Wydanie tymczasowe
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
TAMARY ĆAPETY
przedstawiona w dniu 21 marca 2024 r.(1)
Sprawy połączone C‑779/21 P i C‑799/21 P
Komisja Europejska
przeciwko
Front populaire pour la libération de la saguia el-hamra et du rio de oro (Front Polisario),
Radzie Unii Europejskiej (C‑779/21 P)
oraz
Rada Unii Europejskiej
przeciwko
Front Populaire pour la libération de la saguia-el-hamra et du rio de oro (Front Polisario) (C‑799/21 P)
(Odwołanie – Układ ustanawiający stowarzyszenie UE–Maroko – Decyzja Rady zezwalająca na rozszerzenie preferencyjnego traktowania taryfowego na towary pochodzące z Sahary Zachodniej – Wyrok z dnia 21 grudnia 2016 r., Rada/Front Polisario (C‑104/16, EU:C:2016:973) – „Zgoda” ludu Sahary Zachodniej – Zasada względnej skuteczności traktatów – Prawo do samostanowienia)
I. Wprowadzenie
1. Układając stosunki z resztą świata, Unia Europejska musi przestrzegać prawa międzynarodowego, w tym zasad zawartych w Karcie Narodów Zjednoczonych (zwanej dalej „Kartą NZ”)(2).
2. W tym kontekście Trybunał Sprawiedliwości staje w obliczu trzech grup spraw, w których kwestionuje się przestrzeganie przez instytucje Unii prawa międzynarodowego w stosunkach z terytorium Sahary Zachodniej.
3. W odwołaniach analizowanych w niniejszej opinii postawiono pytanie, czy Unia Europejska wykazała się poszanowaniem prawa do samostanowienia i zasady względnej skuteczności traktatów, zmieniając układ ustanawiający stowarzyszenie zawarty z Królestwem Marokańskim(3) w taki sposób, aby preferencjami taryfowymi objąć towary pochodzące z terytorium Sahary Zachodniej(4).
4. W zaskarżonym wyroku(5) Sąd orzekł, że Unia Europejska nie wykazała się poszanowaniem wspomnianych zasad międzynarodowego prawa zwyczajowego według wykładni zawartej we wcześniejszym orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości(6). W związku z powyższym Sąd stwierdził nieważność decyzji (UE) 2019/217(7), którą zatwierdzono zmianę układu ustanawiającego stowarzyszenie(8). Rada i Komisja wnoszą obecnie do Trybunału Sprawiedliwości odwołanie od tego wyroku.
5. Odwołania analizowane w niniejszej opinii są bezpośrednio powiązane z zestawem równoległych odwołań, w których zakwestionowano ważność decyzji Rady o zawarciu Umowy o partnerstwie w sprawie zrównoważonych połowów między Unią Europejską a Królestwem Marokańskim(9), która to umowa obejmuje również wody przyległe do Sahary Zachodniej(10), a także z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, w którym zwrócono się o wskazówki dotyczące prawidłowego oznaczania kraju pochodzenia produktów pochodzących z terytorium Sahary Zachodniej(11). W tym samym dniu przedstawiam opinie we wszystkich tych sprawach. Należy je rozważać łącznie.
6. Jak wykażę w zarysie historycznym zawartym w niniejszej opinii, który ma znaczenie również dla moich opinii przedstawionych w tym samym dniu w dwóch pozostałych sprawach, od rozpoczęcia procesu samostanowienia ludu Sahary Zachodniej minęło prawie 50 lat, a lud ten ani o krok nie zbliżył się do określenia przyszłego statusu swojego terytorium.
7. Chociaż stanowi to oczywistą porażkę procesu politycznego prowadzonego pod egidą ONZ, nie oznacza to, że rozstrzygnięcie kwestii Sahary Zachodniej można powierzyć sądom Unii. Sądy te nie będą decydować o przyszłości Sahary Zachodniej.
II. Kontekst niniejszego postępowania
A. Krótka historia kwestii Sahary Zachodniej
8. Sahara Zachodnia była kolonią hiszpańską. Proces dekolonizacji tego terytorium rozpoczął się w latach sześćdziesiątych XX wieku, kiedy to Hiszpania uznała jego status jako obszaru nierządzącego się samodzielnie [niesamodzielnego] (zwanego dalej „terytorium niesamodzielnym”). Zgromadzenie Ogólne ONZ dodało Saharę Zachodnią do wykazu terytoriów niesamodzielnych(12). Pozostaje ona w tym wykazie po dziś dzień(13).
9. W 1960 r. Zgromadzenie Ogólne ONZ przyjęło rezolucję 1541 (XV)(14). Zgodnie z tą rezolucją można uznać, że terytorium niesamodzielne osiągnęło pełną samorządność [samodzielność] na jeden z trzech sposobów: (1) powstanie suwerennego niepodległego państwa, (2) swobodne stowarzyszenie się z niepodległym państwem; lub (3) zjednoczenie się z niepodległym państwem(15).
10. W 1966 r. Zgromadzenie Ogólne ONZ potwierdziło prawo ludu Sahary Zachodniej do samostanowienia i wezwało Hiszpanię do umożliwienia i zorganizowania wykonania tego prawa(16), co Hiszpania postanowiła uczynić w drodze referendum.
11. Front Polisario(17), ruch antykolonialny utworzony w 1973 r.(18), poparł ideę referendum.
12. Królestwo Marokańskie sprzeciwiło się jednak koncepcji, by dekolonizację przeprowadzać w drodze referendum w sprawie samostanowienia. Państwo to uznało, że przed kolonizacją Sahary Zachodniej przez Hiszpanię to właśnie Królestwo Marokańskie (w swojej ówczesnej postaci) sprawowało władzę suwerenną na tym terytorium. Z tego względu Królestwo Marokańskie stanęło na stanowisku, że w procesie dekolonizacji Sahara Zachodnia powinna zostać ponownie włączona do terytorium Królestwa Marokańskiego(19). To stanowisko nie uległo zmianie do dziś.
13. Powyższe przeciwstawne stanowiska na temat tego, komu przysługuje ważne roszczenie do terytorium Sahary Zachodniej, doprowadziły do wydania opinii doradczej w sprawie Sahary Zachodniej na wniosek Zgromadzenia Ogólnego ONZ(20).
14. We wspomnianej opinii doradczej Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości („MTS”) uznał prawo ludu Sahary Zachodniej do samostanowienia(21). MTS orzekł też, że „materiały i informacje przedłożone [MTS] nie wskazują na istnienie żadnej więzi suwerenności terytorialnej między terytorium Sahary Zachodniej a Królestwem Marokańskim ani podmiotem mauretańskim. Tym samym Trybunał nie dopatrzył się żadnej więzi prawnej tego rodzaju, że mogłaby ona wpływać na stosowanie rezolucji nr 1514 (XV) w dekolonizacji Sahary Zachodniej, a w szczególności na prawo do samostanowienia w drodze swobodnego i autentycznego wyrażenia woli ludów tego terytorium”(22).
15. W 1975 r., interpretując opinię MTS nie jako potwierdzającą prawo ludu Sahary Zachodniej do samostanowienia, ale raczej jako potwierdzającą historyczną władzę suwerenną Królestwa Marokańskiego na tym terytorium(23), król Hassan II zaprosił obywateli Maroka na „Zielony Marsz”, podczas którego około 350 000 osób weszło na terytorium Sahary Zachodniej w wyrazie poparcia dla prawa Królestwa Marokańskiego do sprawowania władzy suwerennej na tym terytorium. Wywołało to reakcję Rady Bezpieczeństwa ONZ, która wezwała Królestwo Marokańskie do natychmiastowego zakończenia tego marszu(24).
16. Mniej więcej w tym samym czasie Hiszpania, Królestwo Marokańskie i Islamska Republika Mauretańska podpisały deklarację zasad w kwestii Sahary Zachodniej (zwaną też „porozumieniami madryckimi”)(25), na mocy której terytorium Sahary Zachodniej zostało podzielone między dwa ostatnie z tych państw. Niedługo później, w styczniu 1976 r., na terytorium Sahary Zachodniej wkroczyło wojsko marokańskie.
17. W dniu 26 lutego 1976 r. Hiszpania poinformowała Sekretarza Generalnego ONZ, że kładzie kres swojej obecności w Saharze Zachodniej i zrzeka się swojej funkcji mocarstwa administrującego w rozumieniu art. 73 Karty NZ(26).
18. Dzień po opuszczeniu Sahary Zachodniej przez Hiszpanię Front Polisario ogłosił powstanie Saharyjskiej Arabskiej Republiki Demokratycznej („SARD”)(27). Siedziba rządu SARD znajduje się w obozie dla uchodźców saharyjskich w Tinduf (Algieria).
19. Obecnie SARD jest uznawana przez 47 państw członkowskich ONZ(28). SADR nie jest uznawana ani przez Unię Europejską, ani przez żadne z jej państw członkowskich.
20. Po wejściu Królestwa Marokańskiego na terytorium Sahary Zachodniej, do września 1991 r., kiedy to uzgodniono zawieszenie broni, Królestwo Marokańskie i Front Polisario były zaangażowane w konflikt zbrojny. Skutkowało to liczbą ponad 100 000 uchodźców z Sahary Zachodniej, z których większość mieszka obecnie w obozach dla uchodźców w Algierii(29).
21. Zawieszenie broni z 1991 r. dało możliwość wznowienia dialogu politycznego dotyczącego rozwiązania kwestii Sahary Zachodniej. Rozwiązania jednak nie znaleziono, a w 2020 r. wznowiono walki.
22. Od lat siedemdziesiątych XX w. ONZ poszukuje rozwiązania kwestii dekolonizacji Sahary Zachodniej. Zgromadzenie Ogólne ONZ zainicjowało w tym czasie, a następnie popierało, ideę zorganizowania referendum, w którym lud Sahary Zachodniej mógłby wyrazić swoją wolę co do przyszłości tego terytorium. Idea referendum w sprawie samostanowienia powróciła w planie ugody, który został poparty przez Front Polisario i Królestwo Marokańskie „co do zasady”, i który poprzedzał zawieszenie broni z 1991 r.
