Zadeva C‑157/21
Republika Poljska
proti
Evropskemu parlamentu
in
Svetu Evropske unije
Sodba Sodišča (občna seja) z dne 16. februarja 2022
„Ničnostna tožba – Uredba (EU, Euratom) 2020/2092 – Splošni režim pogojenosti za zaščito proračuna Evropske unije – Zaščita proračuna Unije v primeru kršitev načel pravne države v državah članicah – Pravna podlaga – Člen 322(1)(a) PDEU – Člen 311 PDEU – Člen 312 PDEU – Zatrjevano zaobidenje člena 7 PEU in člena 269 PDEU – Zatrjevane kršitve člena 4(1), člena 5(2) in člena 13(2) PEU, člena 296, drugi odstavek, PDEU, Protokola (št. 2) o uporabi načel subsidiarnosti in sorazmernosti ter načel prenosa pristojnosti, pravne varnosti, sorazmernosti in enakosti držav članic pred Pogodbama – Zatrjevanje zlorabe pooblastil“
1. Sodni postopek – Hitri postopek – Pogoji – Okoliščine, ki upravičujejo hitro obravnavanje – Temeljni pomen zadeve za pravni red Unije – Zadeva, ki se nanaša na pristojnosti Unije za zaščito njenega proračuna pred posegi, ki lahko izhajajo iz kršitev vrednot iz člena 2 PEU – Dopustnost uporabe tega postopka
(člena 2 PEU; 263 PDEU; Poslovnik Sodišča, člen 133(1))
(Glej točki 27 in 28.)
2. Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Varstvo pravnih nasvetov – Prevladujoč javni interes za preglednost, ki upravičuje razkritje dokumentov – Pojem – Obveznost institucije, da pretehta zadevne interese – Razkritje in predložitev v sodnem postopku pravnih mnenj v zvezi z zakonodajnimi postopki – Obveznost institucije, da podrobno utemelji vse odločitve o zavrnitvi dostopa – Lastni interes tožeče stranke za predložitev zadevnega pravnega mnenja v sodnem postopku – Nevplivanje
(člen 10(3) PEU; člena 15(1) in 298(1) PDEU; Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4(2), alinea 2; Sklep Sveta 2009/937, člen 6(2))
(Glej točke od 47 do 49, 52, 53, od 55 do 57 in od 59 do 61.)
3. Akti institucij – Izbira pravne podlage – Merila – Uredba 2020/2092 o splošnem režimu pogojenosti za zaščito proračuna Unije – Cilj – Zaščita proračuna Unije pred vplivi, ki izhajajo iz kršitev načel pravne države v državah članicah – Vsebina – Mehanizem pogojenosti, ki upravičenost do financiranja iz proračuna Unije pogojuje s tem, da država članica spoštuje načelo pravne države – Sprejetje na podlagi člena 322(1)(a) PDEU – Dopustnost – Mehanizem horizontalne pogojenosti, ki spada pod pojem finančnih pravil v smislu te določbe
(členi 2, 5(2) in 49 PEU; členi 7, 310, od 315 do 317 in 322(1)(a) PDEU; Uredba 2020/2092 Evropskega parlamenta in Sveta, uvodni izjavi 5 in 13 ter členi 1, 2(a), 3, 4(1) in (2), 5(1) in 6(1))
(Glej točke od 112 do 115, 121, 122, 124, 125, 128, 130, od 132 do 138, 140, od 142 do 151, od 157 do 159, od 162 do 165 in od 168 do 189.)
4. Proračun Evropske unije – Sprejetje, v obliki uredb, s strani Parlamenta in Sveta finančnih pravil, v katerih se določi postopek v zvezi s pripravo in izvrševanjem proračuna ter predložitvijo in revizijo računov – Pravna podlaga – Člen 322(1) PDEU – Pojem finančnih pravil – Pravila o določitvi načina izvrševanja odhodkov, prikazanih v proračunu – Pravila, ki določajo obveznosti držav članic v zvezi z revizijo in nadzorom, kadar se proračun izvršuje v sodelovanju med Komisijo in državami članicami, ter obveznosti, ki iz tega izhajajo – Vključitev – Pravila, namenjena zagotovitvi spoštovanja načela dobrega finančnega poslovodenja
(člen 322(1)(a) PDEU)
(Glej točko 119.)
