CONCLUSIONES DE LA ABOGADO GENERAL
SRA. JULIANE KOKOTT
presentadas el 10 de noviembre de 2016 (1)
Asunto C‑488/15
Comisión Europea
contra
República de Bulgaria
«Incumplimiento de Estado — Directiva 2008/50/CE — Calidad del aire ambiente — Concentración de partículas finas (PM10) en el aire ambiente — Superación de los valores límite — Incumplimiento general y continuado — Planes para la calidad del aire»
I. Introducción
1. En el presente procedimiento por incumplimiento, la Comisión actúa contra la violación de las normas de la Unión en materia de calidad del aire ambiente en Bulgaria. Más concretamente, se trata de valores excesivos de partículas finas del orden de hasta 10 μm (en lo sucesivo, «PM10») de conformidad con la Directiva 2008/50/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2008, relativa a la calidad del aire ambiente y a una atmósfera más limpia en Europa. (2) Respecto a este contaminante, Bulgaria presenta los peores valores de todos los Estados miembros, según la Agencia Europea de Medio Ambiente (EEA). (3)
2. La contaminación del aire es muy perjudicial para nuestra salud. En particular, las PM10 afectan tanto al sistema cardiovascular como a las vías respiratorias. (4) Según la Organización Mundial de la Salud (OMS), en el año 2012 tres millones de personas fallecieron en todo el mundo de forma prematura por causas atribuibles a la contaminación del aire; de ellas, 479 000 en Europa (5) y 8 634 en Bulgaria. (6) Tras Ucrania y por delante de Bielorrusia y China, Bulgaria presenta la segunda mayor tasa de fallecimientos en proporción a la población (118 por cada 100 000 habitantes), aunque esta tasa se relativiza en cierta medida si se tiene en cuenta la estructura de edad de cada país. (7)
3. En relación especialmente con las PM10 no parecen existir valoraciones más recientes, pero para el año 2005 la EEA consideró en 2009 que en Bulgaria se dieron unos 1 600 fallecimientos prematuros por cada millón de habitantes, y que esa cifra podría reducirse a unos 1 000 si se respetasen los valores límite. En cambio, las estimaciones correspondientes a los entonces 27 Estados miembros ascendían tan solo a entre 650 y 850 fallecimientos prematuros por cada millón de habitantes. (8)
4. Por lo tanto, el presente procedimiento por incumplimiento es de gran importancia para la protección de la salud humana frente a los factores contaminantes del medio ambiente. Ambas partes están de acuerdo en que Bulgaria ha incumplido los valores límite desde 2007, año en que entraron en vigor.
5. Sin embargo, no resulta fácil la valoración jurídica del presente procedimiento. Es fundamental la cuestión de la relación entre la obligación de respetar los valores límites y la obligación de elaborar, en caso de superarlos, planes para la calidad del aire cuyo objetivo no sea la consecución inmediata de la calidad del aire exigida, sino únicamente que el período de superación sea lo más breve posible.
6. Por otro lado, se plantean una serie de cuestiones específicamente de procedimiento; en particular, si la Comisión puede apreciar un incumplimiento general y continuado, si Bulgaria puede reclamar una exención temporal de la obligación de cumplir los valores límite y si la Comisión puede deducir del incumplimiento continuado de los valores límite que los planes para la calidad del aire son deficientes.
II. Marco jurídico
7. Con arreglo al artículo 2 del Protocolo relativo a las condiciones y al procedimiento de admisión de la República de Bulgaria y de Rumanía a la Unión Europea, (9) desde la fecha de la adhesión —es decir, desde el 1 de enero de 2007— los actos adoptados por las instituciones con anterioridad a la adhesión serán vinculantes para Bulgaria y Rumanía y aplicables en ambos Estados en las condiciones establecidas en los Tratados y en el Protocolo. No se acordó ninguna excepción para las disposiciones relativas a la calidad del aire ambiente.
8. El artículo 2, punto 18, de la Directiva 2008/50 define las partículas finas controvertidas en los siguientes términos:
«“PM10”: partículas que pasan a través del cabezal de tamaño selectivo definido en el método de referencia para el muestreo y la medición de PM10 de la norma EN 12341, para un diámetro aerodinámico de 10 μm con una eficiencia de corte del 50 %.»
9. El artículo 13, apartado 1, de la Directiva 2008/50 obliga a respetar los valores límite para las PM10:
«Los Estados miembros se asegurarán de que, en todas sus zonas y aglomeraciones, los niveles de dióxido de azufre, PM10, plomo y monóxido de carbono en el aire ambiente no superen los valores límite establecidos en el anexo XI.»
10. El anexo XI de la Directiva 2008/50 establece para las PM10 una media anual de 40 μg/m3 y un valor límite diario de 50 μg/m3 que puede ser superado un máximo de 35 días al año.
11. Con arreglo al artículo 5, apartado 1, y al anexo III, fase 1, de la Directiva 1999/30/CE del Consejo, de 22 de abril de 1999, relativa a los valores límite de dióxido de azufre, dióxido de nitrógeno y óxidos de nitrógeno, partículas y plomo en el aire ambiente, (10) existía la misma obligación ya desde el 1 de enero de 2005.
12. El artículo 22 de la Directiva 2008/50 dispone un procedimiento conforme al cual los Estados miembros, en ciertas condiciones, pueden solicitar una exención temporal, en particular, de la obligación de respetar los valores límite de PM10 hasta el 11 de junio de 2011:
«1. Cuando, en una zona o aglomeración determinada, no puedan respetarse los valores límite de dióxido de nitrógeno o benceno en los plazos fijados en el anexo XI, el Estado miembro podrá prorrogar esos plazos por un máximo de cinco años para esa zona o aglomeración concreta, con la condición de que se haya establecido un plan de calidad del aire de conformidad con el artículo 23 para la zona o aglomeración a la que vaya a aplicarse la prórroga; dicho plan de calidad del aire irá acompañado de la información indicada en la sección B del anexo XV en relación con los contaminantes de que se trate y demostrará que van a respetarse los valores límite antes del final de la prórroga.
2. Cuando, en una zona o aglomeración determinada, no puedan respetarse los valores límite de PM10 especificados en el anexo XI debido a las características de dispersión propias de esos lugares, las condiciones climáticas adversas o las contribuciones transfronterizas, el Estado miembro quedará exento de aplicar esos valores límite hasta el 11 de junio de 2011 como máximo, siempre que se cumplan las condiciones recogidas en el apartado 1 y que el Estado miembro demuestre que se han adoptado todas las medidas adecuadas, a escala nacional, regional y local, para respetar los plazos.
