null
STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY
TAMARY ĆAPETA
přednesené dne 21. března 2024(1)
Věc C‑399/22
Confédération paysanne
proti
Ministre de l’Agriculture et de la Souveraineté alimentaire,
Ministre de l’Économie, des Finances et de la Souveraineté industrielle et numérique
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, kterou podala Conseil d’État (Státní rada, Francie)]
„Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce – Informování spotřebitelů o potravinách – Požadavky na označování země původu – Ovoce a zelenina sklizené v Západní Sahaře – Pravomoc členských států jednostranně zakázat dovoz produktů s nesprávným označením ‚země původu‘ “
I. Úvod
1. „Území Západní Sahary nepatří Marockému království; označení produktů z tohoto území jako produktů pocházejících z Maroka proto porušuje unijní požadavky na označování potravin.“
2. To je ve stručnosti argumentace vznesená žalobkyní před vnitrostátním soudem. Žalobkyně proto požádala ministère de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire (ministerstvo pro zemědělství a potravinovou soběstačnost, Francie) a ministère de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique (ministerstvo pro hospodářství, finance a průmyslovou a digitální svrchovanost, Francie) (dále jen „ministerstva“), aby vydala rozhodnutí o zákazu dovozu třešňovitých rajčat a melounů z Charente (dále jen „dotčené produkty“) pocházejících z území Západní Sahary, které jsou označeny jako produkty pocházející z Marockého království.
3. Tento spor vyvolává dvě rozdílné otázky.
4. První otázka zní, zda mohou členské státy v oblasti společné obchodní politiky jednostranně zakázat dovoz určitého zboží ze třetích zemí. Nejedná se sice o novou otázku, avšak vzhledem k nedávným opatřením členských států proti dovozům z Ukrajiny je tato otázka v širší rovině jistě aktuální(2).
5. Druhá otázka, kterou je třeba vyřešit, se týká označování potravin pocházejících z území Západní Sahary. Tato otázka zní, zda mohou být tyto produkty uváděny na trh jako produkty pocházející z Marockého království. Tuto otázku lze zasadit do kontextu rozsudků ve věci Rada v. Fronta Polisario(3) a ve věci Western Sahara Campaign UK(4), v nichž Soudní dvůr uznal oddělený územní status území Západní Sahary(5).
II. Právní a skutkový kontext projednávané věci a předběžné otázky
6. Západní Sahara je území v severozápadní Africe. V 19. století byla kolonizována Španělským královstvím. V roce 1963 OSN toto území v rámci procesu dekolonizace zařadila na seznam nesamosprávných území(6). Na tomto seznamu zůstává dodnes.
7. Proces dekolonizace nebyl (zatím) dokončen a Západní Sahara zůstává jediným nesamosprávným územím v Africe. Španělsko se v roce 1976 vzdalo své odpovědnosti vyplývající z postavení koloniální spravující moci. Od té doby probíhá konflikt o toto území, včetně konfliktu vojenského, mezi Marockým královstvím, které kontroluje přibližně 80 % území Západní Sahary a nárokuje si svrchovanost nad celým územím, a Front Populaire pour la libération de la saguia-el-hamra et du rio de oro (dále jen „Fronta Polisario“), která kontroluje zbývající část území Západní Sahary a tvrdí, že zastupuje Saharawince. Mezinárodní soudní dvůr v posudku k Západní Sahaře uznal právo Saharawinců na sebeurčení(7).
8. Konflikt v Západní Sahaře není pro Soudní dvůr novinkou. Soudní dvůr uznal, že právo na sebeurčení zavazuje Evropskou unii při vedení jejích vnějších vztahů, a v rozsudcích ve věci Rada v. Fronta Polisario a ve věci Western Sahara Campaign UK rozhodl, že území Západní Sahary má oddělený a odlišný status od statusu jakéhokoli státu, včetně Marockého království(8).
9. Na tomto základě Soudní dvůr vyložil dohodu o přidružení a dohodu o partnerství v odvětví rybolovu(9), jejichž územní působnost byla omezena na „území Marockého království“ a „vody spadající pod svrchovanost nebo jurisdikci Marockého království“, v tom smyslu, že nezahrnují území Západní Sahary ani vody k němu přiléhající(10).
10. Rada uložila Komisi, aby jednala v souladu s rozsudky Soudního dvora ve věci Rada v. Fronta Polisario a ve věci Western Sahara Campaign UK(11). Výsledek následných jednání s Marockým královstvím se odráží jednak v dohodě o rozšíření celních preferencí na zboží pocházející z území Západní Sahary(12) a jednak v dohodě a prováděcím protokolu, které se týkají udržitelného rybolovu ve vodách přiléhajících k Západní Sahaře(13).
11. Fronta Polisario napadla rozhodnutí o schválení těchto dohod. Kasační opravné prostředky proti rozsudkům Tribunálu, jimiž byla tato rozhodnutí zrušena(14), jsou dosud projednávány před Soudním dvorem. Souběžně s tímto stanoviskem dnes přednesu také svá stanoviska k těmto dvěma kasačním opravným prostředkům(15). Bez ohledu na to, zda se Soudní dvůr bude mými stanovisky v těchto věcech řídit, jejich výsledek nebude mít nicméně vliv na řešení projednávané věci.
12. V projednávané věci je žalobkyní v původním řízení před vnitrostátním soudem Confédération paysanne, francouzská zemědělská unie. Ta požádala ministerstva o vydání vyhlášky zakazující dovoz dotčených produktů sklizených na území Západní Sahary. Tyto produkty jsou dováženy do Francie a uváděny na francouzský trh s označením Marockého království jako místa původu(16). Žalobkyně tvrdí, že je to v rozporu s unijními požadavky na označování potravin, které ukládají povinnost správně označovat zemi původu produktu. Žalobkyně uvádí, že při dovozu dotčených produktů do Francie je na nich namísto území Západní Sahary jako země původu nesprávně uvedeno Marocké království. Jejich dovoz by proto měl být zakázán.
13. Vzhledem k tomu, že ministerstva tuto žádost implicitně zamítla, podala žalobkyně žalobu ke Conseil d’État (Státní rada).
