Mål T‑245/13
Förenade kungariket Storbritannien och Nordirland
mot
Europeiska kommissionen
”EUGFJ – Garantisektionen – EGFJ och EJFLU – Utgifter som undantagits från finansiering – Systemet för samlat gårdsstöd – Grundläggande kontroller – Stödkontroller – Artiklarna 51, 53, 73 och 73a i förordning (EG) nr 796/2004”
Sammanfattning – Tribunalens dom (andra avdelningen) av den 4 september 2015
1. Jordbruk – Gemensam jordbrukspolitik – Finansiering genom EUGFJ, EGFJ och EJFLU – Avslut av räkenskaper – Beslut att undanta utgifter från finansiering på grund av oegentligheter vid tillämpningen av unionsbestämmelserna – Den berörda medlemsstatens bestridande – Bevisbörda – Fördelning mellan kommissionen och medlemsstaten
(Rådets förordning nr 1290/2005, artikel 31.1)
2. Jordbruk – Gemensam jordbrukspolitik – System för direktstöd – Gemensamma bestämmelser – Systemet med samlat gårdsstöd – Felaktig tilldelning av vissa stödrättigheter som påverkat de tilldelade rättigheternas totala värde – Följder – Skyldighet för kommissionen att omvärdera enhetsvärdet på dessa rättigheter – Föreligger inte
(Rådets förordning nr 73/2009; kommissionens förordning nr 796/2004, artikel 73 och 73a, och kommissionens förordning nr 239/2005, skäl 15)
3. Unionsrätt – Tolkning – Metoder – Bokstavstolkning, systematisk tolkning och teleologisk tolkning
4. Jordbruk – Gemensam jordbrukspolitik – System för direktstöd – Gemensamma regler – Systemet med samlat gårdsstöd – Felaktig utbetalning av stöd på grundval av felaktigt tilldelade stödrättigheter till följd av ett misstag angående stödberättigade arealer – Följder – Skyldighet att återbetala hela det utbetalade stödet – Villkor
(Rådets förordningar nr 729/70, nr 1258/1999, nr 1290/2005 och nr 73/2009, artikel 34.1; kommissionens förordning nr 796/2004, artikel 73 och 73a)
5. Jordbruk – Gemensam jordbrukspolitik – Integrerat administrations- och kontrollsystem för vissa stödsystem – Avdrag och avstängningar vid överdeklaration – En i ansökan deklarerad areal som överstiger den som fastställts vid en kontroll – Påföljd – Beräkning på grundval av de stödrättigheter som jordbrukaren har deklarerat – Skyldighet att beakta en tidigare omräkning av enhetsvärdet på stödrättigheterna till följd av en felaktig tilldelning av sådana rättigheter – Föreligger inte
(Kommissionens förordning nr 796/2004, artiklarna 2.22, 50.2, 50.3 och 51.1)
6. Jordbruk – Gemensam jordbrukspolitik – Integrerat administrations- och kontrollsystem för vissa stödsystem – Avdrag och avstängningar vid överdeklaration – Tillämpas inte när det i en stödansökan har deklarerats en areal som överstiger de deklarerade stödrättigheterna men där den deklarerade arealen uppfyller alla övriga villkor för stödberättigande – Beaktande av stödrättigheter enligt det omräknade värdet till följd av en felaktig tilldelningen av dessa rättigheter – Omfattas inte
(Kommissionens förordning nr 796/2004, artiklarna 50.2, 51.2 a och 73a)
7. Jordbruk – Gemensam jordbrukspolitik – Integrerat administrations- och kontrollsystem för vissa stödsystem – Avdrag och avstängningar vid överdeklaration – Åtgärd som utgör en administrativ påföljd – Möjlighet till retroaktiv tillämpning av regler i förordning nr 1122/2009 såsom mindre stränga påföljder– Föreligger inte – Nämnda regler har inte karaktären av påföljd
(Rådets förordning nr 2988/95, artikel 2.2; kommissionens förordning nr 796/2004, artikel 51, och kommissionens förordning nr 1122/2009, artikel 57.2 andra strecksatsen)
8. Jordbruk – Gemensam jordbrukspolitik – Finansiering genom EUGFJ, EGFJ och EJFLU – Avslut av räkenskaper – Beslut att undanta utgifter från finansiering på grund av oegentligheter vid tillämpningen av unionsbestämmelserna – Schablonmässig finansiell korrigering som har fastställts av kommissionen i enlighet med interna riktlinjer som antagits på området – Kommissionens tillämpning av nämnda riktlinjer i samband med avslut av räkenskaper beträffande andra fonder än EUGFJ – Tillåtet
(Rådets förordning nr 1290/2005, artikel 31.1)