3. […]
4. Los Estados miembros notificarán a la Comisión los supuestos en los que, a su juicio, sean de aplicación los apartados 1 y 2, y le transmitirán el plan de calidad del aire mencionado en el apartado 1 junto con toda la información necesaria para que la Comisión examine si se cumplen o no las condiciones pertinentes. Al proceder a su evaluación, la Comisión tendrá en cuenta los efectos estimados sobre la calidad del aire ambiente en los Estados miembros, en la actualidad y en el futuro, de las medidas adoptadas por los Estados miembros, así como los efectos estimados sobre la calidad del aire ambiente de las medidas comunitarias actuales y de las medidas comunitarias que la Comisión tenga intención de proponer.
Si la Comisión no plantea ninguna objeción en los nueve meses siguientes a la recepción de esa notificación, las condiciones pertinentes para la aplicación de los apartados 1 o […] 2 se considerarán cumplidas.
Si se plantearen objeciones, la Comisión podrá requerir a los Estados miembros que adapten sus planes de calidad del aire o que presenten otros nuevos.»
13. De conformidad con el artículo 23, apartado 1, de la Directiva 2008/50, cuando se superen los valores límite los Estados miembros deberán elaborar planes para la calidad del aire:
«Cuando, en determinadas zonas o aglomeraciones, los niveles de contaminantes en el aire ambiente superen cualquier valor límite o valor objetivo, así como el margen de tolerancia correspondiente a cada caso, los Estados miembros se asegurarán de que se elaboran planes de calidad del aire para esas zonas y aglomeraciones con el fin de conseguir respetar el valor límite o el valor objetivo correspondiente especificado en los anexos XI y XIV.
En caso de superarse los valores límite para los que ya ha vencido el plazo de cumplimiento, los planes de calidad del aire establecerán medidas adecuadas, de modo que el período de superación sea lo más breve posible. […]
Esos planes de calidad del aire contendrán al menos la información indicada en la sección A del anexo XV […]. Esos planes serán transmitidos a la Comisión sin demora y, en cualquier caso, antes de que transcurran dos años desde el final del año en que se observó la primera superación.
[…]»
14. Una obligación similar se establecía ya en el artículo 7, apartado 3, primera frase, de la Directiva 96/62/CE del Consejo, de 27 de septiembre de 1996, sobre evaluación y gestión de la calidad del aire ambiente: (11)
«Los Estados miembros elaborarán planes de acción que indiquen las medidas que deban adoptarse a corto plazo en caso de riesgo de rebasamiento de los valores límite o de los umbrales de alerta, a fin de reducir el riesgo de rebasamiento y limitar su duración.»
15. El anexo XV, sección A, de la Directiva 2008/50, impone ciertas exigencias a dichos planes. El punto 6 requiere la siguiente información para el análisis de la situación:
«a) precisiones acerca de los factores responsables de la superación (por ejemplo, el transporte, incluido el transporte transfronterizo, o la formación de contaminantes secundarios en la atmósfera);
b) precisiones acerca de las posibles medidas de mejora de la calidad del aire.»
16. El punto 8 dispone que los planes para la calidad del aire deben incluir la siguiente información sobre las medidas o proyectos de reducción de la contaminación aprobados:
«a) lista y descripción de todas las medidas recogidas en el proyecto;
b) calendario de ejecución;
c) estimaciones acerca de la mejora de la calidad del aire prevista y del plazo necesario para la consecución de esos objetivos.»
17. Con arreglo al artículo 33 de la Directiva 2008/50, el plazo para su transposición concluía el 11 de junio de 2010.
18. El artículo 31 de la Directiva 2008/50 dispone la derogación de las Directivas 96/62 y 99/30:
«Quedan derogadas las Directivas 96/62/CE, 1999/30/CE, 2000/69/CE y 2002/3/CE a partir del 11 de junio de 2010, sin perjuicio de las obligaciones de los Estados miembros en cuanto a los plazos de incorporación o aplicación de esas Directivas.
[…]»
III. Hechos, procedimiento administrativo previo y pretensiones
19. Entre las partes no se discute que desde el año 2007 hasta, por lo menos, el año 2015, se sobrepasaron tanto los valores límite diarios como los valores límite anuales de PM10 en todas las zonas y aglomeraciones de Bulgaria. Sólo en la zona BG0003 Varna no se alcanzó, en el año 2009, el valor límite anual.
20. Debido a esta superación de los valores límite, Bulgaria intentó conseguir de la Comisión una prórroga de los plazos para su cumplimiento (véase la sección A), mientras la Comisión impulsaba el presente procedimiento por incumplimiento (véase la sección B).
A. Sobre los intentos de lograr una prórroga del plazo
21. El 14 de abril de 2009, la Comisión recibió una notificación de Bulgaria conforme a la cual en las seis aglomeraciones del país no podían respetarse los valores límite de PM10. Por ese motivo, dicho Estado miembro prorrogó el plazo de cumplimiento de los valores límite con arreglo al artículo 22 de la Directiva 2008/50.
22. Sin embargo, el 11 de diciembre de 2009 la Comisión decidió plantear objeciones contra la mencionada notificación.
23. El 9 de junio de 2011, Bulgaria remitió de nuevo a la Comisión una notificación con el fin de prorrogar el plazo. La Comisión rechazó también esta notificación alegando que el plazo se podía prorrogar, como máximo, hasta el 11 de junio de 2011 y que el artículo 22, apartado 4, párrafo segundo, de la Directiva 2008/50 le confería un plazo de nueve meses para examinar la notificación.
B. Sobre el procedimiento por incumplimiento
24. Entretanto, el 1 de octubre de 2010 la Comisión remitió a Bulgaria un escrito de requerimiento para que presentase observaciones acerca de la infracción del artículo 13 de la Directiva 2008/50. El 25 de enero de 2013 la Comisión completó el requerimiento con el reproche de que Bulgaria no había elaborado ningún plan adecuado con arreglo al artículo 23 de dicha Directiva. La Comisión se refería a ese respecto al período comprendido entre los años 2007 y 2011.
