KOHTUJURISTI ETTEPANEK
JULIANE KOKOTT
esitatud 10. novembril 2016(1)
Kohtuasi C‑488/15
Euroopa Komisjon
versus
Bulgaaria Vabariik
Liikmesriigi kohustuste rikkumine – Direktiiv 2008/50/EÜ – Välisõhu kvaliteet – Tahkete osakeste (PM10) kontsentratsioon välisõhus – Piirtasemete ületamine – Üldine ja kestev rikkumine – Õhukvaliteedi kavad
I. Sissejuhatus
1. Käesolevas liikmesriigi kohustuste rikkumise menetluses hageb komisjon välisõhu kvaliteedile liidu õigusega kehtestatud standardite rikkumist Bulgaarias. Täpsemalt on tegemist vastavalt Euroopa Parlamendi ja nõukogu 21. mai 2008. aasta direktiivile 2008/50/EÜ välisõhu kvaliteedi ja Euroopa õhu puhtamaks muutmise kohta(2) kuni 10 μm suuruste tahkete peenosakeste (edaspidi „PM10“) liiga kõrge tasemega. Euroopa Keskkonnaameti (edaspidi „EEA“) andmete alusel on Bulgaarial kõnealuse saasteaine puhul liikmesriikide hulgas kõige halvemad näitajad.(3)
2. Õhusaaste halvendab olulisel määral meie tervist. Eelkõige kahjustab PM10 nii südame-veresoonkonna kui ka hingamisteede toimimist.(4) Maailma Tervishoiuorganisatsiooni (edaspidi „WHO“) andmeil põhjustas õhusaaste maailmas 2012. aastal kolm miljonit enneaegset surmajuhtumit, Euroopas 479 000,(5) neist 8634 Bulgaarias.(6) Bulgaaria on seega surmajuhtumite arvu poolest (118 juhtumit 100 000 elaniku kohta) maailmas teisel kohal pärast Ukrainat ning enne Valgevenet ja Hiinat, kuigi nimetatud suhtarv mõneti muutub, kui võtta arvesse asjaomast vanuselist struktuuri.(7)
3. Just PM10 kohta puuduvad teadaolevalt hilisemad hinnangud, kuid 2009. aastal lähtus EEA Bulgaaria puhul hinnanguliselt 1600 enneaegsest surmajuhtumist ühe miljoni elaniku kohta 2005. aastal ja seisukohast, et piirtaseme järgimise korral oleks seda arvu võimalik vähendada umbes 1000 juhtumini. Toonase 27 liikmesriigi kohta koostatud hinnangutes esitati üldse ainult umbes 850–650 enneaegset surmajuhtumit ühe miljoni elaniku kohta.(8)
4. Käesoleval liikmesriigi kohustuste rikkumise menetlusel on seega suur tähtsus seoses küsimusega, kuidas kaitsta inimeste tervist ebasoodsate keskkonnamõjude eest. Pooled on üksmeelel selles, et Bulgaaria ei ole järginud piirtasemeid alates nende kohaldatavuse algusajast, see tähendab alates 2007. aastast.
5. Sellegipoolest ei ole käesolevas menetluses lihtne õiguslikku hinnangut anda. Põhimõttelise tähtsusega on küsimus, kuidas suhestub piirtasemete järgimise kohustus sellega, et piirtasemete ületamise korral tuleb koostada õhukvaliteedi kavad, millega ei taotleta nõutava õhukvaliteedi viivitamatut saavutamist, vaid üksnes piirtasemete ületamise perioodi hoidmist võimalikult lühikesena.
6. Lisaks tekib rohkesti menetluslikke küsimusi, eelkõige kas komisjon võib nõuda üldise ja kestva rikkumise tuvastamist, kas Bulgaaria saab nõuda piirtasemete järgimisest ajutist vabastust ja kas komisjon võib piirtasemete kestva rikkumise põhjal järeldada, et asjaomastes õhukvaliteedi kavades esineb puudusi.
II. Õiguslik raamistik
7. Bulgaaria Vabariigi ja Rumeenia Euroopa Liitu vastuvõtmise tingimusi ja korda käsitleva protokolli(9) (edaspidi „protokoll“) artikli 2 kohaselt on alates ühinemiskuupäevast (1. jaanuar 2007) eelkõige institutsioonide poolt enne ühinemist vastuvõetud aktid Bulgaariale ja Rumeeniale siduvad ja neid kohaldatakse nendes riikides vastavalt asutamislepingutes ja asjaomases protokollis sätestatud tingimustele. Välisõhu kvaliteeti käsitlevatest õigusaktidest erandi tegemises ei ole kokku lepitud.
8. Direktiivi 2008/50 artikli 2 punkt 18 määratleb vaidlusalused tahked osakesed järgmiselt:
„„PM10‑osake“ – tahke osake, mis vastavalt proovivõtmisel ja mõõtmistel kasutatavale standardmeetodile, standardile EN 12341, läbib 10 μm aerodünaamilise diameetriga mõõduselektiivse ava 50 protsendil juhtudest“.
9. Direktiivi 2008/50 artikli 13 lõige 1 kohustab järgima PM10 piirtasemeid:
„Liikmesriigid tagavad, et kõigis nende piirkondades ja linnastutes ei ületaks vääveldioksiidi, PM10, plii ja süsinikmonooksiidi tasemed välisõhus XI lisas määratud piirtasemeid.“
10. Direktiivi 2008/50 XI lisa näeb PM10 osas ette kalendriaasta piirtaseme keskväärtuse 40 μg/m3 ja ühe päeva piirtaseme 50 μg/m3, mida ei tohi ületada rohkem kui 35 päeval kalendriaasta jooksul.
11. Nõukogu 22. aprilli 1999. aasta direktiivi 1999/30/EÜ vääveldioksiidi, lämmastikdioksiidi ning lämmastikoksiidide, tahkete osakeste ja plii piirtasemete kohta välisõhus(10) (edaspidi „direktiiv 1999/30“) artikli 5 lõikest 1 ja III lisa 1. etapist tulenevalt kehtis asjaomane kohustus juba alates 1. jaanuarist 2005.
12. Direktiivi 2008/50 artikkel 22 näeb ette menetluse, millega liikmesriik võib teatavatel tingimustel taotleda muu hulgas PM10 piirtasemete rakendamise kohustusest vabastamist kuni 11. juunini 2011.
„1. Kui antud piirkond või linnastu ei suuda saavutada lämmastikdioksiidi või benseeni piirtasemeid XI lisas määratud tähtpäevaks, võib liikmesriik neid tähtaegu kõnealuse piirkonna või linnastu osas maksimaalselt viie aasta võrra pikendada tingimusel, et selle piirkonna või linnastu kohta, mille suhtes pikendamist kohaldataks, koostatakse vastavalt artiklile 23 õhukvaliteedi kava; sellist õhukvaliteedi kava täiendatakse XV lisa B jaos märgitud teabega asjaomaste saasteainete kohta ning see näitab, kuidas piirtasemetest kinnipidamine enne uue tähtaja lõppu saavutatakse.