1. Se domen.
(se punkterna 64‒67, 173 och 183)
2. Det finns ingen bestämmelse i förordning nr 73/2009 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd för jordbrukare inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare i vilken det uttryckligen anges att stödrättigheterna kan ändras för en jordbrukare som erhållit ett för stort antal stödrättigheter vid den ursprungliga tilldelningen. Däremot anges det i artikel 73a i förordning nr 796/2004 om närmare föreskrifter för tillämpningen av de tvärvillkor, den modulering och det integrerade administrations- och kontrollsystem som föreskrivs i förordning nr 1782/2003, angående återvinning av felaktigt tilldelade stödrättigheter en regel som visar att stödrättigheterna under vissa angivna förhållanden kan bli föremål för omräkning. Denna bestämmelse uttrycker, såsom framgår av skäl 15 i förordning nr 239/2005 om ändring och rättelse av förordning nr 796/2004, genom vilken den har införts i förordning nr 796/2004, viljan att införa bestämmelser för det fall en jordbrukare felaktigt har tilldelats ett visst antal stödrättigheter eller värdet av stödrättigheterna fastställts till en felaktig nivå.
När en felaktig tilldelning av vissa stödrättigheter har påverkat såväl enhetsvärdet som det totala värdet på de stödrättigheter som en jordbrukare tilldelats, på så sätt att enhetsvärdet har blivit för lågt medan det totala värdet blivit för högt, föreskrivs inte i artikel 73a i förordning nr 796/2004 att det ska göras en retroaktiv omräkning av stödrättigheternas enhetsvärde.
När det gäller tolkningen av artikel 73a.1 i förordning nr 796/2004 framgår det av lydelsen däri att denna bestämmelse inte uttryckligen vare sig föreskriver eller utesluter att stödrättigheternas enhetsvärde ska räknas om efter det att de felaktigt tilldelade stödrättigheterna har återvunnits. Förtydligandet i artikel 73a.1 tredje stycket i denna förordning, enligt vilket de felaktigt tilldelade stödrättigheterna ska behandlas som om de aldrig tilldelats, kan inte förstås så att det krävs att den sådan omräkning görs. Däremot ska förtydligandet jämföras med artikel 73a.4 i nämnda förordning, och tolkas så att det har som enda syfte att ange att ett stöd som i förekommande fall har beviljats på grundval av stödrättigheter som tilldelats felaktigt, i sig självt är felaktigt och därför måste återvinnas i enlighet med artikel 73 i förordning nr 796/2004.
En sådan uppvärdering följer inte heller av artikel 73a.2 i förordning nr 796/2004. I denna bestämmelse föreskrivs nämligen endast en omräkning av stödrättigheter i form av en minskning. Bestämmelsen kan inte tolkas så att den medför en skyldighet att retroaktivt höja stödrättigheternas enhetsvärde när, vid fall av felaktig tilldelning av vissa stödrättigheter och tilldelning av stödrättigheter till ett för lågt enhetsvärde, det totala värdet på de stödrättigheter som tilldelats en jordbrukare har satts för högt.
(se punkterna 82, 83, 87, 88, 93 och 95‒97)
3. Se domen.
(se punkt 85)
4. När unionslagstiftaren har fastställt villkor för att ett stöd ska beviljas, utgör den avstängning som följer av att ett av dessa villkor inte har efterlevts inte en påföljd, utan endast en konsekvens av att de villkor som föreskrivs i lagstiftningen inte har iakttagits. En tillämpning av artikel 73.1 i förordning nr 796/2004 om närmare föreskrifter för tillämpningen av de tvärvillkor, den modulering och det integrerade administrations- och kontrollsystem som föreskrivs i rådets förordning nr 1782/2003, utan en föregående omräkning av stödrättigheterna innebär således inte en påföljd för jordbrukaren, eftersom den medför ett återkrav på belopp som överstiger den verkliga risk som Europeiska garantifonden för jordbruk (EFGJ) löper. Enligt artikel 34.1 i förordning nr 73/2009 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd för jordbrukare inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare ska jordbrukare beviljas stöd vid aktivering av en stödrättighet per stödberättigande hektar. Följaktligen kan ett misstag angående stödberättigande arealer i vilket fall som helst påverka hela det stödbelopp som utbetalas. Vidare är ett stöd som har beviljats på grundval av stödrättigheter som tilldelats felaktigt, i sig självt felaktigt enligt artikel 73a.1 tredje stycket jämförd med artikel 73a.4 i förordning nr 796/2004 och ska därför återvinnas i enlighet med artikel 73 i nämnda förordning.