23. Aby monitorować między innymi zawieszenie broni oraz pomóc w organizacji wspomnianego referendum, Rada Bezpieczeństwa ONZ powołała w kwietniu 1991 r. misję ONZ na rzecz referendum w Saharze Zachodniej (zwaną dalej „MINURSO”)(30), której mandat jest przedłużany co roku i która istnieje do dziś(31). Pomimo kolejnych inicjatyw(32) oraz stworzenia przez MINURSO wykazu osób uprawnionych do głosowania w referendum, jak dotąd żadne referendum nie zostało przeprowadzone.
24. W poszukiwanie rozwiązania kwestii Sahary Zachodniej angażował się nie tylko ONZ, ale też Unia Afrykańska (i jej poprzedniczka – Organizacja Jedności Afrykańskiej). Popierała i popiera ona prawo Saharyjczyków do samostanowienia. W 1984 r. SARD została przyjęta do Organizacji Jedności Afrykańskiej jako członek, co spowodowało wystąpienie z niej Królestwa Marokańskiego w ramach protestu. W styczniu 2017 r. Królestwo Marokańskie złożyło wniosek o członkostwo i zostało ponownie przyjęte do Unii Afrykańskiej(33).
25. W 2006 r. Sekretarz Generalny ONZ uznał, że strony będą musiały znaleźć „kompromis między międzynarodową zgodnością z prawem a rzeczywistością polityczną”, a osiągnąć to można jedynie w drodze bezpośrednich negocjacji(34).
26. W 2007 r. zarówno Front Polisario, jak i Królestwo Marokańskie przedstawiły swoje plany rozwiązania kwestii Sahary Zachodniej. Front Polisario podtrzymał swoje stanowisko, że prawo do samostanowienia wymaga przeprowadzenia referendum. Królestwo Marokańskie zaproponowało plan zapewniający Saharze Zachodniej autonomię w ramach władzy suwerennej Maroka(35).
27. Przedstawiciele doktryny sugerują, że od 2018 r. poparcie dla planu autonomii z 2007 r. przedstawionego przez królestwo Marokańskie wydaje się rosnąć(36). Można też odnieść wrażenie, że zmieniła się retoryka rezolucji Rady Bezpieczeństwa ONZ(37). I tak: na początku, w 2018 r., w tekście rezolucji Rady Bezpieczeństwa ONZ w sprawie Sahary Zachodniej podkreślano konieczność „osiągnięcia realistycznego, praktycznego, trwałego i wzajemnie akceptowalnego politycznego rozwiązania kwestii Sahary Zachodniej opartego na kompromisie”(38).
28. Jednocześnie w ostatnich rezolucjach Rady Bezpieczeństwa przypomniano, że wszelkie rozwiązania polityczne muszą uwzględniać „samostanowienie ludu Sahary Zachodniej w kontekście ustaleń zgodnych z zasadami i celami Karty [NZ]”(39).
B. Znaczenie wyroków Rada/Front Polisario i Western Sahara Campaign UK
29. Unia Europejska i jej państwa członkowskie ustanowiły z Królestwem Marokańskim partnerstwo eurośródziemnomorskie, bazując na układzie ustanawiającym stowarzyszenie zawartym w 1996 r.
30. W ramach wspomnianego układu ustanawiającego stowarzyszenie Unia Europejska i Królestwo Marokańskie zawarły szereg umów, w tym porozumienie o liberalizacji handlu z 2012 r.(40). oraz Porozumienia o partnerstwie w sektorze rybołówstwa z 2006 r.(41)
31. Front Polisario wniósł skargę o stwierdzenie nieważności porozumienia w sprawie liberalizacji handlu z 2012 r., co doprowadziło do wydania przez Trybunał wyroku Rada/Front Polisario.
32. W pierwszej instancji Sąd orzekł, że Front Polisario ma legitymację procesową i stwierdził nieważność decyzji Rady zatwierdzającej zawarcie porozumienia o liberalizacji handlu z 2012 r. na tej podstawie, że Rada nie upewniła się, czy eksploatacja towarów pochodzących z Sahary Zachodniej i wywożonych do Unii Europejskiej nie odbywała się ze szkodą dla ludności tego terytorium(42).
33. W wydanym w postępowaniu odwoławczym wyroku Rada/Front Polisario Trybunał nie odniósł się ani do dopuszczalności skargi Frontu Polisario, ani do merytorycznego wniosku Sądu. Zamiast tego, dokonując wykładni sformułowania „Królestwo Marokańskie” jako oznaczającego terytorium, do którego miało zastosowanie porozumienie o liberalizacji handlu z 2012 r., Trybunał uznał, że porozumienie to nie ma zastosowania do terytorium Sahary Zachodniej(43). Z tego względu skargę Frontu Polisario uznano za niedopuszczalną(44).
34. W pkt 106 wyroku Rada/Front Polisario Trybunał uznał, że „lud Sahary Zachodniej powinien być postrzegany jako »podmiot trzeci« w rozumieniu zasady względnej skuteczności traktatów”. Z tego względu lud Sahary Zachodniej musi wyrazić „zgodę” na zastosowanie porozumienia o liberalizacji handlu z 2012 r. do Sahary Zachodniej „bez konieczności ustalenia, czy takie stosowanie mogłoby mu zaszkodzić, czy przeciwnie, być dla niego korzystne”.
35. Podobny tok rozumowania przyjęto w wyroku Western Sahara Campaign UK. W tym wyroku Trybunał uznał, że porozumienie połowowe z 2006 r., które również stanowiło część struktury utworzonej układem ustanawiającym stowarzyszenie z Marokiem(45), nie obejmuje terytorium Sahary Zachodniej ani wód do niej przyległych, ponieważ wyrażenie „Królestwo Marokańskie” nie obejmuje terytorium Sahary Zachodniej(46). W związku z tym Trybunał stwierdził, że sprzeczne z prawem do samostanowienia i zasadą względnej skuteczności traktatów byłoby interpretowanie tego porozumienia jako mającego zastosowanie do Sahary Zachodniej.
C. Sporne porozumienie i sporna decyzja
36. Po wydaniu przez Trybunał wyroku w sprawie Rada/Front Polisario, „Rada upoważniła Komisję do rozpoczęcia negocjacji z Królestwem Marokańskim w celu ustanowienia, zgodnie z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości, podstawy prawnej przyznania preferencji taryfowych przewidzianych w Układzie o stowarzyszeniu [układzie ustanawiającym stowarzyszenie] produktom pochodzącym z Sahary Zachodniej”(47).
37. W spornej decyzji wyjaśniono zatem powody zawarcia nowego porozumienia w następujący sposób:
„(4) Od chwili wejścia w życie układu o stowarzyszeniu [układu ustanawiającego stowarzyszenie] produkty pochodzące z Sahary Zachodniej i posiadające świadectwo pochodzenia marokańskiego były przywożone do Unii, korzystając z preferencji taryfowych przewidzianych w stosownych postanowieniach tego układu.
(5) W wyroku [Rada/Front Polisario] Trybunał Sprawiedliwości orzekł natomiast, że Układ o stowarzyszeniu [układ ustanawiający stowarzyszenie] obejmuje jedynie terytorium Królestwa Marokańskiego, a nie Saharę Zachodnią, która jest terytorium niesamodzielnym.
(6) Należy dołożyć wszelkich starań, aby przepływy handlowe, które rozwinęły się na przestrzeni lat, nie zostały zakłócone, ustanawiając jednocześnie odpowiednie gwarancje ochrony w ramach prawa międzynarodowego, w tym praw człowieka, oraz zrównoważonego rozwoju na odnośnych terytoriach. Dnia 29 maja 2017 r. Rada upoważniła Komisję do rozpoczęcia negocjacji z Królestwem Marokańskim w celu ustanowienia, zgodnie z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości, podstawy prawnej przyznania preferencji taryfowych przewidzianych w Układzie o stowarzyszeniu [układzie ustanawiającym stowarzyszenie] produktom pochodzącym z Sahary Zachodniej. Porozumienie między Unią Europejską a Królestwem Marokańskim stanowi jedyny sposób zagwarantowania, by przywożone produkty pochodzące z Sahary Zachodniej mogły otrzymać status preferencyjnego pochodzenia, ponieważ władze marokańskie jako jedyne są w stanie zapewnić przestrzeganie reguł koniecznych do przyznania takich preferencji”(48).
38. Sporne porozumienie zawarto 25 października 2018 r. w formie wymiany listów. Wprowadza ono do układu ustanawiającego stowarzyszenie wspólną deklarację rozszerzającą preferencyjne traktowanie taryfowe na produkty pochodzące z terytorium Sahary Zachodniej.
39. Wspólna deklaracja stanowi:
„1. Produkty pochodzące z Sahary Zachodniej, które są kontrolowane przez organy celne Królestwa Marokańskiego korzystają z tych samych preferencji handlowych, jakie Unia Europejska przyznaje produktom objętym Układem o stowarzyszeniu [układem ustanawiającym stowarzyszenie].
2. Protokół nr 4 stosuje się odpowiednio do celów określenia statusu pochodzenia produktów, o których mowa w pkt 1, w tym w odniesieniu do dowodów pochodzenia.
3. Organy celne państw członkowskich Unii Europejskiej i Królestwa Marokańskiego są odpowiedzialne za zapewnienie stosowania postanowień protokołu nr 4 do tych produktów”(49).
40. W listach Unii Europejskiej i Królestwa Marokańskiego stanowiących część spornego porozumienia zauważono wprost, że „[n]iniejsze porozumienie zostaje zawarte bez uszczerbku dla odpowiednich stanowisk Unii Europejskiej i Królestwa Marokańskiego w sprawie statusu Sahary Zachodniej”.
41. W listach powtórzono również, że „[o]bie strony potwierdzają swoje poparcie dla procesu [ONZ] i wspierają wysiłki Sekretarza Generalnego zmierzające do wypracowania ostatecznego politycznego rozwiązania, zgodnie z zasadami i celami [Karty NZ] oraz na podstawie rezolucji Rady Bezpieczeństwa”.