25. Bulgaria no discutió el incumplimiento de los valores límite, pero alegó que los excesos iban disminuyendo.
26. La Comisión mantuvo sus reproches y, el 11 de julio de 2014, remitió el correspondiente dictamen motivado, en que añadió referencias a las cifras del año 2012 y concedió a Bulgaria un último plazo de dos meses.
27. En sus respuestas, Bulgaria volvió a alegar que la situación estaba mejorando progresivamente, y que los excesos se debían principalmente al uso de determinados carburantes para la calefacción doméstica durante el invierno.
28. Al considerar insuficientes las respuestas, la Comisión interpuso el presente recurso el 14 de septiembre de 2015 y solicitó:
– Que, en relación con la superación sistemática y persistente de los valores límite anuales y diarios de PM10, desde 2007 hasta al menos 2013 incluido, en las siguientes zonas y aglomeraciones: BG0001 aglomeración de Sofía, BG0002 aglomeración de Plovdiv, BG0004 norte de Bulgaria, BG0005 suroeste de Bulgaria y BG0006 sureste de Bulgaria;
– así como en relación con la superación sistemática y persistente de los valores límite diarios de PM10, desde 2007 hasta al menos 2013 incluido, y de los valores límite anuales de PM10, en 2007 y 2008 y de 2010 hasta al menos 2013 incluido, en BG0003 zona de Varna;
– y a falta de información complementaria que acredite que se haya registrado algún cambio en la situación de superación de los valores límite diarios y anuales de PM10 en las zonas y aglomeraciones mencionadas anteriormente,
– se declare que la República de Bulgaria ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 13, apartado 1, de la Directiva 2008/50, en relación con el anexo XI de ésta.
– Que, teniendo en cuenta que el último informe anual sobre la calidad del aire para 2013 demuestra que persiste la superación de los valores límite tanto anuales como diarios de PM10 en todas las zonas y aglomeraciones mencionadas anteriormente, declare además que la República de Bulgaria ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 23, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva 2008/50, en particular, en relación con la obligación de abreviar lo máximo posible el período de superación, y que persiste en ese incumplimiento.
– Que se condene en costas a la República de Bulgaria.
29. La República de Bulgaria solicita que se desestime el recurso, bien por inadmisible, bien por infundado, y que se condene en costas a la Comisión.
30. Las partes han formulado observaciones por escrito y en la vista oral celebrada el 29 de septiembre de 2016. En la vista oral intervino la República de Polonia como coadyuvante en apoyo de Bulgaria.
IV. Apreciación jurídica
31. La Comisión reprocha a Bulgaria haber incumplido dos obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 2008/50: por un lado, la de observar los valores límite de PM10 (véase la sección A) y, por otro, la de elaborar, debido a la superación de los valores límite, planes para la calidad del aire de modo que el período de superación sea lo más breve posible (véase la sección B).
A. Sobre el artículo 13 de la Directiva 2008/50: incumplimiento de los valores límite
32. El primer motivo de recurso se refiere a la superación de los valores límite de PM10 con arreglo al artículo 13 y al anexo XI de la Directiva 2008/50. Allí se establecen dos tipos de valores límite de PM10: por un lado, el valor límite diario de 50 μg/m3, que no puede ser superado más de 35 veces en un año, y, por otro, el valor límite anual de 40 μg/m3, que nunca debe ser superado.
33. Desde la adhesión de Bulgaria, es un hecho pacífico que sólo se ha cumplido uno de esos valores límite, concretamente el anual, en la BG0003 zona de Varna, y ello en un único año, el 2009. Por lo demás, los dos valores límite han sido superados sistemáticamente. Las últimas cifras mencionadas en el procedimiento escrito son las relativas a 2015.
34. Si bien no se discute la superación de los valores límite, la determinación precisa del objeto del procedimiento en este aspecto plantea ciertas dificultades, en las cuales se basan también las objeciones de Bulgaria contra la admisibilidad del recurso (véase el apartado 1). Por otro lado, procede aclarar si Bulgaria puede reclamar una exención temporal de los valores límite [apartado 2, letra a)] y si la obligación de cumplir los valores límite es una obligación de resultado o sólo se refiere al esfuerzo por lograr el cumplimiento [apartado 2, letra b)].
1. Objeto del procedimiento y la admisibilidad de las alegaciones de la Comisión
35. A primera vista podría parecer que la Comisión solicita que se declare que durante los años indicados se superaron los valores límite en las zonas y aglomeraciones correspondientes. Sin embargo, tal y como muestran las objeciones de Bulgaria, tal pretensión sería, al menos en parte, manifiestamente inadmisible.
36. En efecto, el procedimiento administrativo previo establecido en el artículo 258 TFUE delimita el objeto de un recurso interpuesto al amparo de dicho artículo. En consecuencia, el recurso no puede fundamentarse en reproches distintos a los formulados en el procedimiento administrativo previo. En efecto, la finalidad del procedimiento administrativo previo es dar al Estado miembro de que se trate la ocasión, por una parte, de cumplir las obligaciones que le incumben en virtud del Derecho de la Unión y, por otra, de formular adecuadamente las alegaciones que, en su defensa, estime pertinentes frente a las imputaciones de la Comisión. (12)
37. La Comisión pasaría por alto dichos principios si, en su recurso, formulase pretensiones relativas al año 2013, y, en la réplica, relativas incluso al año 2014, siendo así que en el dictamen motivado el último año mencionado era el 2012. Además, el propio dictamen motivado supera en un año el período al que se refiere el escrito de requerimiento complementario.
38. Sin embargo, en principio considero que estas alegaciones son admisibles.
39. En efecto, una práctica administrativa puede ser objeto de un recurso por incumplimiento, siempre que presente un grado suficiente de continuidad y generalidad, (13) o bien un incumplimiento general y continuado de los Tratados. (14)
40. Así es como entiendo las alegaciones de la Comisión cuando, aludiendo a la «sistemática» y «persistente» superación de los valores límite, solicita que se declare que Bulgaria «persiste» en el incumplimiento del artículo 13 y el anexo XI de la Directiva 2008/50.
41. De la misma forma se explica la referencia de la Comisión a la superación de los valores límite en años que no eran aún objeto del procedimiento administrativo previo ni del escrito de recurso, pues la aportación de datos más recientes puede servir para acreditar el carácter general y continuado del incumplimiento alegado en la fase de procedimiento ante el Tribunal de Justicia. (15)
42. No se aprecia una ampliación indebida del objeto del recurso, pues en todo caso se trata del reproche de que Bulgaria incumple reiteradamente los valores límite de PM10.