2. Kui teatud piirkonnas või linnastus osutub XI lisas sätestatud PM10-osakeste piirtaseme saavutamine siiski raskeks kohaspetsiifiliste levimisomaduste, ebasoodsate ilmastikutingimuste või piiriülese saasteleviku tõttu, vabastatakse liikmesriik nende piirtasemete rakendamise kohustusest kuni 11. juunini 2011, kui lõikes 1 sätestatud kohustused on täidetud ja kui nimetatud liikmesriik näitab, et ülalnimetatud tähtpäevadest kinnipidamiseks on riiklikul, piirkondlikul ja kohalikul tasandil võetud kõik asjakohased meetmed.
3. […]
4. Liikmesriigid teatavad komisjonile oma seisukoha selles, kus on võimalik kohaldada lõiget 1 või 2, ning edastavad lõikes 1 viidatud õhukvaliteedi kava koos kogu olulise teabega, mida komisjonil on vaja, et hinnata, kas kõik asjakohased tingimused on täidetud. Oma hinnangus võtab komisjon arvesse liikmesriikide võetud meetmete hinnangulist mõju välisõhu kvaliteedile liikmesriikides nüüd ja tulevikus ning kehtivate ja komisjoni ettepanekul kavandatavate ühenduse meetmete hinnangulist mõju välisõhu kvaliteedile.
Kui komisjon ei ole esitanud vastuväiteid üheksa kuu jooksul alates kõnealuse teabe saamisest, loetakse asjakohased tingimused lõike 1 või 2 rakendamiseks täidetuks.
Kui esitatakse vastuväiteid, võib komisjon liikmesriikidelt nõuda õhukvaliteedi kavade kohandamist või uute õhukvaliteedi kavade esitamist.“
13. Direktiivi 2008/50 artikli 23 lõike 1 kohaselt peavad liikmesriigid koostama õhukvaliteedi kavad, kui saasteainete tase välisõhus ületab mõnda piirtaset:
„Kui teatud piirkondades või linnastutes saasteainete tase välisõhus ületab mõnda piirtaset või sihtväärtust või mõnda asjakohast lubatud ületamismäära, peavad liikmesriigid tagama, et nende piirkondade ja linnastute jaoks on koostatud õhukvaliteedi kavad vastavate XI ja XIV lisas sätestatud piirtaseme või sihtväärtuse saavutamiseks.
Juhul kui ületatakse piirtasemeid, mille saavutamise tähtpäev on juba möödunud, esitatakse õhukvaliteedi kavades asjakohased meetmed, nii et saavutamata jätmise ajavahemik jääks võimalikult lühikeseks. […]
Kõnealused õhukvaliteedi kavad peavad sisaldama vähemalt XV lisa A jaos loetletud teavet […]. Kõnealused kavad tuleb edastada komisjonile viivitamata, kuid mitte hiljem kui kaks aastat pärast selle aasta lõppu, millal ületamist esimest korda täheldati.
[…]“
14. Sarnane kohustus sisaldus juba ka nõukogu 27. septembri 1996. aasta direktiivi 96/62/EÜ välisõhu kvaliteedi hindamise ja juhtimise kohta(11) artikli 7 lõike 3 esimeses lauses:
„Liikmesriigid koostavad tegevuskavad ja näitavad neis ära meetmed, mida tuleb võtta kiiresti, kui on oht, et piir- ja/või häiretasemed ületatakse, et seda ohtu ja sellise olukorra kestvust vähendada.“
15. Direktiivi 2008/50 XV lisa A jagu sisaldab tegevuskavadele esitatavate nõuete loetelu. Punkt 6 nõuab järgmiste andmete esitamist olukorra analüüsimiseks:
„a) üksikasjad piirtaseme ületamist põhjustavate tegurite kohta (näiteks saasteainete levi, sealhulgas piiriülene levi, teiseste saasteainete tekkimine atmosfääris);
b) välisõhu kvaliteedi parandamise võimalike meetmete üksikasjalik kirjeldus.“
16. Punkt 8 näeb ette, et kavad peavad sisaldama saaste vähendamiseks võetud meetmete või läbiviidud projektide üksikasjalikku kirjeldust:
„a) kõigi projektis esitatud meetodite loend ja kirjeldus;
b) rakendamise ajakava;
c) õhukvaliteedi eeldatava paranemise ja selleks kuluva aja hinnangud.“
17. Direktiivi 2008/50 artikli 33 kohaselt pidid liikmesriigid nimetatud direktiivi üle võtma 11. juuniks 2010.
18. Direktiivi 2008/50 artikkel 31 näeb ette, et direktiiv 96/62/EÜ ja direktiiv 99/30/EÜ tunnistatakse kehtetuks:
„Direktiivid 96/62/EÜ, 1999/30/EÜ, 2000/69/EÜ ja 2002/3/EÜ tunnistatakse kehtetuks alates 11. juunist 2010, ilma et see piiraks liikmesriikide kohustusi, mis on seotud kõnealuste direktiivide ülevõtmise ja kohaldamise tähtaegadega.
[…]“
III. Asjaolud, kohtueelne menetlus ja hagi
19. Pooled ei vaidle selle üle, et alates 2007. aastast kuni vähemalt 2015. aastani on nii PM10 aasta piirtaset kui päeva piirtaset pidevalt ületatud Bulgaaria kõikides piirkondades ja linnastutes. Ainult piirkonnas BG0003 Varna ei ületatud 2009. aastal aasta piirtaset.
20. Bulgaaria palus piirtasemete ületamise tõttu komisjonilt piirtasemete saavutamise tähtaja pikendamist (vt selle kohta osa A), samal ajal algatas komisjon käesoleva liikmesriigi kohustuste rikkumise menetluse (vt selle kohta osa B).
A. Tähtaja pikendamise püüdlused
21. Komisjon sai 14. aprillil 2009 Bulgaarialt teatise, et nimetatud liikmesriik ei saa järgida PM10 piirtasemeid kuues linnastus. Seepärast pikendas Bulgaaria direktiivi 2008/50 artikli 22 alusel piirtasemete saavutamise tähtaega.
22. Komisjon otsustas 11. detsembril 2009 siiski esitada liikmesriigi teatise kohta vastuväited.
23. 9. juunil 2011 teatas Bulgaaria komisjonile uuesti soovist tähtaega pikendada. Komisjon jättis asjaomase taotluse rahuldamata, sest tähtaega oli võimalik pikendada ainult 11. juunini 2011 ja direktiivi 2008/50 artikli 22 lõike 4 teise lõigu kohaselt võis komisjon vastuväiteid esitada üheksa kuu jooksul alates kõnealuse teabe saamisest.
B. Liikmesriigi kohustuste rikkumise menetlus
24. Vahepeal, nimelt 1. oktoobril 2010, esitas komisjon Bulgaariale märgukirja ettepanekuga esitada seisukohad direktiivi 2008/50 artikli 13 rikkumise kohta. Komisjon täiendas oma märgukirja 25. jaanuaril 2013 etteheitega artikli 23 kohaste kavade koostamata jätmise kohta. Komisjon pidas silmas ajavahemikku aastatel 2007–2011.
25. Bulgaaria ei vaielnud piirtasemete rikkumise väitele vastu, kuid leidis, et ületamine väheneb.
26. Komisjon jäi oma etteheidete juurde ja esitas 11. juulil 2014 põhjendatud arvamuse, milles tugines lisaks ka 2012. aasta kohta kogutud andmetele ja kehtestas Bulgaariale viimase, kahe kuu pikkuse tähtaja.