42. Sporne porozumienie zostało zatwierdzone po stronie Unii Europejskiej sporną decyzją.
43. W reakcji na pkt 106 wyroku Rada/Front Polisario w motywach 7–10 spornej decyzji przedstawiono następujące wyjaśnienie:
„(7) Komisja oceniła potencjalne konsekwencje takiego porozumienia dla zrównoważonego rozwoju, w szczególności jeżeli chodzi o pozytywne i negatywne strony przyznania preferencji taryfowych produktom pochodzącym z Sahary Zachodniej w odniesieniu do odnośnej ludności oraz wpływu na wykorzystanie zasobów naturalnych odnośnych terytoriów. Wpływ preferencji taryfowych na zatrudnienie, prawa człowieka i wykorzystanie zasobów naturalnych jest bardzo trudny do zmierzenia, ponieważ ma on charakter pośredni. Trudno jest również uzyskać obiektywne informacje na ten temat.
(8) Z oceny tej wynika jednak, że w ujęciu ogólnym korzyści dla gospodarki Sahary Zachodniej wynikające z przyznania preferencji taryfowych przewidzianych w Układzie o stowarzyszeniu [układzie ustanawiającym stowarzyszenie] produktom pochodzącym z Sahary Zachodniej, a zwłaszcza silny bodziec do rozwoju gospodarczego i tym samym społecznego, który zapewnia przyznanie tych preferencji, przewyższają negatywne strony wymieniane w procesie konsultacji, w tym nadmierne wykorzystanie zasobów naturalnych, w szczególności rezerw wód gruntowych, w odniesieniu do którego zastosowano odpowiednie środki.
(9) Ocenia się, że rozszerzenie preferencji taryfowych na produkty pochodzące z Sahary Zachodniej będzie zatem miało ogólnie pozytywny wpływ na odnośną ludność. Możliwe jest, że ten wpływ utrzyma się, a nawet ulegnie rozszerzeniu w przyszłości. Z oceny wynika, że rozszerzenie preferencji taryfowych na produkty pochodzące z Sahary Zachodniej może sprzyjać warunkom inwestycyjnym oraz szybkiemu i znaczącemu rozwojowi wspierającemu lokalne zatrudnienie. Istnienie w Saharze Zachodniej działalności gospodarczej i produkcyjnej, którym przyznanie preferencji taryfowych przewidzianych w Układzie o stowarzyszeniu [układzie ustanawiającym stowarzyszenie] przyniosłoby największą korzyść, dowodzi, że nieprzyznanie preferencji taryfowych zagroziłoby w znacznym stopniu wywozowi z Sahary Zachodniej, w szczególności wywozowi produktów rybołówstwa i produktów rolnych. Ocenia się, ze przyznanie preferencji taryfowych powinno również mieć pozytywny wpływ na rozwój gospodarki Sahary Zachodniej dzięki stymulowaniu inwestycji.
(10) Uwzględniając rozważania dotyczące zgody w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Komisja we współpracy z Europejską Służbą Działań Zewnętrznych podjęła wszystkie rozsądne i możliwe w obecnym kontekście działania mające na celu odpowiedni udział odnośnej ludności, aby zapewnić jej zgodę na to porozumienie. Przeprowadzono szerokie konsultacje, a podmioty społeczno-gospodarcze i polityczne, które wzięły udział w konsultacjach, w większości opowiedziały się za rozszerzeniem preferencji taryfowych przewidzianych w Układzie o stowarzyszeniu [układzie ustanawiającym stowarzyszenie] na Saharę Zachodnią. Podmioty, które odrzuciły rozszerzenie zasadniczo oceniły, że takie porozumienie potwierdziłoby pozycję Maroka na terytorium Sahary Zachodniej. Z żadnego z postanowień tego porozumienia nie wynika jednak, że na jego mocy uznaje się suwerenność Maroka nad Saharą Zachodnią. Ponadto Unia będzie nadal wspierać – podejmując w tym celu wzmożone wysiłki – proces pokojowego rozwiązywania sporu rozpoczęty i kontynuowany pod egidą Organizacji Narodów Zjednoczonych”.
D. Zaskarżony wyrok
44. W dniu 27 kwietnia 2019 r. Front Polisario wniósł skargę o stwierdzenie nieważności spornej decyzji.
45. W dniu 29 września 2021 r. Sąd wydał zaskarżony wyrok, w którym stwierdził nieważność spornej decyzji(50).
46. W zakresie dopuszczalności skargi Sąd oddalił dwa główne zarzuty Rady w przedmiocie niedopuszczalności, które dotyczyły zdolności sądowej Frontu Polisario i jego legitymacji procesowej w odniesieniu do spornej decyzji(51).
47. W zakresie istoty skargi Sąd oddalił zarzut pierwszy podniesiony przez Front Polisario na poparcie skargi o stwierdzenie nieważności, który dotyczył zarzucanego braku zdolności Rady do wydania spornej decyzji(52). Przychylił się natomiast do trzeciej podstawy stwierdzenia nieważności sformułowanej przez Front Polisario, dotyczącej ciążącego na Radzie obowiązku przestrzegania wymogów wynikających z orzecznictwa dotyczącego prawa do samostanowienia i zasady względnej skuteczności traktatów(53). Sąd nie zbadał innych podstaw stwierdzenia nieważności podniesionych przez Front Polisario.
E. Postępowanie przed Trybunałem
48. W odwołaniach wniesionych w dniach 14 grudnia 2021 r. i 16 grudnia 2021 r. Komisja i Rada zwracają się do Trybunału odpowiednio o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozstrzygnięcie podniesionych kwestii, oddalenie skargi wniesionej w pierwszej instancji i obciążenie Front Polisario kosztami postępowania. Tytułem żądania ewentualnego instytucje te wnoszą do Trybunału o utrzymanie w mocy skutków spornej decyzji przez okres 12 miesięcy od dnia wydania przez niego wyroku.
49. Stanowisko to popierają Confédération marocaine de l’agriculture et du développement rural, a także rządy: belgijski, hiszpański, francuski, węgierski, portugalski i słowacki.
50. W dniach 23 i 24 października 2023 r. odbyła się rozprawa, podczas której Komisja, Rada, Front Polisario, Confédération marocaine de l'agriculture et du développement rural oraz rządy belgijski, francuski, hiszpański i węgierski przedstawiły argumenty ustne.
III. Analiza
A. W przedmiocie wykładni prawa międzynarodowego
51. W porównaniu z porządkiem prawnym Unii lub porządkami prawnymi jej państw członkowskich prawo międzynarodowe jest systemem mniej zwartym, a pod względem ustalenia jednolitości znaczenia norm obowiązujących w jego ramach – dużo bardziej zdecentralizowanym.
52. Nawet jeżeli prawo międzynarodowe dysponuje własnym systemem źródeł prawa(54) i pewnymi ogólnie przyjętymi zasadami interpretacyjnymi(55), nie istnieje jedno ostateczne źródło wykładni, którego wykładnia byłaby wiążąca dla wszystkich uczestników systemu(56).
53. W tym względzie instytucje Unii, w tym sądy Unii, dokonując wykładni treści norm międzynarodowego prawa zwyczajowego, będących częścią systemu prawnego Unii, nie są ograniczone różnymi interpretacjami tej samej normy dokonanymi przez inne podmioty prawa międzynarodowego(57).
54. Niemniej jednak, dokonując wykładni znaczenia prawa międzynarodowego na potrzeby porządku prawnego Unii, Trybunał powinien ustalić, czy na szczeblu prawa międzynarodowego osiągnięto pewien poziom konsensusu co do znaczenia konkretnej normy. Wynika to moim zdaniem ze zobowiązania Unii do przyczyniania się do ścisłego przestrzegania i rozwoju prawa międzynarodowego, o czym mowa w art. 3 ust. 5 TUE.
55. Tak jak instytucje Unii nie są związane wykładnią prawa międzynarodowego dokonaną przez inne podmioty tego porządku prawnego, wykładnia przypisywana przez Trybunał normie prawa międzynarodowego jest wiążąca jedynie w ramach systemu prawnego Unii. Niemniej jednak przy przypisywaniu znaczenia normie prawa międzynarodowego ważne jest, aby Trybunał był świadomy faktu, iż dokonana przez niego wykładnia będzie ma wpływ na płaszczyznę prawa międzynarodowego i przyczynia się do tworzenia zwyczaju i interpretacji jego znaczenia(58).
56. Wykładnia prawa międzynarodowego w ramach porządku prawnego Unii rodzi również pytanie o kwestię relacji między sądami Unii a instytucjami politycznymi Unii, jeżeli chodzi o interpretację obowiązków nakładanych przez prawo międzynarodowe na Unię Europejską.
57. W polityce zewnętrznej Unii Europejskiej jej instytucje polityczne dysponują szerokimi uprawnieniami dyskrecjonalnymi(59). Decyzja o ewentualnym zawarciu umowy międzynarodowej z innym państwem, w tym decyzja o potencjalnym rozszerzeniu zakresu stosowania tej umowy na terytorium trzecie, stanowi część tych uprawnień. Trybunał nie może kwestionować tego wyboru.
58. Jeżeli jednak podejmuje się decyzję dotyczącą stosunków z państwem trzecim lub terytorium trzecim, Trybunał nie tylko ma prawo kontrolować, czy stosunki zewnętrzne Unii Europejskiej są zgodne z wymogami konstytucyjnymi nałożonymi przez TUE i TFUE, ale wręcz ma taki obowiązek(60).
59. Jak Trybunał wyjaśnił w swoim wyroku Air Transport America i in., „jak wynika z art. 3 ust. 5 TUE, Unia Europejska przyczynia się do ścisłego przestrzegania i rozwoju prawa międzynarodowego. W związku z tym przyjmując akt, jest ona zobowiązana przestrzegać prawa międzynarodowego w całości, w tym międzynarodowego prawa zwyczajowego, które wiąże instytucje Unii”(61).
60. W ramach swojego konstytucyjnego zadania, jakim jest zapewnienie rządów prawa w Unii Europejskiej, Trybunał ma zatem obowiązek ocenić, czy instytucje Unii, poprzez zawarcie umowy międzynarodowej, naruszyły prawa przewidziane w międzynarodowym prawie zwyczajowym, przysługujące jego podmiotom.