Eftersom det saknas en bestämmelse som vid fall av felaktig tilldelning av vissa stödrättigheter som påverkat stödrättigheternas totala värde, föreskriver att deras enhetsvärde ska räknas om och höjas retroaktivt innebär att en tolkning, enligt vilken det föreligger krav på en sådan omvärdering före tillämpningen av artikel 73 i förordning nr 796/2004, oförenlig med ett krav på strikt tolkning av villkoren för ersättning av utgifter i förordning nr 729/70 om finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken, som ersatts av förordning nr 1258/1999, vilken i sin tur har ersatts av förordning nr 1290/2005. För övrigt och i vilket fall som helst föreskrivs i artikel 73.4 första stycket i förordning nr 796/2004 att den återbetalningsskyldighet som anges i punkt 1 inte ska gälla om den behöriga myndigheten eller någon annan myndighet gjort utbetalningen av misstag och felet rimligtvis inte kunde ha upptäckts av jordbrukaren. Härav följer att en jordbrukare i god tro är skyddad från krav på återbetalning av det felaktiga stödet när misstaget påverkade den berättigande arealen eller beviljandet av stödrättigheterna kan läggas myndigheterna till last och han rimligtvis inte kunde har upptäckt det.
(se punkterna 105, 110‒112, 115 och 119)
5. Det framgår varken av lydelsen i artikel 51.1 i förordning nr 796/2004 om närmare föreskrifter för tillämpningen av de tvärvillkor, den modulering och det integrerade administrations- och kontrollsystem som föreskrivs i rådets förordning nr 1782/2003 eller av en tolkning av den artikeln mot bakgrund av definitionen i artikel 2.22 i denna förordning av begreppet fastställd areal att den sanktion vid överdeklaration av arealen som föreskrivs i artikel 51.1 i förordning nr 769/2004 ska fastställas på grundval av retroaktivt omräknade stödrättigheter. Det framgår nämligen av ordalydelsen i artikel 51.1 i nämnda förordning att den minskning och uteslutning som föreskrivs där ska tillämpas när den av jordbrukaren deklarerade arealen överskrider den fastställda arealen enligt bland annat artikel 50.3 i den samma förordning och skillnaden mellan de båda arealerna överskrider de marginaler som anges i denna bestämmelse.
Det framgår av denna bestämmelse att påföljden för en överdeklaration är en minskning, på där angivna villkor, av den fastställda areal på grundval av vilken stödbeloppet har beräknats. Dock måste det konstateras att med avseende på själva ordalydelsen i denna bestämmelse, är dess tillämpning på intet sätt villkorad av en föregående omräkning av stödrättigheternas enhetsvärde för det fall dessa rättigheter har tilldelats felaktigt. Även under antagande att artikel 2.22 i förordning nr 796/2004 definierar arealen i förhållande till areal som åtföljs av ett antal stödrättigheter som jordbrukaren i realiteten förfogar över och att denna definition är relevant i samband med artikel 51 i den förordningen, kan den definitionen emellertid inte medföra en skyldighet att beräkna den sanktion som ska tillämpas i enlighet med artikel 51.1 i förordning nr 796/2004 på grundval av ett omräknat värde för stödrättigheterna Artikel 2.22 i förordningen innehåller nämligen ingen som helst anvisning vad gäller värdet på de stödrättigheter som i förekommande fall ska beaktas.
Denna tolkning av artikel 51.1 i förordning nr 796/2004 är så mycket mer nödvändig med hänsyn till artikel 50 i förordningen, särskilt punkt 2 i artikeln. Det framgår av artikel 50.2 i förordning 796/2004 i vilken beräkningsgrunden för stödet fastställs att för det fall de deklarerade stödrättigheterna och den deklarerade arealen i en ansökan om samlat gårdsstöd inte stämmer överens, den mindre arealen ska ligga till grund för stödets beräkning. Med andra ord följer det av denna bestämmelse att beräkningen av stödet i avsaknad av varje motsatt anvisning ska utföras på grundval av de stödrättigheter som jordbrukaren deklarerat utan att en eventuell höjning av deras enhetsvärde behöver beaktas.
