KONKLUŻJONIJIET TAL-AVUKAT ĠENERALI
KOKOTT
ippreżentati fl-10 ta’ Novembru 2016 (1)
Kawża C‑488/15
Il‑Kummissjoni Ewropea
vs
Ir‑Repubblika tal-Bulgarija
“Nuqqas ta’ Stat li jwettaq obbligu – Direttiva 2008/50/KE – Kwalità tal-arja ċirkostanti – Konċentrazzjoni tal-materja partikolata (PM10) fl-arja ċirkostanti – Qbiż tal-valuri limitu – Ksur ġenerali u kontinwu – Pjanijiet dwar il-kwalità tal-arja”
I – Introduzzjoni
1. F’din il-proċedura għal nuqqas ta’ twettiq ta’ obbligu, il-Kummissjoni tikkontesta l-ksur tal-istandards tal-Unjoni għall-kwalità tal-arja ċirkostanti fil-Bulgarija. Iktar preċiżament huma kkonċernati l-valuri eċċessivi għall-materja partikolata f’dimensjoni sa 10 μm (iktar ’il quddiem il-“PM10”) kif deskritt fid-Direttiva 2008/50/KE tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill, tal-21 ta’ Mejju 2008, dwar il-kwalità tal-arja fl-ambjent u arja iktar nadifa għall-Ewropa (2). Għal dak li jirrigwarda din is-sustanza li tniġġes, il-Bulgarija, skont l-Aġenzija Ewropea għall-Ambjent (EEA), għandha l-agħar valuri mill-Istati Membri kollha (3).
2. It-tniġġis tal-arja jħalli impatt dannuż kunsiderevoli fuq saħħitna. B’mod partikolari, kemm is-sistema kardjovaskulari kif ukoll il-pajpijiet tan-nifs huma affettwati ħażin mill-PM10 (4). Skont l-Organizzazzjoni Dinjija tas-Saħħa (WHO), fis-sena 2012 kien hemm 3 miljun mewta prematura madwar id-dinja li huma dovuti għat-tniġġis tal-arja, u 479 000 minnhom seħħew fl-Ewropa (5), bi 8 634 fil-Bulgarija (6). Il-Bulgarija skont din għandha t-tieni l-ogħla rata ta’ mwiet meta mqabbla mal-popolazzjoni dinjija (118 għal kull 100 000 abitant), wara l-Ukraina u qabel il-Bjelorussja kif ukoll iċ-Ċina, għalkemm din ir-rata għandha tiġi rrelativizzata kemxejn billi tittieħed inkunsiderazzjoni l-istruttura tal-età rispettiva (7).
3. Ma jidhirx li hemm stimi iktar reċenti speċifiċi għall-PM10, iżda fis-sena 2009 l-EEA assumiet li fis-sena 2005 fil-Bulgarija kien hemm madwar 1 600 mewta prematura għal kull miljun abitant, u li din iċ-ċifra setgħet tonqos għal madwar 1 000 ladarba jiġu osservati l-valuri limitu. Min-naħa l-oħra, l-istimi korrispondenti għas-27 Stat Membru ta’ dak iż-żmien kienu jammontaw biss madwar 650 u 850 mewta prematura għal kull miljun abitant (8).
4. Għaldaqstant, din il-proċedura għal nuqqas ta’ twettiq ta’ obbligu hija ta’ sinjifikat kbir għall-ħarsien tas-saħħa tal-bniedem minn kundizzjonijiet ambjentali ħżiena. Iż-żewġ partijiet jaqblu li, sa mill-bidu tal-applikabbiltà tagħhom fl-2007, il-Bulgarija ma osservatx dawn il-valuri limitu.
5. Fl-istess waqt, l-evalwazzjoni legali tal-proċedura preżenti ma hijiex sempliċi. Hija ta’ importanza fundamentali l-kwistjoni dwar kif l-obbligu li jiġu osservati l-valuri limitu jiffunzjona b’tali mod li jitfasslu pjanijiet dwar il-kwalità tal-arja f’każ li dawn jinqabżu, li l-mira tagħhom ma hijiex il-kisba immedjata tal-kwalità tal-arja mitluba, iżda għandhom biss il-għan li jżommu l-perijodu tal-qbiż ta’ dawn il-limiti qasir kemm jista’ jkun.
6. Minbarra dan jitqajmu wkoll sensiela ta’ domandi speċifiċi dwar il-proċedura, partikolarment jekk il-Kummissjoni tistax tikseb il-konstatazzjoni ta’ ksur ġenerali u persistenti, jekk il-Bulgarija tistax tagħmel użu minn eżenzjoni temporanja mill-valuri limitu u, jekk mill-ksur persistenti tal-valuri limitu, il-Kummissjoni tistax tikkonkludi li l-pjanijiet dwar il-kwalità tal-arja huma inadegwati.
II – Il-kuntest ġuridiku
7. Skont l-Artikolu 2 tal-Protokoll dwar il-kondizzjonijiet u l-arranġamenti għall-ammissjoni tar-Repubblika tal-Bulgarija u tar-Rumanija fl-Unjoni Ewropea (9), mill-ġurnata tal-adeżjoni – jiġifieri mill-1 ta’ Jannar 2007 – l-atti adottati mill-istituzzjonijiet qabel l-adeżjoni b’mod speċjali għandhom jorbtu lill-Bulgarija u r-Rumanija u għandhom japplikaw f’dawk l-Istati skont ir-rekwiżiti tat-trattati kif ukoll tal-Protokoll. Madankollu ma ntlaħaqx ftehim dwar eċċezzjoni mir-regoli li jikkonċernaw il-kwalità tal-arja ċirkostanti.
8. L-Artikolu 2(18) tad-Direttiva 2008/50 jiddefinixxi l-materja partikolata inkwistjoni:
“‘PM10’ tfisser il-materja partikulata li tgħaddi minn daħla selettiva skont id-daqs kif definit fil-metodu ta’ referenza għall-kampjunament u għall-kejl tal-PM10, EN 12341, b’50 % efficiency cut-off f’dijametru aerodinamiku ta’ 10 μm;”
9. L-Artikolu 13(1) tad-Direttiva 2008/50 jobbliga li jiġu osservati l-valuri limitu għall-PM10:
“L-Istati Membri għandhom jiżguraw li, fiż-żoni u l-agglomerazzjonijiet kollha tagħhom, il-livelli tad-dijossidu tal-kubrit, PM10, iċ-ċomb u l-monossidu tal-karbonju fl-arja ta’ l-ambjent ma’ jaqbżux il-valuri ta’ limitu stabbiliti fl-Anness XI.”
10. Għal PM10 l-Anness XI tad-Direttiva 2008/50 jinkludi medja annwali ta’ 40 μg/m3 kif ukoll valur limitu ta’ 50 μg/m3 għal kull ġurnata, u dan ma jistax jinqabeż f’iktar minn 35 ġurnata fis-sena.
11. Skont l-Artikolu 5(1) u l-Fażi I tal-Anness III tad-Direttiva tal-Kunsill 1999/30/KE, tat-22 ta’ April 1999, dwar il-valuri ta’ limitu tad-dijossidu tal-kubrit, tad-dijossidu tan-nitroġenu u l-ossidi tan-nitroġenu, materji f’partiċelli u ċomb fl-arja ambjentali (10), l-istess obbligu kien ilu japplika mill-1 ta’ Jannar 2005.
12. L-Artikolu 22 tad-Direttiva 2008/50 jipprevedi proċedura li skontha l-Istati Membri, taħt ċerti kundizzjonijiet, jistgħu japplikaw għal eżenzjoni temporanja sal-11 ta’ Ġunju 2011, inter alia mill-obbligu tal-osservanza tal-valuri limitu għall-PM10:
“1. Fejn, f’żona jew agglomerazzjoni partikolari, il-konformità mal-valuri ta’ limitu fir-rigward tad-dijossidu tan-nitroġenu jew il-benżina ma jistgħux jinkisbu sat-termini perentorji speċifikati fl-Anness XI, Stat Membru jista’ jipposponi dawk it-termini perentorji sa massimu ta’ ħames snin għal dik iż-żona jew agglomerazzjoni partikolari, sakemm ikun ġie stabbilit pjan dwar il-kwalità ta’ l-arja skond l-Artikolu 23 għaż-żona jew agglomerazzjoni li għalihom japplika l-posponiment; tali pjan dwar il-kwalità ta’ l-arja għandu jiġi supplimentat mill-informazzjoni esposta fit-Taqsima B ta’ l-Anness XV dwar is-sustanzi li jniġġsu kkonċernati u għandu juri kif il-konformità mal-valuri ta’ limitu għandha tintlaħaq qabel it-terminu perentorju l-ġdid.
2. Fejn, f’żona jew agglomerazzjoni partikolari, il-konformità mal-valuri ta’ limitu fir-rigward tal-PM10, kif speċifikat fl-Anness XI, ma tistax tinkiseb minħabba l-karatteristiċi tat-tixrid speċifiċi għas-sit, kondizzjonijiet tal-klima ħżiena jew il-kontributi transkonfinali, l-Istat Membru għandu jkun eżentat mill-obbligu li japplika dawk il-valuri ta’ limitu sal-11 ta’ Ġunju 2011, sakemm il-kondizzjonijiet stabbiliti fil-paragrafu 1 jiġu osservati, u sakemm dak l-Istai Membru juri li jkun ħa l-miżuri adegwati kollha fuq livell nazzjonali, reġjonali u lokali sabiex ilaħħaq ma l-iskadenzi.
