Asunto C‑157/21
República de Polonia
contra
Parlamento Europeo
y
Consejo de la Unión Europea
Sentencia del Tribunal de Justicia (Pleno) de 16 de febrero de 2022
«Recurso de anulación — Reglamento (UE, Euratom) 2020/2092 — Régimen general de condicionalidad para la protección del presupuesto de la Unión Europea — Protección del presupuesto de la Unión en caso de vulneración de los principios del Estado de Derecho en los Estados miembros — Base jurídica — Artículo 322 TFUE, apartado 1, letra a) — Artículo 311 TFUE — Artículo 312 TFUE — Supuesta elusión del artículo 7 TUE y del artículo 269 TFUE — Supuesta infracción de los artículos 4 TUE, apartado 1, 5 TUE, apartado 2, y 13 TUE, apartado 2, del artículo 296 TFUE, párrafo segundo, y del Protocolo (n.º 2) sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, y de los principios de atribución, de seguridad jurídica, de proporcionalidad y de igualdad de los Estados miembros ante los Tratados — Alegación de desviación de poder»
1. Procedimiento judicial — Procedimiento acelerado — Requisitos — Circunstancias que justifican la tramitación en breve plazo — Importancia fundamental del asunto para el ordenamiento jurídico de la Unión — Asunto relativo a las competencias de la Unión para defender su presupuesto frente a perjuicios que puedan derivarse de la vulneración de los valores consagrados en el artículo 2 TUE — Procedencia de aplicar este procedimiento
(Art. 2 TUE; art. 263 TFUE; Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, art. 133, ap. 1)
(véanse los apartados 27 y 28)
2. Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) n.º 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Protección del asesoramiento jurídico — Interés público superior de transparencia que justifica la divulgación de documentos — Concepto — Obligación de la institución de ponderar los intereses en conflicto — Divulgación y presentación ante los tribunales de los dictámenes jurídicos relativos a procesos legislativos — Obligación de la institución de motivar cualquier decisión de denegación de acceso de manera detallada — Interés propio del demandante en la presentación ante los tribunales del dictamen jurídico en cuestión — Irrelevancia
[Art. 10 TUE, ap. 3; arts. 15 TFUE, ap. 1, y 298 TFUE, ap. 1; Reglamento (CE) n.º 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, ap. 2, segundo guion; Decisión 2009/937/UE del Consejo, art. 6, ap. 2]
(véanse los apartados 47 a 49, 52, 53, 55 a 57 y 59 a 61)
3. Actos de las instituciones — Elección de la base jurídica — Criterios — Reglamento (UE, Euratom) 2020/2092, sobre un régimen general de condicionalidad para la protección del presupuesto de la Unión — Finalidad — Protección del presupuesto de la Unión frente a los perjuicios derivados de la vulneración de los principios del Estado de Derecho en los Estados miembros — Contenido — Mecanismo de condicionalidad que supedita el acceso a financiación con cargo al presupuesto de la Unión al respeto por parte de los Estados miembros del valor del Estado de Derecho — Adopción sobre la base del artículo 322 TFUE, apartado 1, letra a) — Procedencia — Mecanismo de condicionalidad horizontal comprendido en el concepto de normas financieras en el sentido de dicha disposición
[Arts. 2 TUE, 5 TUE, ap. 2, y 49 TUE; arts. 7 TFUE, 310 TFUE, 315 TFUE a 317 TFUE y 322 TFUE, ap. 1, letra a); Reglamento (UE, Euratom) 2020/2092 del Parlamento Europeo y del Consejo, considerandos 5 y 13 y arts. 1, 2, letra a), 3, 4, aps. 1 y 2, 5, ap. 1, y 6, ap. 1]
(véanse los apartados 112 a 115, 121, 122, 124, 125, 128, 130, 132 a 138, 140, 142 a 151, 157 a 159, 162 a 165 y 168 a 189)
4. Presupuesto de la Unión Europea — Adopción por el Parlamento y el Consejo, mediante reglamentos, de las normas financieras por las que se determinarán, en particular, las modalidades de establecimiento y ejecución del presupuesto, así como las referentes a la rendición y censura de cuentas — Base jurídica — Artículo 322 TFUE, apartado 1 — Concepto de normas financieras — Normas que definen el modo en que se ejecutan los gastos consignados en el presupuesto — Normas que fijan las obligaciones de control y de auditoría que incumben a los Estados miembros en caso de cooperación entre los Estados miembros y la Comisión en la ejecución del presupuesto y las responsabilidades que de ello se derivan — Inclusión — Normas que tienen por objeto garantizar el respeto del principio de buena gestión financiera
