UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (kolmas jaosto)
5 päivänä huhtikuuta 2017 (*)
Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen – Ympäristö – Direktiivi 2008/50/EY – Ilmanlaatu – 13 artiklan 1 kohta – Liite XI – PM10-hiukkaspitoisuuksiin sovellettavat päivittäiset ja vuotuiset raja-arvot – Raja-arvojen järjestelmällinen ja jatkuva ylittäminen – 22 artikla – Tiettyjen raja-arvojen saavuttamiseksi vahvistettujen määräaikojen pidentäminen – Soveltamisedellytykset – 23 artiklan 1 kohta – Ilmanlaatusuunnitelmat – Raja-arvojen ylityksen ”mahdollisimman lyhyt” kesto – Asianmukaiset toimenpiteet – Harkinnassa huomioon otettavat seikat
Asiassa C‑488/15,
jossa on kyse SEUT 258 artiklaan perustuvasta jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevasta kanteesta, joka on nostettu 14.9.2015,
Euroopan komissio, asiamiehinään E. Kružíková, S. Petrova, P. Mihaylova ja E. Manhaeve,
kantajana,
vastaan
Bulgarian tasavalta, asiamiehinään E. Petranova ja M. Georgieva,
vastaajana,
jota tukee
Puolan tasavalta, asiamiehinään A. Gawłowska, B. Majczyna ja D. Krawczyk,
väliintulijana,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (kolmas jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja L. Bay Larsen sekä tuomarit M. Vilaras, J. Malenovský, M. Safjan (esittelevä tuomari) ja D. Šváby,
julkisasiamies: J. Kokott,
kirjaaja: hallintovirkamies M. Aleksejev,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 29.9.2016 pidetyssä istunnossa esitetyn,
kuultuaan julkisasiamiehen 10.11.2016 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1 Euroopan komissio vaatii kannekirjelmällään unionin tuomioistuinta toteamaan, että Bulgarian tasavalta ei edelleenkään noudata ilmanlaadusta ja sen parantamisesta 21.5.2008 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2008/50/EY (EUVL 2008, L 152, s. 1) 13 artiklan 1 kohdan, tarkasteltuna yhdessä sen liitteen XI kanssa, mukaisia velvoitteitaan,
– koska se on ylittänyt järjestelmällisesti ja jatkuvasti PM10-hiukkaspitoisuuksiin sovellettavat päivittäiset ja vuotuiset raja-arvot vuodesta 2007 ainakin vuoden 2013 loppuun saakka seuraavilla alueilla ja seuraavissa taajamissa: BG0001 Sofian taajama, BG0002 Plovdivin taajama, BG0004 Pohjoinen, BG0005 Lounas ja BG0006 Kaakko, ja
– koska se on ylittänyt järjestelmällisesti ja jatkuvasti PM10-hiukkaspitoisuuksiin sovellettavan päivittäisen raja-arvon vuodesta 2007 ainakin vuoden 2013 loppuun saakka alueella BG0003 Varnan taajama ja niihin sovellettavan vuotuisen raja-arvon vuosina 2007, 2008, 2010, 2011, 2012 ja ainakin vuoden 2013 loppuun saakka samalla alueella BG0003 Varnan taajama,
– kun ei ole olemassa lisätietoja, joista ilmenisi, että tämä PM10-hiukkaspitoisuuksiin sovellettavien päivittäisten ja vuotuisten raja-arvojen noudattamatta jättämistä koskeva tilanne edellä mainituilla alueilla ja edellä mainituissa taajamissa olisi muuttunut,
ja kun otetaan huomioon viimeisin ilmanlaatua koskeva vuosikertomus, joka koskee vuotta 2013 ja jonka mukaan PM10-hiukkaspitoisuuksiin sovellettavat päivittäiset ja vuotuiset raja-arvot ylittyvät edelleen kaikilla edellä mainituilla alueilla ja kaikissa edellä mainituissa taajamissa
– on todettava, että Bulgarian tasavalta ei ole noudattanut kyseisen direktiivin 23 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan mukaisia velvoitteitaan eikä erityisesti velvoitettaan varmistua siitä, että raja-arvojen ylityksen kesto jää mahdollisimman lyhyeksi, ja että tämä laiminlyönti jatkuu edelleen.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Direktiivi 96/62/EY
2 Ilmanlaadun arvioinnista ja hallinnasta 27.9.1996 annetun neuvoston direktiivin 96/62/EY (EYVL 1996, L 296, s. 55) 7 artiklan, jonka otsikko on ”Ilmanlaadun parantaminen – Yleiset vaatimukset”, 1 ja 3 kohdassa säädettiin seuraavaa:
”1. Jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet varmistaakseen raja-arvojen noudattamisen.
– –
3. Jäsenvaltioiden on laadittava toimintasuunnitelmia, joista ilmenevät toimenpiteet, jotka on toteutettava lyhyellä aikavälillä raja-arvojen ja/tai varoituskynnysten ylittymisen uhatessa, kyseisen uhan vähentämiseksi ja sen keston lyhentämiseksi. Näissä suunnitelmissa voidaan määrätä tapauskohtaisesti valvontatoimista ja tarvittaessa sellaisten toimintojen keskeyttämisestä, moottoriajoneuvoliikenne mukaan lukien, jotka myötävaikuttavat raja-arvojen ylittymiseen.”
3 Kyseisen direktiivin 8 artiklan, jonka otsikko on ”Sovellettavat toimenpiteet alueilla, joilla tasot ylittävät raja-arvon”, 1, 3 ja 4 kohdassa säädettiin seuraavaa:
”1. Jäsenvaltioiden on laadittava luettelo alueista ja taajamista, joissa yhden tai useamman epäpuhtauden tasot ylittävät ylitysmarginaalilla korotetun raja-arvon.
– –
3. Jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet varmistaakseen 1 kohdassa tarkoitetuilla alueilla ja taajamissa [sellaisen suunnitelman] tai ohjelman laatimisen tai toteutuksen, jolla saavutetaan raja-arvo vahvistetussa määräajassa.