3. […]
4. L-Istati Membri għandhom jinnotifikaw lill-Kummissjoni meta, fil-fehma tagħhom, il-paragrafi 1 jew 2 japplikaw, u għandhom jikkomunikaw il-pjan dwar il-kwalità ta’ l-arja msemmi fil-paragrafu 1 inkluż kull informazzjoni rilevanti meħtieġa għall-Kummissjoni sabiex ikun valutat jekk il-kondizzjonijiet rilevanti humiex issodisfatti. Fil-valutazzjoni tagħha, il-Kummissjoni għandha tieħu kont ta’ effetti stmati fuq il-kwalità ta’ l-arja ambjentali fl-Istati Membri, kemm fil-preżent u kemm fil-ġejjieni, ta’ miżuri li ttieħdu mill-Istati Membri kif ukoll effetti stmati Komunitarji fuq il-kwalità ta’ l-arja ambjentali ta’ miżuri Komunitarji kurrenti u ta’ miżuri Komunitarji pjanati li għandhom jiġu proposti mill-Kummissjoni.
Fejn il-Kummissjoni ma tqajjem l-ebda oġġezzjoni fi żmien disa’ xhur minn meta tiġi riċevuta dik in-notifika, għandhom jitqiesu sodisfatti l-kondizzjonijiet rilevanti għall-applikazzjoni tal-paragrafu 1 jew 2.
Jekk jitqajmu oġġezzjonijiet, il-Kummissjoni tista’ teħtieġ li l-Istati Membri jaġġustaw jew jipprovdu pjanijiet ġodda dwar il-kwalità ta’ l-arja.”
13. Kif deskritt fl-Artikolu 23(1) tad-Direttiva 2008/50, fil-każ li jinqabżu l-valuri limitu, l-Istati Membri jridu jfasslu pjanijiet dwar il-kwalità tal-arja:
“Fejn, fiż-żoni jew l-agglomerazzjonijiet stipulati, il-livelli ta’ sustanzi li jniġġsu fl-arja ta’ l-ambjent jaqbżu kwalunkwe valur ta’ limitu jew valur immirat, kif ukoll kwalunkwe marġni rilevanti tat-tolleranza f’kull każ, l-Istati Membri għandhom jiżguraw li jkunu stabbiliti pjanijiet dwar il-kwalità ta’ l-arja għal dawk iż-żoni u agglomerazzjonijiet sabiex jinkiseb il-valur ta’ limitu jew valur immirat relatati speċifikati fl-Annessi XI u XIV.
Fil-każ ta’ qabżiet ta’ dawk il-valuri ta’ limitu li għalihom id-data ta’ skadenza sabiex jintlaħqu diġà tkun skadiet il-pjan ta’ kwalità ta’ l-arja għandu jistabbilixxi miżuri adegwati, sabiex il-perijodu tal-qabża jkun jista’ jinżamm l-iqsar possibbli. […]
Dawk il-pjanijiet għall-kwalità ta’ l-arja għandhom jinkorporaw ta’ l-anqas l-informazzjoni elenkata fit-Taqsima A ta’ l-Anness XV […]. Dawk il-pjanijiet għandhom jiġu kkomunikati lill-Kummissjoni mingħajr dewmien, iżda mhux aktar tard minn sentejn wara l-aħħar ta’ dik is-sena fejn tkun ġiet osservata l-ewwel qabża.
[…]”
14. Obbligu simili kien diġà previst fl-ewwel sentenza tal-Artikolu 7(3) tad-Direttiva tal-Kunsill 96/62/KE, tas-27 ta’ Settembru 1996, dwar l-istima u l-immaniġġar tal-kwalità tal-arja ċirkostanti (11):
“L-Istati Membri għandhom ifasslu pjani għall-azzjoni li jindikaw il-miżuri li sa jittieħdu fuq medda qasira meta jkun hemm riskju li l-għetiebi [valuri] limitu u/jew ta’ twissija jkunu sa jinqabżu, biex jitnaqqas dak ir-riskju u biex jiġi limitat it-tul ta’ żmien ta’ dik l-okkorrenza.”
15. It-Taqsima A tal-Anness XV tad-Direttiva 2008/50 tinkludi rekwiżiti għal dawn il-pjanijiet. Il-punt 6 jirrikjedi informazzjoni għall-analiżi tas-sitwazzjoni:
“(a) dettalji ta’ dawk il-fatturi responsabbli għall-qabża (eż. it-trasport, inkluż it-trasport minn pajjiż għall-ieħor, il-formazzjoni ta’ sustanzi li jniġġsu sekondarji fl-atmosfera);
(b) dettalji tal-miżuri li jistgħu jittieħdu għat-titjib tal-kwalità ta’ l-arja.”
16. Il-punt 8 jipprevedi li l-pjanijiet dwar il-kwalità tal-arja għandhom jinkludu informazzjoni dwar il-miżuri jew proġetti adottati bil-ħsieb li jitnaqqas it-tniġġis:
“(a) elenku u deskrizzjoni tal-miżuri kollha stipulati fil-proġett;
(b) skeda ta’ żmien għall-implimentazzjoni;
(ċ) stima tat-titjib fil-kwalità ta’ l-arja pjanat u taż-żmien mistenni li jkun meħtieġ sabiex jintlaħqu dawn l-objettivi.”
17. Skont l-Artikolu 33 tad-Direttiva 2008/50, din kellha tiġi trasposta sal-11 ta’ Ġunju 2010.
18. L-Artikolu 31 tad-Direttiva 2008/50 jirregola t-tħassir tad-Direttivi 96/62 u 99/30:
“Id-Direttivi 96/62/KE, 1999/30/KE, 2000/69/KE u 2002/3/KE għandhom b’dan jiġu imħassra b’effett mill-11 ta’ Ġunju 2010, bla ħsara għall-obbligi ta’ l-Istati Membri dwar il-limiti ta’ żmien għat-traspożizzjoni jew l-applikazzjoni ta’ dawn id-Direttivi.
[…]”
III – Il-fatti li wasslu għall-kawża, il-proċedura prekontenzjuża u t-talbiet tar-rikorrenti
19. Bejn il-partijiet huwa stabbilit li sa mis-sena 2007, u mill-inqas sas-sena 2015, fiż-żoni u fl-agglomerazzjonijiet kollha tal-Bulgarija, inqabżu kemm il-valuri limitu ta’ kuljum kif ukoll il-valuri limitu annwali għall-PM10. Kien biss fiż-żona BG0003 Varna li, fis-sena 2009, il-valur limitu annwali ma ntlaħaqx.
20. Minħabba li dawn il-valuri limitu nqabżu, il-Bulgarija talbet lill-Kummissjoni għal estensjoni tat-termini għall-osservanza tal-valuri limitu (ara, f’dan ir-rigward, il-Parti A), filwaqt li l-Kummissjoni fetħet din il-proċedura għal nuqqas ta’ twettiq ta’ obbligu (ara, f’dan ir-rigward, il-Parti B).
A – Dwar l-isforzi għal estensjoni tat-terminu
21. Fl-14 ta’ April 2009, il-Kummissjoni rċeviet notifika mill-Bulgarija skont liema ma setgħux jiġu osservati l-valuri limitu għall-PM10 fis-sitt agglomerazzjonijiet tal-pajjiż. Għaldaqstant, dan l-Istat Membru estenda t-terminu għall-osservanza tal-valuri limitu skont l-Artikolu 22 tad-Direttiva 2008/50.
22. Madankollu, fil-11 ta’ Diċembru 2009, il-Kummissjoni ddeċidiet li tqajjem oġġezzjonijiet kontra din in-notifika.
23. Fid-9 ta’ Ġunju 2011, il-Bulgarija reġgħet bagħtet notifika lill-Kummissjoni bl-għan li jiġi estiż it-terminu. Madankollu l-Kummissjoni rrifjutat din in-notifika, billi t-terminu ma setax jiġi estiż lil hinn mill-11 ta’ Ġunju 2011, u t-tieni subparagrafu tal-Artikolu 22(4) tad-Direttiva 2008/50 kien jippermettilha terminu għall-eżami ta’ disa’ xhur.
B – Dwar il-proċedura għal nuqqas ta’ twettiq ta’ obbligu
24. Fil-frattemp, fl-1 ta’ Ottubru 2010, il-Kummissjoni stiednet lill-Bulgarija sabiex tippreżenta osservazzjonijiet dwar ksur tal-Artikolu 13 tad-Direttiva 2008/50. Il-Kummissjoni ssupplimentat din it-talba fil-25 ta’ Jannar 2013 bl-akkuża li ma kinux ġew stabbiliti pjanijiet adegwati skont l-Artikolu 23. Hawnhekk il-Kummissjoni kienet qiegħda tirreferi għas-snin 2007 sa 2011.
25. Il-Bulgarija ma ċaħditx il-ksur tal-valuri limitu, iżda kienet tal-fehma li l-qbiż tal-valuri limiti kien ser jonqos.