14. Předkládající soud má za to, že použitelná pravidla vyžadují uvedení země nebo území původu potravin. Tento požadavek, který představuje prvek uvádění potravin na trh, musí být v zásadě splněn v okamžiku dovozu. Předkládající soud nicméně rovněž poznamenává, že použitelná nařízení výslovně nepřiznávají členským státům pravomoc přijímat opatření zakazující dovoz produktů, které tento požadavek na označování původu nesplňují. Kromě toho má předkládající soud za to, že s ohledem na rozsudky Soudního dvora ve věci Rada v. Fronta Polisario a ve věci Western Sahara Campaign UK vyvstává otázka, zda unijní pravidla pro označování potravin musí být vykládána v tom smyslu, že na produktech pocházejících z území Západní Sahary nemůže být jako země původu uvedeno Marocké království, ale musí na nich být namísto toho uvedeno území Západní Sahary.
15. Za těchto podmínek se Conseil d’État (Státní rada) rozhodla přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru tyto předběžné otázky:
„1) Musí být ustanovení nařízení č. 1169/2011, nařízení č. 1308/2013, nařízení č. 543/2011 a nařízení č. 952/2013 vykládána v tom smyslu, že umožňují členskému státu přijmout vnitrostátní opatření zakazující dovážet z určité země ovoce a zeleninu, které porušují článek 26 nařízení č. 1169/2011 a článek 76 nařízení č. 1308/2013, protože na nich není uvedena země nebo území, z nichž skutečně pocházejí, zejména pokud má toto porušování masivní povahu a může být obtížně kontrolováno poté, co produkty vstoupí na unijní území?
2) V případě kladné odpovědi na první otázku, musí být Dohoda ve formě výměny dopisů, která byla schválena rozhodnutím Rady ze dne 28. ledna 2019 a kterou se mění protokoly č. 1 a č. 4 k Evropsko-středomořské dohodě ze dne 26. února 1996, která zakládá přidružení mezi Evropskou unií a jejími členskými státy a Marokem, vykládána v tom smyslu, že pro účely použití článků 9 a 26 nařízení (EU) č. 1669/2011 a článku 76 nařízení (EU) č. 1308/2011 je zemí původu ovoce a zeleniny sklizených na území Západní Sahary Maroko a že marocké orgány mají pravomoc k vydávání osvědčení o shodě stanovených v nařízení č. 543/2011 pro ovoce a zeleninu sklizené na tomto území?
3) V případě kladné odpovědi na druhou otázku, je rozhodnutí Rady ze dne 28. ledna 2019, kterým se schvaluje tato dohoda ve formě výměny dopisů, v souladu s čl. 3 odst. 5 Smlouvy o Evropské unii, s článkem 21 téže Smlouvy a s obyčejovou zásadou sebeurčení, která je připomenuta zejména v článku 1 Charty Organizace spojených národů?
4) Musí být články 9 a 26 nařízení (EU) č. 1669/2011 a článek 76 nařízení (EU) č. 1308/2011 vykládány v tom smyslu, že ve fázi dovozu i prodeje spotřebiteli nemůže být na obalu ovoce a zeleniny sklizených na území Západní Sahary uvedeno Maroko jako země původu, ale musí zde být uvedeno území Západní Sahary?“
16. Písemná vyjádření předložily Soudnímu dvoru Confédération paysanne, francouzská vláda, Rada a Komise. Tito zúčastnění taktéž přednesli ústní vyjádření na jednání konaném dne 24. října 2023.
III. Analýza
17. Jak bylo vysvětleno výše, projednávaná žádost o rozhodnutí o předběžné otázce je projednávána souběžně se dvěma skupinami kasačních opravných prostředků, k nimž dnes rovněž přednáším svá stanoviska(17). Jeden ze dvou kasačních opravných prostředků se týká platnosti preferenčního zacházení přiznaného mimo jiné dotčeným produktům dováženým do Evropské unie z území Západní Sahary(18).
18. Bez ohledu na výsledek řízení o těchto kasačních opravných prostředcích zůstávají relevantní dvě otázky, ohledně nichž mne Soudní dvůr požádal, abych se na ně ve své analýze zaměřila, a sice výše uvedená první a čtvrtá otázka(19).
19. Oběma těmito otázkami se budu postupně zabývat. Pokud jde o první otázku, posoudím, zda členské státy mají podle unijního práva pravomoc jednostranně zakázat dovoz určitého zboží s údajně nesprávným označením země původu do Evropské unie(20). V souvislosti s uvedenou čtvrtou otázkou se budu zabývat tím, zda by na dotčených produktech měla být jako země původu uvedena Západní Sahara a zda na nich může být jako země původu uvedeno také Marocké království.
A. K první otázce
1. Přeformulování otázky
20. Předtím než se zaměřím na podstatu první otázky, považuji za nutné ji přeformulovat. Je tomu tak proto, že předkládající soud vysvětluje nezbytnost první otázky tím, že jako možné právní základy pro jednostranný zákaz dovozu, jehož se domáhá žalobkyně, uvádí nařízení o poskytování informací o potravinách spotřebitelům(21), nařízení o zemědělských produktech(22), obecné nařízení o uvádění ovoce a zeleniny na trh(23) a celní kodex Unie(24).
21. Zákaz dovozu určitých produktů je politickým opatřením, kterým se upravuje obchod se zbožím(25), tedy záležitostí, která podle čl. 207 odst. 1 SFEU spadá do oblasti působnosti společné obchodní politiky. Předkládající soud totiž v žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce vysvětluje, že opatření, jehož se žalobkyně domáhá, se netýká zákazu prodeje dotčených produktů ve Francii nebo jejich uvádění na francouzský trh. Žalobkyně naopak požádala francouzské orgány o to, aby jednostranně zavedly zákaz dovozu těchto produktů pocházejících ze Západní Sahary z důvodu údajného porušení unijních požadavků na označování potravin.
22. Vzhledem k tomu, že společná obchodní politika je výlučnou unijní politikou(26), Francie nemá pravomoc zavést zákaz dovozu, pokud k tomu není zmocněna nebo vyzvána Evropskou unií.
23. S výjimkou celního kodexu Unie se všechna nařízení uvedená předkládajícím soudem týkají označování unijních potravin na unijním trhu. Tato nařízení, opět s výjimkou celního kodexu Unie, navíc nebyla přijata na základě ustanovení Smluv upravujících obchod se třetími zeměmi a společnou obchodní politiku (články 206 nebo 207 SFEU). Byla totiž přijata na základě článků upravujících zemědělství (článek 43 SFEU) a vnitřní trh (článek 114 SFEU).
