pristanak trebalo dati izričito(108).
121. Opći sud zatim je ocijenio je li narod Zapadne Sahare dao izričit pristanak i zaključio da se ne može smatrati da su savjetovanja koja su proveli Komisija i ESVD omogućila pribavljanje pristanka tog naroda(109).
122. Slažem se s tim utvrđenjem Općeg suda.
123. Postoji razlika između pojma „stanovništvo” nesamoupravnog područja i „narod” tog nesamoupravnog područja, pri čemu potonji pojam podrazumijeva političku jedinicu s pravom na samoodređenje, dok prvonavedeni pojam podrazumijeva stanovnike područja(110).
124. Komisija i ESVD proveli su savjetovanja s „dotičnim stanovništvom”, koje, kao što je to Opći sud pravilno naveo, uključuje „u bitnome stanovništvo koje se trenutačno nalazi na području Zapadne Sahare, neovisno o tome pripada li narodu tog područja”(111). Ta savjetovanja stoga ne mogu podrazumijevati pribavljanje pristanka „naroda” nesamoupravnog područja Zapadne Sahare.
125. Stranke i intervenijenti u postupku povodom žalbi raspravljali su o tome primjenjuju li se uopće članci 35. i 36. Bečke konvencije na nesamoupravno područje i jesu li obvezujući za Europsku uniju. Postoje razlozi za zaključak da se tim odredbama ne kodificiraju pravila međunarodnog običajnog prava(112), barem ne u slučaju kad se načelo relativnog učinka ugovorâ tumači tako da se primjenjuje na nesamoupravna područja. Ako je to doista trenutačno stanje međunarodnog prava, te odredbe Bečke konvencije ne mogu biti obvezujuće za Europsku uniju.
126. Međutim, prema mojem mišljenju, nije relevantno pitanje propisuje li se člancima 35. i 36. Bečke konvencije doista metoda kojom bi trebalo dati pristanak u slučaju nesamoupravnog područja.
127. Kao što ću to objasniti, smatram da narod Zapadne Sahare kao „treća strana” u smislu članka 34. Bečke konvencije ne može, u svojem trenutačnom stanju organizacije, sam dati potreban pristanak. Međutim, to ne znači da se pristanak ne može dati u njegovo ime.
b) Narod Zapadne Sahare ne može dati „pristanak” na to da ga obvezuje sporazum o kojem je riječ
128. Jasno je na koji način država daje pristanak na to da je obvezuje međunarodni sporazum. Međutim, uopće nije jasno na koji način nesamoupravno područje može dati takav pristanak(113).
129. Kad je treća strana država na koju druge dvije države žele proširiti primjenu svojeg sporazuma, pretpostavlja se da je ta treća država, u skladu s međunarodnim pravom, sposobna sama sklopiti taj međunarodni sporazum. Upravo zato mora dati svoj pristanak ako nije sama sklopila sporazum, ali se slaže s time da je obvezuje sporazum koji su sklopile druge države.
130. Položaj „naroda”, kao imatelja prava na samoodređenje koje ima nesamoupravno područje, drukčiji je. Taj narod ne može sklopiti međunarodni sporazum prije nego što ostvari svoje pravo na samoodređenje, odnosno prije nego što postigne određenu mjeru samouprave.
131. U konkretnom slučaju naroda Zapadne Sahare ne postoji izabrani ili prihvaćeni predstavnik koji bi mogao dati pristanak u njegovo ime. Iako Front Polisario sudjeluje u političkim pregovorima o rješavanju pitanja Zapadne Sahare, ta uloga nije ista kao uloga izabranog ili priznatog predstavnika naroda Sahravi koji izražava njegove kolektivne želje. Potonja uloga može se dodijeliti samo ostvarivanjem prava naroda Sahravi na samoodređenje, što međunarodna zajednica ne uspijeva organizirati(114).
132. Narod Sahravi ne može izraziti svoje stajalište bez izabranog ili kolektivno priznatog predstavnika. Čak i kad bi se jasno utvrdilo koji pojedinci pripadaju narodu Sahravi, kolektivni pristanak tog naroda bilo bi nemoguće pribaviti savjetovanjem sa svakim pojedinačnim pripadnikom te skupine.