Tässä suunnitelmassa tai ohjelmassa, jonka on oltava yleisön saatavilla, on oltava vähintään liitteessä IV luetellut tiedot.
4. Edellä 1 kohdassa tarkoitetuilla alueilla ja taajamissa, joissa useamman kuin yhden epäpuhtauden taso ylittää raja-arvon, jäsenvaltioiden on laadittava kokonaissuunnitelma, joka koskee kaikkia kyseeseen tulevia epäpuhtauksia.”
4 Kyseisen direktiivin 11 artiklan, jonka otsikko on ”Tietojen ja kertomusten toimittaminen”, mukaan jäsenvaltioiden oli toimitettava komissiolle vuotuiset kertomukset PM10-hiukkaspitoisuuksiin sovellettavien raja-arvojen noudattamisesta.
Direktiivi 1999/30/EY
5 Ilmassa olevien rikkidioksidin, typpidioksidin ja typen oksidien, hiukkasten ja lyijyn pitoisuuksien raja-arvoista 22.4.1999 annetun neuvoston direktiivin 1999/30/EY (EYVL 1999, L 163, s. 41) johdanto-osan seitsemännessä perustelukappaleessa säädettiin seuraavaa:
”direktiivissä 96/62/EY edellytetään, että alueille, joilla pitoisuudet ilmassa ylittävät raja-arvot ja sovellettavat väliaikaiset ylitysmarginaalit, laaditaan toimintasuunnitelmia, joiden avulla voidaan varmistaa raja-arvojen noudattaminen asetettuihin määräaikoihin mennessä; siltä osin kuin nämä toimintasuunnitelmat ja pitoisuuksien alentamista koskevat muut strategiat liittyvät hiukkasiin, tavoitteena olisi oltava pienten hiukkasten pitoisuuksien osuuden vähentäminen hiukkasten kokonaispitoisuuksista”.
6 Direktiivin 1999/30 5 artiklassa, jonka otsikkona oli ”Hiukkaset”, säädettiin seuraavaa:
”1. Jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet varmistaakseen, että ilman PM10-hiukkaspitoisuudet 7 artiklan mukaisesti arvioituina eivät ylitä liitteessä III olevassa I jaksossa vahvistettuja raja-arvoja liitteessä määrätyistä määräajoista alkaen.
– –
3. Direktiivin 96/62/EY 8 artiklan mukaisesti laadituilla PM10-hiukkasiin liittyvillä toimintasuunnitelmilla ja PM10-hiukkaspitoisuuksien alentamista koskevilla yleisillä ohjelmilla on pyrittävä alentamaan myös PM2,5-hiukkasten pitoisuuksia.
4. Jos PM10:lle asetetut liitteessä III olevan I jakson mukaiset raja-arvot ylittyvät ilmassa olevien, luonnonilmiöistä aiheutuvien PM10-pitoisuuksien vuoksi aiheuttaen luonnosta peräisin olevan normaalin taustatason pitoisuudet huomattavasti ylittäviä pitoisuuksia, jäsenvaltioiden on ilmoitettava tästä komissiolle direktiivin 96/62/EY 11 artiklan 1 kohdan mukaisesti ja esitettävä tarpeelliset perustelut, jotka osoittavat ylityksen johtuvan luonnonilmiöistä. Tällaisissa tapauksissa jäsenvaltioiden on toteutettava direktiivin 96/62/EY 8 artiklan 3 kohdan mukaiset toimintasuunnitelmat vain silloin, kun liitteessä III olevassa I jaksossa mainitut raja-arvot ylittyvät muista kuin luonnonilmiöistä johtuvista syistä.”
7 Direktiivin 1999/30 12 artiklan mukaan jäsenvaltioiden oli saatettava direktiivin noudattamisen edellyttämät lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset voimaan viimeistään 19.7.2001.
8 Kyseisen direktiivin liitteessä III vahvistettiin ihmisten terveyden suojelemiseksi PM10-hiukkasille kahdentyyppiset rajat erottamalla kaksi vaihetta, jotka puolestaan jakautuivat kahteen ajanjaksoon. Vaiheen 1 ajanjaksolla 1.1.2005–31.12.2009 päivittäinen raja-arvo, joka oli 50 μg/m3, sai ylittyä enintään 35 kertaa kalenterivuoden aikana ja vuotuinen raja-arvo, joka ei saanut ylittyä, oli 40 μg/m3 kalenterivuoden aikana. Vaiheen 2 ajanjaksolla, joka alkoi 1.1.2010, päivittäinen raja-arvo, joka sai ylittyä enintään 7 kertaa kalenterivuoden aikana, oli 50 μg/m3 ja vuotuinen raja-arvo oli 20 μg/m3 kalenterivuoden aikana.
Direktiivi 2008/50
9 Direktiivin 2008/50 johdanto-osan 2, 16, 18 ja 19 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(2) Ihmisten terveyden ja ympäristön suojelemiseksi on erityisen tärkeää torjua epäpuhtauspäästöjä niiden lähteellä ja määrittää ja panna täytäntöön tehokkaimmat päästöjä vähentävät toimenpiteet paikallisella, kansallisella ja yhteisön tasolla. Sen vuoksi olisi vältettävä, ehkäistävä tai vähennettävä haitallisten ilman epäpuhtauksien päästöjä ja asetettava tarkoituksenmukaisia ilmanlaadun tavoitteita ottaen huomioon asian kannalta merkitykselliset Maailman terveysjärjestön normit, ohjeet ja ohjelmat.