[Art. 322 TFUE, ap. 1, letra a)]
(véase el apartado 119)
5. Derecho de la Unión Europea — Principios — Principio de solidaridad entre los Estados miembros — Solidaridad presupuestaria basada en la confianza mutua entre los Estados miembros — Confianza mutua basada en el respeto por parte de los Estados miembros de los valores contemplados en el artículo 2 TUE, incluido el del Estado de Derecho
[Art. 2 TUE; Reglamento (UE, Euratom) 2020/2092 del Parlamento Europeo y del Consejo, considerando 5]
(véase el apartado 147)
6. Derecho de la Unión Europea — Valores y objetivos de la Unión — Valores — Respeto del Estado de Derecho — Alcance — Reglamento (UE, Euratom) 2020/2092, sobre un régimen general de condicionalidad para la protección del presupuesto de la Unión — Reglamento por el que se faculta a la Comisión y al Consejo para controlar el respeto del Estado de Derecho por parte de los Estados miembros — Control limitado al examen de las actuaciones de las autoridades nacionales en relación con la ejecución del presupuesto de la Unión — Reglamento por el que se autoriza al Tribunal de Justicia a controlar, en el marco de un recurso de anulación, la legalidad de las decisiones del Consejo adoptadas sobre esta base — Elusión, mediante la adopción de dicho Reglamento, del procedimiento establecido en el artículo 7 TUE y de las competencias que el artículo 269 TFUE confiere al Tribunal de Justicia — Inexistencia
[Arts. 2 TUE, 7 TUE y 19 TUE; arts. 8 TFUE, 10 TFUE, 19 TFUE, ap. 1, 153 TFUE, ap. 1, letra i), 157 TFUE, ap. 1, y 269 TFUE; Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea; Reglamento (UE, Euratom) 2020/2092 del Parlamento Europeo y del Consejo]
(véanse los apartados 192 a 204, 206 a 211 y 218 a 229)
7. Derecho de la Unión Europea — Principios — Principio de subsidiariedad — Alcance — Aplicabilidad en los ámbitos en los que la Unión tiene competencia exclusiva — Exclusión — Reglamento que contiene normas financieras que determinan las modalidades de establecimiento y ejecución del presupuesto de la Unión — Reglamento comprendido en un ámbito de competencia exclusiva de la Unión
[Art. 5 TUE, ap. 3; art. 322 TFUE; Protocolo n.º 2, anexo a los Tratados UE y FUE; Reglamento (UE, Euratom) 2020/2092 del Parlamento Europeo y del Consejo]
(véanse los apartados 237, 240 y 241)
8. Actos de las instituciones — Motivación — Obligación — Alcance — Actos de aplicación general — Actos objeto del recurso de anulación
[Art. 296 TFUE, párr. 2; Reglamento (UE, Euratom) 2020/2092 del Parlamento Europeo y del Consejo]
(véanse los apartados 249 y 250)
9. Derecho de la Unión Europea — Valores y objetivos de la Unión — Valores — Respeto del Estado de Derecho — Alcance — Reglamento (UE, Euratom) 2020/2092, sobre un régimen general de condicionalidad para la protección del presupuesto de la Unión — Reglamento por el que se faculta a la Comisión y al Consejo para controlar el respeto del Estado de Derecho por parte de los Estados miembros — Control limitado al examen de las actuaciones de las autoridades nacionales en relación con la ejecución del presupuesto de la Unión — Incumplimiento de la obligación de respetar las funciones esenciales de los Estados miembros y menoscabo de su identidad nacional — Inexistencia
[Arts. 2 TUE, 4 TUE, aps. 1 y 2, y 5 TUE, ap. 2; Reglamento (UE, Euratom) 2020/2092 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 2, letra a)]
(véanse los apartados 263 a 266, 268 a 270 y 282 a 284)
10. Derecho de la Unión Europea — Principios — Seguridad jurídica — Alcance — Reglamento (UE, Euratom) 2020/2092, sobre un régimen general de condicionalidad para la protección del presupuesto de la Unión — Condiciones para la adopción de las medidas tomadas en caso de vulneración de los principios del Estado de Derecho — Evaluación propia, por parte de la Comisión, de la afectación o amenaza de grave afectación de la buena gestión financiera del presupuesto de la Unión o de la protección de los intereses financieros de la Unión — Responsabilidad de la Comisión por la pertinencia de la información que utiliza y la fiabilidad de las fuentes que emplea