133. Nakon što narod Sahravi ostvari svoje pravo na samoodređenje, steći će sposobnost davanja pristanka na međunarodni sporazum koji je obvezujući na njegovu području ili pak sposobnost da sam sklopi takav sporazum.
134. Do tada, narod Sahravi ne može dati pristanak na to da ga obvezuje međunarodni sporazum.
135. Kao što su to objasnili Vijeće i Komisija, sam pojam nesamouprave podrazumijeva da narod koji još nije ostvario svoje pravo na samoodređenje nema načina ili strukturu za izražavanje svojih želja ili odluka.
136. To znači ili da netko drugi ima pravo u njegovo ime izraziti pristanak na to da ga obvezuje međunarodni sporazum ili pak da se takav pristanak uopće ne može izraziti.
c) Može li Kraljevina Maroko pristati na sporazum o kojem je riječ u ime naroda Zapadne Sahare?
137. Kao što sam to navela, ako narod Zapadne Sahare ne može dati „pristanak” u smislu koji je Sud tom pojmu pridao u presudi Vijeće/Front Polisario, bilo savjetovanjem sa stanovništvom koje živi na području Zapadne Sahare ili preko Fronta Polisario, tko može odobriti sklapanje međunarodnog sporazuma s područjem Zapadne Sahare u ime tog naroda?
138. Prikladni referentni okvir unutar kojeg bi na to pitanje trebalo odgovoriti jest pravo koje se odnosi na dekolonizaciju.
139. Taj je okvir prvenstveno sadržan u glavi XI. Povelje UN-a, naslovljenoj „Deklaracija o nesamoupravnim područjima”, osobito članku 73.(115).
140. Sud je u tom okviru tumačio značenje prava na samoodređenje u presudi Vijeće/Front Polisario(116).
141. Glava XI. Povelje UN-a izraz je predanosti međunarodne zajednice pravu na samoodređenje u postupku dekolonizacije(117).
142. Člankom 73. Povelje UN-a uređuju se pravila koja se odnose na situaciju nesamoupravnih područja prije nego što ona mogu ostvariti pravo na samoodređenje.
143. Ta odredba najprije podrazumijeva da područjima čiji narod još nije postigao punu mjeru samouprave upravlja država različita od države tog naroda. U toj se odredbi na te države upućuje kao na „[č]lanov[e] [UN-a] koji su odgovorni ili preuzmu odgovornost za upravljanje” nesamoupravnim područjima. Na te ću države upućivati kao na „upravne vlasti”.
144. Prije nego što narod nesamoupravnog područja ostvari svoje pravo na samoodređenje, što je krajnji cilj članka 73. Povelje UN-a, međunarodne sporazume koji se odnose na ta područja sklapa upravna vlast.
145. Iz toga slijedi da upravna vlast ima i pravo dati „pristanak” na to da se sporazum koji su sklopile druge dvije države primjenjuje na područje kojim ta vlast upravlja.
146. Zapadna Sahara u tom je pogledu jedinstven slučaj. Na popisu UN-a svih preostalih nesamoupravnih područja navodi se upravna vlast svakog područja, osim u slučaju Zapadne Sahare(118).
147. U članku 73. Povelje UN-a upravne vlasti definiraju se kao „[č]lanovi Ujedinjenih naroda koji su odgovorni ili preuzmu odgovornost za upravljanje područjima kojih pučanstvo još nije postiglo punu mjeru samouprave”(119).
148. Čini se da se upotrebom riječi „su odgovorni” upućuje na države koje su nadzirale nesamoupravno područje u trenutku kad je Povelja UN-a stupila na snagu.
149. U slučaju Zapadne Sahare, kolonijalna država koja je imala tu odgovornost bila je Kraljevina Španjolska. Međutim, Španjolska se jednostrano odrekla te odgovornosti(120).
150. U članku 73. Povelje UN-a također se upućuje na države koje „preuzmu odgovornost” za nesamoupravno područje.
151. Vijeće je u svojoj žalbi u ovom predmetu zauzelo stajalište da se članak 73. Povelje UN-a primjenjuje na Kraljevinu Maroko kao upravnu vlast, s obzirom na to da je ta država preuzela odgovornost za područje Zapadne Sahare. Vijeće i Komisija potvrdili su to stajalište na raspravi. U skladu s objašnjenjima tih institucija, kvalifikacija Kraljevine Maroka kao „pretpostavljene” upravne vlasti proizlazi iz činjenice da Kraljevina Maroko ima stvarnu kontrolu nad većinom područja Zapadne Sahare.