26. Il-Kummissjoni baqgħet issostni l-akkużi tagħha u, fil-11 ta’ Lulju 2014, adottat opinjoni motivata korrispondenti, li issa kienet addizzjonalment tibbaża fuq iċ-ċifri għas-sena 2012 u li stabbilixxiet l-aħħar terminu ta’ xahrejn għall-Bulgarija.
27. Fit-tweġibiet tagħha, il-Bulgarija saħqet li s-sitwazzjoni qiegħda titjieb gradwalment. Hija sostniet li l-qbiż huwa primarjament dovut għall-użu ta’ ċerti karburanti għat-tisħin tad-djar matul ix-xitwa.
28. Billi l-Kummissjoni qieset it-tweġibiet bħala insuffiċjenti, hija ppreżentat ir-rikors fl-14 ta’ Settembru 2015 u talbet li l-Qorti tal-Ġustizzja jogħġobha:
– tikkonstata li, billi eċċediet kemm il-valuri limitu annwali u kemm dawk ta’ kuljum għal PM10 b’mod sistematiku u mill-2007 sa mill-inqas 2013, b’dawn is-snin inklużi, fiż-żoni u fl-agglomerazzjonijiet segwenti: BG0001 agglomerazzjoni Sofija, BG0002 agglomerazzjoni Plovdiv; BG0004 ż-żona tat-Tramuntana tal-Bulgarija, BG0005 ż-żona tal-Lbiċ tal-Bulgarija u BG0006 ż-żona tax-Xlokk tal-Bulgarija;
– billi eċċediet il-valuri limitu ta’ kuljum għal PM10 b’mod sistematiku u mill-2007 sa mill-inqas 2013, b’dawn is-snin inklużi, u l-valuri limitu annwali għal PM10 fl-2007, fl-2008 u fl-2010 sal-2013 fiż-żona BG0003 Varna;
– u fl-assenza ta’ informazzjoni iktar iddettaljata fis-sens, pereżempju, li s-sitwazzjoni li kienu nqabżu l-valuri limitu ta’ kuljum u annwali għal PM10 fiż-żona u fl-agglomerazzjonijiet imsemmija iktar ’il fuq kienet inbidlet,
– il-Bulgarija naqset milli twettaq l-obbligi tagħha taħt l-Artikolu 13(1) tad-Direttiva 2008/50, moqri flimkien mal-Anness XI tagħha;
– tikkonstata wkoll li, fid-dawl tal-fatt li, ħlief għall-aħħar rapport annwali dwar il-kwalità tal-arja għall-2013, kemm il-valuri limitu annwali u ta’ kuljum għal PM10 fiż-żoni u fl-agglomerazzjonijiet kollha msemmija iktar ’il fuq għadhom qed jinqabżu, il-Bulgarija naqset milli twettaq l-obbligi tagħha taħt it-tieni subparagrafu tal-Artikolu 23(1) tad-Direttiva 2008/50 u b’mod partikolari l-obbligu tagħha li żżomm kemm jista’ jkun qasir il-perijodu li matulu jkunu nqabżu dawn il-valuri, u tikkonstata li l-Bulgarija għadha qiegħda tonqos milli twettaq l-obbligi tagħha;
– tikkundanna lir-Repubblika tal-Bulgarija għall-ispejjeż.
29. Ir-Repubblika tal-Bulgarija titlob li l-Qorti tal-Ġustizzja jogħġobha tiċħad ir-rikors bħala inammissibbli jew bħala infondat kif ukoll li tikkundanna lill-Kummissjoni għall-ispejjeż.
30. Il-partijiet ippreżentaw osservazzjonijiet bil-miktub u nstemgħu fis-seduta tad-29 ta’ Settembru 2016. Matul dik l-istess seduta, ir-Repubblika tal-Polonja sostniet lill-Bulgarija bħala intervenjenti.
IV – Analiżi legali
31. Il-Kummissjoni takkuża lill-Bulgarija li kisret żewġ obbligi imposti mid-Direttiva 2008/50, jiġifieri, minn naħa waħda, l-obbligu li jiġu osservati l-valuri limitu għal PM10 (ara, f’dan ir-rigward, il-Parti A) u, min-naħa l-oħra, l-obbligu li tadotta pjanijiet dwar il-kontroll tal-kwalità tal-arja minħabba li nqabżu l-valuri limitu, biex il-perijodu tal-qbiż jinżamm qasir kemm jista’ jkun (ara, f’dan ir-rigward, il-Parti B).
A – Fuq l-Artikolu 13 tad-Direttiva 2008/50 – Ksur tal-valuri limitu
32. L-ewwel motiv huwa bbażat fuq il-qbiż tal-valuri limitu għal PM10 skont l-Artikolu 13 u l-Anness XI tad-Direttiva 2008/50. Hemmhekk huma stabbiliti żewġ tipi ta’ valuri limitu għal PM10, minn naħa waħda l-valur limitu ta’ 50 μg/m3 li japplika għal 24 siegħa, u li ma jistax jinqabeż iktar minn 35 darba fis-sena, u min-naħa l-oħra l-valur limitu annwali ta’ 40 μg/m3, li bl-ebda mod ma jista’ jinqabeż.
33. Ma huwiex ikkontestat li, sa mill-adeżjoni tal-Bulgarija, kien f’sena waħda biss, is-sena 2009, u dan fiż-żona BG003 Varna, li wieħed minn dawn il-valuri limitu, il-valur limitu annwali, ġie osservat. Il-bqija, iż-żewġ valuri limitu nqabżu kontinwament. L-aħħar ċifri msemmija fil-proċedura bil-miktub jikkonċernaw is-sena 2015.
34. Filwaqt li, għaldaqstant, il-qbiż tal-valuri limitu ma huwiex qiegħed jiġi kkontestat, id-determinazzjoni preċiża tas-suġġett tal-proċedura f’dan ir-rigward tqajjem diffikultajiet li jservu wkoll bħala bażi għall-oġġezzjonijiet tal-Bulgarija għall-ammissibbiltà tar-rikors (ara, f’dan ir-rigward, it-Taqsima 1). Barra minn hekk, għandu jiġi ċċarat jekk il-Bulgarija tistax tagħmel użu minn eżenzjoni temporanja mill-valuri limitu (ara, f’dan ir-rigward, it-Taqsima 2(a)), kif ukoll jekk l-obbligu li jiġu osservati l-valuri limitu huwiex obbligu ta’ riżultat jew jekk jimplikax biss it-tentattiv li jiġu osservati (ara, f’dan ir-rigward, it-Taqsima 2(b)).
1. Fuq is-suġġett tal-proċedura u fuq l-ammissibbiltà tal-argumenti tal-Kummissjoni
35. Mal-ewwel daqqa t’għajn wieħed jista’ jassumi li l-Kummissjoni tixtieq li jiġi kkonstatat li l-valuri limitu nqabżu, matul is-snin indikati, fiż-żoni u l-agglomerazzjonijiet ikkonċernati. Madankollu, kif jixhdu l-oġġezzjonijiet tal-Bulgarija, huwa apparenti li tali talba tkun mill-inqas parzjalment manifestament inammissibbli.
36. Fil-fatt, skont l-Artikolu 258 TFUE, il-limiti tas-suġġett ta’ rikors huma stabbiliti mill-proċedura prekontenzjuża prevista f’din id-dispożizzjoni. Għalhekk, ir-rikors ma jistax ikun ibbażat fuq ilmenti differenti minn dawk iddikjarati fil-proċedura prekontenzjuża. Dan għaliex il-proċedura prekontenzjuża għandha l-għan li tagħti lill-Istat Membru kkonċernat l-opportunità, minn naħa, li jikkonforma mal-obbligi tiegħu skont id-dritt tal-Unjoni u, min-naħa l-oħra, li jagħmel użu mill-motivi ta’ difiża tiegħu kontra l-ilmenti mressqa mill-Kummissjoni (12).
37. Il-Kummissjoni tkun qiegħda tinjora dawn il-prinċipji jekk fir-rikors titlob konstatazzjonijiet għas-sena 2013, u fir-replika saħansitra għas-sena 2014, minkejja l-fatt li l-opinjoni motivata ssemmi l-2012 bħala l-aħħar sena. U l-opinjoni motivata diġà tmur b’sena lil hinn mill-istedina supplimentari biex jiġu ppreżentati osservazzjonijiet.
38. Minkejja dan inqis li, fil-prinċipju, dan l-argument huwa ammissibbli.
39. Fil-fatt, is-suġġett ta’ rikors għal nuqqas ta’ twettiq ta’ obbligu jista’ jkun ukoll prassi amministrattiva meta hija tippreżenta ċertu livell ta’ kostanza u ta’ ġeneralità (13), jew nuqqas ta’ twettiq ta’ obbligu ta’ natura ġenerali u kontinwa (14).
40. F’dan is-sens, nifhem it-talba tal-Kummissjoni, sa fejn, fir-rigward tal-qbiż “b’mod sistematiku” u li għadu għaddej tal-valuri limitu, titlob sabiex jiġi kkonstatat li l-Bulgarija għadha qiegħda tikser l-Artikolu 13 u l-Anness XI tad-Direttiva 2008/50.