61. Wymaga to od Trybunału dokonania wykładni treści odpowiednich norm prawa zwyczajowego. W sytuacji gdy istnieje jednolite opinio iuris co do istnienia obowiązku prawnego (takiego jak obowiązek uznania prawa do samostanowienia w odniesieniu do terytorium niesamodzielnego), ale nie co do jego dokładnej treści, uprawnienia dyskrecjonalne instytucji politycznych Unii w stosunkach zewnętrznych wymagają, aby Trybunał podporządkował się wykładni wybranej przez te instytucje.
B. Zakres odwołań analizowanych w niniejszej opinii i struktura niniejszej opinii
62. W ramach odwołań analizowanych w niniejszej opinii Trybunałowi przedstawiono do rozstrzygnięcia następującą kwestię: czy sporną decyzją zezwolono na zawarcie porozumienia z Królestwem Marokańskim obejmującego terytorium Sahary Zachodniej z naruszeniem międzynarodowego prawa zwyczajowego, a mówiąc ściślej: prawa do samostanowienia i zasady względnej skuteczności traktatów według ich wykładni dokonanej przez Trybunał w wyrokach Rada/Front Polisario i Western Sahara Campaign UK(62)?
63. Rozstrzygając tę kwestię, należy mieć na uwadze, że pytanie, czy Unia Europejska może realizować stosunki z terytorium Sahary Zachodniej, nie jest objęte zakresem analizowanego w niniejszej opinii odwołania(63); ten element skargi, który Sąd oddalił w pierwszej instancji, nie został bowiem podniesiony w odwołaniu wzajemnym(64).
64. W związku z tym kwestia przedłożona Trybunałowi ogranicza się w swoim zakresie do ustaleń Sądu poczynionych w ramach analizy zarzutu trzeciego podniesionego przez Front Polisario. W tym względzie Sąd stwierdził, że sporna decyzja jest sprzeczna z prawem do samostanowienia i zasadą względnej skuteczności traktatów w świetle wykładni tych norm dokonanej przez Trybunał w wyroku Rada/Front Polisario. Inne aspekty dotyczące tych norm podniesiono odrębnie w skardze pierwotnej, ale Sąd nie ustosunkował się do nich, uznając skargę za zasadną na podstawie zarzutu trzeciego(65).
65. Odwołania analizowane w niniejszej opinii nie dają zatem Trybunałowi okazji do dokonania wykładni w przedmiocie sposobu uregulowania poprzez prawo do samostanowienia stosunków między Unią Europejską a Marokiem w odniesieniu do Sahary Zachodniej, która uzupełniałaby wykładnię dokonaną w wyroku Rada/Front Polisario.
66. Niemniej jednak, ponieważ niektóre kwestie podniesione w odwołaniach analizowanych w niniejszej opinii są ściśle związane ze sprawami zawisłymi aktualnie przed Sądem(66), do nich również pokrótce się ustosunkuję.
67. Przedstawiona analiza będzie miała następującą strukturę. Rozpocznę od wyjaśnienia, dlaczego uważam, że Front Polisario ma legitymację procesową, by wszcząć niniejsze postępowanie (sekcja C). Przechodząc do meritum sprawy, wykażę, że Sąd dopuścił się naruszenia prawa poprzez uznanie zarzutu trzeciego sformułowanego przez Front Polisario za zasadny (sekcja D). W tym celu dokonam najpierw wykładni wyroków Rada/Front Polisario i Western Sahara Campaign UK, aby dokładnie wyjaśnić, które elementy tych wyroków są istotne dla odwołań analizowanych w niniejszej opinii (sekcja D.1), Następnie wyjaśnię, dlaczego stwierdzenie przez Sąd braku zgody w rozumieniu względnej skuteczności traktatów jest błędne i dlaczego w związku z tym sąd błędnie uznał sporną decyzję za naruszającą prawo międzynarodowe rozumiane według wykładni zawartej w wyroku Rada/Front Polisario (sekcja D.2). W dalszej części przeanalizuję, czy zawarcie przez Radę spornego porozumienia świadczy o uznaniu terytorium Sahary Zachodniej za terytorium odrębne i różne, zgodnie z wykładnią treści prawa do samostanowienia dokonaną przez Trybunał w wyroku Rada/Front Polisario w odniesieniu do tego terytorium (sekcja D.3). Wreszcie przedstawię pokrótce obowiązki wynikające z prawa do samostanowienia, które pozostały nierozstrzygnięte w zaskarżonym wyroku, ale które mimo wszystko wiążą Unię Europejską w jej stosunkach z terytorium Sahary Zachodniej (sekcja E), by na koniec przejść do omówienia konsekwencji mojej opinii (sekcja IV).
C. Dopuszczalność i możliwość powołania się na międzynarodowe prawo zwyczajowe przed sądami Unii
1. Legitymacja procesowa
68. Moim zdaniem prawo Frontu Polisario do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności w niniejszej sprawie można wywieść ze statusu prawnego ludu Sahary Zachodniej wynikającego z części międzynarodowego prawa publicznego, które wiąże Unię Europejską. To ten lud ma prawo twierdzić, że sporna decyzja dotyczy go bezpośrednio i indywidualnie.
69. Lud Sahary Zachodniej ma prawo do samostanowienia, które zostało uznane przez Trybunał za zasadę międzynarodowego prawa zwyczajowego, tworzącego zobowiązania wiążące Unię Europejską(67).
70. Prawo to, jak wyjaśnił w istocie Sąd(68), istnieje nawet wobec braku jego skutecznego wykonania i poprzedza akt jego skutecznego wykonania. Jego celem jest między innymi umożliwienie temu ludowi wyboru jego przyszłości politycznej.
71. W tym względzie, ponieważ ludowi Sahary Zachodniej przysługują prawa wynikające z prawa międzynarodowego, posiada on też (przynajmniej pochodną) podmiotowość w obrębie tego prawa(69).
72. W swoim wyroku Wenezuela/Rada (Wpływ na sytuację państwa trzeciego)(70) Trybunał potwierdził, że podmioty prawa międzynarodowego mogą mieć locus standi w postępowaniach przed sądami Unii, jeżeli akt instytucji Unii dotyczy ich bezpośrednio i indywidualnie(71).
73. To z kolei prowadzi do wymogu istnienia bezpośredniego i indywidualnego oddziaływania wynikającego z art. 263 akapit czwarty TFUE.
74. Sporna decyzja dotyczy ludu Sahary Zachodniej jako zbiorowości, a zatem jednostki samostanowienia, w sposób bezpośredni(72).
75. Po pierwsze, decyzja ta dotyczy terytorium, w odniesieniu do którego lud Sahary Zachodniej ma prawo do samostanowienia. W związku z tym nieuchronnie wpływa to na prawa, które przysługują temu ludowi w odniesieniu do tego terytorium, w tym prawa do korzystania z jego zasobów naturalnych. Sporna decyzja ma zatem wpływ na status prawny ludu Sahary Zachodniej.
76. Po drugie, obowiązek przyznania preferencyjnego traktowania produktom pochodzącym z Sahary Zachodniej wiąże Unię Europejską bez potrzeby podejmowania jakichkolwiek uznaniowych czynności w stosunku do spornej decyzji. Oznacza to, że również sporna decyzja ma bezpośredni wpływ na status prawny ludu Sahary Zachodniej.
77. Ponadto sporna decyzja dotyczy tego ludu indywidualnie.
78. Jest to jedyny lud uznany za lud, któremu przysługuje prawo do samostanowienia w odniesieniu do terytorium Sahary Zachodniej. Jego sytuację w tym względzie odróżniono zatem od sytuacji innych podmiotów(73).
79. Jednakże w przeciwieństwie do Wenezueli lub dowolnego innego państwa, co do którego można by stwierdzić, że ma locus standi w postępowaniu przed Trybunałem, lud Sahary Zachodniej nie ma wybranego ani w inny sposób uznanego przedstawiciela(74).
80. Skoro lud nie ma wybranego ani zbiorowo uznanego przedstawiciela, w jaki sposób może on bronić swojego zbiorowego prawa do samostanowienia przed sądami Unii(75)?
81. Front Polisario nie jest uznawany za jedynego przedstawiciela ludu Sahary Zachodniej przez ONZ(76) ani przez Unię Europejską(77).
82. Front Polisario jest samozwańczym ruchem wyzwoleńczym(78), który powstał w celu prowadzenia walki o szczególny rodzaj przyszłego modelu rządów na terytorium Sahary Zachodniej, a więc niezależności tego terytorium od Królestwa Marokańskiego oraz utworzenia suwerennego i samodzielnego państwa saharyjskiego(79).
83. Lud Sahary Zachodniej nigdy nie wybrał tej organizacji do pełnienia takiej roli ani też nie można stwierdzić z pewnością, że Front Polisario ma poparcie (większości) tego ludu(80).
84. Jak wyjaśniłam w pkt 9 niniejszej opinii, skorzystanie z prawa do samostanowienia może prowadzić do trzech rezultatów, a utworzenie niepodległego państwa jest tylko jednym z nich. Uznanie Frontu Polisario za posiadającego tytuł jedynego przedstawiciela ludu Sahary Zachodniej nie byłoby zatem zgodne z neutralnym stanowiskiem Unii Europejskiej co do rezultatu procesu samostanowienia(81).
85. Trybunał nie ma też możliwości dokonania takiego uznania, ponieważ byłoby to sprzeczne z wchodzącą w zakres polityki zagranicznej decyzją Unii Europejskiej i państw członkowskich, by nie uznawać Frontu Polisario za posiadający jakikolwiek szczególny status(82).
86. Niemniej jednak, nawet jeśli nie jest to jedyny przedstawiciel, nie można zaprzeczyć, że Front Polisario jest rozmówcą w procesie ONZ dotyczącym samostanowienia w odniesieniu do terytorium Sahary Zachodniej i może być postrzegany w tym procesie jako reprezentujący interesy i wyrażający postulaty (przynajmniej) części ludu Sahary Zachodniej.