5. Pravo Evropske unije – Načela – Načelo solidarnosti med državami članicami – Proračunska solidarnost, ki temelji na medsebojnem zaupanju med državami članicami – Medsebojno zaupanje, ki temelji na tem, da države članice spoštujejo vrednote iz člena 2 PEU, med katerimi je pravna država
(člen 2 PEU; Uredba 2020/2092 Evropskega parlamenta in Sveta, uvodna izjava 5)
(Glej točko 147.)
6. Pravo Evropske unije – Vrednote in cilji Unije – Vrednote – Spoštovanje pravne države – Obseg – Uredba 2020/2092 o splošnem režimu pogojenosti za zaščito proračuna Unije – Uredba, ki pooblašča Komisijo in Svet za nadzor nad spoštovanjem pravne države s strani držav članic – Nadzor, omejen na preučitev ravnanj nacionalnih organov v zvezi z izvrševanjem proračuna Unije – Uredba, ki Sodišču omogoča, da v okviru postopka za razglasitev ničnosti opravi nadzor nad zakonitostjo sklepov Sveta, sprejetih na tej podlagi – Zaobidenje s sprejetjem te uredbe postopka, določenega v členu 7 PEU, in pristojnosti, podeljene Sodišču s členom 269 PDEU – Neobstoj
(členi 2, 7 in 19 PEU; členi 8, 10, 19(1), 153(1)(i), 157(1) in 269 PDEU; Listina Evropske unije o temeljnih pravicah; Uredba 2020/2092 Evropskega parlamenta in Sveta)
(Glej točke od 192 do 204, od 206 do 211 in od 218 do 229.)
7. Pravo Evropske unije – Načela – Načelo subsidiarnosti – Obseg – Uporaba na področjih, ki so v izključni pristojnosti Unije – Izključitev – Uredba, ki vsebuje finančna pravila, v katerih se določi postopek v zvezi s pripravo in izvrševanjem proračuna Unije – Uredba, ki spada na področje izključne pristojnosti Unije
(člen 5(3) PEU; člen 322 PDEU; Protokol št. 2, priložen Pogodbama EU in DEU; Uredba 2020/2092 Evropskega parlamenta in Sveta)
(Glej točke 237, 240 in 241.)
8. Akti institucij – Obrazložitev – Obveznost – Obseg – Splošni akti – Akti, na katere se nanaša ničnostna tožba
(člen 296, drugi odstavek, PDEU; Uredba 2020/2092 Evropskega parlamenta in Sveta)
(Glej točki 249 in 250.)
9. Pravo Evropske unije – Vrednote in cilji Unije – Vrednote – Spoštovanje pravne države – Obseg – Uredba 2020/2092 o splošnem režimu pogojenosti za zaščito proračuna Unije – Uredba, ki pooblašča Komisijo in Svet za nadzor nad spoštovanjem pravne države s strani držav članic –Nadzor, omejen na preučitev ravnanj nacionalnih organov v zvezi z izvrševanjem proračuna Unije – Kršitev obveznosti spoštovanja bistvenih funkcij držav članic in nespoštovanje njihove nacionalne identitete – Neobstoj
(členi 2, 4(1) in (2) ter 5(2) PEU; Uredba 2020/2092 Evropskega parlamenta in Sveta, člen 2(a))
(Glej točke od 263 do 266, od 268 do 270 in od 282 do 284.)
10. Pravo Evropske unije – Načela – Pravna varnost – Obseg – Uredba 2020/2092 o splošnem režimu pogojenosti za zaščito proračuna Unije – Pogoji za sprejetje ukrepov v primeru kršitve načel pravne države – Ocena Komisije o vplivu ali resnem tveganju vpliva na dobro finančno poslovodenje proračuna Unije ali zaščito finančnih interesov Unije – Odgovornost Komisije za ustreznost informacij, ki jih uporabi, in zanesljivost virov teh informacij
(Uredba 2020/2092 Evropskega parlamenta in Sveta, členi 4, 5(3) ter 6, od (1) do (9))
(Glej točke od 285 do 288, od 326 do 339, 341, 343 in 344.)