24. Vzhledem k tomu, že nařízení o poskytování informací o potravinách spotřebitelům, nařízení o zemědělských produktech a obecné nařízení o uvádění ovoce a zeleniny na trh neupravují obchod se třetími zeměmi, nemohou Francii zmocnit k přijetí požadovaného opatření. V každém případě žádné z těchto nařízení neopravňuje členské státy k zavedení jednostranného zákazu dovozu produktů, které nesplňují příslušné normy(27).
25. S cílem poskytnout předkládajícímu soudu užitečnou odpověď proto navrhuji, aby první otázka byla přeformulována v tom smyslu, že předkládající soud si přeje zjistit, zda unijní právo, zejména celní kodex Unie, opravňuje členský stát k přijetí vnitrostátního opatření zakazujícího dovoz ovoce a zeleniny s nesprávným označením země původu.
2. Posouzení
26. Jak jsem vysvětlila v bodě 21 tohoto stanoviska, obchod se zbožím je záležitostí společné obchodní politiky. Tato politika se musí řídit jednotnými zásadami(28).
27. Podle čl. 3 odst. 1 písm. e) SFEU platí, že Evropská unie má výlučnou pravomoc v oblasti společné obchodní politiky. To znamená, že pouze Evropská unie může vytvářet a přijímat právní předpisy a právně závazné akty týkající se obchodu se zbožím se třetími zeměmi(29).
28. Z tohoto rozdělení pravomocí vyplývá, že členské státy nemohou jednat v oblasti mezinárodního obchodu, pokud k tomu nejsou výslovně zmocněny Evropskou unií nebo pokud neprovádějí unijní akty.
29. Podstatou otázky předložené Soudnímu dvoru tedy je, zda primární či sekundární unijní právo svěřuje členským státům samostatnou pravomoc zavádět jednostranná opatření takového druhu, jako je opatření, kterého se domáhá žalobkyně.
30. Na úrovni primárního unijního práva je odpověď záporná. Smlouvy neobsahují žádné ustanovení, které by zmocňovalo členské státy k zavádění takových jednostranných opatření, která by omezovala nebo pozastavovala obchod s třetím státem nebo územím(30).
31. Mám za to, že logika tohoto přístupu spočívá zaprvé v nebezpečí narušení zásadní povahy pravomocí Evropské unie a jejích orgánů, jak jsou stanoveny ve Smlouvě(31).
32. Zadruhé, taková opatření by rovněž ohrozila jednotnost vnější obchodní politiky Evropské unie, čímž by narušila jednu ze základních zásad, na nichž je společná obchodní politika založena(32).
33. A konečně kromě toho, že Evropská unie navenek vystupuje jako spolehlivý obchodní partner, existuje riziko, že by jí vznikla odpovědnost v řízení před orgánem WTO pro řešení sporů(33).
34. Na úrovni sekundárního unijního práva je odpověď komplikovanější.
35. Přinejmenším v jednom případě existují okolnosti, za kterých Evropská unie umožňuje členským státům za určitých podmínek zachovat zvláštní vnitrostátní opatření, která přísně vzato zasahují do rozdělení pravomocí v rámci společné obchodní politiky(34). K tomu však dochází jen zřídka.
36. Běžnější jsou zvláštní předpisy, které Evropské unii umožňují přijmout určitá ochranná opatření ve vztahu k obchodu se třetími státy nebo územími(35). V těchto případech může Evropská unie zavést určitá opatření za účelem regulace propouštění produktů nepocházejících z EU na celní území Evropské unie a případně(36) i jen na jeho část(37).
37. Je pravda, jak tvrdí francouzská vláda, že jak základní nařízení o dovozu, tak celní kodex Unie obsahují ustanovení, která stanoví možnost členských států zavést ve výjimečných případech jednostranná opatření týkající se obchodu. Článek 24 odst. 2 písm. a) základního nařízení o dovozu stanoví, že „toto nařízení [nevylučuje] přijetí nebo uplatňování členskými státy: [...] zákazů, množstevních omezení nebo kontrolních opatření, které jsou odůvodněny veřejnou mravností, veřejným pořádkem, veřejnou bezpečností“. Obdobně podle čl. 134 odst. 1 celního kodexu Unie platí, že „[z]boží vstupující na celní území Unie [...] může podléhat celní kontrole“, přičemž „[j]sou-li použitelné, vztahují se na něj zákazy a omezení odůvodněné mimo jiné veřejnými mravy, veřejným pořádkem nebo veřejnou bezpečností“.
38. Je však zřejmé, že tato ustanovení nepředstavují trvalé oprávnění na úrovni sekundárního unijního práva k zavádění jednostranných opatření k pozastavení dovozu z důvodu údajného porušení unijních požadavků na označování potravin.
39. Zaprvé opatření takového druhu, který je stanoven v čl. 24 odst. 2 písm. a) základního nařízení o dovozu, musí být uplatňována erga omnes, pokud směřují vůči členům WTO, a tudíž se týkají veškerého dovozu dotčeného produktu bez ohledu na jeho původ(38). Opatření takového druhu, jako je opatření, jehož se domáhá Francie ve vztahu k produktům pocházejícím výhradně z Marockého království, které je členem WTO, proto nemůže spadat do oblasti působnosti tohoto ustanovení.
40. Kromě toho ukládaná opatření uvedená v čl. 24 odst. 2 písm. a) základního nařízení o dovozu musí být „odůvodněn[a] [mimo jiné] veřejnou mravností, veřejným pořádkem [nebo] veřejnou bezpečností“. Toto ustanovení tedy umožňuje zásah do volného obchodu(39) z konkrétních důvodů obecného zájmu, které jsou srovnatelné s důvody uvedenými v článku 36 SFEU(40).
41. Nevylučuji, že zejména pojem „veřejná mravnost“, který vyjadřuje přesvědčení určitého společenství o tom, co je správné a co ne, by mohl zahrnovat nepravdivé nebo zavádějící označování potravin.
42. Vzhledem k tomu, že takové druhy odchylek, jako jsou ty, které jsou uvedeny v čl. 24 odst. 2 písm. a) základního nařízení o dovozu, je třeba vykládat restriktivně, však nejsem přesvědčena o tom, že porušení harmonizovaných unijních obchodních norem může být důvodem pro omezení dovozu určitého typu produktu do jednoho členského státu(41).
43. Jak totiž vysvětlila francouzská vláda, je zřejmé, že liberalizace dovozu zboží ze třetích zemí ve smyslu základního nařízení o dovozu a celního kodexu Unie nemůže být považována za liberalizaci následného uvádění takto dovezeného zboží na trh.
44. Je to logické, neboť v rámci životního cyklu produktu dováženého za účelem prodeje na trhu Evropské unie fáze dovozu předchází fázi uvádění na trh.
45. Obě tyto fáze jistě mohou jedna pro druhou představovat „nezbytný doplněk“(42).
46. Úspěšné celní odbavení určitého produktu však nutně neznamená, že byla dodržena pravidla pro označování potravin ve vztahu ke spotřebitelům, a naopak: jak uvedl Soudní dvůr v rozsudku ve věci Expo Casa Manta, „stejně tak, jako výrobek legálně vyrobený ve Společenství nemůže být uveden na trh pouze na základě tohoto důvodu, legální dovoz výrobku neznamená, že bude automaticky propuštěn na trh“(43).
47. I kdyby se však (nesprávně) mělo za to, že celní odbavení produktu znamená dodržení pravidel pro označování potravin ve vztahu ke spotřebitelům, opatření navrhované žalobkyní by bylo v každém případě neúčinné, neboť dotčené produkty by mohly být i nadále prodávány francouzskému spotřebiteli, pokud byly dovezeny přes jiné členské státy.
48. V této souvislosti nepovažuji za odůvodněné umožnit členskému státu, aby se za účelem jednostranného omezení dovozu určitých produktů ze třetích států (a z toho plynoucího narušení oběhu tohoto produktu uvnitř EU) dovolával veřejné mravnosti pod záminkou nápravy údajného porušení harmonizovaných unijních obchodních norem.
49. Zadruhé celní dohled podle čl. 134 odst. 1 celního kodexu Unie nepůsobí jako samostatné oprávnění, které by členským státům umožňovalo zavést mimo jiné zákaz dovozu určitých produktů.
50. Koncepce celního dohledu naopak předpokládá určitý druh právního statusu produktů dovážených do Evropské unie. Na základě tohoto statusu pak vnitrostátní celní orgány provádějí celní kontroly(44). Tyto kontroly zahrnují ověření toho, zda bylo dodrženo zacházení přiznané dotčenému zboží (například preferenční celní zacházení) a zda byly dodrženy povinnosti uložené příslušnému dovozci (například placení cla a dovozního cla).
51. Kromě toho musí být druh opatření, který je kontrolován v rámci celního dohledu, stanoven unijním právem nebo prováděcím předpisem členského státu. Na tyto druhy zákazů a omezení odkazuje druhá věta čl. 134 odst. 1 celního kodexu Unie(45).
52. V projednávané věci však žalobkyně neuvádí žádné ustanovení unijního práva nebo prováděcího předpisu členského státu, které by Francii zmocňovalo k přijetí požadovaných opatření ze strany ministerstev(46).
53. Z toho vyplývá, že ani celní kodex Unie, ani základní nařízení o dovozu samy o sobě neopravňují francouzskou vládu k zavedení jednostranného zákazu dovozu některých produktů pocházejících z území Západní Sahary z důvodu nesprávného označení země původu.
54. Navrhuji proto Soudnímu dvoru, aby na první otázku odpověděl záporně.
B. Ke čtvrté otázce
55. Podstatou čtvrté otázky předkládajícího soudu je, zda příslušná unijní pravidla pro označování potravin mají být vykládána v tom smyslu, že ve fázi dovozu a prodeje spotřebiteli nesmí být na obalech ovoce a zeleniny sklizených v Západní Sahaře uvedeno jako země původu Maroko, ale musí na nich být namísto toho uvedeno území Západní Sahary.
1. K otázce přípustnosti
56. Francouzská vláda i Komise v písemných vyjádřeních předložených Soudnímu dvoru zpochybňují přípustnost této otázky. Obě tvrdí, že řešení sporu projednávaného před předkládajícím soudem se omezuje na určení zákonnosti implicitního rozhodnutí ministerstev nezakázat jednostranně dovoz dotčených produktů z území Západní Sahary. Rozhodnutí o tomto sporu proto nevyžaduje zodpovězení otázky, zda by na produktech dovážených ze Západní Sahary mělo být jako území původu uvedeno toto území.
57. Podle mého názoru z otázky předkládajícího soudu podle všeho nevyplývá, že by výklad unijních pravidel pro označování potravin ve vztahu k dotčeným produktům neměl žádný vztah k realitě nebo předmětu sporu v původním řízení.
58. Článek 267 SFEU zavádí postup přímé spolupráce mezi Soudním dvorem a soudy členských států(47). V rámci tohoto postupu, který je založen na jasném rozdělení funkcí, přísluší vnitrostátnímu soudu, aby určil, které prvky unijního práva jsou nezbytné pro řešení sporu, který mu byl předložen, neboť opět pouze tento soud nese odpovědnost za rozhodnutí, které má být přijato(48). Na otázky vnitrostátního soudu se tedy vztahuje domněnka relevance, přičemž Soudní dvůr je v zásadě povinen rozhodnout(49).
59. Soudní dvůr smí rozhodnutí o předběžné otázce, kterou mu položil vnitrostátní soud, odmítnout pouze tehdy, je-li zjevné, že žádaný výklad unijní normy nemá žádný vztah k realitě nebo předmětu sporu v původním řízení, jestliže se jedná o hypotetický problém nebo také pokud Soudní dvůr nedisponuje skutkovými nebo právními poznatky nezbytnými pro užitečnou odpověď na otázky, které jsou mu položeny(50).
60. Ačkoli se první otázka položená v projednávané věci týká pouze zákazu dovozu, není zřejmé, zda se opatření požadované v řízení před předkládajícím soudem nemělo vztahovat na fázi dovozu a zároveň na fázi nabízení dotčených produktů spotřebiteli na francouzském trhu. Rovněž čtvrtá otázka je v předkládacím usnesení položena tak, že se týká obou těchto fází.
61. Zastávám sice názor, že tyto dvě fáze nelze spojovat (viz rovněž bod 44 tohoto stanoviska), je však zřejmé, že požadavek žalobkyně, ať už je opodstatněný či nikoli, se týká také splnění unijních požadavků na označování dotčených produktů. Tento prvek se proto jeví jako užitečný pro úkol předkládajícího soudu rozhodnout o zákonnosti dotčeného konkludentního rozhodnutí. Kromě toho je předkládající soud toho názoru, že má podle vnitrostátního práva pravomoc nařídit opatření požadované žalobkyní z moci úřední, aniž blíže specifikuje situace, kdy může být toto opatření přijato. Patrně i z tohoto důvodu předkládající soud považuje za nezbytné posoudit opodstatněnost věci žalobkyně, což se týká i problematiky nastolené čtvrtou otázkou.
62. Čtvrtá otázka je tedy přípustná.
2. K věci samé
63. Z formulace čtvrté otázky vyplývá, že její podstatou je, zda unijní právo ukládá ve vztahu ke správnému označování dotčených produktů pocházejících z území Západní Sahary jak negativní, tak pozitivní povinnosti. Předkládající soud si přeje zjistit, zda unijní požadavky na označování potravin zakazují uvádět/označovat jako zemi původu Marocké království a zda namísto toho vyžadují, aby jako země původu bylo uváděno území Západní Sahary.
64. Navrhuji, aby bylo konstatováno, že relevantní unijní pravidla pro označování potravin skutečně vyžadují, aby na produktech pocházejících z území Západní Sahary bylo toto území uvedeno jako země původu (pozitivní povinnost), s vyloučením údajů o jiném území (negativní povinnost). Na těchto produktech proto nemohu být uvedeny žádné údaje o Marockém království.
65. Analýza, která mě dovede k tomuto závěru, je strukturována takto: nejprve určím, že obecná nebo zvláštní pravidla unijního práva pro označování potravin, která se vztahují na dotčené produkty, vyžadují především označení země původu (a). Poté prokáži, že území Západní Sahary lze považovat za zemi původu ve smyslu těchto pravidel (b). Dále vysvětlím, proč neuvedení Západní Sahary jako země původu dotčených produktů představuje riziko, že spotřebitelé v EU budou při výběru uvedeni v omyl (c). Nakonec budu zkoumat, zda unijní pravidla pro označování potravin zakazují uvádět dodatečný údaj o Marockém království (d).
a) K právním předpisům upravujícím označování potravin v EU
1) Obecná pravidla týkající se potravin
66. Cílem nařízení o poskytování informací o potravinách spotřebitelům je umožnit spotřebitelům skrze „správné, neutrální a objektivní“ informace „[...] informovaná rozhodnutí“ v souvislosti s potravinami, které konzumují(51), a zabránit jakýmkoli praktikám, které je mohou uvést v omyl(52). Za tímto účelem požaduje, „aby byly potraviny označovány jasným, srozumitelným a čitelným způsobem“(53).
67. Součástí informací, které musí být spotřebiteli (obecně) poskytnuty, je „země původu“ nebo „místo provenience“(54). To se týká místa, odkud daná potravina pochází(55).
68. Tento požadavek je vyjádřením zásady zákazu zavádějících informací o potravinách(56).
69. Nařízení o poskytování informací o potravinách spotřebitelům se tedy zaměřuje zejména na ochranu spotřebitele před nedostatečnými nebo nesprávnými informacemi, které mohou uvést spotřebitele v omyl ohledně skutečného původu produktu(57).
70. K významu rizika uvedení spotřebitele v omyl se vrátím níže (bod 102 a násl. tohoto stanoviska); nicméně nejprve je třeba určit, jaké konkrétní požadavky vyplývají z právních předpisů týkajících se označování ovoce a zeleniny ve vztahu k produktům dotčeným v projednávané věci.
2) Ke zvláštním požadavkům na ovoce a zeleninu
71. Nařízení o zemědělských produktech a obecné nařízení o uvádění ovoce a zeleniny na trh, která byla přijata jako doplňující pravidla k nařízení o poskytování informací o potravinách spotřebitelům(58), stanoví požadavky na uvádění ovoce a zeleniny na trh(59).
72. K tomu, aby mohl být určitý produkt uveden na unijní trh, musí být dodržena pravidla pro uvádění na trh stanovená v nařízení o zemědělských produktech(60). Unijní normotvůrce má za to, že dodržování těchto norem je „v zájmu producentů, obchodníků i spotřebitelů(61)“.
73. Jedním z pravidel pro uvádění na trh stanovených nařízením o zemědělských produktech je povinnost uvádět místo hospodaření nebo zemi původu(62).
74. Tento údaj je vyžadován u ovoce a zeleniny, které se mají prodávat spotřebiteli v čerstvém stavu(63).
75. Povinnost uvádět původ ovoce a zeleniny platí ve všech fázích uvádění na trh včetně dovozu ovoce a zeleniny(64). Obchodník s ovocem a zeleninou může tyto produkty „nabízet k prodeji, prodávat, dodávat či jakýmkoli jiným způsobem uvádět na trh v rámci Unie pouze v souladu s těmito normami“(65).
76. Nařízení o zemědělských produktech je dále provedeno obecným nařízením o uvádění ovoce a zeleniny na trh(66), které podrobně upravuje obecné a zvláštní obchodní normy platné pro ovoce a zeleninu(67).
77. Na třešňovitá rajčata se vztahují zvláštní obchodní normy(68). Ty zahrnují povinné označení země původu(69). Toto označení může být doplněno nepovinným údajem, kterým je „pěstitelská oblast nebo národní, oblastní nebo místní název“(70).
78. Na melouny z Charente se vztahují obecné obchodní normy uvedené v obecném nařízení o uvádění ovoce a zeleniny na trh(71). I tyto normy vyžadují povinné označení země původu(72). Na rozdíl od třešňovitých rajčat však uvedené nařízení v tomto případě nestanoví doplnění podrobnějších údajů o původu.
79. Tyto požadavky podléhají kontrolám shody, které jsou prováděny ve všech fázích uvádění na trh(73).
80. Jak vysvětlila Komise na jednání, konstatování, že normy nebyly dodrženy, vede k zákazu převážení produktů, které dané normy nesplňují, bez povolení příslušného kontrolního subjektu. Tyto produkty pak musí být uvedeny do souladu s obecným nařízením o uvádění ovoce a zeleniny na trh. Pokud to není možné, mohou příslušné subjekty vyžadovat, aby byly tyto produkty předány k použití jako krmivo, k průmyslovému zpracování, či k jinému nepotravinářskému využití, nebo dokonce ke zničení(74).
81. Z toho vyplývá, že obecné a zvláštní obchodní normy, které se vztahují na dotčené produkty, vyžadují označení země původu těchto produktů.
b) Západní Sahara jako země původu ovoce a zeleniny vypěstovaných na tomto území
82. Z výše uvedeného vysvětlení obecných a zvláštních pravidel, která se vztahují na označování potravin v EU, je zřejmé, že unijní normotvůrce vyžaduje, aby na dotčených produktech byla uvedena země původu.
83. Ve vztahu k projednávané věci to přirozeně vyvolává otázku, zda nesamosprávné území Západní Sahary představuje zemi původu pro účely těchto pravidel.
84. V této souvislosti podotýkám, že v obecném nařízení o uvádění ovoce a zeleniny na trh, stejně jako v nařízení o poskytování informací o potravinách spotřebitelům a v nařízení o zemědělských produktech, není uvedena definice pojmu „země původu“(75).
85. Celní kodex Unie, který obsahuje zvláštní pravidla pro určení nepreferenčního původu zboží, však výslovně stanoví, že pravidla v něm obsažená, která se týkají tohoto hlediska, se vztahují i na další unijní opatření týkající se původu zboží(76).
86. Jak vysvětlil Soudní dvůr v souvislosti s nařízením o zemědělských produktech, to zahrnuje i požadavek, aby při uvedení na trh byla uvedena země původu(77).
87. Mám za to, že totéž platí pro nařízení o poskytování informací o potravinách spotřebitelům a obecné nařízení o uvádění ovoce a zeleniny na trh. Vyžaduje to ostatně jednotný, účinný a konzistentní výklad požadavku na označování země původu(78).
88. Z toho vyplývá, že povinnost uvést označení země původu stanovená v různých unijních nařízeních týkajících se potravin, která jsou použitelná na projednávanou věc, musí být vykládána s ohledem na relevantní pravidla a označení uvedená v celním kodexu Unie.
89. Podle článku 60 celního kodexu Unie platí, že zboží zcela získané v určité „zemi“ nebo na určitém „území“ se považuje za zboží pocházející z této země nebo z tohoto území.
90. Rostlinné produkty sklizené v „zemi“ nebo na „území“ se považují za produkty zcela získané v této zemi nebo na tomto území(79). Proto se má za to, že pocházejí z tohoto území(80).
91. V rozsudku ve věci Vignoble Psagot Soudní dvůr vyložil pojem „území“ tak, že zahrnuje jakoukoli entitu, která nespadá do kategorie „země“ nebo „stát“(81), jako například „zeměpisné oblasti, které sice spadají do jurisdikce státu nebo se na ně vztahuje jeho mezinárodní odpovědnost, avšak z hlediska mezinárodního práva mají vlastní status, který je odlišný od statusu tohoto státu(82)“.
92. V rozsudcích ve věci Rada v. Fronta Polisario a ve věci Western Sahara Campaign UK Soudní dvůr uznal, že pro účely mezinárodního práva veřejného představuje území Západní Sahary oddělené území, které je odlišné od území Marockého království(83).
93. Území Západní Sahary je tedy třeba pro účely článku 60 celního kodexu Unie považovat za samostatné celní území.
94. Jak vysvětlila Komise na jednání, tento status je již uznán v pravidlech Evropské unie pro statistiky zahraničního obchodu tím, že území Západní Sahary je přiřazen vlastní kód země původu (EH)(84). Právě tento kód, který zavádí unijní celní sazebník (TARIC)(85), musí dovozci produktů pocházejících z území Západní Sahary uvést ve svém celním prohlášení a v souvislosti s ním musí předložit prohlášení o původu.
95. Z toho vyplývá, že pojem země původu, který je uveden v unijních právních předpisech upravujících označování potravin, zahrnuje rovněž území Západní Sahary.
96. Produkty dotčené v projednávané věci byly zcela získány na území Západní Sahary, a proto musí být odpovídajícím způsobem označeny.
97. Tento závěr není ovlivněn skutečností, že Evropská unie v praxi považuje třetí stát – v projednávané věci Marocké království – za stát, který (fakticky) převzal odpovědnost za správu území Západní Sahary (nebo přinejmenším těch jeho částí, nad nimiž má kontrolu). Pro účely dovozu do Evropské unie jsou to tedy marocké orgány, které ověřují a potvrzují původ produktů, které údajně pocházejí z území Západní Sahary.
98. Jak vysvětlila Rada i Komise, tento režim byl zaveden proto, že nesamosprávné území Západní Sahary nemá vlastní (uznané) celní orgány, které by kontrolovaly status původu produktů vyrobených nebo vypěstovaných na tomto území(86).
99. Jak jsem vysvětlila ve svých dnešních stanoviscích ve věci Komise a Rada v. Fronta Polisario, navázání vztahů s nesamosprávným územím respektuje jak současný stav mezinárodního práva, tak praktickou realitu, avšak nezasahuje do (politické) otázky uznání státu(87). To však nemění nic na závěru, že pro celní účely představuje Západní Sahara samostatné území.
100. Je tedy třeba dospět k závěru, že dotčené produkty vypěstované na území Západní Sahary musí být podle platných unijních právních předpisů týkajících se potravin označeny jako produkty pocházející z tohoto území.
c) K otázce, zda by neuvedení údaje o území Západní Sahary mohlo uvést spotřebitele v omyl
101. Poté, co bylo zjištěno, že unijní pravidla pro označování potravin týkající se ovoce a zeleniny vyžadují, aby na dotčených produktech byla uvedena země původu, a poté, co bylo potvrzeno, že pojem „země původu“ zahrnuje rovněž nesamosprávné území Západní Sahary, lze dospět k závěru, že na těchto produktech musí být jako země původu uvedena Západní Sahara. Další otázka, kterou je třeba vyřešit, zní, zda neuvedení údaje o tomto území může uvést spotřebitele v EU v omyl.
102. Jak jsem již uvedla v bodě 69 tohoto stanoviska, cílem údajů pro označování potravin v EU týkajících se označení země původu je chránit spotřebitele před tím, aby nebyl „uveden v omyl“ ohledně skutečného původu produktu nebo aby mu takové „uvedení v omyl“ nehrozilo(88).
103. Označení země původu produktu sice nepředstavuje hlavní faktor ovlivňující chování spotřebitelů(89), avšak má vliv na nákupní rozhodování(90).
104. Žádný spotřebitel se však nepodobá jinému. Někomu může na původu produktů velmi záležet. A někdo se možná na provenienci produktů, které kupuje, ani nepodívá.
105. Jak již Soudní dvůr konstatoval, při posuzování rizika uvedení spotřebitele v omyl se bere v úvahu průměrný spotřebitel, tj. osoba, „běžně informovan[á] a přiměřeně pozorn[á] a obezřetn[á], pokud jde o původ, provenienci nebo vlastnost spojovanou s dotčenou potravinou(91)“.
106. Článek 3 odst. 1 nařízení o poskytování informací o potravinách spotřebitelům stanoví, že poskytování informací o potravinách spotřebiteli, včetně informací o původu produktu, by mělo spotřebiteli umožnit „informovaný výběr“ ovlivněný mimo jiné „etickými hledisky“(92).
107. Pro běžně informovaného a obezřetného spotřebitele by patrně mohlo být důležité mít informaci o tom, že určitý produkt pochází ze Západní Sahary. Otázka, jak může informace o původu produktu ze Západní Sahary ovlivnit nákupní rozhodnutí určitého spotřebitele, je však subjektivní s ohledem na tohoto konkrétního spotřebitele(93).
108. Toto rozhodnutí nemusí nutně souviset s neutrálním postojem Evropské unie k řešení budoucího statusu území Západní Sahary.
109. Běžně informovaný a obezřetný spotřebitel by zároveň mohl být uveden v omyl ohledně skutečného původu produktu, který se rozhodl zakoupit, pokud by neměl k dispozici informaci o tom, že daný produkt pochází ze Západní Sahary.
110. Jak lze tyto právní a politické postoje sladit?
111. Je zřejmé, že vnitrostátní soud, který rozhoduje o této otázce, nemusí, a vlastně ani nemůže, zohledňovat při posuzování toho, zda existuje riziko, že by spotřebitel mohl být uveden v omyl nesprávnými údaji o zemi původu, případné odlišné etické preference jednotlivých spotřebitelů.
112. Test, který měl v úmyslu zavést unijní normotvůrce, je podle mého názoru mnohem objektivnější.
113. Otázka, kterou si soud musí položit, zní prostě: existuje riziko, že produkt, na němž je jako země původu uvedeno území X, může vést k rozhodnutí o koupi založenému na nesprávné informaci, pokud tento produkt ve skutečnosti pochází z území Y(94)?
114. Odpověď zní ano: údaj o tom, že potravina pochází z jiného místa, než je její skutečné místo původu, může uvést spotřebitele v omyl, pokud jde o (podle unijního práva) objektivně správný původ tohoto produktu(95).
115. V projednávané věci je tedy údaj o tom, že produkt pochází z Maroka, ačkoli pochází z území Západní Sahary, pro spotřebitele zavádějící.
116. Takové označení by neodpovídalo ani obecnému požadavku pomoci spotřebiteli učinit „informované rozhodnutí“ o nákupu, které se může týkat prvků etické povahy, ani by odpovídajícím způsobem neodráželo současný politický postoj Evropské unie.
117. Z těchto důvodů navrhuji Soudnímu dvoru, aby na tu část čtvrté otázky, která se týká pozitivní povinnosti označování, odpověděl vysvětlením, že nařízení o poskytování informací o potravinách spotřebitelům, nařízení o zemědělských produktech a obecné nařízení o uvádění ovoce a zeleniny na trh vyžadují, aby dotčené produkty byly opatřeny označením země původu, které odráží jejich provenienci z území Západní Sahary.
d) Je možné uvést údaj o Marockém království?
118. Ponechává výše uvedený závěr prostor pro dodatečný údaj o Marockém království?
119. Ve věci Vignoble Psagot, na kterou bylo odkázáno v projednávané věci, byl Soudní dvůr požádán o vysvětlení, zda správný údaj o území původu (v této věci Golanské výšiny nebo Západní břeh Jordánu) může být sám o sobě považován za nedostatečný z hlediska poskytnutí správných údajů spotřebiteli o zemi původu produktů pocházejících z tohoto území.
120. Lze si proto položit otázku, zda by dodatečné uvedení údaje „Marocké království“ k údaji o zemi původu produktů pocházejících z území Západní Sahary rovněž poskytlo spotřebiteli v EU objektivně správnou informaci.
121. Specifická situace v dané zeměpisné oblasti, z níž vychází rozsudek ve věci Vignoble Psagot, kdy některé části Syrské arabské republiky (Golanské výšiny) nebo palestinského území (Západní břeh Jordánu včetně východního Jeruzaléma), z nichž pocházely produkty dotčené v této věci, byly okupovány „izraelskými osadami“, vedla Soudní dvůr k závěru, že neuvedení dodatečných informací o místě [původu] může uvést spotřebitele v omyl(96).
122. Bez uvedení skutečného místa provenience by se tedy spotřebitelé mohli (mylně) domnívat, že daný produkt pochází v případě Západního břehu Jordánu (včetně východního Jeruzaléma) od palestinského výrobce nebo v případě Golanských výšin od syrského výrobce(97).
123. Pouhý odkaz na „izraelské osady“ by nepostačoval k tomu, aby se předešlo takovému nepochopení(98).
124. Právní a skutkové okolnosti, jakož i otázka, kterou se Soudní dvůr zabývá, jsou v projednávané věci odlišné.
125. Území Západní Sahary je z hlediska označení původu pro celní účely a účely označování samostatným územím.
126. Je pravda, že v současné době mohou pouze marocké orgány ověřovat – a Evropská unie uznává, že jsou k tomu oprávněny –, zda určitý produkt pochází z území Západní Sahary (viz body 97 a 98 tohoto stanoviska).
127. To však neznamená, že se původ produktu pocházejícího ze Západní Sahary v rámci tohoto typu potvrzení změní.
128. V rozsudku ve věci Vignoble Psagot Soudní dvůr neřešil otázku, zda lze uvést údaje o dvou zemích či územích, ale spíše otázku, zda lze k údaji o zemi/území původu připojit podrobnější údaj o „místě provenience“ bez ohledu na spojku „nebo“ uvedenou mezi pojmy „země původu“ a „místo provenience“ v nařízení o poskytování informací o potravinách spotřebitelům.
129. Vzhledem k tomu, že mezinárodní společenství a Evropská unie vyjádřily nesouhlas s přítomností izraelských osad na těchto územích, Soudní dvůr konstatoval, že neuvedení informací o skutečném původu produktů z těchto osad by spotřebitele připravilo o možnost učinit informované nákupní rozhodnutí(99).
130. V projednávané věci by však doplnění údaje o zemi původu dotčených produktů o údaj „Marocké království“ nevedlo k jasnějšímu vysvětlení místa jejich provenience.
131. Zaprvé tento druh informací není objektivně správný.
132. Zadruhé běžně informovaný a obezřetný spotřebitel by mohl dovodit potřebné informace o původu dotčených produktů tehdy, kdy by byla jako země původu uvedena pouze Západní Sahara.
133. Ať už je subjektivní postoj spotřebitele k přítomnosti Marockého království na území Západní Sahary jakýkoli, doplnění údaje „Marocké království“ na produkty, které z tohoto území nepocházejí, může uvést spotřebitele v omyl, právě „proto, že neodráž[í] úplnou pravdu“(100).
134. A konečně, jak na jednání vysvětlila Komise, pojem „země původu“, jak je chápán v rámci obecných a zvláštních obchodních norem, které se vztahují na dotčené produkty(101), vyžaduje označení jediné země původu(102).
135. Zaprvé mám za to, že to vyplývá ze skutečnosti, že ve znění a bodech odůvodnění obecného nařízení o uvádění ovoce a zeleniny na trh je použito slovo „země“ v jednotném čísle(103).
136. Zadruhé tento přístup vychází z obecné logiky, která je základem pro určení „původu“ podle článku 60 celního kodexu Unie. Podle tohoto ustanovení může „zboží zcela získané v jediné zemi nebo na jediném území(104)“ pocházet pouze z jedné země nebo území(105).
137. S ohledem na to by tytéž důvody konzistentního výkladu, které podporují sjednocení výkladu pojmu „původ“ v unijních právních předpisech upravujících označování potravin s pravidly, které se vztahují na celní statistiky a statistiky zahraničního obchodu, měly rovněž převážit ve prospěch podobného výkladu, pokud jde o jedinou zemi původu pro účely označování.
138. Pokud jsou respektována tato pravidla, měly by být produkty pocházející z území Západní Sahary označeny tímto způsobem, s vyloučením jakékoli jiné provenience.
139. Tato argumentace je podpořena i postojem Komise, která na jednání vyjádřila souhlas s tím, že použití těchto pravidel vede k závěru, že označení dotčených produktů jako produktů pocházejících z Marockého království je nesprávné.
140. Komise však také vysvětlila, že v rámci probíhajícího procesu sebeurčení tohoto území by neměl být vyloučen žádný výsledek vzhledem k tomu, že Evropská unie zaujala k budoucnosti území Západní Sahary neutrální postoj(106).
141. Uvedení údaje „Marocké království“ jako země původu produktu pocházejícího z území Západní Sahary vedle údaje „Západní Sahara“ by tedy bylo v rozporu s postojem k území Západní Sahary zastávaným Evropskou unií, porušovalo by požadavek uvádět „správné, neutrální a objektivní(107)“ informace zejména o zemi původu dotčených produktů a bylo by v rozporu s rozhodnutím unijního normotvůrce vyžadovat pro účely označování uvedení jediné země původu.
142. Závěrem lze uvést, že v označení země původu dotčených produktů nesmí být uvedeno jiné území než Západní Sahara.
IV. Závěry
143. Ve světle výše uvedeného navrhuji Soudnímu dvoru, aby na předběžné otázky položené Conseil d’État (Státní rada, Francie) odpověděl takto:
„1) Článek 207 SFEU a čl. 134 odst. 1 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 952/2013 ze dne 9. října 2013, kterým se stanoví celní kodex Unie,
musí být vykládány v tom smyslu, že samy o sobě neopravňují členský stát k jednostrannému přijetí vnitrostátního opatření zakazujícího dovoz ovoce a zeleniny ze třetí země na jeho území z důvodu nesprávného označení ‚země původu‘.
2) Článek 5 odst. 1 a čl. 6 odst. 1 prováděcího nařízení Komise (EU) č. 543/2011 ze dne 7. června 2011, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Rady (ES) č. 1234/2007 pro odvětví ovoce a zeleniny a odvětví výrobků z ovoce a zeleniny, články 9 a 26 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1169/2011 ze dne 25. října 2011 o poskytování informací o potravinách spotřebitelům, o změně nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1924/2006 a (ES) č. 1925/2006 a o zrušení směrnice Komise 87/250/EHS, směrnice Rady 90/496/EHS, směrnice Komise 1999/10/ES, směrnice Evropského parlamentu a Rady 2000/13/ES, směrnic Komise 2002/67/ES a 2008/5/ES a nařízení Komise (ES) č. 608/2004, a článek 76 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1308/2013 ze dne 17. prosince 2013, kterým se stanoví společná organizace trhů se zemědělskými produkty a zrušují nařízení Rady (EHS) č. 922/72, (EHS) č. 234/79, (ES) č. 1037/2001 a (ES) č. 1234/2007, ve spojení s článkem 60 nařízení č. 952/2013 a přílohou I prováděcího nařízení Komise (EU) 2020/1470 ze dne 12. října 2020 o klasifikaci zemí a území pro evropské statistiky mezinárodního obchodu se zbožím a o geografickém členění pro jiné podnikové statistiky,
musí být vykládány v tom smyslu, že vyžadují, aby balení třešňovitých rajčat a melounů z Charente pocházejících z území Západní Sahary byla opatřena označením ‚země původu‘, které odráží jejich původ na tomto území.
Podle současného stavu práva a politiky Evropské unie nesmí být na tomto typu označení uvedeno Marocké království.“