– –
(16) Alueilla ja taajamissa, joissa olosuhteet ovat erityisen hankalat, ilmanlaatua koskevien raja-arvojen saavuttamisen määräaikaa olisi voitava jatkaa tapauksissa, joissa tarkoituksenmukaisista pilaantumisen vähennystoimista huolimatta tietyillä alueilla ja tietyissä taajamissa on akuutteja vaikeuksia saavuttaa raja-arvoja. Kaikkiin tiettyä aluetta tai taajamaa koskeviin määräajanpidennyksiin olisi liitettävä kattava suunnitelma, jonka komissio arvioisi sen varmistamiseksi, että tarkistettua määräaikaa noudatetaan. On tärkeää, että on käytettävissä tarvittavia yhteisön toimenpiteitä, jotka heijastavat ilman pilaantumista koskevassa teemakohtaisessa strategiassa lähteisiin kohdistuville toimille valittua vaatimustasoa, jotta päästöjä voidaan vähentää tehokkaasti tässä direktiivissä raja-arvojen saavuttamiselle asetetussa määräajassa. Ne olisi otettava huomioon arvioitaessa saavuttamiselle asetetun määräajan jatkamista koskevia pyyntöjä.
– –
(18) Alueille ja taajamille, joiden osalta ilman epäpuhtauspitoisuudet ylittävät kyseistä aluetta tai taajamaa koskevat ilmanlaadun tavoitearvot tai raja-arvot sekä mahdolliset tilapäiset sallitut ylitysmarginaalit, olisi laadittava ilmanlaatusuunnitelmat. Ilman epäpuhtaudet ovat peräisin useista eri lähteistä ja toiminnoista. Eri toimintalinjojen johdonmukaisuuden varmistamiseksi tällaisten ilmanlaatusuunnitelmien olisi mahdollisuuksien mukaan oltava yhdenmukaisia tiettyjen suurista polttolaitoksista ilmaan joutuvien epäpuhtauspäästöjen rajoittamisesta [23.10.2001] annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2001/80/EY [(EYVL 2001, L 309, s. 1)], [ilman epäpuhtauksien kansallisista päästörajoista 23.10.2001 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston] direktiivin 2001/81/EY [(EYVL 2001, L 309, s. 22)] sekä ympäristömelun arvioinnista ja hallinnasta [25.6.2002] annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/49/EY [(EYVL 2002, L 189, s. 12)] mukaisesti laadittujen suunnitelmien ja ohjelmien kanssa ja lisäksi ne olisi yhdistettävä niihin. Tässä direktiivissä asetetut ilmanlaatua koskevat tavoitteet otetaan myös kaikilta osin huomioon myönnettäessä lupia teollisen toiminnan harjoittamiseen ympäristön pilaantumisen ehkäisemisen ja vähentämisen yhtenäistämiseksi [15.1.2008] annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2008/1/EY [(EUVL 2008, L 24, s. 8)] mukaisesti.
(19) Olisi laadittava toimintasuunnitelmia, joista ilmenevät lyhyellä aikavälillä toteutettavat toimet alueilla, joilla on riski yhden tai useamman varoituskynnyksen ylittymisestä, jotta voidaan vähentää tällaisten ylitysten riskiä ja lyhentää niiden kestoa. Jos riski koskee yhtä tai useampaa raja-arvoa tai tavoitearvoa, jäsenvaltiot voivat tarvittaessa laatia tällaisia lyhyen aikavälin toimintasuunnitelmia. – –”
10 Direktiivin 2008/50 1 artiklan, jonka otsikko on ”Kohde”, 1–3 alakohdassa säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä säädetään toimenpiteistä, joiden tavoitteena on:
1) ilmanlaatua koskevien tavoitteiden määritteleminen ja vahvistaminen ihmisten terveydelle ja koko ympäristölle haitallisten vaikutusten välttämiseksi, ehkäisemiseksi tai vähentämiseksi;
2) ilmanlaadun arvioiminen jäsenvaltioissa yhteisin menetelmin ja perustein;
3) ilmanlaatua koskevien tietojen hankkiminen ilman pilaantumisen ja haittavaikutusten torjumiseksi sekä kansallisten ja yhteisön toimien pitkän aikavälin kehityksen ja niillä aikaansaatujen parannusten seuraamiseksi.”
11 Mainitun direktiivin 2 artiklan, jonka otsikko on ”Määritelmät”, 5, 8 ja 18 alakohdassa säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä tarkoitetaan:
– –
5) ’raja-arvolla’ tasoa, joka on vahvistettu tieteellisin perustein ihmisen terveydelle ja/tai ympäristölle haitallisten seurausten välttämiseksi, ehkäisemiseksi tai vähentämiseksi, joka on saavutettava määräajassa ja jota ei saa ylittää sen jälkeen kun se on saavutettu;
– –
8) ’ilmanlaatusuunnitelmilla’ suunnitelmia, joihin sisältyy raja-arvojen tai tavoitearvojen saavuttamiseksi toteutettavia toimenpiteitä;
– –
18) ”’PM10-hiukkasilla’ hiukkasia, jotka läpäisevät PM10-hiukkasten näytteenotossa ja mittauksessa käytettävän vertailumenetelmän, EN 12341 ‑standardin, mukaisen koon perusteella erottelevan erottimen, jonka leikkausraja aerodynaamiselta halkaisijaltaan 10 μm:n kokoisille hiukkasille on 50 prosenttia.”
12 Kyseisen direktiivin 13 artiklan, jonka otsikko on ”Raja-arvot ja varoituskynnykset ihmisten terveyden suojelemiseksi”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on varmistettava, että niiden alueilla ja taajamissa vallitsevat ilman rikkidioksidi-, PM10-, lyijy- ja hiilimonoksiditasot eivät ylitä liitteessä XI vahvistettuja raja-arvoja.
– –”
13 Kyseisen direktiivin 2008/50 22 artiklassa, jonka otsikko on ”Tavoitteiden saavuttamisen määräaikojen pidentäminen ja tiettyjen raja-arvojen soveltamisvelvoitteita koskeva poikkeus”, säädetään seuraavaa:
”1. Jos liitteessä XI eriteltyjä määräaikoja ei voida saavuttaa tietyllä alueella tai tietyssä taajamassa typpidioksidin tai bentseenin raja-arvojen osalta, jäsenvaltio voi pidentää näitä määräaikoja enintään viidellä vuodella kyseisen alueen tai taajaman osalta sillä edellytyksellä, että laaditaan ilmanlaatusuunnitelma 23 artiklan mukaisesti sitä aluetta tai taajamaa varten, jota määräajan pidennys koskisi; kyseistä ilmanlaatusuunnitelmaa on täydennettävä liitteessä XV olevassa B jaksossa luetelluilla, kyseisiin epäpuhtauksiin liittyvillä tiedoilla ja siinä on osoitettava, että raja-arvoja noudatetaan ennen uuden määräajan päättymistä.