[Reglamento (UE, Euratom) 2020/2092 del Parlamento Europeo y del Consejo, arts. 4, 5, ap. 3, y 6, aps. 1 a 9]
(véanse los apartados 285 a 288, 326 a 339, 341, 343 y 344)
11. Derecho de la Unión Europea — Principios — Seguridad jurídica — Normativa de la Unión — Alcance — Reglamento (UE, Euratom) 2020/2092, sobre un régimen general de condicionalidad para la protección del presupuesto de la Unión — Reglamento por el que se establece un mecanismo de condicionalidad vinculado al respeto del Estado de Derecho por parte de los Estados miembros — Concepto de Estado de Derecho — Remisión al valor de la Unión consagrado en el artículo 2 TUE — Principios del Estado de Derecho que emanan de los valores comunes a los Estados miembros — Precisión suficiente de dichos principios
[Arts. 2 TUE y 19 TUE; Reglamento (UE, Euratom) 2020/2092 del Parlamento Europeo y del Consejo, considerandos 3, 8, 9, 10 y 12 y arts. 2, letra a), 3 y 4, aps. 1 y 2]
(véanse los apartados 290 a 292, 323 a 325 y 328)
12. Derecho de la Unión Europea — Principios — Seguridad jurídica — Normativa de la Unión — Exigencia de claridad y previsibilidad — Reglamento (UE, Euratom) 2020/2092, sobre un régimen general de condicionalidad para la protección del presupuesto de la Unión — Reglamento por el que se establece un mecanismo de condicionalidad vinculado al respeto del Estado de Derecho por parte de los Estados miembros — Utilización de conceptos definidos en otras disposiciones de la norma impugnada o del Derecho de la Unión — Concesión de un margen de apreciación a la Comisión y al Consejo en cuanto a la elección de la acción contemplada por la medida para la protección del presupuesto que debe adoptarse — Procedencia
[Arts. 2 TUE y 19 TUE; arts. 310 TFUE, ap. 5, 317 TFUE, párr. 1, y 325 TFUE; Reglamentos (UE, Euratom) del Parlamento Europeo y del Consejo 2018/1046, arts. 2, punto 59, y 63, ap. 2, y 2020/2092, arts. 4, aps. 1 y 2, y 5, aps. 1 y 3]
(véanse los apartados 295, 297 a 299, 302, 303 y 319 a 321)
13. Recurso de anulación — Recursos de los Estados miembros — Recurso interpuesto contra un Reglamento que establece un régimen de condicionalidad para la protección del presupuesto de la Unión — Medidas de protección del presupuesto previstas por dicho Reglamento que pueden adoptarse por mayoría cualificada, excluyendo así de la votación al Estado miembro demandado — Motivos — Motivo basado en la vulneración del principio de igualdad de los Estados miembros ante los Tratados — Motivo infundado
[Arts. 2 TUE, 4 TUE, ap. 2, y 16 TUE, aps. 2 y 3; art. 238 TFUE, ap. 3; Reglamento (UE, Euratom) 2020/2092 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 6, aps. 10 y 11]
(véanse los apartados 305 a 309)
14. Derecho de la Unión Europea — Principios — Proporcionalidad — Alcance — Facultad de apreciación del legislador de la Unión — Control jurisdiccional — Límites — Apreciación en función de los datos disponibles en el momento de la adopción del acto
[Reglamento (UE, Euratom) 2020/2092 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 5, ap. 4]
(véanse los apartados 353 a 362)
Resumen
El Reglamento 2020/2092 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2020, (1) estableció un «mecanismo de condicionalidad horizontal» para proteger el presupuesto de la Unión Europea en caso de vulneración de los principios del Estado de Derecho en los Estados miembros. A estos efectos, dicho Reglamento permite al Consejo de la Unión Europea, a propuesta de la Comisión Europea, adoptar, en las condiciones que establece, medidas de protección adecuadas, como la suspensión de los pagos con cargo al presupuesto de la Unión o la suspensión de la aprobación de uno o más programas con cargo a dicho presupuesto. El Reglamento impugnado supedita la adopción de tales medidas a la presentación de pruebas concretas no solo de la vulneración de los principios del Estado de Derecho, sino también de las repercusiones de esa vulneración en la ejecución del presupuesto de la Unión.