43. No obstante, la delimitación del objeto en el procedimiento administrativo previo implica que la existencia de un incumplimiento debe apreciarse en función de la situación del Estado miembro, tal y como ésta se presentaba al final del plazo señalado en el dictamen motivado, y los cambios ocurridos posteriormente no pueden tenerse en cuenta por el Tribunal de Justicia. (16) En el presente procedimiento, dicho plazo terminó en septiembre de 2014.
44. Por lo tanto, el Tribunal de Justicia sólo puede formular apreciaciones referidas al momento en que expiró ese plazo. La argumentación de la Comisión que se refiere al período posterior a dicho plazo sólo resulta de interés en la medida en que permite extraer conclusiones sobre la situación anterior.
45. La objeción de Bulgaria referida a una redacción confusa del recurso, que, según dicho Estado miembro, constituye una infracción del artículo 120, letra c), del Reglamento de Procedimiento, se basa esencialmente en que Bulgaria interpreta erróneamente la posibilidad de la declaración de un incumplimiento general y continuado de los Tratados.
46. Ciertamente, sería deseable que la Comisión hubiese expresado con mayor claridad el objeto de sus reproches, por ejemplo, aludiendo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre la materia, pero no es lícito afirmar que no se pueda reconocer el objeto del litigio.
47. Por último, cabe mencionar que los valores límite de los años 2007 a 2010 se basaban en el artículo 5 y en el anexo III, fase 1, de la Directiva 1999/30, pese a lo cual la Comisión se refiere exclusivamente a la Directiva 2008/50, que por aquel entonces aún no estaba en vigor.
48. No obstante, conforme a reiterada jurisprudencia, en un procedimiento seguido con arreglo al artículo 258 TFUE la Comisión está legitimada para instar la declaración de un incumplimiento de las obligaciones cuyo origen se encuentra en la versión inicial de un acto de la Unión, posteriormente modificado o derogado, que hayan sido mantenidas por las nuevas disposiciones. (17)
49. Esto es aplicable también al presente caso, pues el artículo 13 y el anexo XI de la Directiva 2008/50 contienen los mismos valores de PM10 que el artículo 5 y el anexo III, fase 1, de la Directiva 1999/30 para el período anterior a la entrada en vigor de la primera. Y así lo confirma también el artículo 31, apartado 3, de la Directiva 2008/50, conforme al cual las referencias a las Directivas derogadas y, en particular, a la Directiva 1999/30, se entenderán hechas a la nueva Directiva.
50. Por lo tanto, tampoco es necesario que la Comisión mencione expresamente en su escrito de recurso la anterior normativa. (18) Basta con que en la fundamentación del recurso haya expuesto claramente la vigencia continuada de los valores límite y su correspondiente base jurídica.
51. Por lo tanto, es admisible el motivo de recurso referido al incumplimiento de los valores límite, así como las alegaciones de la Comisión relativas a los incumplimientos hasta la expiración del plazo fijado en el dictamen motivado en septiembre de 2014.
2. Sobre la fundamentación del primer motivo
52. El reproche de la Comisión también está fundado, al menos para los años 2007 a 2013 mencionados en la pretensión del escrito de recurso.
53. En Bulgaria se sobrepasaron durante ese período —salvo en un año— los valores límite de PM10 en todas las aglomeraciones y zonas, es decir, desde que dichos valores límite pasaron a ser aplicables en Bulgaria con arreglo al Protocolo de adhesión. Por lo tanto, el incumplimiento es general y continuado.
54. En cambio, por lo que se refiere al año 2014, añadido en la réplica, el plazo fijado en el dictamen motivado expiró ya en septiembre de dicho año. No obstante los valores límite se refieren a todo el año, concretamente al número de veces que se superaron los valores límite durante el año y a la media anual. La Comisión no ha aclarado si, en virtud de las mediciones obtenidas hasta esa fecha, se puede apreciar ya un incumplimiento de los valores límite. Sin embargo, aunque fuese posible aplicar los valores límite al período anterior a la expiración del plazo, para ello sería precisa la correspondiente alegación de la Comisión sobre esa cuestión. cosa que no se ha producido. Por lo tanto, no es posible declarar la existencia de un incumplimiento respecto al año 2014, y el recurso debe ser desestimado a ese respecto.
a) Sobre las solicitudes de exención temporal
55. El reproche de la Comisión quedaría no obstante privado en gran medida de fundamento si Bulgaria hubiese conseguido una exención temporal de la obligación de observar los valores límite de PM10 hasta el 11 de junio de 2011 con arreglo al artículo 22 de la Directiva 2008/50. En ese caso habrían sido irrelevantes todas las superaciones de los valores límite anteriores a la fecha del escrito de requerimiento complementario. (19)
56. Es evidente que con la solicitud de Bulgaria del año 2009 no podía obtenerse exención alguna, pues la Comisión planteó objeciones en el plazo requerido, de manera que Bulgaria debería haber presentado una solicitud modificada con arreglo al artículo 22, apartado 4, párrafo tercero, de la Directiva 2008/50.
57. No obstante, Bulgaria sostiene que su solicitud de 9 de junio de 2011 constituye tal solicitud modificada, a la que la Comisión no se opuso válidamente.
58. Si bien la Comisión no adoptó ninguna decisión formal de oposición a la solicitud, mediante escrito de 11 de julio de 2011 dio a conocer de forma inequívoca que, en su opinión, la solicitud había llegado fuera de plazo.
59. En dicho escrito se producía una desestimación que Bulgaria no ha impugnado. Acertadamente, Bulgaria no apela a la inexistencia de esta decisión, pues por razones de seguridad jurídica la declaración de la inexistencia se reserva a casos excepcionales. (20) Por lo demás, el presente caso deja constancia de los riesgos que representa para la seguridad jurídica una declaración de inexistencia. Por lo tanto, en el presente procedimiento Bulgaria debe asumir las consecuencias de la desestimación de su notificación. Por consiguiente, no ha lugar a una exención con arreglo al artículo 22 de la Directiva 2008/50.