152. Ako se Kraljevinu Maroko može zakonito smatrati kao upravna vlast Zapadne Sahare, ona bi u skladu s međunarodnim pravom u ime područja Zapadne Sahare imala pravo sklopiti međunarodni sporazum koji bi bio obvezujući za to područje. Također bi imala ovlast pristati na to da se sporazum koji su sklopile treće države primjenjuje na područje Zapadne Sahare, pod uvjetom da taj sporazum ispunjava uvjete koji proizlaze iz članka 73. Povelje UN-a (vidjeti točke 180. do 190. ovog mišljenja).
153. Neki pravni teoretičari protive se toj mogućnosti te tvrde da je svojstvo upravne vlasti pravno svojstvo koje odobrava UN i koje se bez takve vrste priznanje ne može jednostrano preuzeti(121).
154. Međutim, u članku 73. Povelje UN-a svojstvo upravne vlasti ne povezuje se ni s kojom vrstom službenog postupka ili priznanja. Umjesto toga, tekst upućuje na to da se odnosi na određenu vrstu činjenične situacije.
155. Na temelju međunarodnog prava državu koja ima de facto kontrolu nad područjem može se razvrstati u tri moguće pravne kategorije: suverena vlast, upravna vlast ili okupator(122).
156. Kad je riječ o Zapadnoj Sahari, političke institucije Unije ne postupaju prema Kraljevini Maroku kao prema okupatorskoj sili(123) ili suverenoj vlasti(124), nego kao prema upravnoj vlasti. To znači da priznaju suverenost naroda Sahravi nad područjem Zapadne Sahare, iako Kraljevina Maroko trenutačno ima kontrolu nad tim područjem.
157. To stajalište nije u suprotnosti s pretpostavljenom neutralnosti Europske unije u pogledu ishoda procesa u pogledu pitanja Zapadne Sahare koji predvodi UN jer se postupanje kao prema upravnoj vlasti ne protivi nijednom mogućem ishodu ostvarivanja prava na samoodređenje(125).
158. Čini se da to tumačenje nije u suprotnosti ni s ciljem prava na samoodređenje, koji je izražen u članku 73. Povelje UN-a, tako dugo dok se njime narod nesamoupravnog područja ne sprečava da u budućnosti ostvari to pravo.
159. Stoga nije protivno međunarodnom pravu da se prema Kraljevini Maroku postupa kao prema upravnoj vlasti Zapadne Sahare i stoga kao prema vlasti koja u ime naroda Zapadne Sahare kao „treće strane” u smislu tumačenja koje je Sud utvrdio u pogledu relativnog učinka ugovorâ može „pristati” na sporazum koji utječe na područje Zapadne Sahare.
160. Koji je učinak tog zaključka na tumačenje koje je Sud utvrdio u pogledu pojma „upravne vlasti”?
161. Političke institucije Unije uživaju široku marginu prosudbe u uspostavi vanjskih odnosa Europske unije(126).
162. To se odnosi i na tumačenje primjenjivih pravnih pravila u situaciji u kojoj, kao što je ona o kojoj je ovdje riječ, ne postoji jasno stajalište na temelju međunarodnog prava u pogledu toga može li se prema nekoj državi postupati kao prema vlasti koja je odgovornost za nesamoupravno područje u smislu članka 73. Povelje UN-a preuzela izvršavanjem stvarne kontrole nad tim područjem.
163. S obzirom na to da u pravu Unije ili međunarodnom pravu ne postoje jasna pravila koja bi onemogućila zauzimanje takvog stajališta, pred Sudom se ne može osporavati odluka političkih institucija Unije da prema Kraljevini Maroku postupaju kao prema (de facto) upravnoj vlasti u smislu članka 73. Povelje UN-a(127).