41. U anki r-riferiment tal-Kummissjoni għall-qbiż tal-valuri limitu fi snin li kienu għadhom ma humiex is-suġġett tal-proċedura prekontenzjuża jew tar-rikors, huwa spjegat b’dan il-mod. Dan għaliex l-informazzjoni ta’ data iktar reċenti hija xierqa sabiex issostni n-natura ġenerali u kontinwa tan-nuqqas allegat fl-istadju tal-proċedura quddiem il-Qorti tal-Ġustizzja (15).
42. Hawnhekk ma hijiex identifikabbli estensjoni inammissibbli tas-suġġett tar-rikors billi għadha kkonċernata l-akkuża li l-Bulgarija qiegħda tinjora b’mod persistenti l-valuri limitu għall-PM10.
43. Madankollu, il-limitazzjoni permezz tal-proċedura prekontenzjuża hija akkumpanjata wkoll mill-fatt li l-eżistenza ta’ nuqqas ta’ twettiq ta’ obbligu għandha tiġi evalwata skont kif tkun is-sitwazzjoni tal-Istat Membru meta jiskadi t-terminu stabbilit fl-opinjoni motivata u li l-Qorti tal-Ġustizzja ma tistax tieħu inkunsiderazzjoni t-tibdil suċċessiv (16). Fil-proċedura preżenti dan it-terminu ntemm f’Settembru 2014.
44. Għalhekk, il-Qorti tal-Ġustizzja tista’ tagħmel biss konstatazzjonijiet li jirriferu għaż-żmien ta’ qabel l-iskadenza ta’ dan it-terminu. L-argument tal-Kummissjoni, li jirreferi għall-perijodu wara l-iskadenza tat-terminu, huwa ta’ interess biss sa fejn jippermetti li jinsiltu konklużjonijiet dwar il-qagħda preċedenti.
45. L-ilment tal-Bulgarija dwar formulazzjoni ambigwa tar-rikors, u għalhekk dwar ksur tal-Artikolu 120(c) tar-Regoli tal-Proċedura, huwa essenzjalment ibbażat fuq il-fatt li l-Bulgarija qiegħda tinjora l-possibbiltà li jiġi kkonstatat nuqqas ta’ twettiq ta’ obbligu ta’ natura ġenerali u kontinwa.
46. Ċertament, kien ikun mixtieq, li kieku l-Kummissjoni esprimiet is-suġġett tal-akkuża tagħha b’mod iktar ċar, pereżempju permezz ta’ riferiment għall-ġurisprudenza rilevanti tal-Qorti tal-Ġustizzja, iżda xorta waħda ma jistax jiġi kkonstatat li s-suġġett tal-kawża ma huwiex identifikabbli.
47. Finalment għandu jingħad li fis-snin 2007 sa 2010, il-valuri limitu kienu bbażati fuq l-Artikolu 5 u fuq il-Fażi I tal-Anness III tad-Direttiva 1999/30, filwaqt li l-Kummissjoni qiegħda tirriferi biss għad-Direttiva 2008/50, li dak iż-żmien kienet għadha mhux applikabbli.
48. Madankollu, fi proċedura skont l-Artikolu 258 TFUE, il-Kummissjoni tista’, skont il-ġurisprudenza stabbilita, titlob li jiġi kkonstatat nuqqas ta’ twettiq ta’ obbligi li joriġinaw mill-verżjoni inizjali ta’ att tal-Unjoni li tkun sussegwentement emendata jew imħassra u li jkunu nżammu fis-seħħ permezz ta’ dispożizzjonijiet ġodda (17).
49. Dan japplika wkoll fil-każ preżenti, għaliex l-Artikolu 13 u l-Anness XI tad-Direttiva 2008/50 jinkludu l-istess valuri limitu għall-PM10 bħall-Artikolu 5 u l-Fażi I tal-Anness III tad-Direttiva 1999/30 għaż-żmien qabel id-dħul fis-seħħ tad-direttiva msemmija l-ewwel. Dan huwa kkonfermat mill-Artikolu 31(3) tad-Direttiva 2008/50, skont liema r-riferimenti għad-direttivi mħassrin, jiġifieri b’mod partikolari għad-Direttiva 1999/30, jitqiesu bħala riferimenti għad-direttiva ġdida.
50. Għalhekk ma huwiex neċessarju li fit-talba tar-rikors tagħha l-Kummissjoni ssemmi espressament ir-regola preċedenti (18). Huwa suffiċjenti li l-argument insostenn tar-rikors tagħha jkun wera b’mod ċar l-applikabbiltà kontinwa tal-valuri limitu u l-bażi legali rispettiva tagħhom.
51. Għalhekk il-motiv fir-rigward tal-ksur tal-valuri limitu kif ukoll l-argument tal-Kummissjoni għal dak li jirrigwarda l-ksur sal-iskadenza tat-terminu stipulat fl-opinjoni motivata f’Settembru tal-2014 huma ammissibbli.
2. Fuq il-fondatezza tal-ewwel talba tar-rikorrenti
52. Fi kwalunkwe każ, l-akkuża tal-Kummissjoni hija fondata wkoll għas-snin 2007 sa 2013 imsemmijin fit-talba tar-rikors.
53. Fil-Bulgarija, bl-eċċezzjoni ta’ sena waħda, il-valuri limitu għall-PM10 inqabżu fl-agglomerazzjonijiet u fiż-żoni kollha f’dan il-perijodu, jiġifieri minn meta saru applikabbli dawn il-valuri limitu fil-Bulgarija skont il-Protokoll dwar l-adeżjoni. Għalhekk, il-ksur huwa kemm ta’ natura ġenerali kif ukoll kontinwa.
54. Min-naħa l-oħra, f’dak li għandu x’jaqsam mas-sena 2014 imsemmija fit-talba tar-replika, it-terminu tal-opinjoni motivata kien diġà għadda f’Settembru ta’ dik is-sena. Iżda l-valuri limitu jirreferu għas-sena kollha, jiġifieri għal kemm-il darba nqabeż il-valur limitu ta’ kuljum matul is-sena u għall-medja annwali. Il-Kummissjoni ma tispeċifikax jekk mill-kejl meħud sa dak il-mument jistax jiġi kkonstatat diġà ksur tal-valuri limitu. Anki li kieku kien possibbli li l-valuri limitu jinqalbu għall-perijodu tas-sena li jkun għadda sal-iskadenza tat-terminu, xorta waħda jkun hemm il-bżonn li jitressaq argument korrispondenti min-naħa tal-Kummissjoni dwar din il-kwistjoni. Madankollu, dan ma tressaqx. Għaldaqstant, ma jistax jiġi kkonstatat ksur fis-sena 2014 u r-rikors għandu jiġi miċħud f’dan ir-rigward.
a) Fuq it-talbiet għal eżenzjoni temporanja
55. Madankollu, l-akkuża tal-Kummissjoni fil-biċċa l-kbira kienet titlef il-bażi tagħha li kieku l-Bulgarija rnexxielha tikseb eżenzjoni temporanja, sal-11 ta’ Ġunju 2011, mill-obbligu li jiġu osservati l-valuri limitu għall-PM10 kif deskritt fl-Artikolu 22 tad-Direttiva 2008/50. Dan għaliex b’hekk, ma kienx ikun sinjifikattiv kemm-il darba nqabżu l-valuri limitu fil-mument tal-istedina supplimentari biex jiġu ppreżentati osservazzjonijiet (19).
56. Ma huwiex ikkontestat li t-talba tal-Bulgarija tas-sena 2009 ma setgħetx twassal sabiex tingħata eżenzjoni. Dan għaliex il-Kummissjoni opponiet din it-talba fil-ħin, hekk li, il-Bulgarija kien ikollha tagħmel talba emendata skont it-tielet subparagrafu tal-Artikolu 22(4) tad-Direttiva 2008/50.
57. Iżda l-Bulgarija hija tal-fehma li t-talba tagħha tad-9 ta’ Ġunju 2011 kienet tali talba emendata li l-Kummissjoni ma oġġezzjonatx għaliha b’mod effettiv.
58. Għalkemm il-Kummissjoni ma adottatx deċiżjoni formali sabiex toġġezzjona għat-talba, fl-ittra tagħha tal-11 ta’ Lulju 2011, hija għarrfet b’mod inekwivoku li fil-fehma tagħha din saret tard wisq.
59. F’din l-ittra hemm rifjut li ma ġiex ikkontestat mill-Bulgarija. Huwa wkoll bir-raġun li l-Bulgarija ma tinvokax l-ineżistenza ta’ din id-deċiżjoni, billi l-konstatazzjoni tal-ineżistenza tibqa’ rriżervata għal każijiet eċċezzjonali ħafna minħabba raġunijiet ta’ ċertezza legali (20). Barra minn hekk, il-każ preżenti juri r-riskji għaċ-ċertezza legali, li jkunu marbutin ma’ konstatazzjoni tal-ineżistenza. Konsegwentement, fil-proċedura preżenti, il-Bulgarija trid taċċetta r-rifjut tan-notifika tagħha. Għal din ir-raġuni waħedha diġà għandha tiġi eskluża eżenzjoni skont l-Artikolu 22 tad-Direttiva 2008/50.