2. Jos PM10-hiukkasille liitteessä XI vahvistettuja raja-arvoja ei voida saavuttaa tietyllä alueella tai tietyssä taajamassa paikkakohtaisten leviämisolosuhteiden, epäsuotuisien ilmasto-olosuhteiden tai rajat ylittävien päästöjen johdosta, jäsenvaltio vapautetaan velvoitteesta soveltaa näitä raja-arvoja 11 päivään kesäkuuta 2011 asti edellyttäen, että 1 kohdassa säädetyt edellytykset täyttyvät ja että jäsenvaltio osoittaa, että se on määräaikoja noudattaakseen toteuttanut kansallisella, alueellisella ja paikallisella tasolla kaikki asianmukaiset toimenpiteet.
3. Jos jäsenvaltio soveltaa 1 ja 2 kohtaa, sen on varmistettava, että kutakin epäpuhtautta koskeva raja-arvo ei ylity kullekin epäpuhtaudelle liitteessä XI vahvistettua ylitysmarginaalia suuremmalla määrällä.
4. Jäsenvaltioiden on ilmoitettava komissiolle, jos ne katsovat, että niiden olisi sovellettava 1 ja 2 kohtaa, ja toimitettava 1 kohdassa tarkoitettu ilmanlaatusuunnitelma kaikkine tarvittavine tietoineen, jotta komissio voi arvioida asetettujen edellytysten täyttymistä. Arviossaan komission on otettava huomioon jäsenvaltioiden toteuttamien toimenpiteiden arvioidut vaikutukset ilmanlaatuun jäsenvaltioissa nyt ja tulevaisuudessa sekä nykyisten yhteisön toimien ja sellaisten suunnitteilla olevien yhteisön toimien arvioidut vaikutukset ilmanlaatuun, joita komission on määrä ehdottaa.
Jos komissio ei ole ottanut kielteistä kantaa ilmoitukseen yhdeksän kuukauden kuluessa sen vastaanottamisesta, katsotaan 1 tai 2 kohdan edellytysten täyttyvän.
Jos komissio on ottanut ilmoitukseen kielteisen kannan, se voi vaatia jäsenvaltioita mukauttamaan ilmanlaatusuunnitelmiaan taikka laatimaan uudet ilmanlaatusuunnitelmat.”
14 Direktiivin 2008/50 23 artiklan, jonka otsikko on ”Ilmanlaatusuunnitelmat”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jos ilman epäpuhtaustasot ylittävät raja-arvon tai tavoitearvon sekä kyseisessä tapauksessa sallitun ylitysmarginaalin tietyllä alueella tai tietyssä taajamassa, jäsenvaltioiden on varmistettava, että kyseisille alueille tai taajamille laaditaan ilmanlaatusuunnitelmia liitteissä XI ja XIV eritellyn raja-arvon tai tavoitearvon saavuttamiseksi.
Jos ylitetään sellaiset raja-arvot, joiden saavuttamisen määräaika on jo umpeutunut, ilmanlaatusuunnitelmiin on sisällytettävä asianmukaisia toimenpiteitä, jotta ylityksen kesto jää mahdollisimman lyhyeksi. Ilmanlaatusuunnitelmiin voi lisäksi sisältyä erityisiä toimenpiteitä herkkien väestöryhmien, myös lasten, suojelemiseksi.
Näihin ilmanlaatusuunnitelmiin on sisällytettävä ainakin liitteessä XV olevassa A jaksossa luetellut tiedot, ja niihin voidaan sisällyttää 24 artiklan mukaisia toimenpiteitä. Nämä suunnitelmat on annettava tiedoksi komissiolle viipymättä ja viimeistään kahden vuoden kuluttua sen vuoden päättymisestä, jolloin ylittyminen ensimmäisen kerran havaittiin.
– –”
15 Kyseisen direktiivin 27 artiklassa, jonka otsikko on ”Tietojen toimittaminen ja kertomukset”, säädetään seuraavaa:
”1. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että ilmanlaatua koskevat tiedot toimitetaan komissiolle vaaditussa aikataulussa, joka vahvistetaan 28 artiklan 2 kohdassa tarkoitetuissa täytäntöönpanotoimenpiteissä.
2. Erityisesti raja-arvojen ja kriittisten tasojen noudattamisen ja tavoitearvojen saavuttamisen arvioimiseksi kyseiset tiedot on joka tapauksessa toimitettava komissiolle viimeistään yhdeksän kuukauden kuluttua kunkin vuoden päättymisestä ja niihin on sisällytettävä:
a) kyseisenä vuonna 4 artiklan mukaisesti laadittuun alueiden ja taajamien luetteloon ja alueiden ja taajamien rajoihin tehdyt muutokset;
b) luettelo alueista ja taajamista, joissa yhden tai useamman epäpuhtauden tasot ylittävät raja-arvot ja mahdollisen ylitysmarginaalin taikka tavoitearvot tai kriittiset tasot; ja kyseisten alueiden ja taajamien osalta:
i) arvioidut tasot ja tarvittaessa päivämäärät ja ajanjaksot, jolloin kyseisiä tasoja on havaittu;
ii) tarvittaessa arvio 20 ja 21 artiklan mukaisesti komissiolle ilmoitettujen, luonnollisista lähteistä peräisin olevien päästöjen ja teiden talvihiekoituksesta tai ‑suolauksesta johtuvan hiukkasleijuman osuudesta arvioituihin tasoihin.