164. Sud u tom smislu treba prihvatiti stajalište Vijeća i Komisije kao moguće tumačenje međunarodnog prava.
165. Točno je da sama Kraljevina Maroko nije prihvatila svojstvo upravne vlasti u odnosu na područje Zapadne Sahare(128). Njezino je stajalište da nad tim područjem ima suverenost(129).
166. Međutim, to Europsku uniju ne sprečava da u uspostavi svojih gospodarskih odnosa s područjem Zapadne Sahare jednostrano postupa prema Kraljevini Maroko kao prema (de facto) upravnoj vlasti tog područja.
167. Komisija je na raspravi objasnila da bi Europska unija to jednostavno činila upotrebom klauzula o „nedovođenju u pitanje”, čija je primjena prihvaćena (i praktična) metoda uspostave odnosa s trećim državama ili područjima(130).
168. Međutim, činjenica da su se Europska unija i Kraljevina Maroko prilikom sklapanja sporazuma o kojem je riječ složile da se ne slažu oko statusa Kraljevine Maroka u odnosu na područje Zapadne Sahare mogla bi, kao što ću to razmotriti u odjeljku E ovog mišljenja, institucijama Unije naložiti dodatne zahtjeve potrebne za ispunjavanje obveza koje proizlaze iz međunarodnog prava.
169. Prethodno navedena rasprava dovodi do zaključka da Vijeće donošenjem sporne odluke nije povrijedilo načelo relativnog učinka ugovorâ, kako ga se tumači u presudi Vijeće/Front Polisario. Ta je institucija pristanak naroda Zapadne Sahare kao treće strane sporazuma o kojem je riječ pribavila preko Kraljevine Maroka, koja djeluje kao upravna vlast tog područja.
3. Postupanje prema Maroku i Zapadnoj Sahari kao prema zasebnim područjima
170. Jedina obveza koju je Sud u presudi Vijeće/Front Polisariosmatrao obvezujućom za Europsku uniju na temelju prava na samoodređenje bila je da prema području Zapadne Sahare postupa kao prema području različitom od područja Kraljevine Maroka(131).
171. Ta se obveza ne povređuje time da se Kraljevinu Maroko smatra upravnom vlasti u smislu članka 73. Povelje UN-a. Upravo suprotno, jednostranom dodjelom svojstva upravne vlasti Kraljevini Maroku, uz sve povezane obveze koje proizlaze iz tog svojstva, toj se državi uskraćuje suverenost nad područjem Zapadne Sahare(132).
172. Drugim riječima, Kraljevina Maroko zasebno je sklopila s Europskom unijom međunarodni sporazum koji se odnosi na njezino područje te je zatim pristala na njegovu primjenu na zasebno područje Zapadne Sahare, kojim trenutačno upravlja.
173. Kao što sam to objasnila u svojem mišljenju u predmetu Confédération paysanne (Dinje i rajčice iz Zapadne Sahare), koje se također iznosi danas, time što se prema području Zapadne Sahare postupa zasebno od postupanja prema Kraljevini Maroku propisuje se da na carinskim deklaracijama i oznakama zemlje podrijetla na proizvodima podrijetlom s područja Zapadne Sahare treba navesti Zapadnu Saharu kao mjesto podrijetla, pri čemu se isključuje bilo kakva oznaka podrijetla iz Kraljevine Maroka(133). To se odnosi, među ostalim, na proizvode podrijetlom iz Zapadne Sahare na koje se na temelju sporazuma o kojem je riječ nakon uvoza na carinsko područje Europske unije primjenjuje povlašteno postupanje.
174. Iz toga slijedi da Vijeće donošenjem sporne odluke nije povrijedilo zahtjev da prema području Kraljevine Maroka i području Zapadne Sahare postupa kao prema dvama različitim područjima, što je zahtjev koji proizlazi iz prava na samoodređenje u skladu s tumačenjem Suda u presudi Vijeće/Front Polisario.
4. Međuzaključak
175. Spornom odlukom ne povređuje se ni načelo relativnog učinka ugovorâ ni aspekt prava na samoodređenje o kojem je bila riječ u presudi Vijeće/Front Polisario.
176. U skladu s time, predlažem da Sud ukine pobijanu presudu u dijelu u kojem se u njoj prihvaća treći tužbeni razlog Fronta Polisario.