27. Bulgaaria märkis oma vastustes endiselt, et olukord paraneb järk-järgult. Bulgaaria andmetel oli ületamine peamiselt tingitud talveperioodil korterite kütmiseks ette nähtud teatavate kütteainete kasutamisest.
28. Komisjoni hinnangul olid vastused puudulikud, seepärast esitas komisjon 14. septembril 2015 käesolevas asjas hagi järgmiste nõuetega:
– kuna Bulgaaria on süstemaatiliselt ja alates 2007. aastast kuni vähemalt aastani 2013 k.a pidevalt ületanud nii PM10 aasta piirtaset kui päeva piirtaset järgmistes piirkondades ja linnastutes: BG0001 Sofia linnastu, BG0002 Plovdivi linnastu, BG0004 Põhja‑Bulgaaria, BG0005 Edela‑Bulgaaria ja BG0006 Kagu‑Bulgaaria;
– on süstemaatiliselt ja alates 2007. aastast kuni vähemalt aastani 2013 k.a pidevalt ületanud PM10 päeva piirtaset ning ka PM10 aasta piirtaset aastatel 2007, 2008 ja alates aastast 2010 kuni vähemalt aastani 2013 k.a Varna piirkonnas BG0003;
– ja kuna puudub täiendav teave, mis tõendaks, et olukord ülalnimetatud piirkondades ja linnastutes, kus PM10 päeva ja aasta piirtasemeid ületati, oleks muutunud, tuvastada, et Bulgaaria rikub jätkuvalt talle direktiivi 2008/50 artikli 13 lõikest 1 koosmõjus XI lisaga tulenevaid kohustusi;
– lisaks tuvastada, et kuna 2013. aasta õhukvaliteedi aastaaruande kohaselt ületatakse endiselt nii PM10 aasta piirtaset kui päeva piirtaset kõigis ülalnimetatud piirkondades ja linnastutes, siis on Bulgaaria Vabariik rikkunud direktiivi 2008/50 artikli 23 lõike 1 teisest lõigust tulenevaid kohustusi ja eelkõige kohustust tagada, et piirtasemete saavutamata jätmise ajavahemik jääks võimalikult lühikeseks, ning et see rikkumine kestab endiselt edasi;
– mõista kohtukulud välja Bulgaaria Vabariigilt.
29. Bulgaaria Vabariik palub jätta hagi vastuvõetamatuse tõttu läbi vaatamata või põhjendamatuse tõttu rahuldamata ja mõista kohtukulud välja komisjonilt.
30. Pooled esitasid kirjalikud seisukohad ja nad kuulati ära 29. septembril 2016 toimunud kohtuistungil. Kohtuasjas on Bulgaaria toetuseks menetlusse astunud Poola Vabariik.
IV. Õiguslik hinnang
31. Komisjon heidab Bulgaariale ette, et viimane on rikkunud direktiivist 2008/50 tulenevat kahte kohustust, nimelt esiteks kohustust järgida PM10 piirtasemeid (vt selle kohta osa A) ja teiseks kohustust koostada piirtasemete ületamise tõttu õhukvaliteedi kavad, mille eesmärk on hoida ületamise aeg võimalikult lühikesena (vt selle kohta osa B).
A. Direktiivi 2008/50 artikkel 13 – piirtasemete ületamine
32. Hagi esimene väide puudutab direktiivi 2008/50 artiklis 13 ja XI lisas ette nähtud PM10 piirtasemete ületamist. XI lisa sätestab PM10 osas kahte liiki piirtasemed: ööpäeva (24 tunni) piirtaseme 50 μg/m3, mida ei tohi ületada rohkem kui 35 korral kalendriaasta jooksul, ja kalendriaasta piirtaseme 40 μg/m3, mida ei tohi üldse ületada.
33. Vaidlust ei ole selle üle, et alates Bulgaaria liitumisest Euroopa Liiduga on seal ühest, nimelt kalendriaasta piirtasemest kinni peetud ainult ühes piirkonnas, nimelt piirkonnas BG003 Varna, ja sedagi ainult 2009. aastal. Mujal on mõlemat piirtaset järjepidevalt ületatud. Kirjalikus menetluses märgitud viimased andmed puudutavad 2015. aastat.
34. Piirtasemete ületamise üle küll vaidlust ei ole, kuid menetluse eset on raske täpsemalt piiritleda ja sellele tuginevad ka Bulgaaria vastuväited hagi vastuvõetavuse kohta (vt selle kohta järgnevalt jaotis 1). Peale selle tuleb selgitada, kas Bulgaaria võiks saada ajutise vabastuse piirtasemetest kinnipidamisest (vt selle kohta järgnevalt jaotise 2 alapunkt a) ja kas piirtasemetest kinnipidamise kohustus on tulemuskohustus või hõlmab see ainult püüdlusi piirtasemete saavutamiseks (vt selle kohta järgnevalt jaotise 2 alapunkt b).
1. Menetluse ese ja komisjoni väite vastuvõetavus
35. Esmapilgul võiks arvata, et komisjon palub tuvastada piirtasemete ületamise kõnealustel aastatel asjaomastes piirkondades ja linnastutes. Nagu Bulgaaria vastuväidetest nähtub, oleks hagi selline väide siiski vähemalt osaliselt vastuvõetamatu.
36. ELTL artikli 258 alusel esitatud hagi ese piiritletakse selles sättes ette nähtud kohtueelses menetluses.(12) Seega ei saa hagis esitada muid väiteid kui need, mis esitati kohtueelse menetluse käigus. Kohtueelse menetluse eesmärk on anda asjaomasele liikmesriigile võimalus ühelt poolt viia oma tegevus kooskõlla liidu õigusest tulenevate kohustustega ning teiselt poolt esitada õigel ajal komisjoni väidetele vastuväited.
37. Komisjon eiraks eeltoodud põhimõtteid, kui ta taotleks hagis rikkumiste tuvastamist 2013. aasta kohta, repliigis isegi 2014. aasta kohta, kuigi põhjendatud arvamuses märgitakse viimasena 2012. aastat. Juba põhjendatud arvamuses minnakse ühe aasta võrra kaugemale kui täiendavas märgukirjas.
38. Leian siiski, et põhimõtteliselt on see väide vastuvõetav.
39. Liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi esemeks võib nimelt olla ka haldustava, kui selline tegutsemisviis on teatud määral juurdunud ja üldine,(13) aga samuti üldine ja kestev rikkumine.(14)
40. Selles tähenduses mõistan komisjoni hagi seoses nõudega tuvastada piirtasemete „süstemaatiline“ ja „pidev“ ületamine selliselt, et Bulgaaria rikub „jätkuvalt“ direktiivi 2008/50 artiklit 13 ja XI lisa.
41. Samamoodi on selgitatav ka komisjoni seisukoht piirtasemete ületamise kohta neil aastatel, mis ei olnud veel kohtueelse menetluse ja hagi esemeks. Teabega varasemate andmete kohta soovitakse Euroopa Kohtu menetluse käigus näidata, et väidetav rikkumine on üldine ja kestab jätkuvalt edasi.(15)
42. Seega ei ole tegemist hagi eseme õigusvastase laiendamisega, vaid endiselt etteheitega, et Bulgaaria eirab jätkuvalt PM10 piirtasemeid.