3. Edellä olevia 1 ja 2 kohtaa sovelletaan tietoihin, jotka kerätään 28 artiklan 2 kohdassa tarkoitettujen täytäntöönpanotoimenpiteiden voimaantuloa seuraavan toisen kalenterivuoden alusta alkaen.”
16 Kyseisen direktiivin 31 artiklan, jonka otsikkona on ”Kumoaminen ja siirtymäsäännökset”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Kumotaan [direktiivi] 96/62/EY, [direktiivi] 1999/30/EY, [ilmassa olevan bentseenin ja hiilimonoksidin raja-arvoista 16.11.2000 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi] 2000/69/EY ja [ilman otsonista 12.2.2002 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi] 2002/3/EY [(EYVL 2002, L 67, s. 14)] 11 päivänä kesäkuuta 2010, sanotun kuitenkaan rajoittamatta näiden direktiivien sisällyttämiselle kansalliseen lainsäädäntöön tai soveltamiselle asetettuja määräaikoja koskevi[a] jäsenvaltioiden velvoittei[ta].
– –”
17 Direktiivin 2008/50 33 artiklan, jonka otsikko on ”Saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on saatettava tämän direktiivin noudattamisen edellyttämät lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset voimaan viimeistään 11 päivänä kesäkuuta 2010. Niiden on viipymättä toimitettava nämä säännökset kirjallisina komissiolle.
– –”
18 Kyseisen direktiivin 34 artiklan, jonka otsikko on ”Voimaantulo”, mukaan direktiivi tuli voimaan päivänä, jona se julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä, eli 11.6.2008.
19 Direktiivin 2008/50 liitteen XI otsikko on ”Raja-arvot ihmisten terveyden suojelemiseksi”. Kyseisen liitteen mukaan PM10-hiukkasten päivittäinen raja-arvo on 50 μg/m3, joka saa ylittyä enintään 35 kertaa kalenterivuoden aikana, ja kalenterivuosittainen raja-arvo on 40 μg/m3. Kyseisessä liitteessä täsmennetään, että päivä, jona kyseisiä raja-arvoja oli noudatettava, oli 1.1.2005.
Oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely
20 Bulgarian tasavalta toimitti 14.4.2009 direktiivin 2008/50 22 artiklan 2 kohdan mukaisesti komissiolle pyynnön saadakseen 11.6.2011 saakka vapautuksen velvoitteesta soveltaa PM10-raja-arvoja. Kyseisen direktiivin 22 artiklan 4 kohdan perusteella komissio vastusti 11.12.2009 tekemällään päätöksellä edellä mainittua pyyntöä vapautuksen saamiseksi.
21 Kyseisen päätöksen tehtyään komissio, joka katsoi, että Bulgarian tasavalta ei ollut noudattanut direktiivin 2008/50 13 artiklan mukaisia velvoitteitaan, lähetti 1.10.2010 kyseiselle jäsenvaltiolle virallisen huomautuksen.
22 Bulgarian tasavalta ei 18.2.2011 antamassaan vastauksessa viralliseen huomautukseen kiistänyt laiminlyöneensä direktiivin 2008/50 13 artiklan mukaisia velvoitteitaan. Kyseinen jäsenvaltio totesi, että Bulgarian alueilla ja taajamissa oli vuosina 2007 ja 2008 rekisteröity PM10-hiukkaspitoisuuksiin sovellettavien raja-arvojen ylityksiä tiettyjä kuntia lukuun ottamatta, ja se analysoi vastauksessaan kyseisten ylitysten syitä.
23 Bulgarian tasavalta toimitti 9.6.2011 päivätyllä kirjeellä komissiolle toisen pyynnön saadakseen direktiivin 2008/50 22 artiklan 2 kohdan nojalla vapautuksen velvollisuudesta soveltaa PM10-raja-arvoja (jäljempänä 9.6.2011 päivätty ilmoitus). Komissio vastasi 11.7.2011 päivätyllä kirjeellä, että koska kyseinen pyyntö oli kirjattu 10.6.2011, direktiivin 2008/50 22 artiklan 4 kohdan toisessa alakohdassa säädetty yhdeksän kuukauden määräaika sille, että komissio tekee arviointinsa, oli päättynyt kyseisen direktiivin 22 artiklan 2 kohdassa säädetyn viimeisen määräajan jälkeen eli 11.6.2011. Komissio lisäsi, että täysimääräisen arvioinnin tekemiseksi se tarvitsisi kyseisen yhdeksän kuukauden ajanjakson ja että direktiivin 2008/50 tehokkaan vaikutuksen pysyttämiseksi ja oikeusvarmuuden takaamiseksi päätöksen tekeminen 11.6.2011 jälkeen, mikä merkitsisi kyseisen pyynnön arvioimista menneisyyden osalta, oli mahdotonta.
24 Komissio lähetti 25.1.2013 Bulgarian tasavallalle täydentävän virallisen huomautuksen ja katsoi, että kyseinen jäsenvaltio oli rikkonut sekä direktiivin 2008/50 13 artiklaa että sen 23 artiklan 1 kohtaa. Komissio vetosi tämän osalta PM10-hiukkaspitoisuuksiin sovellettavien raja-arvojen noudattamatta jättämiseen kaikilla kyseisen jäsenvaltion alueilla ja kaikissa taajamissa vuosina 2007–2011 lukuun ottamatta aluetta BG0003 Varnan taajama, jossa PM10-hiukkaspitoisuuksiin sovellettavaa vuotuista raja-arvoa oli noudatettu vuonna 2009.
25 Bulgarian tasavalta vastasi komissiolle 1.4.2013 päivätyllä kirjeellä, jota se täydensi 2.9.2013 päivätyllä kirjeellä, että toimitetut tiedot osoittivat, että PM10-hiukkaspitoisuuksiin sovellettavien raja-arvojen ylityksiä tapahtui aiempaa vähemmän. Kyseinen jäsenvaltio väitti määritelleensä asianmukaiset toimenpiteet direktiivin 2008/50 13 artiklan noudattamiseksi ja toteuttaneensa ne.