El Reglamento impugnado forma parte de una serie de iniciativas relacionadas de forma más general con la protección del Estado de Derecho en los Estados miembros, (2) que pretendían responder, en el ámbito de la Unión, a la creciente preocupación por el respeto, por parte de varios Estados miembros, de los valores comunes de la Unión establecidos en el artículo 2 TUE. (3)
La República de Polonia, apoyada por Hungría, (4) interpuso un recurso de anulación del Reglamento impugnado. En apoyo de sus pretensiones, alegó, en esencia, que dicho Reglamento, aunque formalmente se presentaba como un acto comprendido en las normas financieras a las que se refiere el artículo 322 TFUE, apartado 1, letra a), en realidad tenía por objeto sancionar, como tal, cualquier vulneración de los principios del Estado de Derecho por parte de los Estados miembros, y que sus requisitos no eran, en cualquier caso, suficientemente precisos. Por lo tanto, Polonia basó su recurso, en particular, en la falta de competencia de la Unión para adoptar dicho Reglamento, debido tanto a la falta de base jurídica como a la elusión del procedimiento establecido en el artículo 7 TUE, así como en la inobservancia de los límites inherentes a las competencias de la Unión y del principio de seguridad jurídica.
Llamado así a pronunciarse sobre las competencias de la Unión para defender su presupuesto y sus intereses financieros frente a perjuicios que puedan derivarse de la vulneración de los valores establecidos en el artículo 2 TUE, el Tribunal de Justicia consideró que este asunto era de importancia fundamental, lo que justificaba su atribución al Pleno. Por las mismas razones, se aceptó la solicitud del Parlamento Europeo de tramitar el presente asunto por el procedimiento acelerado. En estas circunstancias, el Tribunal de Justicia desestima en su totalidad el recurso de anulación interpuesto por Polonia.
Apreciación del Tribunal de Justicia
Antes de examinar el fondo del recurso, el Tribunal de Justicia se pronunció sobre la solicitud del Consejo de que no se tuvieran en cuenta varios pasajes de la demanda de Polonia en la medida en que se basaban en datos procedentes de un dictamen confidencial del Servicio Jurídico del Consejo que había sido divulgado sin la preceptiva autorización. A este respecto, el Tribunal de Justicia confirma que, en principio, la institución de que se trata puede supeditar la presentación ante los tribunales de ese documento interno a una autorización previa. Sin embargo, cuando el dictamen jurídico en cuestión se refiere a un procedimiento legislativo, como en el presente asunto, debe tenerse en cuenta el principio de transparencia, ya que la divulgación de dicho dictamen puede incrementar la transparencia y la apertura del proceso legislativo. Así, el interés público superior de la transparencia y la apertura del proceso legislativo prevalece, en principio, sobre el interés de las instituciones en relación con la divulgación de un dictamen jurídico interno. En el presente asunto, el Tribunal de Justicia rechaza la solicitud del Consejo, habida cuenta de que este no ha justificado el carácter especialmente sensible del dictamen de que se trata ni un alcance particularmente amplio que exceda el marco del proceso legislativo en cuestión.
En cuanto al fondo del asunto, el Tribunal de Justicia examinó, en primer lugar y conjuntamente, los motivos basados en la falta de competencia de la Unión para adoptar el Reglamento impugnado.
Por lo que respecta, antes de nada, a la base jurídica del citado Reglamento, el Tribunal de Justicia señala que el procedimiento previsto en dicho Reglamento solo puede iniciarse cuando existan motivos razonables para considerar no solo que se está produciendo una vulneración de los principios del Estado de Derecho en un Estado miembro, sino, sobre todo, que tal vulneración afecta o amenaza con afectar gravemente, de un modo suficientemente directo, la buena gestión financiera del presupuesto de la Unión o la protección de sus intereses financieros. Además, las medidas que pueden adoptarse en virtud del Reglamento impugnado se refieren exclusivamente a la ejecución del presupuesto de la Unión y pueden limitar todas ellas la financiación con cargo a dicho presupuesto en función de las repercusiones que tenga sobre este tal afectación o amenaza de grave afectación. Por lo tanto, el Reglamento impugnado tiene por objeto proteger el presupuesto de la Unión contra los perjuicios derivados de un modo suficientemente directo de la vulneración de los principios del Estado de Derecho, y no sancionar, como tal, dicha vulneración.
En respuesta a las alegaciones de Polonia de que precisar el alcance de las exigencias inherentes a los valores mencionados en el artículo 2 TUE no puede ser el objeto de una norma financiera, el Tribunal de Justicia recuerda que el respeto por parte de los Estados miembros de los valores comunes en los que se fundamenta la Unión, que han sido identificados y son compartidos por ellos y que definen la identidad misma de la Unión como ordenamiento jurídico común a tales Estados, entre ellos el Estado de Derecho y la solidaridad, justifica la confianza mutua entre dichos Estados. Dado que el respeto de tales valores constituye un requisito para poder disfrutar de todos los derechos derivados de la aplicación de los Tratados al Estado miembro de que se trate, la Unión debe estar condiciones de defender, dentro de los límites de sus atribuciones, los valores indicados.
El Tribunal de Justicia precisa sobre este extremo, por una parte, que el respeto de estos valores no puede reducirse a una obligación a la que esté sujeto un Estado candidato para adherirse a la Unión y de la que pueda eximirse tras su adhesión. Por otra parte, subraya que el presupuesto de la Unión es uno de los principales instrumentos que permiten concretar, en las políticas y acciones de la Unión, el principio fundamental de solidaridad entre los Estados miembros y que la aplicación de este principio, mediante dicho presupuesto, se basa en la confianza mutua que ellos tienen en la utilización responsable de los recursos comunes consignados en el citado presupuesto.
Pues bien, la buena gestión financiera del presupuesto de la Unión y los intereses financieros de esta pueden verse seriamente amenazados por la vulneración de los principios del Estado de Derecho que se produzca en un Estado miembro. En efecto, tal vulneración puede tener como consecuencia, en particular, que no haya garantía de que los gastos cubiertos por el presupuesto de la Unión cumplan todos los requisitos de financiación previstos por el Derecho de la Unión y, por lo tanto, de que respondan a los objetivos que la Unión persigue al financiar tales gastos.
Por consiguiente, un «mecanismo de condicionalidad horizontal» como el establecido por el Reglamento impugnado, que supedita el acceso a financiación con cargo al presupuesto de la Unión al respeto de los principios del Estado de Derecho por parte de los Estados miembros, puede estar comprendido en el ámbito de la competencia que los Tratados confieren a la Unión para establecer «normas financieras» relativas a la ejecución del presupuesto de la Unión. El Tribunal de Justicia señala que las disposiciones del Reglamento impugnado que identifican dichos principios, que proporcionan una lista de casos que cabe considerar indicios de vulneración de tales principios, que especifican las situaciones o actuaciones a las que debe referirse dicha vulneración y que definen la naturaleza y el alcance de las medidas de protección que, en su caso, puedan adoptarse forman parte integrante de tal mecanismo, como elementos constitutivos de este.
A continuación, por lo que respecta a la alegación basada en la supuesta elusión del procedimiento establecido en el artículo 7 TUE, el Tribunal de Justicia desestima la alegación de Polonia según la cual solo el procedimiento del artículo 7 TUE confiere a las instituciones de la Unión competencia para examinar, declarar y, en su caso, sancionar la vulneración de los valores enunciados en el artículo 2 TUE en un Estado miembro. En efecto, además del procedimiento establecido en el artículo 7 TUE, numerosas disposiciones de los Tratados, que se concretan frecuentemente en diversos actos de Derecho derivado, confieren a las instituciones de la Unión competencia para examinar, declarar y, en su caso, sancionar la vulneración de los valores enunciados en el artículo 2 TUE cometida en un Estado miembro.
Por otra parte, el Tribunal de Justicia señala que el procedimiento previsto en el artículo 7 TUE tiene como finalidad permitir al Consejo sancionar las violaciones graves y persistentes de cada uno de los valores comunes en los que se basa la Unión y que definen su identidad, para, entre otros objetivos, conminar al Estado miembro de que se trate a poner fin a tales violaciones. En cambio, el fin del Reglamento impugnado es proteger el presupuesto de la Unión, y ello solo en caso de una vulneración de los principios del Estado de Derecho en un Estado miembro que afecte o amenace con afectar gravemente la correcta ejecución de dicho presupuesto. Además, el procedimiento previsto en el artículo 7 TUE y el establecido por el Reglamento impugnado difieren en cuanto a su objeto, a los requisitos de su inicio, a las condiciones para la adopción y el levantamiento de las medidas previstas y en cuanto a la naturaleza de estas últimas. En consecuencia, ambos procedimientos persiguen fines diferentes y tienen, cada uno de ellos, un objeto netamente distinto. De ello se desprende, además, que no puede considerarse que el procedimiento establecido por el Reglamento impugnado pretenda eludir la limitación de la competencia general del Tribunal de Justicia prevista en el artículo 269 TFUE, ya que su redacción se refiere únicamente al control de la legalidad de un acto adoptado por el Consejo Europeo o por el Consejo en virtud del artículo 7 TUE.