11. Pravo Evropske unije – Načela – Pravna varnost – Predpisi Unije – Obseg – Uredba 2020/2092 o splošnem režimu pogojenosti za zaščito proračuna Unije – Uredba o uvedbi mehanizma pogojenosti v povezavi s spoštovanjem pravne države s strani držav članic – Pojem pravne države – Napotitev na vrednoto Unije, določeno v členu 2 PEU – Načela pravne države, ki izvirajo iz vrednot, skupnih državam članicam – Zadostna natančnost navedenih načel
(člena 2 in 19 PEU; Uredba 2020/2092 Evropskega parlamenta in Sveta, uvodne izjave 3, 8, 9, 10, in 12 ter členi 2(a), 3 ter 4(1) in (2))
(Glej točke od 290 do 292, od 323 do 325 in 328.)
12. Pravo Evropske unije – Načela – Pravna varnost – Predpisi Unije – Zahteva po jasnosti in predvidljivosti – Uredba 2020/2092 o splošnem režimu pogojenosti za zaščito proračuna Unije – Uredba o uvedbi mehanizma pogojenosti v povezavi s spoštovanjem pravne države s strani držav članic – Uporaba pojmov, opredeljenih v drugih določbah izpodbijane uredbe ali prava Unije – Podelitev diskrecijske pravice Komisiji in Svetu pri izbiri ukrepa, na katerega se nanaša ukrep zaščite proračuna, ki naj se sprejme – Dopustnost
(člena 2 in 19 PEU; členi 310(5), 317, prvi odstavek, in 325 PDEU; Uredbi Evropskega parlamenta in Sveta 2018/1046, člena 2, točka 59, in 63(2), in 2020/2092, člena 4(1) in (2) ter 5(1) in (3))
(Glej točke 295, od 297 do 299, 302, 303 in od 319 do 321.)
13. Ničnostna tožba – Tožbe držav članic – Tožba zoper uredbo o uvedbi režima pogojenosti za zaščito proračuna Unije – Ukrepi za zaščito proračuna, ki so določeni s to uredbo in ki jih je mogoče sprejeti s kvalificirano večino, zaradi česar je zadevna država članica izključena iz glasovanja – Razlogi – Razlog, ki se nanaša na nespoštovanje načela enakosti držav članic pred Pogodbama – Neutemeljen razlog
(členi 2, 4(2) ter 16(2) in (3), PEU; člen 238(3) PDEU; Uredba 2020/2092 Evropskega parlamenta in Sveta, člen 6(10) in (11))
(Glej točke od 305 do 309.)
14. Pravo Evropske unije – Načela – Sorazmernost – Obseg – Diskrecijska pravica zakonodajalca Unije – Sodni nadzor – Omejitev – Presoja glede na dokaze, ki so dostopni ob sprejemanju akta
(člen 5(4); Uredba 2020/2092 Evropskega parlamenta in Sveta)
(Glej točke od 353 do 362.)
Povzetek
Z Uredbo 2020/2092 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. decembra 2020(1) je bil vzpostavljen „mehanizem horizontalne pogojenosti“ za zaščito proračuna Unije v primeru kršitve načel pravne države v državah članicah. Za dosego tega cilja ta uredba dopušča, da Svet Evropske unije na predlog Evropske komisije pod pogoji, ki so določeni v tej uredbi, sprejme ustrezne zaščitne ukrepe, kot sta začasna ustavitev plačil v breme proračuna Unije ali začasna ustavitev odobritve enega ali več programov, ki se iz tega proračuna financirajo. Izpodbijana uredba sprejetje takih ukrepov pogojuje s predložitvijo konkretnih dokazov ne le glede obstoja kršitve načel pravne države, ampak tudi glede vpliva te kršitve na izvrševanje proračuna Unije.
Izpodbijana uredba je nadaljevanje niza pobud, ki se bolj na splošno nanašajo na varstvo pravne države v državah članicah(2) in katerih namen je na ravni Unije odgovoriti na vse večje skrbi v zvezi s spoštovanjem skupnih vrednot Unije, kot so določene v členu 2 PEU(3), s strani več držav članic.
Republika Poljska je ob podpori Madžarske(4) vložila tožbo za razglasitev ničnosti izpodbijane uredbe. V utemeljitev svojih predlogov je v bistvu trdila, da je namen te uredbe, čeprav je formalno predstavljena kot akt, za katerega veljajo finančna pravila iz člena 322(1)(a) PDEU, dejansko sankcionirati vsakršno kršitev, s strani države članice, načel pravne države, katerih zahteve naj nikakor ne bi bile dovolj natančne. Poljska torej svojo tožbo utemeljuje med drugim z nepristojnostjo Unije za sprejetje take uredbe, in sicer zaradi neobstoja pravne podlage in zaradi zaobidenja postopka iz člena 7 PEU, ter s kršitvijo omejitev pristojnosti Unije in načela pravne varnosti.
Sodišče, ki je bilo tako pozvano, naj se izreče o pristojnostih Unije za zaščito njenega proračuna in njenih finančnih interesov pred posegi, ki lahko izhajajo iz kršitev vrednot, določenih v členu 2 PEU, je menilo, da je ta zadeva temeljnega pomena, ki upravičuje njeno dodelitev občni seji. Iz istih razlogov je bilo ugodeno predlogu Evropskega parlamenta, naj se ta zadeva obravnava po hitrem postopku. V teh okoliščinah je Sodišče v celoti zavrnilo ničnostno tožbo, ki jo je vložila Poljska.
Presoja Sodišča
Sodišče se je pred preučitvijo utemeljenosti tožbe izreklo o predlogu Sveta, naj se različni deli tožbe Poljske ne upoštevajo, ker temeljijo na podatkih, ki izhajajo iz zaupnega mnenja pravne službe Sveta, ki je bilo tako razkrito brez zahtevanega dovoljenja. Sodišče je v zvezi s tem potrdilo, da zadevna institucija načeloma lahko pogojuje predložitev takega notranjega dokumenta v sodnih postopkih s predhodno odobritvijo. Vendar je treba v primeru, ko se zadevno pravno mnenje nanaša na zakonodajni postopek, kot je to v obravnavanem primeru, upoštevati načelo preglednosti, ker lahko razkritje takega mnenja poveča preglednost in odprtost zakonodajnega postopka. Zato prevladujoč javni interes, povezan s preglednostjo in odprtostjo zakonodajnega postopka, načeloma prevlada nad interesom institucij, kar zadeva razkritje notranjega pravnega mnenja. Ker Svet v obravnavanem primeru ni utemeljil posebne občutljivosti zadevnega mnenja ali posebno širokega obsega, ki presega okvir zadevnega zakonodajnega postopka, je Sodišče predlog Sveta zavrnilo.
Kar zadeva utemeljenost, je Sodišče na prvem mestu opravilo skupno preučitev tožbenih razlogov, ki se nanašajo na nepristojnost Unije za sprejetje izpodbijane uredbe.
Kar zadeva, najprej, pravno podlago izpodbijane uredbe, je Sodišče navedlo, da je postopek, določen s to uredbo, mogoče začeti samo, če obstajajo utemeljeni razlogi ne le za domnevo, da v državi članici prihaja do kršitev načel pravne države, ampak zlasti za domnevo, da te kršitve dovolj neposredno vplivajo ali pomenijo dovolj neposredno resno tveganje vpliva na dobro finančno poslovodenje proračuna Unije ali zaščito njenih finančnih interesov. Poleg tega se ukrepi, ki jih je mogoče sprejeti na podlagi izpodbijane uredbe, nanašajo izključno na izvrševanje proračuna Unije in z vsemi je mogoče omejiti financiranja iz tega proračuna glede na posledice takega vpliva ali takega resnega tveganja. Zato je namen izpodbijane uredbe zaščititi proračun Unije pred vplivi na ta proračun, ki dovolj neposredno izhajajo iz kršitev načel pravne države v državah članicah, ne pa sankcioniranje takih kršitev samo po sebi.
Sodišče v odgovor na trditve Poljske, da namen finančnega pravila ne more biti določitev obsega zahtev, ki so neločljivo povezane z vrednotami iz člena 2 PEU, opozarja, da je vzajemno zaupanje med državami članicami upravičeno s tem, da te države članice spoštujejo skupne vrednote, na katerih temelji Unija, med katerimi sta pravna država in solidarnost, to so vrednote, ki so jih opredelile te države članice in ki so jim skupne ter ki opredeljujejo samo identiteto Unije kot skupnega pravnega reda teh držav. Ker je to spoštovanje torej pogoj za uživanje vseh pravic, ki izhajajo iz uporabe Pogodb za zadevno državo članico, mora biti Uniji omogočeno, da v mejah svojih pristojnosti brani te vrednote.