26 Komissio toimitti 11.7.2014 päivätyllä kirjeellä, jonka Bulgarian tasavalta vastaanotti samana päivänä, perustellun lausunnon, jossa se moitti kyseistä jäsenvaltiota siitä, ettei tämä ollut noudattanut direktiivin 2008/50 13 artiklan 1 kohdan, tarkasteltuna yhdessä sen liitteen XI kanssa, eikä kyseisen direktiivin 23 artiklan 1 kohdan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei yhtäältä ollut noudattanut PM10-hiukkaspitoisuuksiin sovellettavia päivittäisiä ja vuotuisia raja-arvoja alueilla ja taajamissa BG0001 Sofian taajama, BG0002 Plovdivin taajama, BG0004 Pohjoinen, BG0005 Lounas ja BG0006 Kaakko vuodesta 2007 lähtien ja ainakin vuoteen 2012 saakka ja koska se ei toisaalta ollut noudattanut päivittäistä raja-arvoa alueella BG0003 Varnan taajama vuodesta 2007 ainakin vuoteen 2012 saakka eikä vuotuista raja-arvoa vuosina 2007 ja 2008 sekä vuodesta 2010 ainakin vuoteen 2012 saakka (jäljempänä 11.7.2014 annettu perusteltu lausunto). Komissio kehotti myös kyseistä jäsenvaltiota toteuttamaan perustellun lausunnon noudattamisen edellyttämät toimenpiteet kahden kuukauden kuluessa sen vastaanottamisesta.
27 Vastauksena edellä mainittuun perusteltuun lausuntoon Bulgarian tasavalta ei kiistänyt 8.9.2014 päivätyllä kirjeellään PM10-hiukkaspitoisuuksiin sovellettavien raja-arvojen ylittymistä mainituilla alueilla ja mainituissa taajamissa. Kyseinen jäsenvaltio esitti tämän osalta tietoja, jotka koskivat PM10-hiukkasten päivittäisiä ja vuosittaisia pitoisuuksia kunnissa, vertailemalla vuoden 2013 tietoja vuosien 2012 ja 2011 tietoihin, mikä osoitti keskiarvojen kohenemisen.
28 Bulgarian tasavalta toimitti 2.6.2015 komissiolle täydentävän vastauksen 11.7.2014 annettuun perusteltuun lausuntoon ja väitti, että sen alueella oli havaittavissa, että PM10-hiukkaspitoisuuksiin sovellettavien raja-arvojen ylityksiä tapahtui lukumääräisesti aiempaa vähemmän ja että kyseisten hiukkasten päivittäiset ja vuotuiset pitoisuudet useissa ilmanlaadun mittauspisteissä olivat aiempaa alhaisemmat.
29 Bulgarian tasavallan direktiivin 2008/50 27 artiklan mukaisesti esittämä ilmanlaatua vuonna 2013 koskeva vuosikertomus vahvisti kuitenkin komission mukaan, että PM10-hiukkaspitoisuuksiin sovellettavia raja-arvoja ei kyseisenä vuonna noudatettu myöskään 11.7.2014 annetussa perustellussa lausunnossa mainituilla kuudella alueella ja taajamassa.
30 Tässä tilanteessa komissio nosti nyt käsiteltävän kanteen.
Kanne
Direktiivin 2008/50 13 artiklan 1 kohdan, tarkasteltuna yhdessä sen liitteen XI kanssa, rikkomista koskeva ensimmäinen kanneperuste
Ensimmäisen kanneperusteen tutkittavaksi ottaminen
– Asianosaisten ja muiden osapuolten lausumat
31 Bulgarian tasavalta väittää vastineessaan, että ensimmäinen kanneperuste on jätettävä tutkimatta, koska komissio on laajentanut kanteen kohdetta siitä, miten se määriteltiin oikeudenkäyntiä edeltäneessä menettelyssä.
32 Se toteaa ensiksi direktiivin 2008/50 13 artiklan 1 kohdasta, tarkasteltuna yhdessä sen liitteen XI kanssa, että 25.1.2013 annettu täydentävä virallinen huomautus koskee vuosia 2007–2011. Se toteaa seuraavaksi, että 11.7.2014 annettu perusteltu lausunto koskee ajanjaksoa vuodesta 2007 ”ainakin vuoteen 2012 saakka”. Kannekirjelmän viittaus on vuodesta 2007 ”ainakin vuoden 2013 loppuun saakka”.
33 Bulgarian tasavalta toteaa lisäksi ensimmäisessä kanneperusteessa tarkoitetun ajanjakson osalta, että käsiteltävä kanne sisältää epätäsmällisiä ilmaisuja, joita ovat muun muassa se, että se ”ei edelleenkään noudata” velvoitteitaan. Tässä tilanteessa se, että kannekirjelmästä puuttuu olennainen seikka, kuten ajanjakso, jolloin komissio väittää Bulgarian tasavallan rikkoneen unionin oikeutta, ei kyseisen jäsenvaltion mukaan vastaa johdonmukaisuutta, selkeyttä ja täsmällisyyttä koskevia vaatimuksia, jotka palautettiin mieliin 15.11.2012 annetussa tuomiossa komissio v. Portugali (C‑34/11, EU:C:2012:712, tuomion 47 kohta).
34 Komissio väittää vastauksessaan, että on direktiivin 2008/50 päämäärän, hengen ja sanamuodon vastaista jättää huomiotta 11.7.2014 annetun perustellun lausunnon jälkeinen ajanjakso, jolloin direktiivin 13 artiklan 1 kohdan, tarkasteltuna yhdessä sen liitteen XI kanssa, rikkominen jatkui ja jolloin uudet tiedot vahvistivat kyseisen rikkominen jatkumisen.