87. Co więcej, podmiot ten zajmuje 20 % terytorium Sahary Zachodniej, a zatem sprawuje faktyczną kontrolę nad tym terytorium i ludnością tam zamieszkującą(83). Z tego względu Front Polisario ma interes w obronie integralności terytorialnej terytorium Sahary Zachodniej gwarantowanej prawem do samostanowienia przysługującym ludowi tego terytorium(84).
88. Moim zdaniem z powyższego wynika, że skoro Front Polisario dąży do wniesienia skargi do sądów Unii w celu zapewnienia, aby stosunki Unii z terytorium Sahary Zachodniej nie stały w sprzeczności z prawami przyznanymi ludowi Sahary Zachodniej przez zwyczajowe prawo międzynarodowe, Front Polisario powinien zostać uznany za posiadający przynajmniej częściowo status przedstawiciela tego ludu(85).
89. Gdyby tak nie było, lud Sahary Zachodniej, który w aktualnej sytuacji ani nie daje się w pełni ustalić, ani nie jest reprezentowany przez jednego lub uznanego przedstawiciela, pozbawiono by możliwości dochodzenia przed sądami Unii praw, które kolektywnie wywodzi on z tej części międzynarodowego prawa publicznego, która stanowi również część prawa Unii Europejskiej(86).
90. Tego rodzaju rozstrzygnięcie nie byłoby zgodne z zasadą rządów prawa, a więc wartością zapisaną w art. 2 TUE(87) oraz stanowiącą jeden z konstytucyjnych filarów Unii Europejskiej(88).
91. W związku z tym proponuję, aby Trybunał utrzymał w mocy stwierdzenie Sądu, że skarga wniesiona w pierwszej instancji zasługuje na uwzględnienie, ale przy zmienionym uzasadnieniu.
2. Powołanie się na międzynarodowe prawo zwyczajowe przed sądami Unii
92. W swoich odwołaniach Komisja i Rada, powołując się na wyrok Air Transport Association of America i in., twierdzą ponadto, że Front Polisario nie może powołać się przed sądami Unii na międzynarodowe prawo zwyczajowe w celu zakwestionowania ważności spornej decyzji.
93. Nie podzielam tego stanowiska. Moim zdaniem Trybunał może wykonywać swoje uprawnienia w zakresie kontroli sądowej w odniesieniu do tej części prawa międzynarodowego, które wiąże Unię Europejską, aby dokonać oceny zgodności z tym prawem międzynarodowym spornej decyzji o zawarciu spornego porozumienia międzynarodowego. Decyzja ta dotyczy ludu Sahary Zachodniej bezpośrednio i indywidualnie i może ona stanowić ingerencję w ich prawa wynikające z zasad międzynarodowego prawa zwyczajowego.
94. Rozpoznając niniejszą sprawę, Trybunał nie przekształca się – wbrew prezentowanym twierdzeniom – w trybunał międzynarodowy. Wręcz przeciwnie: obowiązkiem Trybunału jest czuwanie nad tym, aby instytucje Unii nie dopuszczały się naruszenia prawa w stosowaniu traktatów. Na mocy art. 3 ust. 5 TUE prawo to obejmuje również międzynarodowe prawo zwyczajowe oraz zasady zapisane w Karcie NZ. Co więcej, nie istnieje żaden inny sąd, który mógłby rozpoznać taką skargę.
95. W zakresie, w jakim zasady międzynarodowego prawa zwyczajowego, których dotyczy sprawa, są wystarczająco jasne, aby Trybunał mógł ocenić, czy Rada nie mogła zawrzeć spornej umowy międzynarodowej [spornego porozumienia] przez przyjęcie spornej decyzji, Front Polisario może powoływać się przed Trybunałem na te normy prawa międzynarodowego.
D. Sąd błędnie uznał zarzut trzeci sformułowany przez Front Polisario za zasadny
1. Wykładnia wyroku w sprawie Rada/Front Polisario
96. Dla przypomnienia: zakres odwołań analizowanych w niniejszej opinii dotyczy wyłącznie kwestii tego, czy sporną decyzją naruszono wykładnię prawa do samostanowienia i zasady względnej skuteczności traktatów dokonaną przez Trybunał w wyroku Rada/Front Polisario. Konieczne jest zatem ustalenie, co dokładnie Trybunał zamierzał stwierdzić w przytoczonym wyroku.
97. Aby dojść do wniosku, że porozumienie będące przedmiotem tamtej sprawy nie ma zastosowania do terytorium Sahary Zachodniej, Trybunał rozumował w następujący sposób.
98. Uznał, że terytorium Sahary Zachodniej stanowi terytorium niesamodzielne w rozumieniu art. 73 Karty NZ(89). Następnie zauważył, że terytorium niesamodzielne korzysta z prawa do samostanowienia, które stanowi „prawo egzekwowalne erga omnes oraz jedną z podstawowych zasad prawa międzynarodowego”(90). Trybunał orzekł zatem, że prawo do samostanowienia należy do norm prawa międzynarodowego publicznego mających zastosowanie w stosunkach między Unią Europejską a Królestwem Marokańskim, do których uwzględnienia sąd Unii jest zobowiązany(91).
99. Zgodnie z Kartą NZ terytorium niesamodzielne ma status „odrębny i różny”(92). Trybunał stwierdził zatem, że pojęcia „Królestwa Marokańskiego” nie można interpretować jako obejmującego terytorium Sahary Zachodniej na potrzeby określenia zakresu stosowania układu ustanawiającego stowarzyszenie(93).
100. Trybunał Sprawiedliwości orzekł ponadto, że umowa międzynarodowa może wiązać państwo w odniesieniu do innego terytorium, ale taki zamiar musi wynikać z tej umowy lub zostać ustalony w inny sposób(94). Uznał jednak, wbrew ustaleniom Sądu, że nie można stwierdzić, że umowę ustanawiającą stowarzyszenie można interpretować jako przewidującą w sposób milczący stosowanie jej względem terytorium Sahary Zachodniej(95).
101. Trybunał Sprawiedliwości odniósł się następnie do zasady względnej skuteczności traktatów. Uznał, że zasada ta stanowi ogólną zasadę prawa międzynarodowego i została skodyfikowana w art. 34 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów (zwanej dalej „KWPT”)(96). Zgodnie z tą zasadą traktaty międzynarodowe nie tworzą obowiązków ani praw dla państwa trzeciego bez jego zgody(97).
102. Wreszcie, w pkt 106 wyroku w sprawie Rada/Front Polisario, który jest przedmiotem dyskusji w niniejszej sprawie, Trybunał orzekł, że „lud Sahary Zachodniej powinien być postrzegany jako »podmiot trzeci« w rozumieniu zasady względnej skuteczności traktatów”. Z tego względu lud Sahary Zachodniej musi udzielić „zgody” na stosowanie porozumienia o liberalizacji handlu z 2012 r. wobec terytorium Sahary Zachodniej. Jest tak „bez konieczności ustalenia, czy takie stosowanie mogłoby mu zaszkodzić, czy przeciwnie, być dla niego korzystne”(98).
103. Mając na uwadze, że nie zostało udowodnione, iż lud Sahary Zachodniej wyraził zgodę na to, by układ ustanawiający stowarzyszenie go dotyczył, Trybunał orzekł, że interpretowanie tego układu jako mającego zastosowanie do terytorium Sahary Zachodniej byłoby sprzeczne z prawem do samostanowienia i zasadą względnej skuteczności traktatów(99).
104. Jakie zasady można wywodzić z powyższych ustaleń Trybunału?
105. W odniesieniu do prawa do samostanowienia Trybunał doprecyzował dwie kwestie. Po pierwsze, orzekł, że prawo do samostanowienia jest normą zwyczajową prawa międzynarodowego, która ma zastosowanie erga omnes, a zatem wiąże Unię Europejską. Po drugie, Trybunał uznał, że prawo do samostanowienia wymaga, aby Saharę Zachodnią traktować jako terytorium odrębne względem Królestwa Marokańskiego.
106. Trybunał nie omówił treści prawa do samostanowienia(100). Zasugerował jednak, że lud Sahary Zachodniej, któremu przysługuje prawo do samostanowienia w stosunku do terytorium niesamodzielnego Sahary Zachodniej, musi wyrazić „zgodę” na umowę, która ma mieć zastosowanie do tego terytorium.
107. Czy Trybunał doszedł do takiego wniosku na podstawie prawa do samostanowienia? Moim zdaniem nie. Wywiódł on wymóg uzyskania zgody z zasad regulujących względną skuteczność traktatów, powołując się w szczególności na art. 34 KWPT.
108. Unia Europejska nie jest stroną KWPT i zawarte w tej konwencji normy nie są dla niej wiążące. Niemniej jednak Trybunał postrzega art. 34 KWPT jako wyraz zwyczaju prawa międzynarodowego(101), który wiążę Unię w jej działaniach(102).
109. Artykuł 34 KWPT przewiduje, że traktat nie tworzy obowiązków ani praw dla państwa trzeciego bez jego zgody. Chociaż postanowienie to odnosi się do zgody „państw”, Trybunał uznał, że ta sama zasada ma zastosowanie w odniesieniu do terytoriów niesamodzielnych(103).
110. Chociaż można argumentować, że stwierdzenie to stanowi dokonaną przez Trybunał wykładnię zasady względnej skuteczności traktatów, nie można jednak wykluczyć, że z perspektywy prawa międzynarodowego art. 34 KWPT można by uznać za mający zastosowanie do terytoriów niesamodzielnych jako „podmiotów trzecich”(104).
111. Nie rozwiązuje to jednak problemu, w jaki sposób, o ile w ogóle, terytorium niesamodzielne, takie jak Sahara Zachodnia, mogłoby wyrazić zgodę na związanie się umową międzynarodową.
112. W wyroku Rada/Front Polisario Trybunał nie musiał omawiać tej kwestii. Wyjaśnił on jedynie, że lud Sahary Zachodniej faktycznie nie wyraził zgody na związanie umową międzynarodową zawartą między Unią Europejską a Królestwem Marokańskim. Pozwoliło to Trybunałowi stwierdzić, że układ ustanawiający stowarzyszenie nie obejmuje terytorium Sahary Zachodniej: nie tylko nie przewidziały tego wyraźnie jego strony, ale na objęcie tego terytorium układem nie wyraził także zgody podmiot trzeci (w tym przypadku lud Sahary Zachodniej).