60. Por este mismo motivo, en el presente procedimiento no es necesario resolver si la Comisión incumplió su deber de cooperación leal con arreglo al artículo 4 TUE, apartado 3, al no examinar el contenido de la solicitud de 9 de junio de 2011. Ciertamente este argumento de Bulgaria posiblemente hubiera servido para desvirtuar la legalidad del escrito de 11 de julio de 2011. Sin embargo, puesto que no impugnó tal escrito, dicho Estado miembro no podía considerar que estaba exento de su obligación de respetar los valores límite. (21)
61. En caso de que el Tribunal de Justicia no comparta esta opinión, sería preciso analizar si la Comisión denegó fundadamente la solicitud por haber sido presentada fuera de plazo.
62. La Comisión considera que la denegación estaba justificada porque no es posible regularizar con efecto retroactivo una situación contraria a una Directiva.
63. Sin embargo, el artículo 22 de la Directiva 2008/50 no excluye la posibilidad de una exención retroactiva. Por el contrario, dicha disposición prevé un efecto retroactivo, precisamente, en relación con las PM10. En efecto, los valores límite correspondientes están en vigor desde 2005, y la posibilidad de exención no se concedió hasta 2008. Además, no se puede excluir la existencia de un interés legítimo en la exención retroactiva, por ejemplo, para privar de fundamento a eventuales reclamaciones de indemnización.
64. No obstante, es cierto que para poder conceder una exención deben cumplirse sus requisitos, y el artículo 22, apartado 1, de la Directiva 2008/50 exige que el Estado miembro presente un plan para la calidad del aire en que se exponga cómo se va a conseguir cumplir los valores límite antes de la expiración del nuevo plazo que, para las PM10, terminaba, a más tardar, el 11 de junio de 2011. (22)
65. Por lo tanto, en la solicitud de 9 de junio de 2011 debió haberse indicado que los valores límite se cumplirían, a lo sumo, dos días más tarde, algo que, a la vista de los valores reales comunicados, no era posible. Por el contrario, en las zonas y aglomeraciones de Bulgaria los valores límite se superaron de manera casi continuada, tanto antes como después de la solicitud. La única vez que no se superó el valor límite anual en la zona de Varna algunos años antes, se había superado en demasiadas ocasiones el valor límite diario.
66. Por lo tanto, no puede considerarse que la solicitud de Bulgaria cumpliese los requisitos para la exención. En consecuencia, aunque la Comisión hubiera procedido a un examen exhaustivo, habría denegado correctamente la solicitud de Bulgaria.
67. Aunque Bulgaria hubiese presentado una notificación de exención anunciando el cumplimiento de los valores límite a partir del 11 de junio de 2011, en vista de la persistencia de su incumplimiento, constituiría un abuso de derecho que dicho Estado miembro apelase hoy a tal notificación.
68. En resumen, procede declarar por tanto que Bulgaria no estuvo exenta hasta el 11 de junio de 2011 de la obligación de cumplir los valores límite de PM10.
b) Sobre la naturaleza de la obligación de cumplir los valores límite
69. Además, Bulgaria pretende desvirtuar el reproche de la Comisión aludiendo a sus esfuerzos por mejorar la calidad del aire y su presunta mejoría, así como a la situación económica del país.
70. Estos argumentos no permiten cuestionar la apreciación de un incumplimiento general y continuado de los valores límite. En efecto, el Tribunal de Justicia ha declarado reiteradamente que el simple rebasamiento de los valores límite ya infringe el artículo 13 y el anexo XI de la Directiva 2008/50, (23) salvo que se acredite fuerza mayor. (24) Por lo tanto, se trata de una obligación de resultado (obligation de résultat), y no de una mera obligación de intentar cumplir los valores límite.
71. El hecho de que los Estados miembros no estén obligados en virtud del artículo 23, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva 2008/50 a adoptar medidas para evitar toda superación de los valores límites ni a ponerles inmediatamente fin, sino sólo a que el período de superación sea lo más breve posible, no se opone a la existencia de una obligación de resultado.
72. Si se interpretase el artículo 23, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva 2008/50 en el sentido de que la obligación de elaborar planes para la calidad del aire es la única consecuencia jurídica del incumplimiento de los niveles de calidad del aire, habría que dudar de que se tratase de una obligación de resultado, pues constituiría una atenuación respecto a la obligación general que rige en el Derecho de la Unión de poner fin lo antes posible a toda infracción del Derecho de la Unión y, en determinadas circunstancias, resarcir los daños ocasionados. (25) Asimismo, quedaría relativizada la trascendencia de la duración de la infracción, ya que la obligación de elaborar el plan implica que el fin de la infracción no puede ser inmediato, sino que sólo se puede conseguir tras un determinado período de tiempo. Esta interpretación parece lógica, dadas las dificultades para alcanzar los niveles de calidad del aire establecidos también en la reforma de la Directiva relativa a la calidad del aire ambiente.
73. Como ha señalado fundadamente el Tribunal de Justicia, únicamente el artículo 22, apartado 1, de la Directiva 2008/50 prevé expresamente la posibilidad de que un Estado miembro prorrogue el plazo señalado en el anexo XI de dicha Directiva para respetar los valores límite allí establecidos. (26) Sería contradictorio admitir, junto a esta prórroga del plazo expresamente prevista y sometida a estrictas condiciones y límites, (27) otra excepción, meramente implícita pero sin límite temporal, (28) a la obligación de elaborar planes para la calidad del aire con arreglo al artículo 23, apartado 1, párrafo segundo. Con ello se menoscabaría la efectividad práctica de los niveles de calidad del aire, (29) algo que, debido a la gran importancia que éstos tienen para la salud humana, no se puede asumir.
74. Por otro lado, la Directiva 2008/50 también contiene objetivos de calidad del aire que claramente no están concebidos como obligaciones de resultado. Así, con arreglo a los artículos 15, apartado 1 y 16, apartado 1, los Estados miembros sólo han de tomar las medidas necesarias que no conlleven gastos desproporcionados para alcanzar los objetivos de exposición relativos a las PM2,5, es decir, partículas aún más pequeñas. Si el legislador no hubiese querido establecer los valores límite de PM10 como obligaciones de resultado, habría elegido una fórmula similar.
75. Por lo tanto, en relación con las PM10 la Directiva 2008/50 impone dos obligaciones vinculadas entre sí, pero diferentes: por un lado, la obligación de resultado, preventiva e incondicional, de cumplir los valores límite y, por otro, las obligaciones de solución en caso de que se superen tales valores límite.