60. Għall-istess raġuni f’din il-proċedura ma għandux għalfejn jiġi deċiż jekk il-Kummissjoni naqsitx milli twettaq l-obbligu ta’ kooperazzjoni leali tagħha skont l-Artikolu 4(3) TFUE minħabba li ma vverifikatx il-kontenut tat-talba tad-9 ta’ Ġunju 2011. Huwa minnu li dawn l-argumenti tal-Bulgarija kienu jkunu possibbilment adegwati sabiex iqajmu dubji dwar il-leġittimità tal-ittra tal-11 ta’ Lulju 2011. Iżda billi l-Bulgarija ma kkontestatx din in-notifika, dan l-Istat Membru ma setax jassumi li kien eżenti mill-obbligu tiegħu li josserva l-valuri limitu (21).
61. Fil-każ li l-Qorti tal-Ġustizzja ma tkunx tal-istess fehma, għandu jiġi eżaminat jekk il-Kummissjoni ċaħditx korrettament it-talba bħala tardiva.
62. Il-Kummissjoni tqis li ċ-ċaħda hija ġġustifikata minħabba li hija ma tistax tillegalizza b’mod retroattiv sitwazzjoni li ma tkunx konformi mad-direttivi.
63. Madankollu, l-Artikolu 22 tad-Direttiva 2008/50 ma jeskludix eżenzjoni retroattiva. Għall-kuntrarju, din id-dispożizzjoni hija mħejjija għar-retroattività partikolarment fir-rigward tal-PM10. Dan għaliex il-valuri limitu korrispondenti ilhom applikabbli mis-sena 2005, iżda kien biss fis-sena 2008 li ngħatat il-possibbiltà ta’ eżenzjoni. Barra minn hekk, ma għandux jiġi eskluż interess leġittimu f’eżenzjoni retroattiva, pereżempju sabiex tkun eliminata kull bażi għal talbiet għal kumpens għad-danni.
64. Madankollu, huwa korrett li eżenzjoni hija possibbli biss jekk ikunu ssodisfatti l-kriterji għaliha. Iżda l-Artikolu 22(1) tad-Direttiva 2008/50 jirrikjedi li l-Istat Membru jissottometti pjan dwar il-kwalità tal-arja li juri kif għandha tinkiseb l-osservanza tal-valuri limitu qabel l-iskadenza tat-terminu ġdid, għal PM10 mhux iktar tard mill-11 ta’ Ġunju 2011 (22).
65. Għalhekk, it-talba tad-9 ta’ Ġunju 2011 kien ikollha turi li l-valuri limitu ser jiġu osservati mhux iktar tard minn jumejn wara. Dan ir-riżultat għandu jiġi eskluż abbażi tal-valuri effettivament ikkomunikati fil-verità. Għall-kuntrarju, il-valuri limitu nqabżu kważi kontinwament fiż-żoni u fl-agglomerazzjonijiet tal-Bulgarija qabel u wara li saret it-talba. U l-unika darba li l-valur limitu annwali ma nqabiżx fiż-żona ta’ Varna ftit snin qabel kienet akkumpanjata minn wisq drabi fejn inqabeż il-valur limitu għal kull ġurnata.
66. Għaldaqstant, huwa eskluż li t-talba tal-Bulgarija kienet tissodisfa l-kundizzjonijiet għal eżenzjoni. Konsegwentement, il-Kummissjoni korrettament toġġezzjona għat-talba tal-Bulgarija anki wara eżami estensiv.
67. Madankollu, saħansitra anki kieku l-Bulgarija ssottomettiet notifika tal-eżenzjoni li fiha tħabbar l-osservanza tal-valuri limitu sa mill-11 ta’ Ġunju 2011, il-fatt li llum il-ġurnata dan l-Istat Membru, fid-dawl tal-qbiż kontinwu tal-valuri limitu, qiegħed jinvoka din kien ikun jikkostitwixxi abbuż ta’ dritt.
68. Għaldaqstant, fi ftit kliem, għandu jiġi kkonstatat li l-Bulgarija ma ġietx eżentata mill-obbligu li tosserva l-valuri limitu għall-PM10 sal-11 ta’ Ġunju 2011.
b) Fuq in-natura tal-obbligu li jiġu osservati l-valuri limitu
69. Barra minn hekk, il-Bulgarija tipprova tirribatti l-akkuża tal-Kummissjoni permezz tal-isforzi tagħha biex ittejjeb il-kwalità tal-arja u t-titjib allegat tagħha kif ukoll il-qagħda ekonomika tal-pajjiż.
70. Dawn l-argumenti ma jistgħux iqajmu dubju dwar il-konstatazzjoni ta’ nuqqas ta’ osservanza ġenerali u kontinwa tal-valuri limitu. Fil-fatt, il-Qorti tal-Ġustizzja b’mod ripetut ikkonstatat li anki s-sempliċi qbiż tal-valuri limitu diġà jikser l-Artikolu 13 u l-Anness XI tad-Direttiva 2008/50 (23) sakemm ma jkunx ġie ppruvat li kien hemm forza maġġuri (24). Għaldaqstant huwa kkonċernat obbligu ta’ riżultat (obligation de résultat) u mhux obbligu li jsiru biss sforzi sabiex jiġu osservati l-valuri limitu.
71. Il-preżunzjoni ta’ obbligu ta’ riżultat lanqas ma tipprekludi l-fatt li, skont it-tieni subparagrafu tal-Artikolu 23(1) tad-Direttiva 2008/50, l-Istati Membri ma humiex obbligati jieħdu miżuri sabiex jevitaw jew iwaqqfu immedjatament kull qbiż tal-valuri limitu, iżda li dan jinżamm għall-iqsar żmien possibbli.
72. L-obbligu ta’ riżultat ikun dubjuż li kieku wieħed jifhem it-tieni subparagrafu tal-Artikolu 23(1) tad-Direttiva 2008/50 b’tali mod li dan l-obbligu għat-tfassil ta’ pjanijiet dwar il-kwalità tal-arja jistabbilixxi l-unika konsegwenza legali tal-ksur tal-istandards dwar il-kwalità tal-arja. Dan għaliex dan l-obbligu jkun jikkostitwixxi mitigazzjoni tal-obbliġu ġenerali tad-dritt tal-Unjoni li l-ksur tad-dritt tal-Unjoni jintemm malajr kemm jista’ jkun u li, taħt ċerti kundizzjonijiet, jingħata kumpens għad-danni (25). Anki l-importanza tat-tul tal-ksur kienet irrelativizzata. Dan peress li l-obbligu tal-ippjanar jimplika li ksur normalment ma jistax jintemm immedjatament, iżda biss wara ċertu perijodu ta’ żmien. Din l-interpretazzjoni tidher xierqa minħabba d-diffikultajiet fl-implementazzjoni tal-istandards dwar il-kwalità tal-arja, li kienu jikkaratterizzaw ukoll l-emenda tad-Direttiva dwar il-kwalità tal-arja.
73. Madankollu, kif il-Qorti tal-Ġustizzja kkonstatat b’mod korrett, huwa biss l-Artikolu 22(1) tad-Direttiva 2008/50 li jipprevedi espressament il-possibbiltà għal Stat Membru li jipposponi t-terminu indikat fl-Anness XI ta’ din id-direttiva sabiex jiġu osservati l-valuri limitu previsti f’dan l-anness (26). Ikun kontradittorju li kieku, minbarra din l-estensjoni tat-terminu prevista espressament, li hija suġġetta għal kundizzjonijiet u limiti stretti (27), wieħed jinterpreta li fl-obbligu li jitfasslu pjanijiet dwar il-kwalità tal-arja skont it-tieni subparagrafu tal-Artikolu 23(1) hemm eċċezzjoni oħra, li hija biss implikata, mingħajr limitazzjoni ratione temporis (28). Dan ikun ifixkel l-effettività prattika tal-istandards dwar il-kwalità tal-arja (29), li diġà ma għandux jiġi aċċettat minħabba l-importanza kbira tagħhom għas-saħħa tal-bniedem.
74. Barra minn hekk, id-Direttiva 2008/50 tinkludi wkoll għanijiet dwar il-kwalità tal-arja li, kjarament, ma humiex imfasslin bħala obbligu ta’ riżultat. Fil-fatt, skont l-Artikolu 15(1) u l-Artikolu 16(1), l-Istati Membri għandhom jieħdu biss il-miżuri meħtieġa li ma jikkawżawx spejjeż sproporzjonati sabiex josservaw l-għan ta’ esponiment għall-PM2.5, jiġifieri partikoli li jerġa’ huma iżgħar. Li kieku l-leġiżlatur ma riedx jistabbilixxi l-valuri limitu għal PM10 bħala obbligu ta’ riżultat, kien jagħżel formulazzjoni simili.
75. Għaldaqstant, għal dak li jirrigwarda l-PM10, id-Direttiva 2008/50 tistabbilixxi żewġ obbligi marbutin flimkien, iżda differenti minn xulxin: minn naħa waħda l-obbligu ta’ riżultat preventiv u assolut li jiġu osservati l-valuri limitu u, min-naħa l-oħra, l-obbligi ta’ segwitu f’każ li dawn jinqabżu.