E. Druge obveze koje Europsku uniju obvezuju na temelju prava naroda Sahravi na samoodređenje
177. Utvrđenje da pravo na samoodređenje nije povrijeđeno u dijelu u kojem ga je Sud imao priliku tumačiti u svojoj presudi Vijeće/Front Polisarione dovodi nužno do zaključka da su institucije Unije prilikom sklapanja sporazuma o kojem je riječ s Kraljevinom Marokom poštovale sve obveze koje proizlaze iz prava na samoodređenje.
178. Sud još nije imao priliku objasniti koje druge obveze Europska unija ima kao rezultat prava naroda Sahravi na samoodređenje. Međutim, budući da Opći sud nije odlučivao o tom pitanju, ono nije obuhvaćeno dosegom ovih žalbi, tako da Sud ne može neovisno pojasniti to pitanje u ovom predmetu.
179. S obzirom na navedeno, smatram da ukratko treba navesti dva pitanja koja proizlaze iz prava na samoodređenje i koja su relevantna u scenariju u kojem institucije Unije prema Kraljevini Maroku postupaju kao prema (de facto) upravnoj vlasti područja Zapadne Sahare.
180. Kao prvo, člankom 73. Povelje UN-a upravnim se vlastima nalaže obveza na koju se često upućuje kao na „svetu dužnost”. U toj se odredbi navodi da su „interesi stanovnika [nesamoupravnog područja] prvenstveni” i da upravne vlasti „prihvaćaju kao svetu dužnost obvezu da što je više moguće unapređuju, unutar sustava međunarodnog mira i sigurnosti uspostavljenog ovom Poveljom, blagostanje stanovnika tih područja”.
181. Prije nego što narod Sahravi ostvari svoje pravo na samoodređenje, Kraljevina Maroko, kao (de facto) upravna vlast njihova područja, mora djelovati isključivo za dobrobit „stanovnika područja” Zapadne Sahare. Pristankom Kraljevine Maroka u ime naroda Sahravi u smislu relativnog učinka ugovorâ također treba poštovati tu obvezu.
182. U članku 73. Povelje UN-a u načelu se upravnoj vlasti nalaže obveza „svete dužnosti”. Međutim, jasno je da Sud nije nadležan odlučivati o tome poštuje li strana država međunarodno javno pravo, uključujući načela iz Povelje UN-a.
183. Unatoč tomu, pravom na samoodređenje koje je propisano člankom 73. Povelje UN-a također se mogu naložiti obveze tim državama (ili međunarodnim organizacijama) koje uspostavljaju odnose s upravnom vlasti u odnosu na nesamoupravno područje kojim ona upravlja.
184. U kontekstu ovog predmeta Vijeće i Komisija smatrali su da obveza „svete dužnosti” obvezuje i Europsku uniju prilikom uspostave odnosa s (de facto) upravnom vlasti nesamoupravnog područja Zapadne Sahare. Iako Europska unija nije stranka Povelje UN-a, ona je obvezuje u uspostavi vanjskih odnosa na temelju članka 21. UEU-a.
185. Stoga bi se moglo zaključiti da institucije Unije mogu sporazume koji se odnose na Zapadnu Saharu sklopiti s Kraljevinom Marokom kao njezinom upravnom vlasti samo ako ti sporazumi idu u korist „stanovnika tog područja”.
186. Prema mojem mišljenju, ta obveza ima dodatnu važnost koja proizlazi iz činjenice da Kraljevina Maroko sebe smatra suverenom državom, a ne upravnom vlasti u odnosu na područje Zapadne Sahare. Stoga ne smatra da se na nju primjenjuje obveza „svete dužnosti” koju upravne vlasti obično preuzimaju na temelju članka 73. Povelje UN-a. Institucije Unije stoga trebaju osigurati da dogovoreni sporazumi idu u korist „stanovnika područja” Zapadne Sahare, kao što se to zahtijeva člankom 73. Povelje UN-a.
187. Taj zaključak nužno otvara pitanja o kojima se nije raspravljalo pred Općim sudom: što podrazumijeva pojam „stanovnici područja” iz članka 73. Povelje UN-a? Ispunjavaju li savjetovanja koja su proveli Komisija i ESVD zahtjev da institucije Unije trebaju provjeriti da sporazum o kojem je riječ ide u korist „stanovnika područja”?