76. No obstante, cabe suponer que las consecuencias jurídicas de incumplir los valores límite se ven afectadas por los planes para la calidad del aire. En particular, numerosos elementos sugieren que un plan para la calidad del aire que satisfaga las exigencias de la Directiva 2008/50 y su fiel aplicación pueden mitigar la gravedad de la infracción. Por ejemplo, tal plan podría justificar incluso la renuncia a la imposición de una multa en un procedimiento seguido con arreglo al artículo 260 TFUE o la exclusión de la obligación de indemnizar (30) por el incumplimiento de los valores límite. Aunque en el presente procedimiento no procede aún resolver estas cuestiones, en relación con las mismas adquiere una mayor relevancia el segundo motivo de la Comisión.
77. La interpretación de la obligación de cumplir los valores límite como obligación de resultado tampoco queda desvirtuada por la redacción ciertamente confusa de la sentencia ClientEarth. En ella, el Tribunal de Justicia subrayó, en relación con el dióxido de azufre, las PM10, el plomo y el monóxido de carbono, que el artículo 13, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva 2008/50 establece que los Estados miembros «se asegurarán» de que no se superen los niveles de los valores límite, pero el párrafo segundo de dicha disposición señala que, en lo que atañe al dióxido de nitrógeno y al benceno, tales valores límite «no podrán superarse» tras el plazo señalado, lo que corresponde a una obligación de resultado. (31)
78. En mi opinión, el Tribunal de Justicia no quiso con ello contraponer, por un lado, las obligaciones relativas al dióxido de azufre, las PM10, el plomo y el dióxido de carbono y, por otro, las relativas al dióxido de nitrógeno y el benceno. Más bien se trata de una confirmación, algo ambigua, de la jurisprudencia anterior. Con las dos fórmulas se quiere expresar la misma obligación con distintas palabras. (32)
79. Además, el hecho de que en una de las seis zonas, la zona de Varna, no se superase uno de los dos valores límite en 2009 tampoco pone en entredicho la apreciación de un incumplimiento general y continuado de los valores límite. Por el contrario, es evidente que se trata de un caso excepcional que sólo puede explicarse por la concurrencia de circunstancias especiales. Posteriormente, en esa zona se volvió a superar dicho valor límite. Además, en 2009 el valor límite diario también se superó demasiadas veces.
3. Conclusión parcial
80. Por lo tanto, procede declarar que, durante el período comprendido entre 2007 y 2013, Bulgaria incumplió de forma general y continuada en todas las aglomeraciones y zonas del país, las obligaciones que le incumben respecto a las PM10 en virtud del artículo 13, apartado 1, en relación con el anexo XI de la Directiva 2008/50, relativa a la calidad del aire ambiente y a una atmósfera más limpia en Europa.
B. Sobre el artículo 23 de la Directiva 2008/50: planes para la calidad del aire
81. El segundo motivo de la Comisión se refiere a la obligación de elaborar planes para la calidad del aire con arreglo al artículo 23 de la Directiva 2008/50.
82. De conformidad con el artículo 23, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva 2008/50, cuando, en determinadas zonas o aglomeraciones, los niveles de contaminantes en el aire ambiente superen un valor límite, los Estados miembros se asegurarán de que se elaboren planes de calidad del aire para esas zonas y aglomeraciones con el fin de conseguir respetar el valor límite correspondiente. Con arreglo al artículo 23, apartado 1, párrafo segundo, primera frase, en caso de superarse los valores límite para los que ya ha vencido el plazo de cumplimiento, los planes de calidad del aire establecerán medidas adecuadas, de modo que el período de superación sea lo más breve posible. El artículo 23, apartado 1, párrafo tercero, primera frase, dispone que esos planes de calidad del aire contendrán al menos la información indicada en la sección A del anexo XV.
83. En consecuencia, desde la superación de los valores límite, Bulgaria está obligada, conforme al artículo 23, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva 2008/50, a elaborar planes para la calidad del aire. En ausencia de una exención de la obligación de cumplir los valores límite, dichos planes deben establecer, con arreglo al artículo 23, apartado 1, párrafo segundo, primera frase, medidas adecuadas, de modo que el período de superación sea lo más breve posible.
84. Las partes están de acuerdo en que Bulgaria elaboró planes para la calidad del aire.
85. Sin embargo, de la continuada superación de los valores límite la Comisión infiere que Bulgaria no hizo que el período de superación fuera lo más breve posible. En opinión de la Comisión, Bulgaria no adoptó todas las medidas necesarias y científicamente posibles para poner fin a la superación de los valores límite. Además, la Comisión critica que las medidas previstas no llegaran a aplicarse y que los planes búlgaros omitiesen determinada información.
86. También en relación con este motivo de recurso ha de precisarse, en primer lugar, el objeto del procedimiento (véase el apartado 1), antes de analizar las pruebas aportadas por la Comisión (apartado 2) y la calidad de los planes búlgaros para la calidad del aire (apartado 3).
1. Sobre el objeto del motivo y la admisibilidad de las alegaciones de la Comisión
87. Respecto a la admisibilidad de este motivo se puede repetir aquí, en principio, lo ya dicho en cuanto a la admisibilidad del primero. Aunque la Comisión no limita sus alegaciones a la información que ya fue objeto del escrito de requerimiento y del dictamen motivado, las posteriores circunstancias no son sino pruebas adicionales de una práctica continuada y general observada en la elaboración y ejecución de los planes para la calidad del aire.
88. Sin embargo, también el objeto admisible de este motivo está limitado temporalmente por el plazo fijado en el dictamen motivado, que concluyó el 11 de septiembre de 2014.
89. Además, se plantea la cuestión de si este motivo también incluye el incumplimiento de las obligaciones anteriores a la Directiva 2008/50 derivadas de la Directiva 96/62 en relación con la Directiva 99/30.
90. A este respecto no sucede lo mismo que con los valores límite. No es preciso aclarar aquí si las anteriores normativas contenían exigencias similares a las actuales del artículo 23, apartado 1, y del anexo XV, sección A, de la Directiva 2008/50. En efecto, la propia Comisión sostiene que el artículo 23, apartado 1, de la Directiva 2008/50 es más estricto que la Directiva 96/62. Esta última sólo exigía que se cumpliesen los valores límite dentro de un plazo razonable, mientras que la primera exige que ese plazo sea lo más breve posible. Sin embargo, un endurecimiento de las exigencias es incompatible con la continuidad.
91. Por lo tanto, la Comisión no puede invocar el mantenimiento de la vigencia de las obligaciones que imponía la Directiva 96/62 en relación con los planes. Por el contrario, sólo cabe apreciar una infracción del artículo 23, apartado 1, de la Directiva 2008/50 desde la expiración del plazo de transposición de esta Directiva, es decir, no antes del 11 de junio de 2010.
92. En consecuencia, las alegaciones de la Comisión sólo son admisibles dentro de estos límites.
2. Sobre la duración de la superación de los valores límite
93. El hecho de que la Comisión haya deducido de la duración de la superación que existe un incumplimiento de la obligación de hacer que ésta sea lo más breve posible, implica que ha de ponerse fin a la superación dentro de un plazo determinado. Pero tal plazo determinado no está expresamente establecido en la Directiva 2008/50 ni se puede deducir de la misma.
94. Antes bien, hasta ahora el Tribunal de Justicia sólo ha declarado, en relación con los planes para la calidad del aire, que del artículo 23, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva 2008/50 se desprende que, si bien los Estados miembros disponen de un amplio margen de apreciación para determinar las medidas que han de adoptarse, éstas deben, en cualquier caso, permitir que el período en que se superen los valores límite sea lo más breve posible. (33)
95. Esta declaración se ha de entender a la luz de la anterior sentencia Janecek con respecto a los planes de acción que debían elaborarse a corto plazo en caso de riesgo de rebasamiento de los valores límite establecidos en el artículo 7, apartado 3, de la Directiva 96/62. El Tribunal de Justicia declaró que del sistema de la referida Directiva, que tiene por objeto una reducción integrada de la contaminación, se deduce que corresponde a los Estados miembros tomar las medidas aptas para reducir al mínimo el riesgo de excesos de emisión y su duración, habida cuenta de todas las circunstancias del momento y de los intereses en juego. (34) A este respecto el Tribunal de Justicia ha reconocido que, al ejercer la facultad de apreciación que asiste a los Estados miembros, éstos deben tener en cuenta no sólo el objetivo de reducir el riesgo de excesos, sino también la necesidad de garantizar el equilibrio entre dicho objetivo y los distintos intereses públicos y privados en juego. (35)
96. También los planes para la calidad del aire a los que se refiere el artículo 23, apartado 1, de la Directiva 2008/50 sólo pueden ser adoptados sobre la base de tal equilibrio de intereses. Ciertamente, la gran importancia de la calidad del aire para la protección de la vida y la salud deja muy poco margen para tener en cuenta otros intereses, por lo que requiere un estricto control de la ponderación efectuada. (36) Sin embargo, existen ciertos intereses indudablemente superiores que pueden oponerse a determinadas medidas adecuadas.
97. Así, de acuerdo con las alegaciones de Bulgaria, la calefacción doméstica invernal con combustibles sólidos, especialmente madera y carbón, es la causa principal de la superación de los valores límite. Por lo tanto, la prohibición de utilizar tales calefacciones podría permitir cumplir los valores límite. Sin embargo tal medida resulta inviable mientras no haya disponibles otros métodos de calefacción, pues la falta de calefacción conllevaría perjuicios para la salud humana aún mayores.
98. Por lo tanto, Bulgaria señala con acierto que para determinar qué margen temporal es «lo más breve posible» debe atenderse necesariamente a las circunstancias de cada caso. La sola duración de la superación no es suficiente, pues por sí misma no permite concluir si se halló o no correctamente el equilibrio con otros intereses.
99. Por ello, el argumento principal de la Comisión no puede acogerse directamente. El hecho de que los valores límite fueran superados durante un determinado número de años, ya sean siete, ocho o nueve, no puede ser determinante, de por sí, para decidir si dicho margen de tiempo fue «lo más breve posible».
100. Sin embargo, de ahí no se deduce que esta alegación de la Comisión sea irrelevante.
101. El Tribunal de Justicia debería atender a su propia jurisprudencia en materia de residuos. En este campo atañe a los Estados miembros la obligación general, actualmente establecida en el artículo 13 de la Directiva sobre residuos, (37) de garantizar que la gestión de los residuos se realice sin poner en peligro la salud humana y sin dañar al medio ambiente. La persistencia de una situación de hecho incompatible con este objetivo, por ejemplo un vertedero ilegal, es indicio de un incumplimiento de dichas obligaciones, especialmente si ocasiona un deterioro significativo del medio ambiente durante un largo período de tiempo sin que intervengan las autoridades competentes. (38)
102. Lo mismo sucede en el presente procedimiento. Desde hace tiempo en Bulgaria se incumplen los valores límite de PM10, lo que tiene graves repercusiones sobre la salud de la población búlgara. Ello constituye un importante indicio de que Bulgaria no ha cumplido la obligación que le incumbe en virtud del artículo 23, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva 2008/50.
103. Es cierto que Bulgaria alega que la superación de los valores límite no puede implicar al mismo tiempo una infracción del artículo 13, apartado 1, y del artículo 23, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva 2008/50, ya que sólo el incumplimiento de la primera obligación da origen a la segunda,
104. Sin embargo, con ello olvida que la superación de los valores límite no implica de por sí una infracción del artículo 23, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva 2008/50, sino que únicamente es indicio de que los planes para la calidad del aire no satisfacen las exigencias. Aunque esta conclusión no se puede deducir inmediatamente de la primera superación, cuanto más se prolonguen las superaciones más indicativas serán de la eficacia, o ineficacia, de las medidas adoptadas para mejorar la calidad del aire.
105. Por lo demás, en cuanto a la apreciación de este indicio, también son de interés las infracciones no impugnadas acaecidas con posterioridad a la expiración del plazo del dictamen motivado, es decir, en los años 2014 y 2015. Con ellas se confirma que los planes para la calidad del aire existentes antes de expirar dicho plazo no bastaban para cumplir los valores límite en un momento posterior.