Sodišče je v zvezi s tem po eni strani pojasnilo, da spoštovanja teh vrednot ni mogoče omejiti na obveznost, ki jo mora država kandidatka sprejeti, da bi lahko pristopila k Uniji, in ki bi se ji lahko izognila po pristopu. Po drugi strani je poudarilo, da je proračun Unije eden od glavnih instrumentov, ki omogočajo uresničitev temeljnega načela solidarnosti med državami članicami v politikah in dejavnostih Unije, in da izvajanje tega načela prek tega proračuna temelji na medsebojnem zaupanju med njimi glede odgovorne uporabe skupnih virov, vključenih v navedeni proračun.
Dobro finančno poslovodenje proračuna Unije in finančni interesi Unije pa so lahko resno ogroženi zaradi kršitev načel pravne države, storjenih v državi članici. Te kršitve lahko namreč med drugim povzročijo, da ni zagotovljeno, da odhodki, zajeti s proračunom Unije, izpolnjujejo vse pogoje financiranja, ki so določeni s pravom Unije, in tako ustrezajo ciljem, ki jim Unija sledi, kadar take odhodke financira.
Zato je „mehanizem horizontalne pogojenosti“, kot je ta, ki je bil uveden z izpodbijano uredbo, ki za upravičenost do financiranja iz proračuna Unije zahteva, da država članica spoštuje načela pravne države, lahko zajet s pristojnostjo, ki je s Pogodbama podeljena Uniji za določitev „finančnih pravil“ v zvezi z izvrševanjem proračuna Unije. Sodišče pojasnjuje, da so določbe izpodbijane uredbe, v katerih so opredeljena ta načela in ki vsebujejo seznam primerov, ki lahko kažejo na kršitev navedenih načel, ki natančneje določajo položaje ali ravnanja, na katere se morajo nanašati take kršitve ter ki opredeljujejo naravo in obseg zaščitnih ukrepov, ki se lahko po potrebi sprejmejo, sestavni del takega mehanizma.
Dalje, kar zadeva očitek, ki se nanaša na domnevno zaobidenje postopka iz člena 7 PEU, je Sodišče zavrnilo trditev Poljske, da le postopek iz člena 7 PEU institucijam Unije podeljuje pristojnost za preučitev, ugotavljanje in po potrebi sankcioniranje kršitev vrednot iz člena 2 PEU v državi članici. Poleg postopka iz člena 7 PEU namreč številne določbe Pogodb, ki so pogosto konkretizirane z različnimi akti sekundarne zakonodaje, institucijam Unije podeljujejo pristojnost, da preučijo, ugotovijo in po potrebi sankcionirajo kršitve vrednot iz člena 2 PEU, ki so bile storjene v državi članici.
Poleg tega je Sodišče navedlo, da je cilj postopka iz člena 7 PEU Svetu omogočiti, da kaznuje hujše in vztrajne kršitve skupnih vrednot, na katerih temelji Unija in ki opredeljujejo njeno identiteto, zlasti zato, da zadevni državi članici odredi, naj preneha s temi kršitvami. Nasprotno pa je namen izpodbijane uredbe zaščititi proračun Unije, in to le v primeru kršitve načel pravne države v državi članici, ki vpliva ali pomeni resno tveganje vpliva na to dobro finančno poslovodenje ali zaščito teh finančnih interesov. Poleg tega se postopek iz člena 7 PEU in postopek, uveden z izpodbijano uredbo, razlikujeta glede na cilj, pogoje za uvedbo, pogoje za sprejetje in odpravo predvidenih ukrepov ter njihovo naravo. Zato imata ta postopka različne cilje in imata vsak jasno različen predmet. Iz tega poleg tega izhaja, da za postopek, uveden z izpodbijano uredbo, prav tako ni mogoče šteti, da je namenjen zaobidenju omejitve splošne pristojnosti Sodišča, ki je določena v členu 269 PDEU, ker se besedilo tega člena nanaša le na nadzor zakonitosti akta, ki ga sprejme Evropski svet ali Svet na podlagi člena 7 PEU.