113. W kontekście tamtego wyroku nie zachodziła potrzeba dokonania oceny, w jaki sposób umowa zawarta z Królestwem Marokańskim mogłaby zgodnie z prawem mieć zastosowanie do terytorium Sahary Zachodniej z tej prostej przyczyny, że Trybunał uznał, iż wcale nie ma ona zastosowania do Sahary Zachodniej. W rezultacie Sąd słusznie stwierdził, że „w [wyroku Front Polisario/Rada i Western Sahara Campaign UK] sądy Unii nie wypowiedziały się w sporach dotyczących umów między Unią a Królestwem Marokańskim zawierających wyraźne postanowienie obejmujące Saharę Zachodnią w terytorialnym zakresie stosowania tej umowy”, a taka właśnie sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.
114. W tym świetle wymogu zgody, o którym mowa w pkt 106 wyroku Rada/Front Polisario, nie należy rozumieć jako instrukcji w kwestii tego, czy lub w jaki sposób umowa między Unią Europejską a Królestwem Marokańskim mogłaby dotyczyć terytorium Sahary Zachodniej. Stwierdzenie to należy natomiast rozumieć jedynie jako jeden z argumentów przemawiających za tym, dlaczego zakres układu będącego przedmiotem sporu w tamtej sprawie nie może obejmować terytorium Sahary Zachodniej.
115. To w tym świetle ocenię, czy Sąd prawidłowo zinterpretował wymóg zgody wyrażony w wyroku Rada/Front Polisario.
2. Względna skuteczność traktatów i wymóg zgody
a) Ustalenia Sądu
116. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje fakt, że zamiarem Unii Europejskiej i Królestwa Marokańskiego było zawarcie umowy dwustronnej, która miałaby zastosowanie do terytorium Sahary Zachodniej(105).
117. Sąd rozpoczął analizę merytoryczną zarzutu trzeciego sformułowanego przez Front Polisario od oceny, czy Rada przestrzegała wymogu zgody przewidzianego w pkt 106 wyroku Rada/Front Polisario.
118. Wyjaśnił, że w wyroku Rada/Front Polisario Trybunał nie sprecyzował metody wyrażenia zgody(106). W związku z tym Sąd sięgnął do KWPT w celu ustalenia metod wyrażenia zgody.
119. KWPT reguluje tę kwestię w odniesieniu do państw w art. 35 i 36. Zgodnie z tymi postanowieniami stosowanie traktatu przewidującego obowiązki dla państwa trzeciego wymaga wyraźnego przyjęcia na piśmie. Z kolei, jeżeli traktat przewiduje dla państwa trzeciego wyłącznie prawa, zgoda jest dorozumiana.
120. Mając na uwadze te postanowienia KWPT, Sąd doszedł do wniosku, że skoro w spornym porozumieniu nie przyznawano praw, ale raczej nakładano obowiązki na lud Sahary Zachodniej(107), zgoda musiałaby zostać wyrażona w sposób wyraźny(108).
121. Sąd oceniał następnie, czy uzyskano wyraźną zgodę ludu Sahary Zachodniej, i doszedł do wniosku, że konsultacji przeprowadzonych przez Komisję i ESDZ nie można uznać za uzyskanie zgody tego ludu(109).
122. Zgadzam się z tym stwierdzeniem Sądu.
123. Istnieje różnica między pojęciem „ludności” terytorium niesamodzielnego a „ludem” tego terytorium, jako że to drugie pojęcie oznacza jednostkę polityczną, której przysługuje prawo do samostanowienia, pierwsze zaś dotyczy mieszkańców danego terytorium(110).
124. Komisja i ESDZ przeprowadziły konsultacje z „odnośną ludnością”, która – jak zauważył Sąd – obejmowała „zasadniczo ludność, która znajduje się obecnie na terytorium Sahary Zachodniej, niezależnie od jej przynależności lub jej braku do ludu tego terytorium”(111). Konsultacje te nie mogą być zatem równoznaczne z uzyskaniem zgody „ludu” terytorium niesamodzielnego Sahary Zachodniej.
125. Strony i interwenienci w niniejszych postępowaniach odwoławczych poświęcili dużo uwagi kwestii tego, czy art. 35 i 36 KWPT w ogóle mają zastosowanie do terytoriów niesamodzielnych i czy wiążą Unię Europejską. Istnieją powody, by uznawać, że postanowienia te nie stanowią kodyfikacji norm międzynarodowego prawa zwyczajowego(112), a przynajmniej nie w przypadku gdy zasadę względnej skuteczności traktatów interpretuje się jako mającą zastosowanie do terytoriów niesamodzielnych. Jeżeli rzeczywiście taki jest obecny stan prawa międzynarodowego, wspomniane postanowienia KWPT nie mogą wiązać Unii Europejskiej.
126. Niemniej jednak moim zdaniem odpowiedź na pytanie, czy art. 35 i 36 KWPT rzeczywiście określają sposób wyrażenia zgody w przypadku terytoriów niesamodzielnych, nie ma żadnego znaczenia.
127. Jak wyjaśnię, jestem zdania, że lud Sahary Zachodniej jako „podmiot trzeci” w rozumieniu art. 34 KWPT nie może w swoim obecnym stanie organizacji wydać niezbędnej zgody samodzielnie. Nie oznacza to jednak, że zgody nie można wydać w jego imieniu.
b) Lud Sahary Zachodniej nie może udzielić „zgody” na związanie się spornym porozumieniem
128. Wątpliwości nie budzi sposób wydawania zgody na związanie się umową międzynarodową przez państwo. Podobnej jasności sytuacji nie ma jednak w przypadku udzielania zgody przez terytorium niesamodzielne(113).
129. Jeżeli podmiotem trzecim, na który dwa inne państwa chcą rozszerzyć stosowanie łączącej je umowy, jest państwo, zakłada się, że jest ono w świetle prawa międzynarodowego zdolne samodzielnie zawrzeć tę umowę międzynarodową. Właśnie z tego powodu państwo to musi wyrazić zgodę, w sytuacji gdy nie zawarło umowy samodzielnie, ale zgadza się na związanie umową zawartą przez inne państwa.
130. Sytuacja „ludu” jako podmiotu uprawnionego do korzystania z prawa do samostanowienia w odniesieniu do terytorium niesamorządnego jest inna. Lud ten nie może bowiem zawrzeć umowy międzynarodowej, zanim nie skorzysta z prawa do samostanowienia, a więc zanim nie osiągnie pewnego stopnia samorządności.
131. W konkretnym przypadku ludu Sahary Zachodniej nie istnieje wybrany ani uznawany przedstawiciel, który mógłby wyrazić zgodę w imieniu tego ludu. Nawet jeżeli Front Polisario uczestniczy w negocjacjach politycznych dotyczących rozwiązania kwestii Sahary Zachodniej, rola ta nie jest tożsama z rolą wybranego lub uznanego przedstawiciela Saharyjczyków uprawnionego do wyrażania jego zbiorowej woli. Taką rolę można przypisać jedynie w drodze wykonania przez Saharyjczyków prawa do samostanowienia, którego to wykonania społeczność międzynarodowa nadal nie jest w stanie zorganizować(114).
132. Saharyjczycy nie mogą wyrazić swojego stanowiska, nie posiadając wybranego lub zbiorowo uznanego przedstawiciela. Nawet gdyby jasno ustalono, które osoby należą do ludu Saharyjczyków, uzyskanie zbiorowej zgody tego ludu w drodze konsultacji z każdym członkiem tej grupy nie byłoby możliwe.
133. Gdy Saharyjczycy skorzystają z prawa do samostanowienia, nabędą zdolność do wyrażenia zgody na umowę międzynarodową wiążącą na jego terytorium lub wręcz do samodzielnego zawarcia takiej umowy.
134. Do tego czasu Saharyjczycy nie mogą wyrazić zgody na związanie się umową międzynarodową.
135. Jak wyjaśniły Rada i Komisja, samo pojęcie niesamodzielności oznacza, że lud, który nie skorzystał jeszcze z prawa do samostanowienia, nie ma środków ani struktury umożliwiających wyrażanie jego woli lub decyzji.
136. Oznacza to, że albo kto inny jest uprawniony do wyrażenia zgody na związanie się umową międzynarodową w jego imieniu, albo że taka zgoda w ogóle nie może zostać wyrażona.
c) Czy Królestwo Marokańskie może wyrazić zgodę na sporne porozumienie w imieniu ludu Sahary Zachodniej?
137. Skoro, jak zasugerowałam, lud Sahary Zachodniej nie może udzielić „zgody” w znaczeniu przypisywanym temu pojęciu przez Trybunał w wyroku Rada/Front Polisario ani w drodze konsultacji z ludnością zamieszkującą terytorium Sahary Zachodniej, ani za pośrednictwem Frontu Polisario, kto może zatwierdzić zawarcie umowy międzynarodowej z terytorium Sahary Zachodniej w imieniu tego ludu?
138. Odpowiednimi ramami odniesienia do udzielenia odpowiedzi na to pytanie jest prawo o dekolonizacji.
139. Ramy te zawarte są przede wszystkim w rozdziale XI Karty NZ, zatytułowanym „Deklaracja w sprawie obszarów nierządzących się samodzielnie [terytoriów niesamodzielnych]”, w szczególności jego art. 73(115).
140. To w kontekście tych ram Trybunał dokonał wykładni znaczenia prawa do samostanowienia w wyroku Rada/Front Polisario(116).
141. Rozdział XI Karty NZ stanowi wyraz zobowiązania się społeczności międzynarodowej do poszanowania prawa do samostanowienia w procesie dekolonizacji(117).
142. Artykuł 73 Karty NZ określa zasady regulujące sytuację terytoriów niesamodzielnych, zanim będą one mogły skorzystać z prawa do samostanowienia.
143. Postanowienie to w pierwszej kolejności wskazuje, że terytoriami, których lud nie osiągnął jeszcze pełnego stopnia samodzielności, administruje państwo inne niż państwo tego ludu. W postanowieniu odniesiono się do tych państw, posługując się sformułowaniem „ponoszący lub biorący na siebie odpowiedzialność za administrację” terytoriów niesamodzielnych. Będę określać te państwa mianem „mocarstw administrujących”.