106. Asimismo, tampoco disminuye la relevancia de la duración de las superaciones por el hecho de que sólo sea objeto del procedimiento la obligación existente desde el 11 de junio de 2010, puesto que la obligación de prevenir la contaminación del aire no comenzó para Bulgaria en esa fecha, sino desde su adhesión en enero de 2007, cuando estaba en vigor el artículo 7, apartado 3, de la Directiva 96/62. Por lo tanto, la eficacia de las medidas adoptadas entre el 11 de junio de 2010 y el 11 de septiembre de 2014 debe valorarse partiendo de un período anterior de más de tres años de esfuerzos por mejorar la calidad del aire. Al no ser suficientes tales esfuerzos, tanto mayor era la necesidad de adoptar medidas eficaces con posterioridad al 11 de junio de 2010.
107. Por lo tanto, corresponde a Bulgaria desvirtuar este indicio resultante de la continuada superación de los valores límite. Para ello, el Estado miembro debería acreditar, en particular, que sus planes para la calidad del aire satisfacen las exigencias del artículo 23, apartado 1, y del anexo XV, sección A, de la Directiva 2008/50.
3. Sobre la calidad de los planes búlgaros para la calidad del aire
108. Sin embargo, según las alegaciones de Bulgaria y de la Comisión, los planes elaborados hasta ahora han sido insuficientes.
109. Nadie discute que, pese a contener distintas fechas objetivo para el cumplimiento de los valores límite, los objetivos no se han alcanzado. Asimismo, la Comisión alega, sin que haya sido rebatido, que no se consideraron todas las posibles medidas, como, por ejemplo, imponer requisitos de calidad más estrictos para los combustibles de calefacción doméstica o restricciones al tráfico rodado.
110. Además, los planes búlgaros adolecen de déficits estructurales.
111. La Comisión alega también que Bulgaria no ha aclarado nada sobre el preciso ámbito territorial de aplicación de los planes, el desarrollo temporal de su realización, las mejoras que se espera obtener en la calidad del aire gracias a las medidas previstas y la fecha de cumplimiento de los valores límite.
112. A este respecto, la Comisión se refiere a la información exigida por el anexo XV, sección A, de la Directiva 2008/50. En particular, con arreglo al punto 6, letra b), de dicha sección, se han de hacer precisiones acerca de las posibles medidas de mejora de la calidad del aire. Por su parte, el punto 8 exige una lista y descripción de todas las medidas recogidas en el proyecto [letra a)], un calendario de ejecución [letra b)] y estimaciones acerca de la mejora de la calidad del aire prevista y del plazo necesario para la consecución de esos objetivos [letra c)].
113. Estos datos son de esencial importancia, pues sólo con ellos es posible valorar si los planes para la calidad del aire realmente garantizan que el período de incumplimiento de los valores límite sea lo más breve posible. A partir de ellos se puede comprobar si el Estado miembro ha identificado todas las medidas necesarias para mejorar la calidad del aire y cuáles ha elegido. Al mismo tiempo, permiten valorar el grado de mejora de la calidad del aire y el período de tiempo en que se ha producido. En último término, de esos datos se deduce si con los planes es posible cumplir los valores límite y en qué fecha.
114. Es cierto que Bulgaria describe numerosas medidas y planes, pero no ha rebatido que, en esencia, se ha omitido la información mencionada.
115. No obstante, Bulgaria ha llamado la atención sobre una contradicción en la argumentación de la Comisión Por un lado, la Comisión afirma que Bulgaria no ha expuesto cuándo puede contarse con el cumplimiento de los valores límite y, por otro, critica que algunos de los planes sí mencionan tales fechas, si bien éstas han transcurrido sin que se respeten los valores límite.
116. Sin embargo, esta contradicción carece de valor significativo, ya que un anuncio del cumplimiento de los valores límite que no se ha realizado sólo puede servir para acreditar las carencias de un plan para la calidad del aire.
117. En consecuencia, los planes para la calidad del aire elaborados por Bulgaria con el fin de reducir la contaminación del aire con PM10 no satisfacen las exigencias del artículo 23, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva 2008/50 y, en particular, no contienen toda la información requerida por el anexo XV, sección A, de la misma Directiva.
118. Por lo tanto, Bulgaria tampoco ha podido acreditar que, pese a la continuada superación de los valores límite, ha adoptado las medidas necesarias para que el período de superación sea lo más breve posible.
4. Conclusión parcial
119. En resumen, procede declarar, con respecto al segundo motivo de recurso, que entre el 11 de junio de 2010 y el 11 de septiembre de 2014 Bulgaria incumplió de forma general y continuada, en todas las aglomeraciones y zonas del país, la obligación que le incumbe en virtud del artículo 23, apartado 1, de la Directiva 2008/50 de elaborar y ejecutar planes para la calidad del aire con arreglo al anexo XV, sección A, con el fin de reducir la contaminación del aire con PM10, de manera que el período de incumplimiento de los valores límite con arreglo al artículo 13, apartado 1, y al anexo XI fuera lo más breve posible.
V. Costas
120. En virtud del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Dado que, en lo esencial, han de estimarse las pretensiones de la Comisión, procede condenar en costas a Bulgaria.
121. No obstante, con arreglo al artículo 140, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, los Estados miembros y las instituciones que intervengan como coadyuvantes en el litigio soportarán sus propias costas. Por lo tanto, Polonia ha de soportar sus propias costas.
VI. Conclusión
122. En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que resuelva de la siguiente manera:
1) Durante el período comprendido entre 2007 y 2013, la República de Bulgaria incumplió de forma general y continuada en todas las aglomeraciones y zonas del país, las obligaciones que le incumben respecto a las PM10 en virtud del artículo 13, apartado 1, en relación con el anexo XI de la Directiva 2008/50, relativa a la calidad del aire ambiente y a una atmósfera más limpia en Europa.
2) Durante el período comprendido entre el 11 de junio de 2010 y el 11 de septiembre de 2014 la República de Bulgaria incumplió de forma general y continuada, en todas las aglomeraciones y zonas del país, la obligación que le incumbe en virtud del artículo 23, apartado 1, de la Directiva 2008/50 de elaborar y ejecutar planes para la calidad del aire con arreglo al anexo XV, sección A, con el fin de reducir la contaminación del aire con PM10, de manera que el período de incumplimiento de los valores límite previstos en el artículo 13, apartado 1, y en el anexo XI sea lo más breve posible.
3) Desestimar el recurso en todo lo demás.
4) Condenar a la República de Bulgaria a soportar las costas, a excepción de las de la República de Polonia, que serán soportadas por ésta.