76. Fl-istess waqt għandu jiġi preżunt li l-konsegwenzi legali tal-ksur tal-valuri limitu huma affettwati mill-pjanijiet dwar il-kwalità tal-arja. B’mod partikolari, hemm bosta indikazzjonijiet li pjan dwar il-kwalità tal-arja li jissodisfa r-rekwiżiti tad-Direttiva 2008/50, u l-implementazzjoni fidila tagħha, jista’ jnaqqas il-piż tal-aġir li jikkostitwixxi ksur. Tali pjan possibbilment saħansitra jista’ jiġġustifika l-fatt li ma jiġix impost pagament ta’ penalità fi proċedura skont l-Artikolu 260 TFUE jew inkella jeskludi l-kwalifika għal kumpens għal danni (30) minħabba l-ksur tal-valuri limitu. Għalkemm fil-proċedura preżenti għad ma għandhomx għalfejn jiġu deċiżi dawn il-kwistjonijiet, f’dan l-isfond it-tieni motiv tal-Kummissjoni ser jingħata piż addizzjonali.
77. L-interpretazzjoni tal-obbligu li jiġu osservati l-valuri limitu bħala obbligu ta’ riżultat lanqas ma hija kkontestata mill-formulazzjoni mhux daqstant ċara tas-sentenza Client Earth. Hemmhekk il-Qorti tal-Ġustizzja enfasizzat li filwaqt li, għal dak li jirrigwarda d-diossidu tal-kubrit, il-PM10, iċ-ċomb u l-monossidu tal-karbonju, l-ewwel subparagrafu tal-Artikolu 13(1) tad-Direttiva 2008/50 jipprovdi li l-Istati Membri “għandhom jiżguraw” li ma jinqabżux il-valuri limitu, it-tieni subparagrafu ta’ din id-dispożizzjoni jispeċifika li, għal dak li jirrigwarda d-diossidu tan-nitroġenu u l-benżen, dawn il-valuri limitu “ma jistgħux jinqabżu” wara l-iskadenza ffissata, u dan jikkorrispondi ma’ obbligu ta’ riżultat (31).
78. Skont kif nifhimha jien, il-Qorti tal-Ġustizzja b’dan il-mod ma riditx toħloq kuntrast bejn l-obbligi fir-rigward tad-diossidu tal-kubrit, il-PM10, iċ-ċomb u l-monossidu tal-karbonju fuq naħa waħda u d-diossidu tan-nitroġenu u l-benżen fuq in-naħa l-oħra. Għall-kuntrarju, hija kkonċernata dwar konferma mhux daqstant ċara tal-ġurisprudenza eżistenti. Iż-żewġ formulazzjonijiet jesprimu l-istess obbligu filwaqt li jużaw kliem differenti (32).
79. Barra minn hekk, il-konstatazzjoni ta’ ksur ġenerali u kontinwu tal-valuri limitu lanqas ma titpoġġa f’dubju mill-fatt li f’waħda mis-sitt żoni, iż-żona ta’ Varna, wieħed miż-żewġ valuri limitu ma nqabiżx fis-sena 2009. Għall-kuntrarju, dan ovvjament huwa każ atipiku li jista’ jiġi spjegat biss minn ċirkustanzi partikolari. Fl-aħħar mill-aħħar, anki dan il-valur limitu f’din iż-żona reġa’ nqabeż fis-snin ta’ wara. U hemmhekk anki fis-sena 2009 nqabeż wisq ta’ spiss il-valur limitu ta’ kuljum.
3. Konklużjoni intermedjarja
80. Konsegwentement għandu jiġi kkonstatat li, mill-2007 sal-2013, għal dak li jirrigwarda l-PM10 il-Bulgarija, b’mod ġenerali u kontinwu, naqset milli twettaq l-obbligi tagħha taħt l-Artikolu 13(1), moqri flimkien mal-Anness XI, tad-Direttiva 2008/50 dwar il-kwalità tal-arja fl-ambjent u arja iktar nadifa għall-Ewropa, fl-agglomerazzjonijiet u fiż-żoni kollha tal-pajjiż.
B – Fuq l-Artikolu 23 tad-Direttiva 2008/50 – Pjanijiet dwar il-kwalità tal-arja
81. It-tieni motiv tal-Kummissjoni jikkonċerna l-obbligu li jitfasslu pjanijiet dwar il-kwalità tal-arja skont l-Artikolu 23 tad-Direttiva 2008/50.
82. Jekk f’ċerti żoni jew agglomerazzjonijiet il-livelli ta’ sustanzi li jniġġsu fl-arja jaqbżu valur limitu, kif deskritt fl-ewwel subparagrafu tal-Artikolu 23(1) tad-Direttiva 2008/50, l-Istati Membri għandhom jiżguraw li jkunu stabbiliti pjanijiet dwar il-kwalità tal-arja għal dawk iż-żoni jew agglomerazzjonijiet sabiex jinkiseb il-valur limitu korrispondenti. Skont l-ewwel sentenza tat-tieni subparagrafu tal-Artikolu 23(1), fil-każ li jinqabżu dawk il-valuri limitu li għalihom it-terminu sabiex jintlaħqu diġà jkun għadda, il-pjanijiet dwar il-kwalità tal-arja għandhom jinkludu miżuri adegwati, sabiex il-perijodu tal-qbiż ikun jista’ jinżamm l-iqsar possibbli. L-ewwel sentenza tat-tielet subparagrafu tal-Artikolu 23(1) tipprevedi li dawk il-pjanijiet dwar il-kwalità tal-arja jridu jinkorporaw tal-inqas l-informazzjoni elenkata fit-Taqsima A tal-Anness XV.
83. Konsegwentement, skont l-ewwel subparagrafu tal-Artikolu 23(1) tad-Direttiva 2008/50, il-Bulgarija ilha obbligata tfassal pjanijiet dwar il-kwalità tal-arja minn meta nqabżu l-valuri limitu. Minħabba li ma kinitx eżentata mill-obbligu tal-osservanza, skont l-ewwel sentenza tat-tieni subparagrafu tal-Artikolu 23(1), dawn il-pjanijiet kellhom jistabbilixxu miżuri adegwati, sabiex il-perijodu ta’ nuqqas ta’ osservanza jkun jista’ jinżamm qasir kemm jista’ jkun.
84. Hemm qbil bejn il-partijiet li l-Bulgarija fasslet pjanijiet dwar il-kwalità tal-arja.
85. Iżda, mill-qbiż li għadu għaddej tal-valuri limitu, il-Kummissjoni tikkonkludi li l-Bulgarija naqset milli żżomm il-perijodu tan-nuqqas ta’ osservanza qasir kemm jista’ jkun. Hija ssostni li l-Bulgarija ma ħaditx il-miżuri neċessarji u xjentifikament possibbli kollha sabiex ittemm il-qbiż tal-valuri limitu. Barra minn hekk, il-Kummissjoni tilmenta li kienu għadhom ma ttieħdux il-miżuri previsti u li ċerti dettalji ma kienux inklużi fil-pjanijiet Bulgari.
86. Anki għal dak li jirrigwarda dan il-motiv, l-ewwel nett għandu jiġi ppreċiżat is-suġġett tal-proċedura (ara, f’dan ir-rigward, it-Taqsima 1), qabel ma jiġu diskussi l-provi tal-Kummissjoni (ara, f’dan ir-rigward, it-Taqsima 2) u l-kwalità tal-pjanijiet Bulgari dwar il-kwalità tal-arja (ara, f’dan ir-rigward, it-Taqsima 3).
1. Fuq is-suġġett tat-talba tar-rikors u fuq l-ammissibbiltà tal-argumenti tal-Kummissjoni
87. Fil-prinċipju, dak li japplika għall-ammissibbiltà ta’ dan il-motiv huwa l-istess bħal dak għall-ammissibbiltà tal-ewwel motiv. Huwa minnu li l-Kummissjoni ma tillimitax l-argument tagħha għal informazzjoni li diġà kienet is-suġġett tal-istedina biex jiġu ppreżentati osservazzjonijiet u tal-opinjoni motivata, iżda li ċ-ċirkustanzi sussegwenti huma sempliċement evidenza addizzjonali ta’ prattika ta’ natura kontinwa u ġenerali fit-tfassil u fl-implementazzjoni tal-pjanijiet dwar il-kwalità tal-arja.
88. Madankollu, anki s-suġġett ammissibbli ta’ dan il-motiv huwa limitat ratione temporis permezz tat-terminu tal-opinjoni motivata, il-11 ta’ Settembru 2014.
89. Barra minn hekk tqum il-mistoqsija dwar jekk din it-talba timplikax ukoll il-ksur tal-obbligi applikabbli qabel id-Direttiva 2008/50. Dawn kienu jirriżultaw mid-Direttiva 96/62 moqrija flimkien mad-Direttiva 99/30.
90. F’dan ir-rigward, is-sitwazzjoni hija differenti milli fil-każ tal-valuri limitu. Hawnhekk ma għandux għalfejn jiġi ddeterminat jekk ir-regoli preċedenti kinux jinkludu rekwiżiti simili għal dawk stipulati llum fl-Artikolu 23(1) u fit-Taqsima A tal-Anness XV tad-Direttiva 2008/50. Dan għaliex il-Kummissjoni stess tqis li l-Artikolu 23(1) tad-Direttiva 2008/50 huwa iktar strett mid-Direttiva 96/62. Din tal-aħħar tirrikjedi biss li l-valuri limitu jiġu osservati f’perijodu ta’ żmien raġonevoli, filwaqt li skont l-ewwel direttiva dan il-perijodu ta’ żmien għandu jinżamm qasir kemm jista’ jkun. Madankollu, il-kontinwità teskludi li jkun hemm tisħiħ tar-rekwiżiti.