144. Zanim lud terytorium niesamodzielnego wykona swoje prawo do samostanowienia, co jest ostatecznym celem art. 73 Karty Narodów Zjednoczonych, umowy międzynarodowe dotyczące tych terytoriów zawiera mocarstwo administrujące.
145. Wynika z tego, że to również mocarstwo administrujące jest uprawnione do wydania „zgody” na stosowanie umowy zawartej między dwoma innymi państwami w odniesieniu do terytorium, którym takie mocarstwo administruje.
146. Sahara Zachodnia jest pod tym względem wyjątkowym przypadkiem. Przy wszystkich pozostałych terytoriach niesamodzielnych poza Saharą Zachodnią w wykazie ONZ wskazano mocarstwo administrujące(118).
147. Artykuł 73 Karty NZ definiuje mocarstwa administrujące jako „członków Organizacji Narodów Zjednoczonych, ponoszących lub biorących na siebie odpowiedzialność za administrację obszarów, których ludność jeszcze nie osiągnęła pełnego samorządu”(119).
148. Sformułowanie „ponoszący […] odpowiedzialność” zdaje się odnosić do państw, które kontrolowały terytorium niesamodzielne w momencie wejścia w życie Karty NZ.
149. W przypadku Sahary Zachodniej kolonizatorem ponoszącym tę odpowiedzialność było Królestwo Hiszpanii. Jednakże Hiszpania jednostronnie zrzekła się tej odpowiedzialności(120).
150. Artykuł 73 Karty NZ odnosi się również do państw, które „wzięły na siebie […] odpowiedzialność” za terytorium niesamodzielne.
151. W odwołaniu w niniejszej sprawie Rada stanęła na stanowisku, że art. 73 Karty Narodów Zjednoczonych ma zastosowanie do Królestwa Marokańskiego jako mocarstwa administrującego, zważywszy, że państwo wzięło na siebie odpowiedzialność za terytorium Sahary Zachodniej. Zarówno Rada, jak i Komisja potwierdziły to stanowisko na rozprawie. Zgodnie z wyjaśnieniami tych instytucji uznanie Królestwa Marokańskiego za mocarstwo administrujące „biorące na siebie” odpowiedzialność wynika z faktu, że Królestwo Marokańskie sprawuje rzeczywistą kontrolę nad większością terytorium Sahary Zachodniej.
152. Jeżeli Królestwo Marokańskie można uznać w świetle prawa za mocarstwo administrujące Saharą Zachodnią, będzie ono uprawnione na mocy prawa międzynarodowego do zawarcia umowy międzynarodowej w imieniu terytorium Sahary Zachodniej w celu związania nią tego terytorium. Państwo to byłoby również uprawnione do wyrażenia zgody na stosowanie umowy zawartej między państwami trzecimi do terytorium Sahary Zachodniej, o ile umowa ta spełnia warunki wynikające z art. 73 Karty NZ (zob. pkt 180–190 niniejszej opinii).
153. Niektórzy przedstawiciele doktryny sprzeciwiają się takiej możliwości, twierdząc, że status mocarstwa administrującego jest statusem prawnym przyznanym przez ONZ, którego nie można przyjmować jednostronnie wobec braku tego rodzaju uznania(121).
154. Niemniej jednak art. 73 Karty NZ nie wiąże statusu mocarstwa administrującego z jakimkolwiek rodzajem formalnej procedury lub formalnego uznania. Z jego brzmienia wynika raczej, że dotyczy on pewnego rodzaju sytuacji faktycznej.
155. Zgodnie z prawem międzynarodowym państwo sprawujące faktyczną kontrolę nad terytorium może być zaklasyfikowane pod kątem prawnym do jednej z trzech kategorii: państwo suwerenne, administrujący lub okupant(122).
156. W stosunku do Sahary Zachodniej instytucje polityczne Unii nie uznają Królestwa Marokańskiego za mocarstwo okupacyjne(123) ani za władzę suwerenną(124), ale za mocarstwo administrujące. Oznacza to, że akceptują władzę suwerenną Saharyjczyków na terytorium Sahary Zachodniej, mimo iż obecnie to Królestwo Marokańskie sprawuje kontrolę nad tym terytorium.
157. Stanowisko to nie stoi w sprzeczności z zakładaną neutralnością Unii Europejskiej co do rezultatu procesu prowadzonego przez ONZ w sprawie Sahary Zachodniej, ponieważ uznawanie za mocarstwo administrujące nie wyklucza żadnych możliwych rezultatów wykonania prawa do samostanowienia(125).
158. Wykładnia ta nie wydaje się również stać w sprzeczności z celem prawa do samostanowienia, które znajduje wyraz w art. 73 Karty Narodów Zjednoczonych, o ile nie uniemożliwia ludowi terytorium niesamodzielnego wykonania tego prawa w przyszłości.
159. Nie jest zatem sprzeczne z prawem międzynarodowym traktowanie Królestwa Marokańskiego jako mocarstwa administrującego w odniesieniu do Sahary Zachodniej, a w rezultacie zdolnego do „wyrażenia zgody” w imieniu ludu Sahary Zachodniej jako „podmiotu trzeciego” w rozumieniu dokonanej przez Trybunał wykładni względnej skuteczności traktatów na umowę mającą wpływ na terytorium Sahary Zachodniej.
160. W jaki sposób wniosek ten wpływa na dokonaną przez Trybunał wykładnię pojęcia „mocarstwa administrującego”?
161. W wykonywaniu stosunków zewnętrznych Unii Europejskiej instytucje polityczne UE dysponują wielką swobodą(126).
162. Obejmuje to wykładnię norm mających zastosowanie w sytuacji takiej jak rozpatrywana w niniejszej sprawie, gdzie w świetle prawa międzynarodowego nie istnieje żadne jasne stanowisko, czy państwo może być traktowane jako biorące na siebie odpowiedzialność za terytorium niesamodzielne w rozumieniu art. 73 Karty NZ poprzez sprawowanie faktycznej kontroli jurysdykcyjnej na tym terytorium.
163. Z uwagi na brak jasnych norm prawa Unii lub prawa międzynarodowego, które uniemożliwiałyby zajęcie takiego stanowiska, decyzja instytucji politycznych Unii o traktowaniu Królestwa Marokańskiego jako mocarstwa administrującego („de facto”) w rozumieniu art. 73 Karty NZ nie może zostać zakwestionowana przed Trybunałem(127).
164. W tym zakresie Trybunał musi zaakceptować stanowisko Rady i Komisji jako możliwą interpretację prawa międzynarodowego.
165. Prawdą jest, że Królestwo Marokańskie samo nie akceptuje statusu mocarstwa administrującego w stosunku do terytorium Sahary Zachodniej(128). Twierdzi ono bowiem, że przysługuje mu na tym terytorium władza suwerenna(129).
166. Nie stoi to jednak na przeszkodzie jednostronnemu traktowaniu Królestwa Marokańskiego przez Unię Europejską jako mocarstwa administrującego („de facto”) terytorium Sahary Zachodniej w jej stosunkach gospodarczych z tym terytorium.
167. Komisja wyjaśniła podczas rozprawy, że Unia Europejska będzie działać w ten sposób po prostu poprzez zastosowanie klauzuli „bez uszczerbku”, do których uciekanie się jest akceptowaną (i praktyczną) metodą realizowania stosunków z państwami lub terytoriami trzecimi(130).
168. Niemniej jednak okoliczność, że Unia Europejska i Królestwo Marokańskie przy zawieraniu spornego porozumienia uznały, że kwestia statusu Królestwa Marokańskiego w odniesieniu do terytorium Sahary Zachodniej pozostaje kwestią sporną, może, jak zasugeruję w sekcji E niniejszej opinii, skutkować nałożeniem na instytucje Unii dodatkowych wymogów niezbędnych do spełnienia zobowiązań wynikających z prawa międzynarodowego.
169. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że przyjmując zaskarżoną decyzję, Rada nie naruszyła zasady względnej skuteczności traktatów według wykładni dokonanej w wyroku Rada/Front Polisario. Instytucja ta uzyskała zgodę ludu Sahary Zachodniej jako podmiotu trzeciego w spornym porozumieniu wyrażoną za pośrednictwem Królestwa Marokańskiego występującego w charakterze mocarstwa administrującego tym terytorium.
3. Traktowanie Maroka i Sahary Zachodniej jako odrębnych terytoriów
170. Jedynym zobowiązaniem, które Trybunał uznał za wiążące dla Unii Europejskiej na podstawie prawa do samostanowienia w sprawie Rada/Front Polisario, było traktowanie terytorium Sahary Zachodniej jako różnego od terytorium Królestwa Marokańskiego(131).
171. Obowiązku tego nie podważa fakt uznania Królestwa Marokańskiego za mocarstwo administrujące w rozumieniu art. 73 Karty NZ. Wręcz przeciwnie: jednostronne przyznanie Królestwu Marokańskiemu statusu mocarstwa administrującego ze wszystkimi wynikającymi z tego statusu obowiązkami stanowi zaprzeczenie władzy suwerennej tego państwa na terytorium Sahary Zachodniej(132).
172. Innymi słowy, Królestwo Marokańskie zawarło oddzielnie z Unią Europejską umowę międzynarodową dotyczącą jego własnego terytorium, a następnie wyraziło zgodę na jej stosowanie w odniesieniu do odrębnego terytorium Sahary Zachodniej, którym obecnie administruje.
173. Jak wyjaśniłam w mojej opinii w sprawie Confédération paysanne (Melony i pomidory z Sahary Zachodniej), którą przedstawiam także w dniu dzisiejszym, traktowanie terytorium Sahary Zachodniej jako odrębnego względem terytorium Królestwa Marokańskiego wymaga, aby deklaracje celne i etykiety kraju pochodzenia produktów pochodzących z terytorium Sahary Zachodniej wskazywały na Saharę Zachodnią jako miejsce ich pochodzenia; z wyłączeniem jakiegokolwiek wskazania Królestwa Marokańskiego jako miejsca ich pochodzenia(133). Dotyczy to między innymi produktów pochodzących z Sahary Zachodniej, które na podstawie spornego porozumienia są objęte preferencyjnym traktowaniem przy przywozie na obszar celny Unii Europejskiej.