Sodišče je na drugem mestu preučilo druge vsebinske očitke, ki jih je Poljska navedla zoper izpodbijano uredbo.
Sodišče je v zvezi s tem najprej presodilo, da očitki Poljske, ki se nanašajo na kršitev načela prenosa pristojnosti in na obveznost spoštovanja temeljnih funkcij držav članic niso utemeljeni. Sodišče je namreč opozorilo, da lahko države članice pristojnosti, ki jih imajo na vseh področjih, ki so jim pridržana, svobodno izvršujejo le ob spoštovanju prava Unije. Vendar Unija s tem, da od držav članic zahteva, da spoštujejo obveznosti, ki zanje izhajajo iz prava Unije, nikakor ne poskuša sama izvajati teh pristojnosti in si jih posledično niti ne poskuša prisvojiti.
Dalje, v okviru preizkusa tožbenih razlogov, ki se nanašajo na kršitev obveznosti spoštovanja nacionalne identitete držav članic na eni strani in kršitev načela pravne varnosti na drugi strani, je Sodišče tudi presodilo, da so trditve Poljske v zvezi s pomanjkljivo natančnostjo izpodbijane uredbe glede meril v zvezi s pogoji za začetek postopka ter izbire in obsega ukrepov, ki jih je treba sprejeti, neutemeljene. V zvezi s tem je Sodišče najprej ugotovilo, da so bila načela iz izpodbijane uredbe kot sestavni deli pojma „pravna država“(5) obsežno razvita v njegovi sodni praksi, da izhajajo iz skupnih vrednot, ki jih države članice priznavajo in uporabljajo tudi v svojih pravnih redih, ter da izhajajo iz pojma „pravna država“, ki je državam članicam skupen in ki ga te sprejemajo kot skupno vrednoto svojih ustavnih tradicij. Zato Sodišče meni, da lahko države članice dovolj natančno opredelijo bistveno vsebino in zahteve, ki izhajajo iz vsakega od teh načel.
Kar natančneje zadeva merila v zvezi s pogoji začetka postopka ter izbiro in obsegom ukrepov, ki jih je treba sprejeti, je Sodišče pojasnilo, da izpodbijana uredba za sprejetje zaščitnih ukrepov, ki jih določa, zahteva, da se dokaže dejanska povezava med kršitvijo načela pravne države in vplivom ali resnim tveganjem vpliva na dobro finančno upravljanje Unije ali njene finančne interese, ter da se mora taka kršitev nanašati na položaj ali ravnanje, ki ga je mogoče pripisati organu države članice in ki je pomembno za učinkovito izvrševanje proračuna Unije. Poleg tega je ugotovilo, da je pojem „resno tveganje“ pojasnjen v finančnih predpisih Unije, in opozorilo, da morajo biti zaščitni ukrepi, ki se lahko sprejmejo, strogo sorazmerni z vplivom ugotovljene kršitve na proračun Unije. Natančneje, ti ukrepi se lahko le v strogo omejenem obsegu, ki je potreben za dosego cilja zaščite tega proračuna v celoti, nanašajo na ukrepe in programe, ki niso tisti, na katere vpliva taka kršitev. Nazadnje, Sodišče je ob ugotovitvi, da mora Komisija pod nadzorom sodišča Unije spoštovati stroge postopkovne zahteve, ki med drugim vključujejo več posvetovanj z zadevno državo članico, ugotovilo, da izpodbijana uredba izpolnjuje zahteve, ki izhajajo iz obveznosti spoštovanja nacionalne identitete držav članic in iz načela pravne varnosti.
Nazadnje, v zvezi s tem, da Poljska izpodbija samo nujnost sprejetja izpodbijane uredbe glede na zahteve, ki izhajajo iz načela sorazmernosti, je Sodišče presodilo, da Poljska ni predložila nobenega elementa, s katerim bi lahko dokazala, da je zakonodajalec Unije prekoračil široko diskrecijsko pravico, ki jo ima v zvezi s tem. Zavrnitev tega zadnjega očitka je Sodišču omogočilo zavrnitev tožbe v celoti.