91. Għaldaqstant il-Kummissjoni ma tistax tinvoka l-validità kontinwa tal-obbligi tal-ippjanar tad-Direttiva 96/62. Għall-kuntrarju, ksur tal-Artikolu 23(1) tad-Direttiva 2008/50 jista’ jiġi kkonstatat biss wara l-iskadenza tal-obbligu ta’ traspożizzjoni ta’ din id-direttiva tal-aħħar, jiġifieri mhux qabel il-11 ta’ Ġunju 2010.
92. Għalhekk, l-argument tal-Kummissjoni huwa ammissibbli biss f’dan ir-rigward.
2. Fuq it-tul ta’ żmien tal-qbiż tal-valuri limitu
93. Il-konklużjoni tal-Kummissjoni dwar l-ommissjoni li dan il-perijodu tal-qbiż jirnexxielu jinżamm l-iqsar possibbli, timplika li l-qbiż għandu jintemm f’perijodu partikolari ta’ żmien. Madankollu, tali perijodu partikolari ta’ żmien la huwa espressament stipulat fid-Direttiva 2008/50 u lanqas ma jista’ jiġi dedott minnha.
94. Għall-kuntrarju, għal dak li jirrigwarda l-pjanijiet dwar il-kwalità tal-arja, il-Qorti tal-Ġustizzja sa issa kkonstatat biss li mit-tieni subparagrafu tal-Artikolu 23(1) tad-Direttiva 2008/50 jirriżulta li, minkejja li l-Istati Membri għandhom ċertu marġni ta’ diskrezzjoni sabiex jiddeterminaw il-miżuri li għandhom jadottaw, dawn tal-aħħar għandhom, fi kwalunkwe każ, jippermettu li l-perijodu li matulu jinqabżu l-valuri limitu jkun l-iqsar possibbli (33).
95. Din il-konstatazzjoni għandha titqies fid-dawl tas-sentenza preċedenti Janecek dwar il-pjanijiet ta’ azzjoni li għandhom jiġu adottati fi żmien qasir minħabba t-theddida ta’ qbiż tal-valuri limitu skont l-Artikolu 7(3) tad-Direttiva 96/62. Il-Qorti tal-Ġustizzja kkonstatat li mill-istruttura tal-imsemmija direttiva, li tfittex li jseħħ tnaqqis integrat tat-tniġġis ambjentali, jirriżulta li huma l-Istati Membri li għandhom jieħdu l-miżuri xierqa sabiex inaqqsu kemm jista’ jkun ir-riskju li jinqabżu l-valuri limitu u t-tul ta’ tali okkorrenza, filwaqt li jittieħdu inkunsiderazzjoni ċ-ċirkustanzi kollha tal-mument u l-interessi konfliġġenti (34). U f’dan il-kuntest il-Qorti tal-Ġustizzja rrikonoxxiet li meta jeżerċitaw dik id-diskrezzjoni l-Istati Membri, minbarra l-għan li l-qbiż jitnaqqas kemm jista’ jkun, iridu jieħdu inkunsiderazzjoni wkoll il-bilanċ li għandu jiġi żgurat bejn dak il-għan u d-diversi interessi pubbliċi u privati konfliġġenti (35).
96. Anki l-pjanijiet dwar il-kwalità tal-arja skont l-Artikolu 23(1) tad-Direttiva 2008/50 jistgħu jiġu adottati biss fuq il-bażi ta’ tali bilanċ tal-interessi. Huwa minnu li l-importanza kbira tal-kwalità tal-arja għall-protezzjoni tal-ħajja u tas-saħħa ftit tħalli lok għat-teħid inkunsiderazzjoni ta’ interessi oħrajn. Għaldaqstant din tirrikjedi wkoll eżami strett tal-evalwazzjoni mwettqa (36). Iżda bla dubju hemm interessi superjuri li jistgħu jipprekludu ċerti miżuri adegwati.
97. Bl-istess mod, skont l-argument tal-Bulgarija, it-tisħin tad-djar fix-xitwa b’karburanti solidi, partikolarment injam u faħam, huwa l-kawża ewlenija għaliex qegħdin jinqabżu l-valuri limitu. Għaldaqstant projbizzjoni ta’ tisħin ta’ dan it-tip tidher xierqa sabiex twassal għall-osservanza tal-valuri limitu. Madankollu, din il-miżura hija pprojbita sakemm ma humiex disponibbli mezzi oħrajn ta’ tisħin, billi mingħajr it-tisħin huma mistennijin impatti negattivi agħar fuq is-saħħa tal-bniedem.
98. Konsegwentement, il-Bulgarija b’mod korrett issostni l-konstatazzjoni ta’ liema perijodu huwa “l-iqsar possibbli” tista’ ssir abbażi ta’ eżami każ b’każ biss. It-tul tal-qbiż waħdu ma huwiex suffiċjenti għal dan il-għan, peress li meta jitqies waħdu dan ma jippermettix konklużjoni dwar jekk il-bilanċ mal-interessi oħrajn kienx żbaljat.
99. Għaldaqstant, l-argument ċentrali tal-Kummissjoni ma huwiex direttament rilevanti. Il-fatt waħdu li l-valuri limitu nqabżu għal ċertu numru ta’ snin, irrispettivament minn jekk dawn kinux seba’, tmienja jew disa’ snin, ma jistax ikun deċiżiv sabiex jiġi stabbilit jekk dan il-perijodu kienx “l-iqsar possibbli”.
100. Madankollu, minn dan ma jirriżultax li dan l-argument tal-Kummissjoni huwa insinjifikattiv.
101. Għall-kuntrarju, il-Qorti tal-Ġustizzja għandha torjenta ruħha għall-ġurisprudenza tagħha fuq il-leġiżlazzjoni dwar l-iskart. F’dan il-qasam japplika l-obbligu predominanti tal-Istati Membri, li llum huwa stipulat fl-Artikolu 13 tad-Direttiva dwar l-iskart (37), li jiżguraw li l-immaniġġar tal-iskart iseħħ mingħajr perikolu għas-saħħa tal-bniedem jew ħsara għall-ambjent. Jekk sitwazzjoni attwali li ma tkunx kompatibbli ma’ dan il-għan tkompli tippersisti, bħal miżbla illegali, hija tindika ksur ta’ dan l-obbligu, b’mod partikolari meta din twassal għal ħsara sinjifikattiva għall-ambjent fuq perijodu itwal, mingħajr l-intervent tal-awtoritajiet kompetenti (38).
102. L-istess japplika fil-proċedura preżenti. Il-valuri limitu għall-PM10 ilhom jinqabżu għal żmien twil fil-Bulgarija, u dan għandu konsegwenzi serji għas-saħħa tal-popolazzjoni Bulgara. Dan huwa indikazzjoni importanti li l-Bulgarija naqset milli twettaq l-obbligu tagħha taħt it-tieni subparagrafu tal-Artikolu 23(1) tad-Direttiva 2008/50.
103. Huwa minnu li l-Bulgarija hija tal-fehma li l-qbiż tal-valuri limitu ma jistax jikkostitwixxi ksur simultanju tal-Artikolu 13(1) u tat-tieni subparagrafu tal-Artikolu 23(1) tad-Direttiva 2008/50, peress li l-ksur tal-ewwel obbligu jrid ikun ikkawżat mill-obbligu tal-aħħar.
104. Iżda dan l-argument ma jiħux inkunsiderazzjoni l-fatt li l-ksur tal-valuri limitu ma jikkostitwixxix ksur tat-tieni subparagrafu tal-Artikolu 23(1) tad-Direttiva 2008/50, iżda huwa biss indikazzjoni li l-pjanijiet dwar il-kwalità tal-arja ma jissodisfawx ir-rekwiżiti. Filwaqt li dan ma jistax jiġi dedott mill-qbiż inizjali, iktar ma jdum għaddej il-qbiż tal-valuri limitu, iktar jibdew jixhdu kemm huma effettivi – jew ineffettivi – il-miżuri li diġà ttieħdu sabiex tittejjeb il-kwalità tal-arja.
105. Barra minn hekk, meta tiġi evalwata din l-indikazzjoni, huwa interessanti wkoll il-ksur mhux ikkontestat wara l-iskadenza tat-terminu stabbilit fl-opinjoni motivata, jiġifieri fis-snin 2014 u 2015. Dan jikkonferma li l-pjanijiet dwar il-kwalità tal-arja eżistenti qabel l-iskadenza tat-terminu ma kinux suffiċjenti sabiex jissodisfaw l-osservanza tal-valuri limitu f’data sussegwenti.
106. L-importanza tat-tul tal-qbiż lanqas ma tonqos minkejja l-fatt li l-obbligu eżistenti sa mill-11 ta’ Ġunju 2010 biss huwa s-suġġett tal-proċedura. Dan għaliex il-Bulgarija ma kinitx obbligata għall-ewwel darba minn dan il-mument sabiex tieħu passi kontra t-tniġġis tal-arja, iżda kienet ilha obbligata sa mill-adeżjoni f’Jannar tal-2007, meta l-Artikolu 7(3) tad-Direttiva 96/62 sar applikabbli. Għalhekk, l-effettività tal-miżuri li ttieħdu bejn il-11 ta’ Ġunju 2010 u l-11 ta’ Settembru 2014 trid tiġi analizzata fl-isfond ta’ iktar minn tliet snin ta’ tentattivi preċedenti sabiex tittejjeb il-kwalità tal-arja. Billi dawn l-isforzi ma kinux suffiċjenti, iktar u iktar kien hemm raġuni biex jiġu adottati miżuri effettivi wara l-11 ta’ Ġunju 2010.
107. Il-Bulgarija għandha għalhekk tirribatti din l-indikazzjoni mogħtija permezz tal-qbiż kontinwu tal-valuri limitu. Għal dan il-għan l-Istat Membru jkollu jipprova, b’mod partikolari, li l-pjanijiet tiegħu dwar il-kwalità tal-arja jissodisfaw ir-rekwiżiti tal-Artikolu 23(1) u t-Taqsima A tal-Anness XV tad-Direttiva 2008/50.
3. Fuq il-kwalità tal-pjanijiet dwar il-kwalità tal-arja Bulgari
108. Iżda skont l-argumenti tal-Bulgarija u tal-Kummissjoni, il-pjanijiet preżenti huma difettużi.
109. Ma huwiex ikkontestat li, filwaqt li l-pjanijiet jinkludu diversi dati fil-mira sabiex tinkiseb konformità mal-valuri limitu, dawn il-miri baqgħu ma ntlaħqux. Il-Kummissjoni targumenta wkoll, b’mod mhux ikkontestat, li ma tteħditx inkunsiderazzjoni l-firxa sħiħa tal-miżuri possibbli, pereżempju rekwiżiti tal-kwalità iktar stretti għal karburanti solidi użati fit-tisħin tad-djar jew restrizzjonijiet fuq it-traffiku fit-toroq.
110. Minbarra dan il-pjanijiet Bulgari għandhom ukoll difetti strutturali.
111. Dan għaliex, barra minn hekk, il-Kummissjoni targumenta li l-Bulgarija ma pprovdiet l-ebda informazzjoni dwar il-kamp ta’ applikazzjoni territorjali preċiż tal-pjanijiet, dwar l-ordni kronoloġika għat-twettiq tagħhom, dwar it-titjib fil-kwalità tal-arja mistenni abbażi tal-miżuri ppjanati kif ukoll dwar il-mument meta għandhom jiġu osservati l-valuri limitu.
112. Hawnhekk il-Kummissjoni qiegħda tirreferi għall-informazzjoni meħtieġa skont it-Taqsima A tal-Anness XV tad-Direttiva 2008/50. Skont il-punt 6(b) ta’ din it-taqsima għandhom partikolarment jiġu indikati dettalji dwar miżuri possibbli sabiex tittejjeb il-kwalità tal-arja. Il-punt 8, barra minn hekk, jirrikjedi elenku u deskrizzjoni tal-miżuri kollha stipulati fil-proġett (ittra a), skeda ta’ żmien għall-implementazzjoni (ittra b) u stima tat-titjib fil-kwalità tal-arja ppjanat u taż-żmien mistenni li jkun meħtieġ sabiex jintlaħqu dawn l-objettivi (ittra ċ).
113. Din l-informazzjoni hija ta’ importanza ċentrali għaliex bis-saħħa tagħha biss jista’ jiġi mistħarreġ jekk dawn il-pjanijiet dwar il-kwalità tal-arja effettivament jiggarantixxu li l-perijodu ta’ żmien tan-nuqqas ta’ konformità mal-valuri limitu jibqa’ qasir kemm jista’ jkun. Abbażi ta’ din l-informazzjoni jista’ jiġi eżaminat jekk l-Istat Membru identifikax il-miżuri kollha għat-titjib tal-kwalità tal-arja u liema għażel. Fl-istess waqt, b’dan il-mod jista’ jiġi evalwat il-livell ta’ titjib fil-kwalità tal-arja u f’liema perijodu ta’ żmien se jseħħ dan. Fl-aħħar nett, minn dan kollu jirriżulta jekk u sa meta jistgħu jiġu osservati l-valuri limitu skont dawn il-pjanijiet.
114. Filwaqt li l-Bulgarija tiddeskrivi ħafna miżuri u pjanijiet, madankollu din ma hijiex qed tikkontesta li l-informazzjoni msemmija hawn fuq hija essenzjalment nieqsa.
115. Madankollu, il-Bulgarija tiżvela kontradizzjoni fl-argumenti tal-Kummissjoni. Dan għaliex, minn naħa waħda, il-Kummissjoni tisħaq li l-Bulgarija ma pprovdiet l-ebda indikazzjoni dwar meta hija mistennija l-osservanza tal-valuri limitu, iżda min-naħa l-oħra tikkritika li xi wħud mill-pjanijiet kienu jinkludu dawn id-dati, li madankollu skadew mingħajr ma l-valuri waqgħu taħt il-limitu.
116. Madankollu, din il-kontradizzjoni ma għandhiex tingħata importanza deċiżiva, billi l-fatt li titħabbar l-osservanza tal-valuri limitu, li ma nkisbitx, huwa biss evidenza oħra tad-difetti ta’ pjan dwar il-kwalità tal-arja.
117. Konsegwentement, il-pjanijiet dwar il-kwalità tal-arja mfasslin mill-Bulgarija għat-tnaqqis tat-tniġġis tal-arja kkawżat mill-PM10 ma jissodisfawx ir-rekwiżiti tat-tieni subparagrafu tal-Artikolu 23(1) tad-Direttiva 2008/50 u partikolarment ma jinkludux l-informazzjoni kollha meħtieġa skont it-Taqsima A tal-Anness XV tad-Direttiva 2008/50.
118. Għalhekk, il-Bulgarija lanqas ma rnexxielha turi li, minkejja l-qbiż kontinwu tal-valuri limitu, hija adottat il-miżuri neċessarji sabiex dan il-qbiż idum għaddej għall-inqas żmien possibbli.
4. Konklużjoni intermedjarja
119. Fi ftit kliem, għandu jiġi kkonstatat, għal dak li jirrigwarda t-tieni motiv, li mill-11 ta’ Ġunju 2010 sal-11 ta’ Settembru 2014, fl-agglomerazzjonijiet u fiż-żoni kollha tal-pajjiż, il-Bulgarija, b’mod ġenerali u kontinwu, ma osservatx l-obbligu tagħha stabbilit fl-Artikolu 23(1) tad-Direttiva 2008/50, li tfassal u timplementa pjanijiet dwar il-kwalità tal-arja kif deskritti fit-Taqsima A tal-Anness XV, għat-tnaqqis tat-tniġġis tal-arja kkawżat mill-PM10 sabiex jinżamm kemm jista’ jkun qasir il-perijodu li matulu ma ġewx osservati l-valuri limitu skont l-Artikolu 13(1) u l-Anness XI.
V – Spejjeż
120. Skont l-Artikolu 138(1) tar-Regoli tal-Proċedura, il-parti li titlef il-kawża għandha tbati l-ispejjeż, jekk dawn ikunu ntalbu. Peress li fil-parti l-kbira l-Kummissjoni rebħet il-kawża, il-Bulgarija għandha tbati l-ispejjeż.
121. Madankollu, skont l-Artikolu 140(1) tar‑Regoli tal‑Proċedura, l‑Istati Membri u l‑istituzzjonijiet li jintervjenu fil‑kawża għandhom ibatu l‑ispejjeż rispettivi tagħhom. Għalhekk il-Polonja ser tbati l-ispejjeż tagħha stess.
VI – Konklużjoni
122. Għaldaqstant, nipproponi li l-Qorti tal-Ġustizzja tiddeċiedi kif ġej:
1) Mill-2007 sal-2013, għal dak li jirrigwarda l-PM10, ir-Repubblika tal-Bulgarija, b’mod ġenerali u kontinwu, naqset milli twettaq l-obbligi tagħha taħt l-Artikolu 13(1), moqri flimkien mal-Anness XI, tad-Direttiva 2008/50 dwar il-kwalità tal-arja fl-ambjent u arja iktar nadifa għall-Ewropa, fl-agglomerazzjonijiet u fiż-żoni kollha tal-pajjiż.
2) Mill-11 ta’ Ġunju 2010 sal-11 ta’ Settembru 2014, fl-agglomerazzjonijiet u fiż-żoni kollha tal-pajjiż, ir-Repubblika tal-Bulgarija, b’mod ġenerali u kontinwu, naqset milli twettaq l-obbligu tagħha taħt l-Artikolu 23(1) tad-Direttiva 2008/50, li tfassal u timplementa pjanijiet dwar il-kwalità tal-arja skont it-Taqsima A tal-Anness XV, għat-tnaqqis tat-tniġġis tal-arja kkawżat mill-PM10 sabiex jinżamm kemm jista’ jkun qasir il-perijodu li matulu ma ġewx osservati l-valuri limitu skont l-Artikolu 13(1) u l-Anness XI.
3) Il-kumplament tar-rikors huwa miċħud.
4) Ir-Repubblika tal-Bulgarija ser tbati l-ispejjeż, bl-eċċezzjoni tal-ispejjeż tar-Repubblika tal-Polonja li ser tbatihom hija stess.