174. Wynika z tego, że przyjmując zaskarżoną decyzję, Rada nie naruszyła wymogu traktowania terytorium Królestwa Marokańskiego i terytorium Sahary Zachodniej jako dwóch odrębnych terytoriów, co jest wymogiem wynikającym z prawa do samostanowienia według wykładni dokonanej przez Trybunał w wyroku Rada/Front Polisario.
4. Wniosek częściowy
175. Sporna decyzja nie narusza ani zasady względnej skuteczności traktatów, ani tego aspektu prawa do samostanowienia, który był przedmiotem wyroku w sprawie Rada/Front Polisario.
176. W związku z tym proponuję, aby Trybunał uchylił zaskarżony wyrok w zakresie, w jakim uwzględniono w nim zarzut trzeci sformułowany przez Front Polisario.
E. Inne zobowiązania wiążące Unię Europejską na podstawie prawa do samostanowienia przysługującego Saharyjczykom
177. Stwierdzenie, że prawo do samostanowienia nie zostało naruszone w zakresie, w jakim Trybunał miał możliwość dokonania jego wykładni w wyroku Rada/Front Polisario, niekoniecznie prowadzi do wniosku, że instytucje Unii przy zawieraniu spornego porozumienia z Królestwem Marokańskim przestrzegały wszystkich obowiązków wynikających z prawa do samostanowienia.
178. Trybunał nie miał jeszcze okazji wyjaśnić, jakie inne obowiązki ciążą na Unii Europejskiej w związku z prawem Saharyjczyków do samostanowienia. Skoro jednak kwestii tej nie rozstrzygnął Sąd, to nie wchodzi ona w zakres odwołań analizowanych w niniejszej opinii, a zatem Trybunał nie może samodzielnie doprecyzować tej kwestii w niniejszej sprawie.
179. Niezależnie od tego, uważam za konieczne, by wspomnieć pokrótce o dwóch kwestiach wynikających z prawa do samostanowienia, które mają znaczenie w scenariuszu, w którym Królestwo Marokańskie jest traktowane przez instytucje Unii jako mocarstwo administrujące („de facto”) terytorium Sahary Zachodniej.
180. Po pierwsze, art. 73 Karty NZ nakłada na mocarstwa administrujące obowiązek często określany mianem „świętego obowiązku”. Przepis ten stanowi, że „interesy mieszkańców [terytoriów niesamodzielnych] górują nad innymi”, a mocarstwa administrujące „przyjmują jako święty obowiązek popierać ze wszystkich sił dobrobyt mieszkańców tych obszarów, w ramach systemu międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa, stworzonego przez niniejszą Kartę”.
181. Zanim Saharyjczycy wykonają przysługujące im prawo do samostanowienia, Królestwo Marokańskie jako faktyczny administrujący ich terytorium musi działać wyłącznie na korzyść „mieszkańców terytorium” Sahary Zachodniej. Zgoda Królestwa Marokańskiego wyrażona w imieniu Saharyjczyków w rozumieniu względnej skuteczności traktatów również musi być wyrażona z poszanowaniem tego obowiązku.
182. Artykuł 73 Karty NZ co do zasady nakłada ów „święty obowiązek” na mocarstwo administrujące. Jasne jest jednak, że Trybunał nie jest właściwy do orzekania w przedmiocie przestrzegania przez obce państwo międzynarodowego prawa publicznego, w tym zasad Karty NZ.
183. Niezależnie od tego, z prawa do samostanowienia zapisanego w art. 73 Karty NZ mogą wynikać też obowiązki dla państw (lub organizacji międzynarodowych), które realizują stosunki z mocarstwem administrującym w odniesieniu do administrowanego przez nie terytorium niesamodzielnego.
184. W kontekście niniejszej sprawy Rada i Komisja uznały, że „święty obowiązek” wiąże również Unię Europejską w jej stosunkach z mocarstwem („de facto”) administrującym terytorium niesamodzielnym Sahary Zachodniej. Nawet jeżeli Unia Europejska nie jest stroną Karty NZ, jest ona dla niej wiążąca w stosunkach zewnętrznych na podstawie art. 21 TUE.
185. Można zatem stwierdzić, że instytucje Unii mogą zawierać porozumienia dotyczące Sahary Zachodniej z Królestwem Marokańskim jako mocarstwem administrującym tylko wtedy, gdy porozumienia te są korzystne dla „mieszkańców tego terytorium”.
186. Obowiązek ten ma moim zdaniem dodatkowe znaczenie wynikające z faktu, że Królestwo Marokańskie stoi na stanowisku, że ono samo posiada władzę suwerenną na terytorium Sahary Zachodniej, a nie że administruje tym terytorium. W rezultacie Królestwo Marokańskie nie uważa, aby spoczywał na nim „święty obowiązek”, który zwykle spoczywa na mocarstwach administrujących w świetle art. 73 Karty NZ. Instytucje Unii muszą zatem upewnić się, czy uzgodnione porozumienia przynoszą korzyść „mieszkańcom terytorium” Sahary Zachodniej, stosownie do wymogu art. 73 Karty NZ.
187. Wniosek ten prowadzi nieuchronnie do pytań, które nie były przedmiotem dyskusji przed Sądem: jak należy rozumieć pojęcie „mieszkaniec terytorium” zawarte w art. 73 Karty Narodów Zjednoczonych? Czy konsultacje prowadzone przez Komisję i ESDZ spełniają wymóg, zgodnie z którym instytucje Unii muszą sprawdzić, czy sporne porozumienie jest korzystne dla „mieszkańców terytorium”?,
188. Po drugie, aktualne pozostaje pytanie o to, jakie obowiązki spoczywają na Unii w celu zapewnienia poszanowania prawa Saharyjczyków do korzystania z zasobów naturalnych terytorium niesamodzielnego Sahary Zachodniej.
189. Można polemizować, czy prawo do korzystania z zasobów naturalnych jest prawem autonomicznym, które wynika z zasady suwerenności państwa, czy też stanowi element składowy prawa do samostanowienia(134). W obydwu przypadkach prawo to wydaje się jednak stanowić część międzynarodowego prawa zwyczajowego(135), co czyni je wiążącym dla Unii Europejskiej.
190. Jeżeli chodzi o eksploatację zasobów naturalnych terytorium niesamodzielnego, wygląda na to, że istnieje pewien konsensus wypracowany w związku z pismem Hansa Corella z 2002 r.(136). zgodnie z którym mocarstwo administrujące może korzystać z zasobów naturalnych terytorium niesamodzielnego, jeżeli działalność w zakresie eksploatacji zasobów naturalnych prowadzi się na korzyść ludności terytorium niesamodzielnego lub w porozumieniu z jej przedstawicielami(137).
191. Sporne porozumienie nie zezwala samo w sobie na korzystanie z zasobów naturalnych terytorium Sahary Zachodniej. Pośrednio wpływa jednak na to prawo. Jakie obowiązki powstają w tym kontekście po stronie instytucji Unii?
192. Czy instytucje Unii mogą dojść do wniosku, że – za sprawą uzyskania wyniku konsultacji z miejscową ludnością, w sytuacji gdy większość osób biorących udział w konsultacjach oceniła rozszerzenie preferencyjnych taryf na produkty pochodzące z terytorium Sahary Zachodniej jako korzystne – sprostały ciążącemu na nich obowiązkowi polegającemu na tym, by nie naruszać prawa Saharyjczyków do korzystania z jego zasobów naturalnych?
193. Chociaż Sąd ustosunkował się do kwestii adekwatności konsultacji w swoim wyroku, to dokonał tego w kontekście ustalenia, czy można je uznać za wyrażenie przez lud Sahary Zachodniej „zgody” na zawarcie spornego porozumienia, zgodnie z zasadą względnej skuteczności traktatów(138). Udzielenie odpowiedzi na to samo pytanie w kontekście prawa do korzystania z zasobów naturalnych wymaga nowej i odmiennej oceny.
194. Kwestie podnoszone w tej sekcji nie były przedmiotem postępowania przed Sądem. Moim zdaniem Sąd błędnie orzekł, że instytucje Unii nie poszanowały wymogu uzyskania zgody wynikającego z wyroku wydanego w sprawie Rada/Front Polisario. Zagadnienia te zdają się jednak wchodzić w zakres pozostałych zarzutów Frontu Polisario podnoszonych w skardze o stwierdzenie nieważności. Z tego względu uważam za konieczne przekazanie tej sprawy Sądowi do ponownego rozpoznania.
IV. Konsekwencje
195. Zgodnie z art. 61 Statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej Trybunał może wydać orzeczenie ostateczne w sprawie, jeśli stan sprawy na to pozwala.
196. W niniejszej sprawie przesłanka ta nie została jednak spełniona.
197. Chociaż dochodzę do wniosku, że zarzut trzeci podnoszony przez Front Polisario w pierwszej instancji należy oddalić jako bezzasadny z powodów przedstawionych powyżej, to jeżeli chodzi o inne zarzuty odwołania, które nie były dotąd przedmiotem oceny Sądu, stan postępowania nie pozwala Trybunałowi na wydanie orzeczenia ostatecznego w tej sprawie.
198. Jestem zatem zdania, że sprawa musi zostać przekazana Sądowi do ponownego rozpoznania(139).
V. Wnioski
199. W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał:
– oddalił odwołania jako częściowo bezzasadne i uznał skargę wniesioną przez Front Populaire pour la libération de la saguia-el-hamraet du rio de oro (Front Polisario) za zasadną;
– uwzględnił odwołania w części, uchylił zaskarżony wyrok w zakresie, w jakim w wyroku uwzględniono trzeci zarzut skargi podnoszony przez Front Polisario, i oddalił ten zarzut;
– przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi Unii Europejskiej, aby ten orzekł w przedmiocie zarzutów, co do których się nie wypowiedział; oraz
– orzekł, że rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów nastąpi w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie.