Wydanie tymczasowe
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
TAMARY ĆAPETY
przedstawiona w dniu 21 marca 2024 r.(1)
Sprawa C‑399/22
Confédération paysanne
przeciwko
Ministre de l’Agriculture et de la Souveraineté alimentaire,
Ministre de l’Économie, des Finances et de la Souveraineté industrielle et numérique
[Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Conseil d’État (rada stanu, Francja)]
Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym – Informacje dla konsumentów na temat środków spożywczych – Wymogi dotyczące wskazania kraju pochodzenia – Owoce i warzywa zebrane na terytorium Sahary Zachodniej – Kompetencje państw członkowskich do jednostronnego zakazywania przywozu produktów nieopatrzonych prawidłowym oznaczeniem kraju pochodzenia
I. Wprowadzenie
1. „Terytorium Sahary Zachodniej nie należy do Królestwa Marokańskiego; w rezultacie etykieta wskazująca, że miejscem pochodzenia tych towarów jest Maroko narusza unijne wymogi w zakresie etykietowania środków spożywczych”.
2. Tak w skrócie brzmi argument strony skarżącej podnoszony przed sądem krajowym. Skarżąca domagała się w związku z tym wydania przez ministère de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire (ministerstwo rolnictwa i suwerenności żywnościowej, Francja) oraz ministère de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique (ministerstwo gospodarki, finansów i suwerenności przemysłowej i cyfrowej, Francja) (zwanych dalej „ministerstwami”) decyzji zakazującej przywozu pomidorów koktajlowych i melonów Charentais (zwanych dalej „spornymi produktami”) pochodzących z terytorium Sahary Zachodniej, które oznaczono jako pochodzące z Królestwa Marokańskiego.
3. Spór ten dotyczy dwóch odrębnych kwestii.
4. Po pierwsze, tego, czy państwa członkowskie mogą podejmować działani a jednostronnie w dziedzinie wspólnej polityki handlowej w celu zakazania przywozu niektórych towarów z państw trzecich. Chociaż nie jest to zagadnienie nowe, w świetle niedawnych środków zastosowanych przez państwa członkowskie przeciwko przywozowi z Ukrainy, pozostaje ono aktualne z szerszej perspektywy(2).
5. Drugą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest kwestia etykietowania środków spożywczych pochodzących z terytorium Sahary Zachodniej. Pytanie brzmi, czy produkty te mogą być wprowadzane do obrotu jako pochodzące z Królestwa Marokańskiego. Pytanie to można osadzić w kontekście wyroków Rada/Front Polisario(3) oraz Western Sahara Campaign UK(4), w których Trybunał uznał odrębny status terytorialny terytorium Sahary Zachodniej(5).
II. Kontekst prawny i faktyczny niniejszej sprawy oraz pytania prejudycjalne
6. Sahara Zachodnia to terytorium w północno-zachodniej Afryce. W XIX w. było ono kolonią Królestwa Hiszpanii. W 1963 r. w kontekście procesu dekolonizacji terytorium to zostało dodane przez Organizację Narodów Zjednoczonych do wykazu terytoriów niesamodzielnych(6). Widnieje w nim do dnia dzisiejszego.
7. Proces dekolonizacji nie został (jeszcze) zakończony, a Sahara Zachodnia pozostaje jedynym terytorium niesamodzielnym w Afryce. Hiszpania zrzekła się roli kolonialnego mocarstwa administrującego w 1976 r. Od tamtego czasu między Królestwem Marokańskim, które kontroluje około 80 % terytorium Sahary Zachodniej i domaga się władzy suwerennej na całym jej terytorium, a Front Populaire pour la libération de la saguia-el-hamra et du rio de oro (zwanym dalej „Frontem Polisario”), który kontroluje pozostałą część terytorium Sahary Zachodniej i rości sobie prawo do reprezentowania ludu Saharyjczyków, trwa konflikt, który przybiera również wymiar zbrojny. Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości w opinii doradczej w sprawie Sahary Zachodniej uznał prawo Saharyjczyków do samostanowienia(7).
8. Konflikt w Saharze Zachodniej nie jest dla Trybunału nowością. Uznając, że prawo do samostanowienia wiąże Unię Europejską w jej stosunkach zewnętrznych, Trybunał orzekł w wyrokach Rada/Front Polisario oraz Western Sahara Campaign UK, że terytorium Sahary Zachodniej ma status odrębny i różny względem jakiegokolwiek państwa, w tym Królestwa Marokańskiego(8).
9. Na tej podstawie Trybunał dokonał wykładni układu ustanawiającego stowarzyszenie oraz porozumienia połowowego(9), których zakres terytorialny był ograniczony odpowiednio do „terytorium Królestwa Marokańskiego” i „wód podlegających jurysdykcji Królestwa [Marokańskiego] lub jego władzy suwerennej”, uznając, że zakresy te nie obejmują terytorium Sahary Zachodniej ani wód do niej przyległych(10).
10. Rada poleciła Komisji działać na podstawie wyroków wydanych przez Trybunał w sprawach Rada/Front Polisario oraz Western Sahara Campaign UK(11). Wynik rozpoczętych w związku z tym negocjacji z Królestwem Marokańskim znalazł odzwierciedlenie częściowo w porozumieniu rozszerzającym preferencje taryfowe na towary pochodzące z terytorium Sahary Zachodniej(12), a częściowo w umowie dotyczącej zrównoważonych połowów na wodach przyległych do Sahary Zachodniej oraz protokole wykonawczym do tej umowy(13).
11. Front Polisario zaskarżył decyzje zatwierdzające zawarcie tego porozumienia i umowy. Odwołania od wyroków Sądu, który stwierdził nieważność wspomnianych decyzji(14), są aktualnie przedmiotem postępowań zawisłych przed Trybunałem. Równolegle do niniejszej opinii przedstawię również w dniu dzisiejszym opinie w sprawach, których przedmiotem są te dwie grupy odwołań(15). Niezależnie jednak od tego, czy Trybunał przychyli się do moich opinii w tamtych sprawach, ich rozstrzygnięcie nie będzie miało wpływu na wynik niniejszej sprawy.
12. W niniejszej sprawie skarżącą w postępowaniu głównym przed sądem krajowym jest Confédération paysanne, będąca francuskim związkiem zawodowym rolników. Domagała się ona od ministerstw wydania zakazu przywozu spornych produktów zebranych na terytorium Sahary Zachodniej. Produkty te są przywożone i wprowadzane do obrotu we Francji z oznaczeniem wskazującym Królestwo Marokańskie jako miejsce ich pochodzenia(16). Skarżąca twierdzi, że jest to sprzeczne z wymogami Unii dotyczącymi etykietowania środków spożywczych, które przewidują obowiązek prawidłowego oznaczania kraju pochodzenia produktu. Skarżąca podnosi, że gdy sporne produkty są przywożone do Francji, błędnie wskazuje się jako kraj pochodzenia Królestwo Marokańskie zamiast terytorium Sahary Zachodniej. Ich przywóz powinien być zatem zakazany.
13. Uzn ając, że ministerstwa w sposób dorozumiany odrzuciły ten wniosek, skarżąca wniosła skargę do Conseil d’État (rady stanu).
14. Sąd odsyłający jest zdania, że obowiązujące przepisy wymagają wskazania kraju lub terytorium pochodzenia produktu spożywczego. Wymóg ten, stanowiący element wprowadzania do obrotu produktów spożywczych, musi, co do zasady, być spełniony w chwili przywozu. Sąd odsyłający zauważa jednak również, że obowiązujące przepisy nie przyznają wyraźnie państwom członkowskim uprawnienia do przyjmowania środków zakazujących przywozu produktów, w przypadku których nie jest spełniony wymóg wskazania miejsca pochodzenia. Co więcej, sąd odsyłający uważa, że w świetle wyroków Trybunału wydanych w sprawach Rada/Front Polisario oraz Western Sahara Campaign UK powstaje pytanie, czy unijne przepisy dotyczące etykietowania środków spożywczych należy interpretować w ten sposób, że wymagają one, aby produkty pochodzące z terytorium Sahary Zachodniej nie mogły zawierać oznaczenia wskazującego Królestwo Marokańskie jako kraj pochodzenia, ale aby musiały zawierać oznaczenie wskazujące terytorium Sahary Zachodniej.
15. W tych okolicznościach Conseil d’État (rada stanu) postanowiła zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału Sprawiedliwości z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„(1) Czy przepisy rozporządzenia nr 1169/2011, rozporządzenia nr 1308/2013, rozporządzenia nr 543/2011 i rozporządzenia nr 952/2013 należy interpretować w ten sposób, że zezwalają one państwu członkowskiemu na przyjęcie krajowego środka zakazującego przywozu owoców i warzyw pochodzących z określonego kraju, który to przywóz narusza art. 26 rozporządzenia nr 1169/2011 i art. 76 rozporządzenia nr 1308/2013 z uwagi na brak wskazania kraju lub terytorium, z którego faktycznie one pochodzą, w szczególności gdy naruszenie to ma charakter masowy i nie może być łatwo kontrolowane po wprowadzeniu produktów na terytorium Unii?
(2) W przypadku udzielenia na pytanie pierwsze odpowiedzi twierdzącej: czy porozumienie w formie wymiany listów, zatwierdzone decyzją Rady z dnia 28 stycznia 2019 r., dotyczące zmiany protokołów nr 1 i 4 do Układu eurośródziemnomorskiego z dnia 26 lutego 1996 r. ustanawiającego stowarzyszenie między Wspólnotami Europejskimi i ich państwami członkowskimi a Królestwem Marokańskim, należy interpretować w ten sposób, że do celów stosowania art. 9 i 26 rozporządzenia (UE) nr 1669/2011 oraz art. 76 rozporządzenia (UE) nr 1308/2011 z jednej strony krajem pochodzenia owoców i warzyw zebranych na terytorium Sahary Zachodniej jest Maroko, a z drugiej strony organy marokańskie są właściwe do wydawania świadectw zgodności, o których mowa w rozporządzeniu nr 543/2011 dla owoców i warzyw zebranych na tym terytorium?
(3) W przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytanie drugie, czy decyzja Rady z dnia 28 stycznia 2019 r. zatwierdzająca to porozumienie w formie wymiany listów jest zgodna z art. 3 ust. 5 Traktatu o Unii Europejskiej, art. 21 tego traktatu oraz ze zwyczajową zasadą samostanowienia przypomnianą w szczególności w art. 1 Karty Narodów Zjednoczonych?
(4) Czy art. 9 i 26 rozporządzenia (UE) nr 1669/2011 i art. 76 rozporządzenia (UE) nr 1308/2011 należy interpretować w ten sposób, że na etapie przywozu, jak i sprzedaży konsumentom, na opakowaniu owoców i warzyw zebranych na terytorium Sahary Zachodniej nie można wskazywać Maroka jako kraju pochodzenia, lecz należy wskazywać terytorium Sahary Zachodniej?”.
16. Uwagi na piśmie zostały przedstawione Trybunałowi przez Confédération paysanne, rząd francuski, Radę i Komisję. Strony te przedstawiły również ustne argumenty na rozprawie, która odbyła się w dniu 24 października 2023 r.
III. Analiza
17. Jak wyjaśniłam powyżej, niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest rozpoznawany równolegle z dwiema grupami odwołań, w przedmiocie których przedstawiam swoją opinię również w dniu dzisiejszym(17). Jedna z tych grup odwołań dotyczy ważności preferencyjnego traktowania udzielonego między innymi spornym produktom przywożonym do Unii z terytorium Sahary Zachodniej(18).
18. Niezależnie od rozstrzygnięcia w przedmiocie tamtych odwołań, dwie kwestie, na których Trybunał polecił mi się skupić w mojej analizie, a mianowicie pytania prejudycjalne pierwsze i czwarte, pozostają istotne dla sprawy(19).
19. Odniosę się do nich po kolei. Co się tyczy pytania pierwszego, ocenię, czy państwom członkowskim na mocy prawa Unii przysługuje uprawnienie do jednostronnego zakazania przywozu do Unii Europejskiej określonych produktów, co do których zarzuca się brak prawidłowego oznaczenia kraju pochodzenia(20). W kontekście czwartego pytania prejudycjalnego przeanalizuję, czy sporne produkty powinny zawierać oznaczenie wskazujące Saharę Zachodnią jako kraj pochodzenia, czy też mogą zawierać oznaczenie wskazujące jako kraj pochodzenia również Królestwo Marokańskie.
A. Pytanie 1
1. Przeformułowanie pytania
20. Według mnie przed przystąpieniem do analizy pytania pierwszego co do istoty konieczne jest jego przeformułowanie. Wynika to z faktu, że sąd odsyłający tłumaczy konieczność uzyskania wskazówek w przedmiocie pytania pierwszego, powołując się na rozporządzenie w sprawie informacji o żywności(21), rozporządzenie w sprawie produktów rolnych(22), rozporządzenie ogólne w sprawie wprowadzania do obrotu owoców i warzyw(23) i unijny kodeks celny(24) jako potencjalne podstawy prawne jednostronnego zakazu przywozu, którego domaga się skarżąca.
21. Zakaz przywozu niektórych produktów jest środkiem polityki regulującym handel towarami(25), a więc kwestią, która zgodnie z art. 207 ust. 1 TFUE wchodzi w zakres wspólnej polityki handlowej. W odesłaniu prejudycjalnym sąd odsyłający wyjaśnia bowiem, że środek, którego domaga się skarżąca, nie dotyczy zakazu sprzedaży lub wprowadzania do obrotu spornych produktów we Francji. Skarżąca domagała się od francuskich organów nałożenia jednostronnego zakazu przywozu tych produktów pochodzących z Sahary Zachodniej ze względu na zarzucane naruszenie wymogów Unii w zakresie etykietowania środków spożywczych.
22. Ponieważ wspólna polityka handlowa należy do wyłącznych kompetencji Unii(26), Francja nie dysponuje uprawnieniem do nałożenia zakazu przywozu, chyba że zostanie do tego upoważniona przez Unię Europejską lub Unia Europejska wystosuje takie żądanie.
23. Pomi jając unijny kodeks celny, wszystkie pozostałe rozporządzenia wymienione przez sąd odsyłający dotyczą etykietowania środków spożywczych na rynku Unii. Co więcej, rozporządzenia te – ponownie nie licząc unijnego kodeksu celnego – nie zostały przyjęte na podstawie przepisów traktatów regulujących handel z państwami trzecimi i wspólną politykę handlową (art. 206 lub 207 TFUE). Przyjęto je bowiem na podstawie artykułów regulujących rolnictwo (art. 43 TFUE) oraz rynek wewnętrzny (art. 114 TFUE).
24. Mając na uwadze, że rozporządzenie w sprawie informacji o żywności, rozporządzenie w sprawie produktów rolnych oraz rozporządzenie ogólne w sprawie wprowadzania do obrotu owoców i warzyw nie regulują handlu z państwami trzecimi, nie mogą one stanowić podstawy upoważnienia Francji do przyjęcia wnioskowanego środka. W każdym razie żadne z tych rozporządzeń nie zezwala państwom członkowskim na jednostronne zakazanie przywozu produktów niespełniających określonych w nich wymogów(27).
25. Aby udzielić sądowi odsyłającemu użytecznej odpowiedzi, sugeruję zatem przeformułowanie pytania pierwszego w taki sposób, by było ono pytaniem o to, czy prawo Unii, w szczególności unijny kodeks celny, zezwala państwu członkowskiemu na przyjęcie środka krajowego zakazującego przywozu owoców i warzyw, które nie zawierają prawidłowego oznaczenia kraju pochodzenia.
2. Analiza
26. Jak wyjaśniłam w pkt 21 niniejszej opinii, handel towarami wchodzi w zakres wspólnej polityki handlowej. Polityka ta musi podlegać jednolitym zasadom(28).
27. Zgodnie z art. 3 ust. 1 lit. e) wyłączną kompetencję w dziedzinie wspólnej polityki handlowej ma Unia Europejska. Oznacza to, że tylko Unia Europejska może stanowić prawo i przyjmować prawnie wiążące akty dotyczące handlu towarami z państwami trzecimi(29).
28. Następstwem tego podziału kompetencji jest brak możliwości podejmowania przez państwa członkowskie działań w dziedzinie handlu międzynarodowego, chyba że zostały wyraźnie upoważnione do takich działań przez Unię Europejską lub wdrażają akty Unii.
29. Pytanie stawiane Trybunałowi to zatem pytanie o to, czy prawo pierwotne lub wtórne Unii przyznaje państwom członkowskim autonomiczne uprawnienia do wprowadzenia tego rodzaju jednostronnego środka, jakiego domaga się skarżąca.
30. Na szczeblu prawa pierwotnego Unii odpowiedź brzmi „nie”. Traktaty nie zawierają postanowienia uprawniającego państwa członkowskie do wprowadzania jednostronnych środków ograniczających lub zawieszających handel z państwem lub terytorium trzecim(30).
31. Uważam, że logika stojąca za tym podejściem wynika przede wszystkim z ryzyka wypaczenia zasadniczego charakteru przewidzianych w traktacie uprawnień Unii Europejskiej i jej instytucji(31).
32. Po drugie, takie środki stanowiłyby zagrożenie dla jednolitości zewnętrznej polityki handlowej Unii Europejskiej, przez co podważałyby jedną z fundamentalnych zasad, na których opiera się wspólna polityka handlowa(32).
33. Wreszcie, pomijając kwestię zewnętrznego wizerunku Unii Europejskiej jako wiarygodnego partnera handlowego, istnieje też ryzyko narażenia się na odpowiedzialność przed Organ Rozstrzygania Sporów WTO(33).
34. Na szczeblu prawa wtórnego Unii odpowiedź jest bardziej zniuansowana.
35. Istnieje co najmniej jeden precedens dotyczący okoliczności, w których Unia Europejska zezwala państwom członkowskim na utrzymywanie, z zastrzeżeniem pewnych warunków, szczególnych środków krajowych, które w rzeczywistości stanowią ingerencję w podział kompetencji w ramach wspólnej polityki handlowej(34). Jest to jednak sytuacja rzadka.
36. Bardziej powszechne są konkretne instrumenty zezwalające Unii Europejskiej na przyjmowanie określonych środków ochronnych w odniesieniu do handlu z państwami lub terytoriami trzecimi(35). W takich przypadkach Unia Europejska może wprowadzić pewne środki regulujące zwolnienie produktów z państw trzecich na terytorium celnym Unii Europejskiej, a w razie konieczności(36) tylko na jego części(37).
37. Prawdą jest, jak zauważa rząd francuski, że zarówno rozporządzenie podstawowe w sprawie przywozu, jak i unijny kodeks celny zawierają przepisy przewidujące możliwość wprowadzenia przez państwa członkowskie w wyjątkowych przypadkach jednostronnych środków handlowych. I tak art. 24 ust. 2 lit. a) rozporządzenia podstawowego w sprawie przywozu stanowi, że „niniejsze rozporządzenie nie stanowi przeszkody dla przyjęcia lub stosowania przez państwa członkowskie […] zakazów, ograniczeń ilościowych lub środków nadzoru uzasadnionych względami moralności, porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego”. Podobnie zgodnie z art. 134 ust. 1 unijnego kodeksu celnego „od chwili wprowadzenia towarów na obszar celny Unii podlegają one dozorowi celnemu” oraz „w stosownych przypadkach towary te podlegają takim zakazom i ograniczeniom, jakie są uzasadnione względami między innymi moralności publicznej, porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego”.
38. Jasne jest jednak, że przepisy te nie stanowią stałego zezwolenia na szczeblu prawa wtórnego Unii na wprowadzanie jednostronnych środków mających na celu zawieszenie przywozu z powodu zarzucanego naruszenia wymogów Unii dotyczących etykietowania żywności.
39. Po pierwsze, środki tego rodzaju jak przewidziane w art. 24 ust. 2 lit. a) rozporządzenia podstawowego w sprawie przywozu muszą być stosowane erga omnes w zakresie, w jakim są skierowane przeciwko członkom WTO, a zatem dotyczą całości przywozu danego produktu, niezależnie od jego pochodzenia(38). Środek tego rodzaju, jakiego domaga się Francja wyłącznie w odniesieniu do produktów pochodzących z Królestwa Marokańskiego, będącego członkiem WTO, nie może zatem wchodzić w zakres stosowania tego przepisu.
40. Co więcej, środki przewidziane w art. 24 ust. 2 lit. a) rozporządzenia podstawowego w sprawie przywozu należy wprowadzać, gdy jest to uzasadnione między innymi „względami moralności [publicznej], porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego”. Przepis ten umożliwia zatem ingerencję w wolność handlu(39) z uwagi na szczególne nadrzędne względy interesu ogólnego porównywalne ze względami określonymi w art. 36 TFUE(40).
41. Nie wykluczam możliwości, że w szczególności pojęcie „moralności publicznej”, które nawiązuje do przekonania o dobru i złu w danej społeczności, może obejmować fałszywe lub wprowadzające w błąd etykietowanie produktów spożywczych.
42. Jednakże w świetle interpretacji zawężającej, jaką należy nadać rodzajom odstępstw przewidzianych w art. 24 ust. 2 lit. a) rozporządzenia ogólnego w sprawie przywozu(41), nie jestem przekonana, że naruszenie zharmonizowanych norm handlowych Unii może stanowić powód do ograniczenia przywozu określonego rodzaju produktu do jednego państwa członkowskiego.
43. Jak bowiem wyjaśnił rząd francuski, jasne jest, że liberalizacja przywozu towarów pochodzących z państw trzecich w drodze rozporządzenia podstawowego w sprawie przywozu i unijnego kodeksu celnego nie może być postrzegana jako mająca również cel lub skutek w postaci liberalizacji późniejszego wprowadzania przywiezionych towarów do obrotu.
44. Jest to jedyne logiczne rozwiązanie, skoro w cyklu życia produktu przywożonego na sprzedaż na rynku Unii Europejskiej etap przywozu ma miejsce przed etapem wprowadzania do obrotu.
45. Trzeba przyznać, że obydwa te etapy mogą stanowić względem siebie „niezbędne uzupełnienie”(42).
46. Pomyślna odprawa celna produktu niekoniecznie oznacza jednak zgodność z przepisami dotyczącymi etykietowania produktów na potrzeby konsumentów i odwrotnie: jak zauważył Trybunał w wyroku Expo Casa Manta, „skoro produkt wyprodukowany zgodnie z prawem we Wspólnocie nie może zostać wprowadzony na rynek wyłącznie na tej podstawie, to na tej samej zasadzie zgodny z prawem przywóz produktu nie oznacza, że zostaje on automatycznie dopuszczony na rynek”(43).
47. Jednakże nawet gdyby zakładano (błędnie), że odprawa celna produktu sugeruje zgodność z przepisami dotyczącymi etykietowania produktów na potrzeby konsumentów, środek przewidziany przez skarżącą byłby w każdym razie nieskuteczny, ponieważ sporne produkty mogłyby być w dalszym ciągu oferowane konsumentowi francuskiemu, gdyby przywóz odbył się przez inne państwa członkowskie.
48. W tym kontekście nie uważam za uzasadnione, aby państwo członkowskie mogło powoływać się na względy moralności publicznej w celu jednostronnego ograniczenia przywozu niektórych produktów pochodzących z państw trzecich (zakłócając tym samym wewnątrzunijny obrót tym produktem) pod pretekstem naprawy zarzucanego naruszenia unijnych zharmonizowanych norm handlowych.
49. Po drugie, dozór celny przewidziany w art. 134 ust. 1 unijnego kodeksu celnego nie stanowi autonomicznego upoważnienia do zezwolenia państwom członkowskim na wprowadzenie między innymi zakazów przywozu niektórych produktów.
50. Pojęcie dozoru celnego przewiduje raczej pewnego rodzaju status prawny produktów przywożonych do Unii Europejskiej. To na podstawie tego statusu krajowe organy celne przeprowadzają następnie kontrole celne(44). Kontrole te obejmują sprawdzenie traktowania zastosowanego względem spornych towarów (na przykład ich preferencyjnego traktowania taryfowego) oraz sprawdzenie, czy wywiązano się z obowiązków ciążących na danym importerze (na przykład w zakresie uiszczania należności celnych i należności celnych przywozowych).
51. Co więcej, rodzaj środka kontrolowanego przez dozór celny musi zostać określony w prawie Unii lub w przepisach wdrażających prawo państwa członkowskiego. Są to rodzaje zakazów i ograniczeń, do których odnosi się art. 134 ust. 1 unijnego kodeksu celnego(45).
52. W niniejszej sprawie skarżąca nie powołuje się jednak na żaden przepis prawa Unii ani prawa państwa członkowskiego wdrażającego prawo Unii, który upoważniałby Francję do przyjęcia środków, których domaga się od ministerstw(46).
53. Wynika z tego zatem, że ani unijny kodeks celny, ani rozporządzenie podstawowe w sprawie przywozu nie mogą same w sobie stanowić podstawy zezwolenia rządowi francuskiemu na wprowadzenie jednostronnego zakazu przywozu niektórych produktów pochodzących z terytorium Sahary Zachodniej z powodu nieprawidłowego oznaczenia kraju pochodzenia.
54. W rezultacie proponuję, aby Trybunał udzielił odpowiedzi przeczącej na pytanie pierwsze.
B. Pytanie czwarte
55. W pytaniu czwartym sąd odsyłający zmierza w istocie do ustalenia, czy odpowiednie przepisy dotyczące etykietowania środków spożywczych należy interpretować w ten sposób, że na etapie przywozu i sprzedaży konsumentowi na opakowaniu owoców i warzyw zebranych w Saharze Zachodniej nie wolno wskazywać jako kraju pochodzenia Królestwa Marokańskiego, a zamiast niego należy wskazywać terytorium Sahary Zachodniej.
1. W przedmiocie dopuszczalności
56. W swoich uwagach na piśmie przedstawionych Trybunałowi zarówno rząd francuski, jak i Komisja kwestionują dopuszczalność tego pytania. Oboje uczestnicy postępowania argumentują, że rozstrzygnięcie sporu zawisłego przed sądem odsyłającym ogranicza się do stwierdzenia legalności dorozumianej decyzji ministerstw o braku jednostronnego zakazania przywozu spornych produktów z terytorium Sahary Zachodniej. Rozstrzygnięcie tego sporu nie wymaga zatem udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy na produktach przywożonych z Sahary Zachodniej należy wskazywać to terytorium jako miejsce pochodzenia.
57. Moim zdaniem z odesłania sądu odsyłającego nie wynika w sposób oczywisty, że wykładnia przepisów dotyczących etykietowania środków spożywczych na potrzeby spornych produktów nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym ani przedmiotem sporu w postępowaniu głównym.
58. Artykuł 267 TFUE ustanawia procedurę współpracy bezpośredniej pomiędzy Trybunałem a sądami państw członkowskich(47). W ramach tej procedury, która opiera się na wyraźnym rozdziale funkcji, do sądu krajowego należy ustalenie, które elementy prawa Unii wymagane są do rozstrzygnięcia zawisłego przed nim sporu, ponieważ to również wyłącznie ten sąd ponosi odpowiedzialność za orzeczenie, jakie zostanie wydane(48). Pytania sądu krajowego korzystają z domniemania posiadania znaczenia dla sprawy, a Trybunał jest co do zasady zobowiązany do wydania orzeczenia(49).
59. Odmowa wydania przez Trybunał orzeczenia w trybie prejudycjalnym, o które wnioskował sąd krajowy, jest możliwa tylko wtedy, gdy jest oczywiste, że wykładnia prawa Unii, o którą zwrócił się sąd krajowy, nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym czy przedmiotem sporu w postępowaniu głównym, gdy problem ma charakter hipotetyczny lub gdy Trybunał nie dysponuje informacjami w zakresie stanu faktycznego lub prawnego niezbędnymi do udzielenia przydatnej odpowiedzi na pytania, które zostały mu postawione(50).
60. W niniejszej sprawie, chociaż pytanie pierwsze dotyczy wyłącznie zakazu przywozu, to jednak nie jest jasne, czy środek, o który zwrócono się przed sądem odsyłającym, nie miał obejmować zarówno etapu przywozu, jak i udostępniania danych produktów konsumentowi na rynku francuskim. Pytanie czwarte zostało zresztą zadane w postanowieniu sądu odsyłającego w taki sposób, że odnosi się do obu tych etapów.
61. Chociaż stoję na stanowisku, że dwóch wspomnianych etapów nie można łączyć (zob. również pkt 44 niniejszej opinii), jasne jest, że żądanie skarżącej, niezależnie od tego, czy jest ono zasadne czy nie, dotyczy również spełnienia wymogów Unii w dziedzinie etykietowania środków spożywczych w odniesieniu do spornych produktów. Element ten sprawia zatem wrażenie przydatnego do dokonania przez sąd odsyłający rozstrzygnięcia w przedmiocie legalności dorozumianej decyzji będącej przedmiotem sporu. Co więcej, sąd odsyłający uważa, że w świetle prawa krajowego ma prawo nałożyć z urzędu środek, którego domaga się skarżąca, nie dokonując dalszego zróżnicowania sytuacji, w których może dojść do zarządzenia tego środka. Wydaje się, że to również z tej przyczyny sąd odsyłający uznaje za konieczne rozpoznanie co do istoty argumentacji skarżącej, która rozciąga się na kwestie podniesione w pytaniu czwartym.
62. Pytanie czwarte jest zatem dopuszczalne.
2. Co do istoty
63. Pytanie czwarte sformułowano w taki sposób, że jest ono pytaniem o to, czy prawo Unii nakłada zarówno negatywne, jak i pozytywne obowiązki w zakresie prawidłowego etykietowania spornych produktów, w sytuacji gdy pochodzą one z terytorium Sahary Zachodniej. Sąd odsyłający dąży do ustalenia, czy wymogi Unii dotyczące środków spożywczych zakazują stosowania etykiety informującej o kraju pochodzenia wskazującej Królestwo Marokańskie, a zamiast tego wymagają wskazania jako kraju pochodzenia terytorium Sahary Zachodniej.
64. Proponuję stwierdzić, że odpowiednie przepisy Unii dotyczące etykietowania środków spożywczych rzeczywiście wymagają, aby produkty pochodzące z terytorium Sahary Zachodniej były oznaczane ze wskazaniem tego terytorium jako kraju pochodzenia (obowiązek pozytywny), z wykluczeniem możliwości wskazywania innych terytoriów (obowiązek negatywny). Produkty te nie mogą zatem zawierać żadnego odniesienia do Królestwa Marokańskiego.
65. Analiza, która doprowadzi mnie do tego wniosku, ma następującą strukturę: po pierwsze, ustalę ogólne lub szczególne przepisy dotyczące etykietowania środków spożywczych w Unii mające zastosowanie do spornych produktów, w szczególności wskazywania kraju pochodzenia (a). Następnie wyjaśnię, że terytorium Sahary Zachodniej można uznać za kraj pochodzenia w rozumieniu tych przepisów (b). Po trzecie, wyjaśnię, dlaczego pominięcie Sahary Zachodniej jako kraju pochodzenia spornych produktów grozi wprowadzeniem w błąd konsumentów Unii przy dokonywaniu przez nich wyboru produktów (c). Wreszcie zbadam, czy przepisy Unii w dziedzinie etykietowania środków spożywczych zakazują dodatkowego odniesienia do Królestwa Marokańskiego (d).
a) Prawo Unii dotyczące etykietowania środków spożywczych
1) Zasady ogólne mające zastosowanie do środków spożywczych
66. Rozporządzenie w sprawie informacji o żywności ma na celu wzmocnienie pozycji konsumentów poprzez „poprawną, neutralną i obiektywną” informację, która pozwala na „dokonywanie świadomych wyborów” dotyczących spożywanej przez nich żywności(51) oraz zapobieganie praktykom, które mogłyby wprowadzić konsumentów w błąd(52). W tym celu wprowadza ono wymóg „jasnego, zrozumiałego i czytelnego etykietowania środków spożywczych”(53).
67. Częścią tych informacji, która (zasadniczo) musi być przekazywana konsumentowi, jest „kraj pochodzenia” lub „miejsce pochodzenia”(54). Odnosi się to do miejsca, z którego pochodzi sporny środek spożywczy(55).
68. Wymóg ten jest wyrazem zasady zakazu podawania informacji wprowadzających w błąd(56).
69. Nacisk w rozporządzeniu w sprawie informacji o żywności kładzie się zatem w szczególności na ochronę konsumenta przed brakiem informacji lub nieprawidłowymi informacjami, które mogą skutkować ryzykiem wprowadzenia konsumenta w błąd co do prawdziwego pochodzenia produktu(57).
70. Do znaczenia elementu ryzyka we wprowadzaniu konsumenta w błąd wrócę w dalszej części (w pkt 102 i nast. niniejszej opinii); należy jednak przede wszystkim ustalić, jakie szczególne wymogi w odniesieniu do produktów będących przedmiotem niniejszej sprawy wynikają z przepisów o etykietowaniu owoców i warzyw.
2) Szczególne wymogi dotyczące owoców i warzyw
71. Wymogi dotyczące wprowadzania do obrotu owoców i warzyw określono w rozporządzeniach stanowiących uzupełnienie rozporządzenia w sprawie informacji o żywności(58): rozporządzeniu o produktach rolnych oraz rozporządzeniu ogólnym w sprawie wprowadzania do obrotu owoców i warzyw(59).
72. Aby produkt mógł być wprowadzany do obrotu z przeznaczeniem dla konsumentów na rynku Unii, muszą zostać spełnione przepisy regulujące wprowadzanie do obrotu przewidziane w rozporządzeniu o produktach rolnych(60). Prawodawca Unii uważa, że zgodność z tymi normami „leży w interesie producentów, przedsiębiorstw handlowych i konsumentów”(61).
73. Jedną z zasad wprowadzania do obrotu określonych w rozporządzeniu o produktach rolnych jest obowiązek wskazania miejsca produkcji lub kraju pochodzenia(62).
74. Wskazanie to jest wymagane w odniesieniu do owoców i warzyw, które mają być przeznaczone do celów sprzedaży konsumentowi jako produkty świeże(63).
75. Wymóg wskazania pochodzenia owoców i warzyw ma zastosowanie na wszystkich etapach wprowadzania do obrotu, w tym na etapie przywozu owoców i warzyw(64). Podmiot handlujący owocami i warzywami „może wystawiać te produkty, oferować je na sprzedaż, dostarczać i wprowadzać do obrotu w Unii wyłącznie zgodnie z tymi normami i jest odpowiedzialny za zapewnienie takiej zgodności”(65).
76. Rozporządzeniem wykonawczym względem rozporządzenia o produktach rolnych jest rozporządzenie ogólne w sprawie wprowadzania do obrotu owoców i warzyw(66), w którym szczegółowo określono ogólne i szczegółowe normy handlowe mające zastosowanie do owoców i warzyw(67).
77. Pomidory koktajlowe podlegają szczegółowym normom handlowym(68). Do tych norm należy obowiązkowe oznaczenie kraju pochodzenia(69). Etykieta ta może być uzupełniona nieobowiązkowym wskazaniem „regionu uprawy [pomidorów] lub krajowej, regionalnej lub lokalnej nazwy miejsca pochodzenia”(70).
78. Melony Charentais podlegają ogólnej normie handlowej rozporządzenia ogólnego w sprawie wprowadzania do obrotu owoców i warzyw(71). Również z niej wynika obowiązkowe oznaczanie kraju pochodzenia(72). Inaczej jednak niż w przypadku pomidorów koktajlowych rozporządzenie nie zawiera wzmianki o dodaniu bardziej szczegółowego wskazania pochodzenia.
79. Wymogi te podlegają kontrolom zgodności, które mają zastosowanie na wszystkich etapach wprowadzania do obrotu(73).
80. Jak wyjaśniła Komisja podczas rozprawy, stwierdzenie niezgodności pociąga za sobą zakaz przemieszczania produktów niespełniających wymogów bez zezwolenia właściwego organu kontrolnego. Produkty te muszą następnie zostać dostosowane do wymogów rozporządzenia ogólnego w sprawie wprowadzania do obrotu owoców i warzyw. Gdyby nie było to możliwe, właściwe organy mogą wymagać przekazania produktów na paszę dla zwierząt, na potrzeby przetwórstwa przemysłowego, do innych celów nieżywnościowych lub nawet do zniszczenia(74).
81. Wynika z tego, że ogólna norma handlowa i szczegółowe normy handlowe mające zastosowanie do spornych produktów wymagają obowiązkowego oznaczania kraju pochodzenia tych produktów.
b) Sahara Zachodnia jako kraj pochodzenia owoców i warzyw uprawianych na tym terytorium
82. Z powyższego wyjaśnienia dotyczącego ogólnych i szczegółowych zasad regulujących etykietowanie środków spożywczych w Unii wyraźnie wynika, że prawodawca Unii wymaga obowiązkowego wskazania kraju pochodzenia spornych produktów.
83. W kontekście niniejszej sprawy naturalnie nasuwa się pytanie, czy terytorium niesamodzielne Sahary Zachodniej stanowi kraj pochodzenia do celów tych przepisów.
84. W tym względzie pragnę zauważyć, że rozporządzenie w sprawie informacji o żywności i rozporządzenie o produktach rolnych, a także rozporządzenie ogólne w sprawie wprowadzania do obrotu owoców i warzyw nie zawierają definicji „kraju pochodzenia”(75).
85. Niemniej jednak unijny kodeks celny, zawierający przepisy szczegółowe dotyczące określania niepreferencyjnego pochodzenia towarów, mówi wprost o rozszerzeniu jego przepisów dotyczących tego aspektu na inne środki unijne odnoszące się do pochodzenia towarów(76).
86. Jak wyjaśnił Trybunał w odniesieniu do rozporządzenia o produktach rolnych obejmuje to wymóg dotyczący wskazania kraju pochodzenia(77).
87. Uważam, że to samo dotyczy rozporządzenia o informacji na temat żywności oraz rozporządzenia ogólnego w sprawie wprowadzania do obrotu owoców i warzyw. Ostatecznie, tego właśnie wymaga jednolite, skuteczne i spójne rozumienie wymogu oznaczenia kraju pochodzenia(78).
88. Wynika z tego, że oznaczenie kraju pochodzenia w różnych rozporządzeniach dotyczących środków spożywczych mających zastosowanie w niniejszej sprawie należy interpretować poprzez odniesienie do odpowiednich zasad i opisów zawartych w unijnym kodeksie celnym.
89. Zgodnie z art. 60 unijnego kodeksu celnego towary uzyskane całkowicie w danym „kraju” lub na danym „terytorium” należy postrzegać jako pochodzące z tego kraju lub terytorium.
90. Produkty pochodzenia roślinnego zebrane w „kraju” lub na „terytorium” należy uznać za całkowicie tam uzyskane(79). Odpowiednio zatem uznaje się je za pochodzące z tego terytorium(80).
91. W sprawie Vignoble Psagot Trybunał zinterpretował pojęcie „terytorium” jako obejmujące każdy podmiot, który nie mieści się w kategorii „kraju” lub „państwa”(81), taki jak „obszary geograficzne, które, podlegając jurysdykcji lub odpowiedzialności międzynarodowej danego państwa, na mocy prawa międzynarodowego mają status odrębny i różny od statusu tego państwa”(82).
92. W wyrokach Rada/Front Polisario oraz Western Sahara Campaign UK Trybunał orzekł, że terytorium Sahary Zachodniej stanowi do celów prawa międzynarodowego publicznego odrębne terytorium i że jest ono różne od terytorium Królestwa Marokańskiego(83).
93. Ter ytorium Sahary Zachodniej należy zatem traktować jako odrębny obszar celny do celów art. 60 unijnego kodeksu celnego.
94. Jak wyjaśniła Komisja na rozprawie, status ten jest już uznany w przepisach Unii Europejskiej dotyczących statystyki handlu zagranicznego poprzez przypisanie terytorium Sahary Zachodniej jej własnego kodu kraju pochodzenia (EH)(84). To ten kod przyjmowany w ramach unijnej taryfy celnej (TARIC)(85) importerzy produktów pochodzących z terytorium Sahary Zachodniej mają obowiązek wskazać w swoich zgłoszeniach celnych i na jego poparcie mają obowiązek przedstawić deklarację pochodzenia.
95. Wynika z tego, że pojęcie kraju pochodzenia, występujące w prawie Unii dotyczącym etykietowania środków spożywczych, obejmuje również terytorium Sahary Zachodniej.
96. Sporne produkty w niniejszej sprawie, jako uzyskane w pełni na terytorium Sahary Zachodniej, muszą być zatem oznaczone odpowiednią etykietą.
97. Na wniosek ten nie ma wpływu fakt, że w praktyce to państwo trzecie – w tym przypadku Królestwo Marokańskie – jest postrzegane przez Unię Europejską za państwo, które przyjęło na siebie (de facto) odpowiedzialność za administrowanie terytorium Sahary Zachodniej (a przynajmniej tymi jej częściami, nad którymi sprawuje kontrolę). Na potrzeby przywozu do Unii Europejskiej to zatem władze Maroka weryfikują i poświadczają pochodzenie produktów, co do których twierdzą, że pochodzą one z terytorium Sahary Zachodniej.
98. Jak wyjaśniła zarówno Rada, jak i Komisja, rozwiązanie to zostało wprowadzone, ponieważ niesamodzielne terytorium Sahary Zachodniej nie ma własnych (uznanych) organów celnych, które mogłyby kontrolować status pochodzenia produktów wytwarzanych lub uprawianych na tym terytorium(86).
99. Jak wyjaśniam w moich opiniach przedstawionych w dniu dzisiejszym w sprawach Komisja i Rada/Front Polisario, realizowanie stosunków z terytorium niesamodzielnym odbywa się z poszanowaniem zarówno aktualnego statusu prawa międzynarodowego, jak i rzeczywistości praktycznej, bez zagłębiania się w (polityczną) kwestię uznania państwa(87). Nie zmienia to jednak nic w odniesieniu do wniosku, że Sahara Zachodnia stanowi odrębne terytorium w rozumieniu przepisów prawa celnego.
100. Należy zatem stwierdzić, że sporne produkty uprawiane na terytorium Sahary Zachodniej muszą zgodnie z obowiązującymi przepisami Unii dotyczącymi środków spożywczych być oznaczone jako pochodzące z tego terytorium.
c) Pominięcie odniesienia do terytorium Sahary Zachodniej wprowadziłoby konsumenta w błąd
101. Ustaliwszy, że przepisy Unii dotyczące etykietowania środków spożywczych przewidują obowiązkowy wymóg wskazywania kraju pochodzenia spornych produktów, a także potwierdziwszy, że pojęcie kraju pochodzenia obejmuje również terytorium niesamodzielne Sahary Zachodniej, można uznać, że produkty te należy oznaczać, wskazując jako kraj pochodzenia Saharę Zachodnią. Dodatkową kwestią do rozstrzygnięcia jest zatem to, czy pominięcie odniesienia do tego terytorium może wprowadzić konsumenta unijnego w błąd.
102. Jak zauważyłam w pkt 69 niniejszej opinii, celem szczegółowych informacji na temat unijnych środków spożywczych odnoszących się do oznaczania kraju pochodzenia jest ochrona konsumenta w taki sposób, aby nie był on narażony na „wprowadzenie w błąd” co do prawdziwego pochodzenia produktu(88).
103. Chociaż nie jest to główny czynnik wpływający na zachowanie konsumentów(89), to jednak oznaczenie kraju pochodzenia produktu ma wpływ na decyzje o zakupie(90).
104. Konsumenci są różni. Niektórzy mogą przywiązywać do pochodzenia produktów bardzo dużą wagę. Inni mogą nawet nie spojrzeć na informację o pochodzeniu zakupionego przez nich towaru.
105. Jak już Trybunał orzekł, ocena ryzyka wprowadzenia konsumenta w błąd uwzględnia przeciętnego konsumenta, a więc konsumenta „właściwie poinformowanego oraz dostatecznie uważnego i rozsądnego […] co do źródła, pochodzenia i jakości dotyczących danego środka spożywczego”(91).
106. Artykuł 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie informacji o żywności stanowi, że podawanie konsumentom informacji na temat żywności, w tym informacji o pochodzeniu produktu, powinno służyć zapewnieniu podstaw do „dokonywania świadomych wyborów” dyktowanych między innymi „uwarunkowaniami etycznymi”(92).
107. Można by sądzić, że właściwie poinformowany i dostatecznie uważny konsument może uznać za istotną informację, że dany produkt pochodzi z Sahary Zachodniej. To, w jaki sposób taka informacja o pochodzeniu produktu z Sahary Zachodniej może wpłynąć na decyzję konsumenta o zakupie, zależy już wyłącznie od subiektywnego postrzegania jej przez konsumenta(93).
108. Decyzja ta niekoniecznie jest związana z neutralnym stanowiskiem Unii Europejskiej w przedmiocie rozstrzygnięcia kwestii przyszłego statusu terytorium Sahary Zachodniej.
109. Z drugiej strony bez informacji, że produkt pochodzi z Sahary Zachodniej, właściwie poinformowany oraz dostatecznie uważny konsument może zostać wprowadzony w błąd co do prawdziwego pochodzenia produktu, który decyduje się nabyć.
110. Jak pogodzić te stanowiska prawne i polityczne?
111. Jasne jest, że rozważając, czy zachodzi ryzyko wprowadzenia konsumenta w błąd za sprawą nieprawidłowych szczegółowych informacji o kraju pochodzenia, sąd krajowy orzekający w tej kwestii nie musi, a nawet nie byłby w stanie, uwzględniać ewentualnych zróżnicowanych preferencji etycznych konsumentów.
112. Moim zdaniem kryterium, do którego ustanowienia dążył prawodawca Unii, jest dużo bardziej obiektywne.
113. Pytanie, które musi zadać sobie sąd, brzmi po prostu: czy istnieje ryzyko, że decyzja o zakupie podjęta w oparciu o nieprawidłowe informacje mogłaby wynikać z faktu oznaczenia produktu jako pochodzącego z terytorium X, podczas gdy de facto produkt ten pochodzi z terytorium Y(94)?
114. Odpowiedź brzmi „tak”: prawdopodobne jest, że etykieta sugerująca, że żywność pochodzi z miejsca innego niż jej prawdziwe miejsce pochodzenia, wprowadzi konsumenta w błąd co do (przewidzianego prawem Unii) obiektywnie prawidłowego pochodzenia tego produktu(95).
115. Zatem w niniejszej sprawie etykieta sugerująca, że produkt pochodzi z Maroka, podczas gdy produkt ten pochodzi z terytorium Sahary Zachodniej, wprowadza konsumenta w błąd.
116. Etykieta tego rodzaju nie byłaby ani zgodna z nadrzędnym wymogiem wsparcia konsumenta w dokonaniu „świadomego wyboru” w kwestii zakupu, który może wiązać się z uwarunkowaniami etycznymi, ani nie odzwierciedlałaby odpowiednio obecnego stanowiska politycznego Unii Europejskiej.
117. Na tej podstawie proponuję, aby w swojej odpowiedzi na część pytania czwartego, która dotyczy obowiązku pozytywnego w zakresie etykietowania, Trybunał wyjaśnił, że z rozporządzenia w sprawie informacji o żywności, rozporządzenia o produktach rolnych oraz rozporządzenia ogólnego w sprawie wprowadzania do obrotu owoców i warzyw wynika wymóg, aby sporne produkty były oznaczone etykietą kraju pochodzenia odzwierciedlającą ich pochodzenie z terytorium Sahary Zachodniej.
d) Czy istnieje możliwość umieszczenia odniesienia do Królestwa Marokańskiego?
118. Czy powyższy wniosek pozostawia miejsce na dodatkowe odniesienie do Królestwa Marokańskiego?
119. W sprawie Vignoble Psagot, przytoczonej w niniejszej sprawie, do Trybunału zwrócono się o wyjaśnienie, czy prawidłowe wskazanie terytorium pochodzenia (w tamtej sprawie chodziło o Wzgórza Golan lub Zachodni Brzeg) może zostać uznane za niewystarczające samo w sobie w świetle wymogu przedstawienia konsumentowi prawidłowej informacji o kraju pochodzenia produktów pochodzących z tego terytorium.
120. Można zatem zadać sobie pytanie, czy w przypadku produktów pochodzących z terytorium Sahary Zachodniej dodanie do etykiety kraju pochodzenia wzmianki o Królestwie Marokańskim również dostarczyłoby konsumentowi unijnemu obiektywnie prawidłowych informacji.
121. Szczególna sytuacja na obszarze geograficznym, która leżała u podstaw wyroku Vignoble Psagot, a więc sytuacja, w której pewne części Syryjskiej Republiki Arabskiej (Wzgórza Golan) lub terytorium palestyńskiego (Zachodni Brzeg, w tym Wschodnia Jerozolima), z których pochodziły produkty będące przedmiotem tamtego sporu, zostały zajęte przez „osiedla izraelskie”, doprowadziła Trybunał do stwierdzenia, że pominięcie dodatkowych informacji na temat miejsca pochodzenia może wprowadzić konsumenta w błąd(96).
122. Dodatkowo, jeżeli prawdziwe miejsca pochodzenia nie zostanie wskazane, konsumenci mogą być (błędnie) przekonani, że produkt pochodzi, w przypadku Zachodniego Brzegu (w tym Wschodniej Jerozolimy), od producenta palestyńskiego lub – w przypadku Wzgórz Golan – od producenta syryjskiego(97).
123. Zwykłe odniesienie do „osiedla izraelskiego” byłoby niewystarczające, aby uniknąć tego rodzaju nieporozumień(98).
124. Okoliczności prawne i faktyczne oraz pytanie stawiane Trybunałowi w niniejszej sprawie są odmienne.
125. Terytorium Sahary Zachodniej jest odrębnym terytorium do celów wskazania pochodzenia na potrzeby celne i na potrzeby etykietowania.
126. Prawdą jest, że w chwili obecnej wyłącznie władze marokańskie mogą weryfikować pochodzenie produktu jako pochodzącego z terytorium Sahary Zachodniej i są uznawane przez Unię Europejską za uprawnione do takiego działania (zob. pkt 97 i 98 niniejszej opinii).
127. Nie oznacza to bynajmniej, że w przypadku tego rodzaju certyfikacji dochodzi do zmiany pochodzenia produktu pochodzącego z Sahary Zachodniej.
128. W sprawie Vignoble Psagot przedłożone Trybunałowi pytanie nie dotyczyło tego, czy można wskazać dwa kraje lub terytoria, ale tego, czy wskazanie bardziej szczegółowego „miejsca pochodzenia” może zostać dodane do informacji na temat kraju/terytorium pochodzenia, niezależnie od zastosowania w rozporządzeniu w sprawie informacji o żywności spójnika „lub” między pojęciami „kraj pochodzenia” i „miejsce pochodzenia”.
129. Mając na uwadze, że społeczność międzynarodowa i Unia Europejska sprzeciwiały się izraelskim osiedlom na tych terytoriach, Trybunał orzekł, że pominięcie informacji o rzeczywistym pochodzeniu towarów z takich osiedli pozbawiłoby konsumentów możliwości podjęcia świadomej decyzji o zakupie(99).
130. W niniejszej sprawie jednak dodanie oznaczenia „Królestwo Marokańskie” do informacji o kraju pochodzenia spornych produktów nie wyjaśniłoby bardziej precyzyjnie ich miejsca pochodzenia.
131. Po pierwsze, taka informacja nie jest obiektywnie poprawna.
132. Po drugie, właściwie poinformowany i dostatecznie uważny konsument może wyciągać niezbędne wnioski co do pochodzenia spornych produktów tylko wówczas, gdy wskazanym krajem pochodzenia jest Sahara Zachodnia.
133. Niezależnie od subiektywnego stanowiska konsumenta w kwestii obecności Królestwa Marokańskiego na terytorium Sahary Zachodniej dodanie oznaczenia „Królestwo Marokańskie” na produktach niepochodzących stamtąd może zatem wprowadzać konsumenta w błąd właśnie dlatego, że „nie odzwierciedla całej prawdy”(100).
134. Wreszcie, jak wyjaśniła Komisja na rozprawie, pojęcie „kraju pochodzenia” w rozumieniu ogólnej normy handlowej i szczegółowych norm handlowych mających zastosowanie do spornych produktów(101) wymaga wskazania jednego kraju pochodzenia(102).
135. Po pierwsze, uważam, że wynika to z użycia w tekście i motywach rozporządzenia ogólnego w sprawie wprowadzania do obrotu owoców i warzyw terminu „kraj” w liczbie pojedynczej(103).
136. Po drugie, takie podejście jest zakorzenione w ogólnej logice leżącej u podstaw określenia „pochodzenia” w świetle art. 60 unijnego kodeksu celnego. Zgodnie z tym przepisem „towar całkowicie uzyskany w danym kraju lub na danym terytorium”(104) może pochodzić tylko z jednego kraju lub terytorium(105).
137. Mając to na uwadze, należy stwierdzić, że te same względy spójnej wykładni, które przemawiają za dostosowaniem wykładni pojęcia „pochodzenia” w rozumieniu przepisów Unii dotyczących etykietowania środków spożywczych do przepisów mających zastosowanie do statystyki celnej i handlu zagranicznego, powinny przemawiać również za przyjęciem podobnego rozumienia jednego pochodzenia do celów etykietowania.
138. Jeżeli postępować w myśl tych zasad, produkty pochodzące z terytorium Sahary Zachodniej powinny być oznaczane jako takie, bez możliwości wskazania innego pochodzenia.
139. Za tym tokiem rozumowania przemawia też przedstawione podczas rozprawy stanowisko Komisji, która zgodziła się, że stosowanie tych przepisów prowadzi do wniosku, że nieprawidłowe jest oznaczanie spornych produktów jako pochodzących z Królestwa Marokańskiego.
140. Jak jednak Komisja również wyjaśniła, ze względu na toczący się proces samostanowienia tego terytorium nie należy wykluczać żadnego rezultatu, zważywszy że Unia Europejska przyjęła neutralne stanowisko w sprawie przyszłości terytorium Sahary Zachodniej(106).
141. Wskazanie jako kraju pochodzenia produktu pochodzącego z terytorium Sahary Zachodniej „Królestwa Marokańskiego” obok „Sahary Zachodniej” byłoby zatem sprzeczne z wyrażonym przez Unię Europejską stanowiskiem w odniesieniu do terytorium Sahary Zachodniej, stanowiłoby naruszenie wymogu przedstawienia „poprawnych, neutralnych i obiektywnych”(107) informacji szczegółowych na temat pochodzenia spornych produktów, a ponadto stałoby w sprzeczności z decyzją prawodawcy Unii, by wymagać wskazania jednego pochodzenia do celów etykietowania.
142. Podsumowując, oznaczenie kraju pochodzenia spornych produktów nie może zawierać żadnego innego oznaczenia terytorialnego niż Sahara Zachodnia.
IV. Wnioski
143. W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał Sprawiedliwości odpowiedział na pytania zadane przez Conseil d'État (radę stanu, Francja) w następujący sposób:
(1) Artykuł 207 TFUE i art. 134 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 952/2013 z dnia 9 października 2013 r. ustanawiającego unijny kodeks celny
należy interpretować w ten sposób, że same w sobie nie zezwalają one państwu członkowskiemu na jednostronne przyjęcie krajowego środka zakazującego przywozu na jego terytorium owoców i warzyw z państwa trzeciego z powodu nieumieszczenia na nich prawidłowej etykiety wskazującej „kraj pochodzenia”.
(2) Artykuł 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw, art. 9 i 26 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004, a także art. 76 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i nr 1234/2007, odczytywane w świetle art. 60 rozporządzenia nr 952/2013 i załącznika I do rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2020/1470 z dnia 12 października 2020 r. w sprawie nazewnictwa krajów i terytoriów dla celów statystyki europejskiej dotyczącej międzynarodowego handlu towarami oraz w sprawie podziału geograficznego w odniesieniu do innych statystyk gospodarczych,
należy interpretować w ten sposób, że wymagają one, aby opakowania pomidorów koktajlowych i melonów Charantais pochodzących z terytorium Sahary Zachodniej były opatrzone etykietą „kraju pochodzenia” wskazującą na ich pochodzenie z tego terytorium.
W obecnym stanie prawa i polityki Unii tego rodzaju etykieta nie może wskazywać Królestwa Marokańskiego.