35 Bulgarian tasavallan direktiivin 2008/50 27 artiklan mukaisesti esittämä ilmanlaatua vuonna 2014 koskeva vuosikertomus nimittäin osoittaa komission mukaan, että PM10-hiukkaspitoisuuksiin sovellettavat raja-arvot ylitettiin myös kyseisenä vuonna. Komission mukaan on näin ollen otettava huomioon ajanjakso vuodesta 2007 ”ainakin vuoden 2014 loppuun saakka”. Se toteaa tästä, ettei oikeudenkäynnin kohdetta ole muutettu eikä laajennettu eikä Bulgarian tasavalta voi väittää, ettei se kyennyt ymmärtämään kyseistä kohdetta tai ettei sillä ollut mahdollisuutta puolustautua.
36 Bulgarian tasavalta mainitsee vastauksessaan alustavat tiedot, jotka perustuvat ilmanlaatua koskeviin toimenpiteisiin vuoden 2015 osalta.
– Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
37 Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 258 artiklan nojalla nostetun jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen kohde rajataan komission perustellussa lausunnossa, joten kanteen on perustuttava samoihin syihin ja perusteisiin kuin tämä lausunto (ks. tuomio 8.7.2010, komissio v. Portugali, C‑171/08, EU:C:2010:412, 25 kohta ja tuomio 13.2.2014, komissio v. Bulgaria, C‑152/12, ei julkaistu, EU:C:2014:82, 30 kohta).
38 Käsiteltävässä asiassa komissio vetosi tässä kanteessa – kuten 11.7.2014 annetussa perustellussa lausunnossa – PM10-hiukkaspitoisuuksiin sovellettavien päivittäisten ja vuotuisten raja-arvojen, joista säädetään direktiivin 2008/50 13 artiklan 1 kohdassa, tarkasteltuna yhdessä sen liitteen XI kanssa, ylittymiseen.
39 On näin ollen todettava, että ensimmäisen kanneperusteen osalta tämä kanne perustuu samoihin syihin ja perusteisiin kuin 11.7.2014 annettu perusteltu lausunto.
40 Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee myös, että arvioitaessa sitä, onko jäsenvaltio jättänyt noudattamatta jäsenyysvelvoitteitaan, on otettava huomioon jäsenvaltion tilanne sellaisena kuin se oli perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä (tuomio 10.4.2003, komissio v. Saksa, C‑20/01 ja C‑28/01, EU:C:2003:220, 32 kohta; tuomio 6.10.2009, komissio v. Espanja, C‑562/07, EU:C:2009:614, 23 kohta ja tuomio 1.12.2016, komissio v. Luxemburg, C‑152/16, ei julkaistu, EU:C:2016:919, 20 kohta).
41 Käsiteltävässä asiassa 11.7.2014 annetussa perustellussa lausunnossa, jonka Bulgarian tasavalta vastaanotti samana päivänä, asetettu määräaika päättyi 11.9.2014.
42 Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee kuitenkin myös, että siltä osin kuin käsiteltävässä kanteessa pyritään väittämään, että direktiivin 2008/50 13 artiklan 1 kohtaa, tarkasteltuna yhdessä sen liitteen XI kanssa, on jätetty järjestelmällisesti ja jatkuvasti noudattamatta, sitä, että komissio toimittaa sellaisia täydentäviä seikkoja, joilla pyritään unionin tuomioistuimessa käydyn menettelyn kuluessa osoittamaan väitetyn jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen yleisyys ja pysyvyys, ei voida lähtökohtaisesti sulkea pois (ks. vastaavasti tuomio 26.4.2005, komissio v. Irlanti, C‑494/01, EU:C:2005:250, 37 kohta; tuomio 22.12.2008, komissio v. Espanja, C‑189/07, ei julkaistu, EU:C:2008:760, 29 kohta ja tuomio 11.7.2013, komissio v. Alankomaat, C‑576/10, EU:C:2013:510, 29 kohta).
43 Unionin tuomioistuimella on erityisesti ollut tilaisuus täsmentää, että jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen kohde voi ulottua perustellun lausunnon jälkeisiin tosiseikkoihin siltä osin kuin ne ovat luonteeltaan samanlaisia kuin kyseisessä lausunnossa tarkoitetut tosiseikat ja jos ne ovat osa samaa jäsenvaltion menettelyä (ks. vastaavasti tuomio 22.3.1983, komissio v. Ranska, 42/82, EU:C:1983:88, 20 kohta; tuomio 22.12.2008, komissio v. Espanja, C‑189/07, ei julkaistu, EU:C:2008:760, 30 kohta ja tuomio 15.3.2012, komissio v. Kypros, C‑340/10, EU:C:2012:143, 37 kohta).
44 Käsiteltävässä asiassa Bulgarian tasavalta esitti direktiivin 2008/50 27 artiklan mukaisesti komissiolle ilmanlaatua vuonna 2014 koskeneen vuosikertomuksen, jossa käsiteltiin muun muassa direktiivin 2008/50 13 artiklan 1 kohdan, tarkasteltuna yhdessä sen liitteen XI kanssa, noudattamista. Bulgarian tasavalta toisti kyseisessä kertomuksessa olevat tiedot vastineensa liitteessä.
45 Komissio tukeutui vastauksessaan edellä mainittuihin tietoihin tukeakseen väitettään, jonka mukaan ensimmäinen kanneperuste koski ”ainakin vuoden 2014 loppuun” saakka ulottunutta ajanjaksoa.
46 Vaikka vuoden 2014 ilmanlaatua koskevat tiedot ovat tosiseikkoja, jotka ovat tapahtuneet 11.7.2014 annetun perustellun lausunnon jälkeen, ne ovat luonteeltaan samanlaisia kuin tosiseikat, joita kyseinen perusteltu lausunto koski, ja ne ovat osa samaa jäsenvaltion menettelyä.
47 Komissio saattoi näin ollen pätevästi mainita kyseiset tiedot, jotka se sai tietoonsa 11.7.2014 annetun perustellun lausunnon antamisen jälkeen, ja katsoa, että Bulgarian tasavalta ei ollut noudattanut direktiivin 2008/50 13 artiklan 1 kohtaa, tarkasteltuna yhdessä sen liitteen XI kanssa, myöskään vuonna 2014.