43. Kohtueelsest menetlusest tulenev piirang tähendab muu hulgas siiski ka seda, et liikmesriigi kohustuste rikkumise olemasolu tuleb hinnata põhjendatud arvamuses määratud tähtaja lõppemisel liikmesriigis esineva olukorra alusel ning Euroopa Kohus ei saa arvestada hiljem toimunud muutusi.(16) Käesolevas menetluses lõppes see tähtaeg 2014. aasta septembris.
44. Seega saab Euroopa Kohus langetada otsuseid ainult enne nimetatud tähtaega toimunud asjaolude kohta. Komisjoni väited, mis puudutavad pärast selle tähtaja möödumist toimunut, on asjakohased ainult varasemat olukorda hõlmavate järelduste tegemiseks.
45. Bulgaaria väide hagi ebaselge sõnastuse ja kodukorra artikli 120 punkti c rikkumise kohta rajaneb sisuliselt sellel, et Bulgaaria ei ole õigesti aru saanud liikmesriigi kohustuste üldise ja kestva rikkumise tuvastamise võimalusest.
46. Oleks olnud küll soovitav, et komisjon oleks hagi eseme täpsemalt sõnastanud, näiteks viidates Euroopa Kohtu asjasse puutuvale praktikale, kuid samas puudub alus väita, et vaidluse ese ei oleks selge.
47. Lõpuks tuleb märkida, et piirtasemed aastate 2007–2010 kohta tulenesid direktiivi 1999/30 artiklist 5 ja III lisa 1. etapist, kuid komisjon tugineb üksnes direktiivile 2008/50, mis kõnealusel ajal veel ei kehtinud.
48. ELTL artikli 258 alusel algatatud menetluses on komisjonil siiski väljakujunenud kohtupraktika järgi õigus nõuda selliste kohustuste rikkumise tuvastamist, mis tulenevad hiljem muudetud või kehtetuks tunnistatud liidu õigusakti esialgsest redaktsioonist ning on uutes sätetes säilinud.(17)
49. Eeltoodu kehtib ka käesoleval juhul, sest direktiivi 2008/50 artikkel 13 ja XI lisa sisaldavad PM10 kohta identseid piirtasemeid võrreldes nendega, mis kehtisid vastavalt direktiivi 1999/30 artiklile 5 ja III lisa 1. etapile perioodil enne esimesena nimetatud direktiivi jõustumist. Seda kinnitab direktiivi 2008/50 artikli 31 lõige 3, mis sätestab, et viiteid kehtetuks tunnistatud direktiividele, eriti direktiivile 1999/30 tõlgendatakse viidetena direktiivile 2008/50.
50. Seega ei ole nõutav, et komisjon viitaks oma haginõudes sõnaselgelt varasematele õigusnormidele.(18) Piisab sellest, kui ta väljendab hagiavalduses selgesti piirtasemete kehtivuse järjepidevust ja asjakohaseid õiguslikke aluseid.
51. Eeltoodust tulenevalt on hagi piirtasemete rikkumise kohta ja komisjoni väide rikkumiste kohta, mis pandi toime enne põhjendatud arvamuses määratud tähtaega, täpsemalt enne 2014. aasta septembrit, vastuvõetavad.
2. Esimese väite põhjendatus
52. Komisjoni etteheide on hagiavalduses märgitud ajavahemiku 2007–2013 puhul kindlasti ka põhjendatud.
53. Bulgaarias ületati PM10 piirtasemeid kõnesoleval ajal kõikides piirkondades ja linnastutes (välja arvatud üks erand ühel aastal), see tähendab alates ajast, kui need piirtasemed protokolli kohaselt Bulgaaria suhtes kehtima hakkasid. Seega on rikkumine üldine ja kestab jätkuvalt edasi.
54. Repliigis täiendavalt märgitud 2014. aasta kohta tuleb seevastu märkida, et põhjendatud arvamuses määratud tähtaeg möödus juba sama aasta septembris. Piirtasemed puudutavad aastat kui tervikut, nimelt päeva piirtasemete ületamise kordade arvu aastas ja aasta keskmist väärtust. Komisjon ei märgi, kas piirtasemete rikkumise saab tuvastada juba kõnesolevaks ajaks mõõtmisel kogutud andmete põhjal. Isegi kui andmeid saaks tähtaja lõppemiseni jääva ajavahemiku kohta ümber arvutada, oleks ikkagi vajalik komisjoni sellekohane väide. Seda ei ole komisjon aga esitanud. Seepärast ei ole rikkumist 2014. aasta kohta võimalik tuvastada ja selles osas tuleb jätta hagi rahuldamata.
a) Ajutise vabastuse taotlemine
55. Komisjoni etteheide oleks siiski suures osas alusetu, kui Bulgaariale oleks direktiivi 2008/50 artikli 22 alusel antud PM10 piirtasemetest kinnipidamise kohustuse täitmiseks tähtaja ajutist pikendust kuni 11. juunini 2011. Tähtaja pikendamine muudaks ebaoluliseks kõik piirtasemete ületamised enne seisukoha esitamise ettepanekut sisaldava täiendava märgukirja saatmist.(19)
56. Vaidlust ei ole selle üle, et Bulgaaria ei võinud saada vabastust 2009. aasta taotluse alusel. Nimelt esitas komisjon taotlusele õigeaegselt vastuväited, mistõttu Bulgaaria oleks pidanud direktiivi 2008/50 artikli 22 lõike 4 kolmanda lõigu kohaselt esitama muudetud taotluse.
57. Bulgaaria leiab aga, et 9. juunil 2011 esitatud taotlus oligi muudetud taotlus, millele komisjon ei esitanud asjakohaseid vastuväiteid.
58. Olgugi et komisjon ei esitanud taotlusele vastuväiteid formaalse otsusega, märkis ta 11. juuli 2011. aasta kirjas üheti mõistetavalt, et muudetud taotlus esitati hilinenult.
59. Kõnealuses kirjas sisaldub taotluse rahuldamata jätmise otsus, mida Bulgaaria ei vaidlustanud. Mõistetavalt ei ole Bulgaaria väitnud selle otsuse õigustühisust, sest õigustühiseks tunnistamisega kaasnevate tagajärgede tõsidus nõuab, et õiguskindluse tõttu on see võimalik vaid kõige ekstreemsematel juhtudel.(20) Käesolev juhtum näitlikustab lisaks õigustühiseks tunnistamisega seonduvaid õiguskindluse riske. Seega peab Bulgaaria käesoleval juhul leppima tema taotluse rahuldamata jätmisega. Juba seetõttu on direktiivi 2008/50 artikli 22 kohase vabastuse kohaldamine välistatud.
60. Samal põhjusel ei ole käesolevas menetluses vaja teha otsust selle kohta, kas komisjon rikkus ELL artikli 4 kolmandas lõigus sätestatud lojaalse koostöö põhimõtet, jättes 9. juuni 2011. aasta taotluse sisuliselt läbi vaatamata. Bulgaaria niisugune vastuväide oleks võinud seada 11. juuli 2011. aasta kirja õiguspärasuse kahtluse alla. Kuna aga Bulgaaria teatisele vastu ei vaielnud, siis ei saanud see liikmesriik ka eeldada, et ta on piirtasemetest kinnipidamise kohustusest vabastatud.(21)
61. Kui Euroopa Liidu Kohus (edaspidi „Euroopa Kohus“) eeltooduga ei nõustu, siis tuleks kontrollida, kas komisjonil oli õigus jätta taotlus hilinenud esitamise tõttu rahuldamata.
62. Komisjon leiab, et taotluse rahuldamata jätmine on õigustatud, sest ta ei saa tagasiulatuvalt legaliseerida direktiiviga vastuolus olevat olukorda.
63. Direktiivi 2008/50 artikkel 22 ei välista siiski kohustusest tagasiulatuvalt vabastamist. Vastupidi, viidatud säte on just nimelt PM10 osas tagasiulatuv. Nimelt kehtivad kõnesolevad piirtasemed alates 2005. aastast, kuid erandi võimalus nähti ette alles 2008. aastal. Lisaks ei saa välistada ka õigustatud huvi tagasiulatuvalt vabastamise vastu, näiteks eesmärgiga välistada alus võimalike kahjunõuete esitamiseks.
64. Tõsi on see, et vabastamine on võimalik ainult teatavate eelduste olemasolu korral. Direktiivi 2008/50 artikli 22 lõige 1 näeb aga ette, et liikmesriik esitab õhukvaliteedi kava, mis näitab, kuidas piirtasemetest kinnipidamine uueks tähtajaks, PM10 puhul hiljemalt 11. juuniks 2011 saavutatakse.(22)
65. 9. juuni 2011. aasta taotlus oleks pidanud sisaldama teavet selle kohta, et asjaomased piirtasemed saavutatakse hiljemalt kahe päeva pärast. Esitatud andmete põhjal oli see tegelikkuses võimatu. Bulgaaria kõnesolevates piirkondades ja linnastutes ületati piirtasemeid enne ja pärast taotluse esitamist peaaegu pidevalt. Ainult Varna piirkonnas jäid näitajad mõned aastad varem aasta piirtasemest madalamaks, kuid ka seal tuli liiga sageli ette päeva piirtaseme ületamist.
66. Seega on Bulgaaria taotluse puhul kohustusest vabastamise eelduste täidetus välistatud. Järelikult oleks komisjon ka pärast ammendavat kontrolli jätnud Bulgaaria taotluse õigustatult rahuldamata.
67. Isegi kui Bulgaaria oleks esitanud kohustusest vabastamise taotluse koos lubadusega pidada piirtasemetest alates 11. juunist 2011 kinni, oleks piirtasemete jätkuvat ületamist arvesse võttes õiguse kuritarvitamine, kui asjaomane liikmesriik sellele dokumendile nüüd tugineks.
68. Kokkuvõtvalt tuleb märkida, et Bulgaariat ei vabastatud kuni 11. juunini 2011 PM10 piirtasemetest kinnipidamise kohustusest.
b) Piirtasemetest kinnipidamise kohustuse sisu
69. Vastuseks komisjoni etteheidetele toob Bulgaaria lisaks esile õhukvaliteedi parandamise püüdlused, juba väidetavalt parema õhukvaliteedi ja riigi majandusliku olukorra.
70. Need argumendid ei sea mingil moel kahtluse alla järeldust, et rikkumine on olnud üldine ja kestab jätkuvalt edasi. Euroopa Kohus on nimelt korduvalt sedastanud, et juba üksnes piirtasemete ületamisega rikutakse direktiivi 2008/50 artiklit 13 ja XI lisa,(23) kui ei tõendata vääramatu jõu esinemist.(24) Seega on tegemist tulemuskohustusega (obligation de résultat) ja mitte lihtsalt kohustusega püüda piirtasemetest kinni pidada.
71. Kõnealuse kohustuse käsitlemist tulemuskohustusena ei välista see, et direktiivi 2008/50 artikli 23 lõike 1 teine lõik ei kohusta liikmesriike võtma meetmeid piirtasemete mis tahes ületamise takistamiseks või viivitamatuks lõpetamiseks, vaid ainult selliseid meetmeid, mis hoiaksid saavutamata jätmise ajavahemiku võimalikult lühikesena.
72. Kui mõista direktiivi 2008/50 artikli 23 lõike 1 teist lõiku nii, et see näeb õhukvaliteedi standardite rikkumise ainsa õigusliku tagajärjena ette õhukvaliteedi kavade koostamise kohustuse, siis tuleks kahelda, kas tegemist on tulemuskohustusega. Nimelt leevendaks see liidu õigusest tulenevat kohustust lõpetada liidu õiguse rikkumine võimalikult kiiresti ja hüvitada teatavatel tingimustel kahju.(25) Samuti väheneks sel juhul rikkumise kestuse tähtsus. Kava koostamise kohustusest järeldub kaudselt, et rikkumist ei ole üldjuhul võimalik lõpetada kohe, vaid teatava aja möödudes. Selline arusaam tundub olevat põhjendatud raskuste tõttu õhukvaliteedi standardite ülevõtmisel, mistõttu oli asjakohane ka õhukvaliteedi direktiivi muutmine.
73. Nagu Euroopa Kohus siiski õigustatult sedastas, näeb üksnes direktiivi 2008/50 artikli 22 lõige 1 otseselt ette liikmesriigi võimaluse pikendada direktiivi XI lisas sätestatud tähtaega, et saavutada selles lisas kindlaks määratud piirtasemed.(26) Oleks vastuoluline lugeda lisaks viidatud sättele, mis näeb sõnaselgelt ette tähtaja pikendamise rangetel tingimustel ja piiritletult,(27) artikli 23 lõike 1 teisest lõigust välja veel teinegi, aga ajalise piiranguta(28) ja üksnes kaudselt põhistatud erand õhukvaliteedi kavade koostamise kohustusest. Selline käsitlus kahjustaks õhukvaliteedi standardite kasulikku mõju,(29) mis ei oleks vastuvõetav juba seepärast, et õhukvaliteedil on suur tähtsus inimtervise seisukohast.
74. Direktiiv 2008/50 sisaldab muu hulgas ka selliseid õhukvaliteediga seonduvaid eesmärke, mis ei kujuta endast tulemuskohustust. Artikli 15 lõige 1 ja artikli 16 lõige 1 sätestavad nimelt üksnes, et liikmesriigid võtavad ainult kõik vajalikud meetmed, mis ei too kaasa ebaproportsionaalselt suuri kulutusi, et saavutada eesmärk vähendada kokkupuudet PM2,5‑osakestega, seega veelgi väiksemate osakestega. Kui seadusandja ei oleks soovinud PM10 piirtasemeid kindlaks määrata tulemuskohustusena, siis oleks ta valinud sarnase sõnastuse.
75. Direktiivi 2008/50 alusel tekivad seega PM10 puhul kaks üksteisega seotud, aga siiski erinevat kohustust: ühelt poolt piirtasemetest kinnipidamise ennetav ja tingimusteta tulemuskohustus ja teiselt poolt nende ületamise puhuks tagajärgedele suunatud kohustused.
76. Sellegipoolest tuleb eeldada, et õhukvaliteedi kavade koostamine mõjutab piirtasemete rikkumise õiguslikke tagajärgi. Seda eelkõige põhjusel, et direktiivi 2008/50 nõuetele vastav õhukvaliteedi kava ja selle piisav elluviimine võivad vähendada rikkumise kaalukust. Nimetatud kava võib õigustada isegi loobumist ELTL artikli 260 alusel algatatud menetluses määratavast karistusmaksest või välistada piirtasemete rikkumise kvalifitseerimise(30) kahjuhüvitisi käsitlevate õigusnormide alusel. Käesolevas menetluses ei ole küll veel vaja nende küsimuste kohta otsust langetada, aga neid arvestades suureneb komisjoni teise väite kaalukus.
77. Piirtasemetest kinnipidamise kohustuse kui tulemuskohustuse tõlgendamist ei muuda ka kohtuotsuse ClientEarth ebaselge sõnastus. Euroopa Kohus rõhutas viidatud otsuses, et kui vääveldioksiidi, PM10, plii ja süsinikmonooksiidi osas näeb direktiivi 2008/50 artikli 13 lõike 1 esimene lõik ette, et liikmesriigid „tagavad“, et piirtasemeid ei ületataks, on sätte teises lõigus märgitud, et lämmastikdioksiidi ja benseeni osas „ei tohi“ piirtasemeid alates kindlaksmääratud tähtaja lõppemisest „ületada“, mis vastab tulemuskohustusele.(31)
78. Minu hinnangul ei soovinud Euroopa Kohus sellega vastandada vääveldioksiidi, PM10, plii ja süsinikmonooksiidi puudutavaid kohustusi lämmastikdioksiidi ja benseeni puudutavatele kohustustele. Tegemist on pigem väljakujunenud kohtupraktika mõneti vääriti mõistetava kinnitusega. Mõlemad sõnastused väljendavad erinevate sõnade kaudu ühte ja sama kohustust.(32)
79. Muus osas ei tekita piirtasemete üldise ja kestva rikkumise tuvastamises kahtlust ka see, et kuuest piirkonnast ühes, nimelt Varnas ei ületatud 2009. aastal ühte kahest piirtasemest. Tegemist on ilmselt ebatüüpilise juhuga, mida saab selgitada ainult erakorraliste asjaolude esinemisega. Hiljem ületati kõnesolevas piirkonnas lõpuks ka seda piirtaset. Päeva piirtaset ületati Varnas ka 2009. aastal liiga tihti.
3. Vahekokkuvõte
80. Eeltoodust tulenevalt on Bulgaaria ajavahemikul 2007–2013 üldiselt ja kestvalt rikkunud direktiivi 2008/50 välisõhu kvaliteedi ja Euroopa õhu puhtamaks muutmise kohta artikli 13 lõikest 1 koosmõjus XI lisaga tulenevaid PM10 piirtasemetest kinnipidamise kohustusi kõikides Bulgaaria piirkondades ja linnastutes.
B. Direktiivi 2008/50 artikkel 23 – õhukvaliteedi kavad
81. Komisjoni hagi teine väide käsitleb õhukvaliteedi kavade koostamist vastavalt direktiivi 2008/50 artiklile 23.
82. Kui teatavates piirkondades või linnastutes ületab saasteainete tase välisõhus mõnda piirtaset, tagavad liikmesriigid direktiivi 2008/50 artikli 23 lõike 1 esimese lõigu alusel nende piirkondade või linnastute kohta õhukvaliteedi kavade koostamise asjaomaste piirtasemete saavutamiseks. Direktiivi 2008/50 artikli 23 lõike 1 teise lõigu esimese lause kohaselt sisaldavad õhukvaliteedi kavad juhul, kui ületatakse piirtasemeid, mille saavutamise tähtpäev on juba möödunud, asjakohaseid meetmeid, et saavutamata jätmise ajavahemik jääks võimalikult lühikeseks. Artikli 23 lõike 1 kolmanda lõigu esimene lause näeb ette, et õhukvaliteedi kavad peavad sisaldama vähemalt XV lisa A jaos loetletud teavet.
83. Piirtasemete ületamisest alates peab Bulgaaria seega direktiivi 2008/50 artikli 23 lõike 1 esimese lõigu alusel koostama õhukvaliteedi kavad. Kuivõrd Bulgaariat ei ole kõnesoleva kohustuse täitmisest vabastatud, pidid need kavad artikli 23 lõike 1 teise lõigu esimese lause kohaselt sisaldama asjakohaseid meetmeid, et saavutamata jätmise ajavahemik jääks võimalikult lühikeseks.
84. Pooled on ühel meelel selles, et Bulgaaria koostas õhukvaliteedi kavad.
85. Komisjon leiab piirtasemete jätkuva ületamise tõttu siiski, et Bulgaaria ei ole võtnud asjakohaseid meetmeid, hoidmaks saavutamata jätmise ajavahemikku võimalikult lühikesena. Bulgaaria ei võtnud kõiki vajalikke ja teaduslikult võimalikke meetmeid, et piirtasemete ületamist lõpetada. Lisaks heidab komisjon ette ettenähtud meetmete võtmata jätmist ja teatavate andmete puudumist Bulgaaria kavades.
86. Selle väite puhul tuleb kõigepealt samuti täpsustada menetluse eset (vt selle kohta järgnevalt jaotis 1) ning seejärel uurida komisjoni väidete tõendatust (vt selle kohta järgnevalt jaotis 2) ja Bulgaaria õhukvaliteedi kavade kvaliteeti (vt selle kohta järgnevalt jaotis 3).
1. Hagi ese ja komisjoni väite vastuvõetavus
87. Hagi selle väite vastuvõetavuse kohta käivad samad põhjendused, nagu on esitatud esimese väite vastuvõetavuse kohta. Kuigi komisjon ei piirdu väites teabega, mis oli seisukoha esitamise ettepanekut sisaldava märgukirja ja põhjendatud arvamuse ese, osutavad hilisemat olukorda iseloomustavad asjaolud siiski vaid täiendavalt sellele, et õhukvaliteedi kavade koostamise ja rakendamise praktika oli üldine ja kestab jätkuvalt edasi.
88. Ka hagi selle väite vastuvõetavus on ajaliselt siiski piiratud põhjendatud arvamuse esitamise tähtajaga, mis lõppes 11. septembril 2014.
89. Lisaks tekib küsimus, kas ka see väide hõlmab varasemaid kui direktiiviga 2008/50 kehtestatud kohustusi. Need tulenesid direktiivist 96/62 koostoimes direktiiviga 99/30.
90. Selles osas erineb olukord piirtasemete omast. Siinkohal ei ole oluline, kas varasemad õigusnormid sisaldasid samasuguseid nõudeid, nagu nüüd sätestavad direktiivi 2008/50 artikli 23 lõige 1 ja XV lisa A jagu. Nimelt lähtub komisjon ise sellest, et direktiivi 2008/50 artikli 23 lõige 1 on rangem kui direktiiv 96/62. Viimati nimetatud direktiiv näeb ette ainult piirtasemete mõistliku aja jooksul saavutamise, kuid esimesena nimetatud direktiivi kohaselt peab saavutamata jätmise ajavahemik jääma võimalikult lühikeseks. Nõuete rangemaks muutmine välistab aga järjepidevuse.
91. Seepärast ei saa komisjon tugineda direktiivi 96/62 kavade koostamise kohustuse järjepidevale kehtivusele. Direktiivi 2008/50 artikli 23 lõike 1 rikkumist saab tuvastada alles pärast viimati nimetatud direktiivi ülevõtmise tähtaja lõppemist, see tähendab kõige varem alates 11. juunist 2010.
92. Komisjoni väide on seega vastuvõetav ainult eeltoodud ulatuses.
2. Piirtasemete ületamise kestus
93. Kuna komisjon teeb piirtasemete ületamise kestuse põhjal järelduse, et rikutud on kohustust hoida piirtasemete saavutamata jätmise ajavahemik võimalikult lühikesena, siis eeldab see kaudselt, et tasemete ületamine tuleb teatava aja jooksul lõpetada. Direktiivis 2008/50 ei ole sellist ajavahemikku sõnaselgelt sätestatud ja seda ei ole direktiivist võimalik ka tuletada.
94. Euroopa Kohus on õhukvaliteedi kavade osas tänaseni pigem sedastanud, et direktiivi 2008/50 artikli 23 lõike 1 teisest lõigust tuleneb, et kuigi liikmesriikidel on võetavate meetmete kindlaksmääramisel teatav kaalutlusruum, peavad need igal juhul võimaldama seda, et piirtasemete ületamise aeg oleks nii lühike kui võimalik.(33)
95. Nimetatud seisukohta tuleb hinnata, võttes arvesse varasemat kohtuotsust Janecek, mis käsitleb direktiivi 96/62 artikli 7 lõike 3 alusel lühikese aja jooksul koostatavaid tegevuskavasid, kui on oht, et piirtasemed ületatakse. Euroopa Kohus sedastas, et direktiivi loogikast, mis on suunatud saastatuse komplekssele vältimisele, tuleneb, et liikmesriikidel on kohustus võtta meetmeid, mis on sobivad nimetatud tasemete ületamise ohu miinimumini vähendamiseks ja sellise olukorra kestvuse piiramiseks, arvestades kõiki antud hetkel valitsevaid tingimusi ja esindatud huve.(34) Sellega seoses märkis Euroopa Kohus, et liikmesriigid peavad kaalutlusõigust teostades arvestama lisaks eesmärgile vähendada tasemete ületamise ohtu ka tasakaalu, mis tuleb tagada selle eesmärgi ja erinevate olemasolevate avalike ja erahuvide vahel.(35)
96. Ka direktiivi 2008/50 artikli 23 lõikes 1 ette nähtud õhukvaliteedi kavad tuleb koostada ainult vastavate huvide tasakaalu arvesse võttes. Õhukvaliteedi suur tähtsus elu ja tervise kaitsele jätab samas väga vähe kaalutlusruumi muude huvide arvestamiseks. Seetõttu tuleb vastavat kaalutlusotsust rangelt kontrollida.(36) Siiski esineb vaieldamatult ülekaalukaid huvisid, mis võivad olla vastuolus teatavate sobivate meetmetega.
97. Bulgaaria väitel on piirtasemete ületamise peamine põhjus talvel korterite kütmisel teatavate tahkete kütteainete, eelkõige puude ja söe kasutamine. Seepärast näib, et nende kütteainete kasutamise keeld võiks olla piirtasemete saavutamiseks sobiv meede. See meede on siiski lubamatu niikaua, kuni kütmiseks ei ole muid alternatiive, sest kütmata jätmine kahjustaks inimeste tervist veel rohkem.
98. Bulgaaria rõhutab seega õigustatult, et seda, milline periood on „võimalikult lühike“, saab tuvastada ainult konkreetse juhtumi asjaolude põhjal. Ületamise kestus üksinda ei ole selleks piisav, sest see ei võimalda teha järeldusi selle kohta, kas tasakaalustamine muude huvidega oli väär.
99. Seega ei ole komisjoni peamine argument otseselt tulemuslik. Piirtasemete ületamine teatava arvu aastate jooksul, olgu see siis seitse, kaheksa või üheksa aastat, ei saa olla ainumäärava tähtsusega otsustamisel, kas asjaomast perioodi võis veel pidada „võimalikult lühikeseks“.
100. Eeltoodust ei järeldu siiski, et komisjoni väide on tähtsusetu.
101. Euroopa Kohus peaks eelkõige juhinduma oma praktikast, mis puudutab jäätmeid käsitlevaid õigusnorme. Selles valdkonnas kehtib praegu jäätmedirektiivi(37) artiklis 13 sätestatud liikmesriikide üldine kohustus tagada jäätmete käitlemine viisil, mis ei sea ohtu inimese tervist ega kahjusta keskkonda. Juhul kui selle eesmärgiga vastuolus olev olukord (näiteks ebaseaduslik prügila) siiski edasi kestab ja põhjustab pikema ajavahemiku jooksul keskkonnaseisundi märkimisväärset halvenemist, ilma et pädevad ametiasutused asjasse sekkuksid, viitab see liikmesriigi kohustuste rikkumisele.(38)
102. Öeldu on asjakohane ka käesolevas menetluses. Bulgaarias rikutakse juba pikka aega PM10 piirtasemeid ja sellel on Bulgaaria elanikkonna jaoks rasked tagajärjed. See tõendab kaalukalt, et Bulgaaria ei ole täitnud talle direktiivi 2008/50 artikli 23 lõike 1 teisest lõigust tulenevat kohustust.
103. Bulgaaria on küll seisukohal, et piirtasemete ületamine ei saa tähendada ühekorraga direktiivi 2008/50 artikli 13 lõike 1 ja artikli 23 lõike 1 teise lõigu rikkumist, sest esimesena märgitud kohustuse rikkumine alles põhjustab viimasena märgitud kohustuse rikkumise.
104. Eeltoodud väide jätab aga tähelepanuta, et piirtasemete ületamine ei tähenda direktiivi 2008/50 artikli 23 lõike 1 teise lõigu rikkumist, vaid ainult tõendab, et õhukvaliteedi kavad ei vasta nõuetele. Seda ei saa väita pärast ühekordset piirtasemete ületamist, mida kauem aga need rikkumised kestavad, seda enam näitavad need, kui tõhusad või ebatõhusad on õhukvaliteedi parandamiseks juba võetud meetmed.
105. Kõnealuse tõendi kaalukuse hindamisel on pealegi huvipakkuvad ka pärast põhjendatud arvamuse esitamise tähtaega, see tähendab 2014. ja 2015. aastal toimunud rikkumised, mille toimepanekut ei vaidlustata. Need kinnitavad, et enne kõnesoleva tähtaja möödumist koostatud kavad ei olnud piisavad isegi mitte selleks, et aidata piirtasemetest kinni pidada hiljem.
106. Piirtasemete ületamise kestuse tähtsust ei vähenda ka see, et menetluse ese on ainult alates 11. juunist 2010 kehtiv kohustus. Nimelt ei pidanud Bulgaaria õhu saastatust vähendama alles sellest ajast alates, vaid juba alates liiduga liitumisest 2007. aasta jaanuaris, mil tema suhtes muutus kohaldatavaks direktiivi 96/62 artikli 7 lõige 3. Ajavahemikul alates 11. juunist 2010 kuni 11. septembrini 2014 õhukvaliteedi parandamiseks võetud meetmete tõhusust tuleb seega hinnata enam kui kolm aastat kestnud varasemate püüdluste põhjal. Kuivõrd need pingutused ei olnud piisavad, siis oli pärast 11. juunit 2010 veelgi enam põhjust võtta tõhusamaid meetmeid.
107. Seega on Bulgaaria ülesanne lükata ümber piirtasemete kestva rikkumisega tõendatud väited. Selleks peaks asjaomane liikmesriik eelkõige tõendama, et tema esitatud õhukvaliteedi kavad vastavad direktiivi 2008/50 artikli 23 lõike 1 ja XV lisa A jao nõuetele.
3. Bulgaaria õhukvaliteedi kavade kvaliteet
108. Bulgaaria ja komisjoni argumentide kohaselt on senised õhukvaliteedi kavad aga puudulikud.
109. Vaidlust ei ole selle üle, et kõnesolevad kavad sisaldasid mitmesuguseid kavandatud näitajaid piirtasemete saavutamiseks, aga eesmärgiks seatud piirtasemed jäid saavutamata. Komisjon väidab, et kaalutud ei ole kõiki võimalikke meetmeid, näiteks rangemaid nõudeid eluruumide kütmiseks mõeldud tahkekütustele või piiranguid liikluses, ning Bulgaaria ei esita sellele vastuväiteid.
110. Bulgaaria õhukvaliteedi kavad on puudulikud ka ülesehituselt.
111. Komisjon märgib täiendavalt, et Bulgaaria kavades puuduvad täpsemad andmed nende territoriaalse kohaldamise, ajalise teostamise, kavandatavatest meetmetest oodatava õhukvaliteedi paranemise ja piirtasemete saavutamise aja kohta.
112. Komisjon viitab direktiivi 2008/50 XV lisa A jaos sätestatud nõuetele. Eelkõige tuleb märkida viidatud jao punkti 6 alapunktis b ette nähtud välisõhu kvaliteedi parandamise võimalike meetmete üksikasjalikku kirjeldust. Samuti näeb punkt 8 ette kõigi projektis esitatud meetodite loendi ja kirjelduse (alapunkt a), rakendamise ajakava (alapunkt b) ja õhukvaliteedi eeldatava paranemise ja selleks kuluva aja hinnangud (alapunkt c).
113. Eeltoodud andmed on väga olulised, sest alles nende põhjal on võimalik välja selgitada, kas asjaomased õhukvaliteedi kavad võimaldavad tõepoolest hoida piirtasemete ületamise aega võimalikult lühikesena. Kõnesolevad andmed võimaldavad kontrollida, kas liikmesriik on tuvastanud kõik õhukvaliteedi parandamise meetmed ja millised nendest on välja valinud. Ühtlasi on võimalik hinnata, kui tõhusalt ja kui pika aja jooksul õhukvaliteet paraneb. Lõpuks selgub, kas ja millise tähtaja jooksul nende kavade kohaselt piirtasemed saavutatakse.
114. Bulgaaria kirjeldab küll mitmesuguseid meetmeid ja kavasid, kuid ei vaidle vastu väitele, et valdav osa eespool loetletud andmetest on puudu.
115. Siiski toob Bulgaaria välja ka vastuolu komisjoni väites. Nimelt leiab komisjon ühelt poolt, et Bulgaaria on jätnud märkimata, millal kavandatakse piirtasemed saavutada, teiselt poolt heidab komisjon aga ette, et mõnes kavas on sellised kuupäevad märgitud, kuid need on möödunud, ilma et piirtasemeid oleks saavutatud.
116. See vastuolu ei ole määrava tähtsusega, sest piirtasemete saavutamise kavandatud tähtaja järgimata jätmine on vaid täiendav tõend selle kohta, et õhukvaliteedi kavades esineb puudusi.
117. Kokkuvõttes ei vasta Bulgaaria koostatud õhukvaliteedi kavad PM10‑st tingitud õhusaaste vähendamise kohta direktiivi 2008/50 artikli 23 lõike 1 teise lõigu nõuetele ega sisalda eelkõige direktiivi 2008/50 XV lisa A jaos loetletud andmeid.
118. Bulgaaria ei suutnud seega ka tõendada, et kuigi piirtasemete ületamine jätkub, on ta siiski võtnud kõik vajalikud meetmed, et ületamise aeg jääks nii lühikeseks kui võimalik.
4. Vahekokkuvõte
119. Kokkuvõttes tuleb hagi teise väite kohta märkida, et Bulgaaria on alates 11. juunist 2010 kuni 11. septembrini 2014 jätnud kõikides Bulgaaria piirkondades ja linnastutes üldiselt ja kestvalt täitmata direktiivi 2008/50 artikli 23 lõikest 1 tuleneva kohustuse koostada vastavalt XV lisa A jaole PM10‑st tingitud õhusaaste vähendamise kohta õhukvaliteedi kavad ja need ellu viia, tagamaks et artikli 13 lõikest 1 ja XI lisast tulenevate piirtasemete saavutamata jätmise ajavahemik jääks võimalikult lühikeseks.
V. Kohtukulud
120. Kodukorra artikli 138 lõike 1 alusel on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kuivõrd komisjon kohtuvaidluse võidab, siis tuleb kohtukulud välja mõista Bulgaarialt.
121. Lisaks kannavad kodukorra artikli 140 lõike 1 alusel menetlusse astuvad liikmesriigid ja institutsioonid ise oma kohtukulud. Seega kannab Poola Vabariik ise oma kohtukulud.
VI. Ettepanek
122. Eeltoodust tulenevalt teen Euroopa Kohtule ettepaneku teha järgmine otsus:
1. Bulgaaria Vabariik on ajavahemikul 2007–2013 üldiselt ja kestvalt rikkunud direktiivi 2008/50 välisõhu kvaliteedi ja Euroopa õhu puhtamaks muutmise kohta artikli 13 lõikest 1 koosmõjus XI lisaga tulenevaid PM10 piirtasemetest kinnipidamise kohustusi kõikides Bulgaaria piirkondades ja linnastutes.
2. Bulgaaria on alates 11. juunist 2010 kuni 11. septembrini 2014 jätnud kõikides Bulgaaria piirkondades ja linnastutes üldiselt ja kestvalt täitmata direktiivi 2008/50 artikli 23 lõikest 1 tuleneva kohustuse koostada vastavalt XV lisa A jaole PM10‑st tingitud õhusaaste vähendamise kohta õhukvaliteedi kavad ja need ellu viia, tagamaks et artikli 13 lõikest 1 ja XI lisast tulenevate piirtasemete saavutamata jätmise ajavahemik jääks võimalikult lühikeseks.
3. Jätta hagi ülejäänud osas rahuldamata.
4. Jätta kohtukulud Bulgaaria Vabariigi kanda, välja arvatud Poola Vabariigi kulud, mis jäetakse Poola Vabariigi enda kanda.