188. Kao drugo, ostaje pitanje koje obveze imaju institucije Unije kako bi poštovale pravo naroda Sahravi na iskorištavanje prirodnih resursa nesamoupravnog područja Zapadne Sahare.
189. Moglo bi se raspravljati o tome je li pravo na iskorištavanje prirodnih resursa samostalno pravo koje proizlazi iz načela suverenosti države ili je ono sastavni dio prava na samoodređenje(134). Međutim, čini se da je to pravo u oba slučaja dio međunarodnog običajnog prava(135) te je stoga obvezujuće za Europsku uniju.
190. Kad je riječ o iskorištavanju prirodnih resursa nesamoupravnih područja, čini se da postoji određeni konsenzus koji se temelji na dopisu Hansa Corella iz 2002.(136), u skladu s kojim upravna vlast može iskorištavati prirodne resurse ako se djelatnosti iskorištavanja resursa provode za dobrobit naroda nesamoupravnog područja ili uz savjetovanje s njegovim predstavnicima(137).
191. Samim sporazumom o kojem je riječ ne odobrava se iskorištavanje prirodnih resursa područja Zapadne Sahare. Međutim, on neizravno utječe na to pravo. Koje obveze u tom kontekstu proizlaze za institucije Unije?
192. Bi li institucije Unije mogle zaključiti da je njihova obveza da ne povrijede pravo naroda Sahravi na iskorištavanje svojih prirodnih resursa ispunjena ishodom savjetovanja s lokalnim stanovništvom, u odnosu na koji je većina onih koji su sudjelovali u savjetovanjima proširenje carinskih povlastica na proizvode podrijetlom s područja Zapadne Sahare ocijenila kao povoljno?
193. Iako je Opći sud u svojoj presudi raspravljao o prikladnosti savjetovanja, to je učinio u kontekstu utvrđivanja toga mogu li se ona poistovjetiti s time da je narod Zapadne Sahare dao svoj „pristanak” na sporazum o kojem je riječ, u smislu relativnog učinka ugovorâ(138). Kako bi se na isto pitanje odgovorilo u kontekstu prava na iskorištavanje prirodnih resursa, potrebna je nova i drukčija ocjena.
194. O pitanjima istaknutima u ovom odjeljku nije se raspravljalo u postupku pred Općim sudom. Taj je sud, prema mojem mišljenju, pogrešno odlučio da institucije Unije nisu poštovale zahtjev pristanka koji proizlazi iz presude Vijeće/Front Polisario. Međutim, čini se da su ta pitanja obuhvaćena preostalim tužbenim razlozima Fronta Polisario u njegovoj tužbi za poništenje. Zbog toga smatram da ovaj predmet treba vratiti Općem sudu na ponovno odlučivanje.
IV. Posljedice
195. Na temelju članka 61. Statuta Suda Europske unije, Sud može sam konačno odlučiti o sporu ako stanje postupka to dopušta.
196. U ovom predmetu taj uvjet nije ispunjen.
197. Iako zaključujem da bi treći tužbeni razlog Fronta Polisario u prvostupanjskom postupku trebalo odbiti kao neosnovan zbog prethodno navedenih razloga, kad je riječ o ostalim tužbenim razlozima koje Opći sud još nije ocijenio, stanje postupka ne dopušta Sudu da konačno odluči o sporu.
198. Stoga smatram da predmet treba vratiti Općem sudu na ponovno odlučivanje(139).
V. Zaključak
199. S obzirom na prethodno navedeno, predlažem Sudu da:
– djelomično odbije žalbe kao neosnovane i utvrdi da je tužba koju je podnio Front populaire pour la libération de la saguia‑el‑hamra et du rio de oro (Front Polisario) dopuštena;
– djelomično prihvati žalbe, ukine pobijanu presudu u dijelu u kojem se u njoj prihvaća treći tužbeni razlog koji je istaknuo Front Polisario i odbije taj tužbeni razlog;
– vrati predmet Općem sudu Europske unije na ponovno odlučivanje o tužbenim razlozima o kojima nije odlučio i
– odredi da će se o troškovima odlučiti naknadno.