(se punkterna 134‒136, 138 och 139)
6. Mot bakgrund av den allmänna systematiken i artikel 51 i förordning nr 796/2004 om närmare föreskrifter för tillämpningen av de tvärvillkor, den modulering och det integrerade administrations- och kontrollsystem som föreskrivs i rådets förordning nr 1782/2003, som ingår i bekämpandet av oegentligheter och bedrägeri bygger införandet av punkt 2a i denna bestämmelse på tanken att det i princip inte finns någon risk för oegentligheter eller bedrägeri när den deklarerade arealen inte överensstämmer med de deklarerade stödrättigheterna, såvida den deklarerade arealen uppfyller alla övriga villkor för stödberättigande. Vid bristande överensstämmelse mellan den deklarerade arealen och de deklarerade stödrättigheterna ska i vart fall, enligt artikel 50.2 i förordningen, den mindre arealen ligga till grund för stödet och det är i alla händelser uteslutet att stöd betalas ut på grundval av en areal som inte är fastställd. Därför föreligger i det fallet i princip ingen risk för att en felaktigt beviljad utbetalning sker på grundval av en icke fastställd areal.
Vad beträffar de avdrag och avstängningar som är tillämpliga vid överdeklaration av jordbruksarealer är det endast i den situationen där den deklarerade arealen överstiger antalet deklarerade stödrättigheter och denna areal uppfyller alla andra kriterier för stödberättigande som, enligt artikel 51.2a första stycket i förordning nr 796/2004, de minskningar eller uteslutningar som införts i punkt 1 i denna bestämmelse inte får tillämpas. Jämförelsen mellan den deklarerade arealen och de deklarerade stödrättigheterna ska göras inom ramen för artikel 51.2a i förordning nr 796/2004 utan hänsyn till det antal stödrättigheter som jordbrukaren i realiteten förfogar över, i förekommande fall efter det att felaktigt tilldelade rättigheter återvunnits med stöd av artikel 73a i förordning nr 796/2004.
(se punkterna 144, 145 och 151)
7. Artikel 57.2 andra strecksatsen i förordning nr 1122/2009 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordningar nr 73/2009 och 1234/2007 utgör inte en ny regel om tillämpning av minskningar och uteslutningar vid överdeklaration av jordbruksarealer som, i egenskap av mindre sträng regel än den som följer av artikel 51 i förordning nr 796/2004 om närmare föreskrifter för tillämpningen av de tvärvillkor, den modulering och det integrerade administrations- och kontrollsystem som föreskrivs i rådets förordning nr 1782/2003, ska tillämpas retroaktivt. Minskning och uteslutning av stöd, såsom dem som följer av artikel 51 i förordning nr 796/2004, utgör en administrativ sanktion, i den mening som avses i artikel 2.2 i förordning nr 2988/95 om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen, vilket dock inte är fallet när det gäller bestämmelser i vilka det fastställs en beräkningsgrund, såsom artikel 57.2 andra strecksatsen i förordning nr 1122/2009.
Artikel 57.2 andra strecksatsen i förordning nr 1122/2009 påverkar dessutom inte alls reglerna angående minskning och uteslutning såsom de framgår av artikel 58 i denna förordning. I den sistnämnda artikeln återges de regler som finns i artikel 51.1 i förordning nr 796/2004 samtidigt som bestämmelserna i artikel 51.2a i förordning nr 796/2004, vilka utgjorde ett undantag från minskningen och uteslutningen enligt artikel 51.1 i förordningen, inte återges i artikel 58 i förordning nr 1122/2009.
(se punkterna 160 och 162‒166)
8. Även om dokument nr VI/5330/97 om riktlinjer för tillämpning av finansiella korrigeringar antogs av kommissionen inom ramen för Europeiska garantifonden för jordbruk (EUGFJ) och den såsom anges i rubriken innehåller riktlinjer för utvärdering av budgetkonsekvenserna i samband med granskningen av och beslutet att godkänna räkenskaperna för garantisektionen vid EUGFJ, finns det inte något som hindrar att kommissionen även tillämpar detta dokument vid utövandet av de befogenheter som den tillerkänns i artikel 31.1 i förordning nr 1290/2005 om finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken i syfte att godkänna räkenskaperna för Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ).
(se punkt 189)