El Tribunal de Justicia examina, en segundo lugar, las demás alegaciones sobre el fondo invocadas por Polonia contra el Reglamento impugnado.
En este contexto, el Tribunal de Justicia declara, de entrada, que las alegaciones de Polonia basadas en la vulneración del principio de atribución y en el incumplimiento de la obligación de respetar las funciones esenciales de los Estados miembros son totalmente infundadas. El Tribunal de Justicia recuerda que el libre ejercicio por parte de los Estados miembros de sus competencias en todos los ámbitos que les están reservados solo se concibe respetando el Derecho de la Unión. Sin embargo, al exigir a los Estados miembros que cumplan las obligaciones que les impone el Derecho de la Unión, la Unión no pretende en modo alguno ejercer por sí misma dichas competencias ni, por tanto, arrogárselas.
A continuación, en el marco del examen de los motivos basados en la vulneración del respeto de la identidad nacional de los Estados miembros, por una parte, y en la vulneración del principio de seguridad jurídica, por otra, el Tribunal de Justicia declara, asimismo, que carece de todo fundamento la alegación formulada por Polonia sobre la falta de precisión del Reglamento impugnado, tanto en lo que respecta a los criterios relativos a los requisitos de inicio del procedimiento como a la elección y el alcance de las medidas que deben adoptarse. A este respecto, el Tribunal de Justicia señala en primer lugar que los principios que figuran en el Reglamento impugnado como elementos constitutivos del concepto de «Estado de Derecho» (5) han sido ampliamente desarrollados en su jurisprudencia; que dichos principios emanan de los valores comunes reconocidos y aplicados también por los Estados miembros en sus propios ordenamientos jurídicos, y que derivan de un concepto de «Estado de Derecho» que los Estados miembros comparten y al cual se adhieren, como valor común a sus tradiciones constitucionales. Por consiguiente, el Tribunal de Justicia considera que los Estados miembros están en condiciones de determinar con suficiente precisión el contenido esencial y los requisitos que se derivan de cada uno de estos principios.
Por lo que se refiere, más concretamente, a los criterios relativos a los requisitos de inicio del procedimiento y a la elección y el alcance de las medidas que deben adoptarse, el Tribunal de Justicia precisa que el Reglamento impugnado exige, para la adopción de las medidas de protección que prevé, que se acredite un vínculo real entre la vulneración de un principio del Estado de Derecho y una afectación o amenaza de grave afectación de la buena gestión financiera de la Unión o de sus intereses financieros, y que tal vulneración se refiera a una situación o actuación imputable a una autoridad de un Estado miembro que sea pertinente para la correcta ejecución del presupuesto de la Unión. Además, señala que el concepto de «amenaza» se detalla en la normativa financiera de la Unión y recuerda que las medidas de protección que pueden adoptarse deben ser estrictamente proporcionadas a la repercusión que tenga la vulneración constatada sobre el presupuesto de la Unión. En particular, estas medidas podrán tener por objeto acciones y programas distintos de los afectados por tal vulneración solo en el grado que sea estrictamente necesario para lograr el objetivo de proteger dicho presupuesto en su conjunto. Por último, al declarar que la Comisión debe respetar, bajo el control del juez de la Unión, estrictos requisitos de procedimiento que implican, en particular, realizar varias consultas al Estado miembro de que se trate, el Tribunal de Justicia concluye que el Reglamento impugnado satisface las exigencias derivadas del respeto de la identidad nacional de los Estados miembros y del principio de seguridad jurídica.
Por último, en la medida en que Polonia cuestiona la necesidad misma de adoptar el Reglamento impugnado a la luz de las exigencias del principio de proporcionalidad, el Tribunal de Justicia declara que esta no ha aportado ninguna prueba que demuestre que el legislador de la Unión se excedió en la amplia facultad de apreciación de que dispone a este respecto. La desestimación de esta última alegación permite, pues, al Tribunal de Justicia desestimar el recurso en su totalidad.