48 Tässä tilanteessa yksinomaan se, ettei komissio viittaa tiettyyn päivämäärään sen toteamiseksi, mihin saakka Bulgarian tasavalta on jättänyt noudattamatta direktiivin 2008/50 13 artiklan 1 kohdan, tarkasteltuna yhdessä sen liitteen XI kanssa, mukaisia velvoitteitaan, ei riitä siihen, että katsottaisiin, että ensimmäinen kanneperuste on jätettävä kokonaisuudessaan tutkimatta.
49 On lisättävä, että Bulgarian tasavalta toimitti vastauksensa liitteenä tiedot, jotka koskivat PM10-hiukkasten päivittäisiä ja vuotuisia pitoisuuksia, osalta vuotta 2015. Kyseiset tiedot eivät kuitenkaan tuossa vaiheessa koskeneet koko vuotta ja ne olivat edelleen alustavia. Niitä ei näin ollen ole syytä ottaa huomioon tämän kanteen yhteydessä.
50 Koska unionin tuomioistuin voi tutkia viran puolesta, täyttyvätkö SEUT 258 artiklan edellytykset jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen nostamiselle (ks. tuomio 15.1.2002, komissio v. Italia, C‑439/99, EU:C:2002:14, 8 kohta ja tuomio 22.9.2016, komissio v. Tšekki, C‑525/14, EU:C:2016:714, 14 kohta), on selvitettävä, voiko komissio vaatia ensimmäisellä kanneperusteellaan unionin tuomioistuinta toteamaan, että Bulgarian tasavalta ei ole noudattanut velvoitteitaan vuodesta 2007 lähtien.
51 Direktiivin 2008/50, joka on ainoa säädös, johon komissio ensimmäisessä kanneperusteessaan viittaa, 34 artiklan mukaisesti kyseinen direktiivi tuli voimaan 11.6.2008 eli sen päivän jälkeen, josta lähtien komissio vaatii unionin tuomioistuinta toteamaan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen. Direktiivin 33 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden oli lisäksi saatettava voimaan direktiivin noudattamisen edellyttämät lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset viimeistään 11.6.2010.
52 Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan komissiolla on kuitenkin oikeus vaatia sellaisten jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisten toteamista, jotka perustuvat Euroopan unionin toimen alkuperäiseen mutta myöhemmin muutettuun tai kumottuun versioon ja jotka on sisällytetty myös uuden unionin toimen säännöksiin tai määräyksiin. Oikeusriidan kohdetta ei sen sijaan voida laajentaa sellaisiin uusista säännöksistä tai määräyksistä johtuviin velvoitteisiin, joita vastaavia velvoitteita ei ole kyseisen toimen alkuperäisessä versiossa, sillä muutoin rikotaan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn sääntöjenmukaisuutta koskevia olennaisia menettelymääräyksiä (tuomio 24.5.2011, komissio v. Portugali, C‑52/08, EU:C:2011:337, 42 kohta ja tuomio 10.9.2015, komissio v. Puola, C‑36/14, ei julkaistu, EU:C:2015:570, 24 kohta).
53 Käsiteltävässä asiassa direktiivin 1999/30 5 artiklasta, tarkasteltuna yhdessä sen liitteen III kanssa, ilmenee vaiheen 1 ajanjakson eli 1.1.2005–31.12.2009 osalta yhtäältä, että päivittäinen raja-arvo, joka oli 50 μg/m3, sai ylittyä enintään 35 kertaa kalenterivuoden aikana ja vuotuinen raja-arvo, joka ei saanut ylittyä, oli 40 μg/m3 kalenterivuoden aikana.
54 On kiistatonta, että kyseiset velvoitteet on pysytetty direktiivin 2008/50 13 artiklan 1 kohdalla, tarkasteltuna yhdessä sen liitteen XI kanssa. Kyseisessä liitteessä nimittäin todetaan, että mainitut raja-arvot ovat sitovia 1.1.2005 lähtien.
55 Edellä esitetyn perusteella on todettava, että direktiivin 2008/50 13 artiklan 1 kohdan, tarkasteltuna yhdessä sen liitteen XI kanssa, rikkomista koskeva kanneperuste on otettava tutkittavaksi ajanjaksolta, joka ulottuu vuodesta 2007 vuoden 2014 loppuun saakka.
Ensimmäisen kanneperusteen perusteltavuus
– Asianosaisten ja muiden osapuolten lausumat
56 Komissio väittää kannekirjelmässään, että PM10-hiukkaspitoisuuksiin sovellettavien raja-arvojen ylittäminen merkitsee itsessään direktiivin 2008/50 13 artiklan 1 kohdan, tarkasteltuna yhdessä sen liitteen XI kanssa, rikkomista.
57 Bulgarian tasavallan vuodesta 2008 lähtien esittämistä ilmanlaatua koskevista vuosikertomuksista ilmenee, että PM10-hiukkaspitoisuuksiin sovellettavat päivittäiset ja vuotuiset raja-arvot oli ylitetty järjestelmällisesti ja jatkuvasti koko kyseisen jäsenvaltion alueella eli alueilla ja taajamissa BG0001 Sofian taajama, BG0002 Plovdivin taajama, BG0003 Varnan taajama, BG0004 Pohjoinen, BG0005 Lounas ja BG0006 Kaakko vuodesta 2007 lähtien lukuun ottamatta aluetta BG0003 Varnan taajama, jossa vuotuista raja-arvoa komission mukaan noudatettiin vuoden 2009 aikana.
58 Bulgarian tasavalta ei komission mukaan kiistänyt näitä ylityksiä vastauksessaan 11.7.2014 annettuun perusteltuun lausuntoon. Toimitetuista tiedoista ei myöskään ilmennyt useiden ilmanlaadun mittauspisteiden osalta minkäänlaista laskevaa suuntausta niiden päivien lukumäärän osalta, joina PM10-hiukkaspitoisuuksiin sovellettava vuotuinen raja-arvo ylittyi.
59 Bulgarian tasavalta väittää, että se toimitti komissiolle 9.6.2011 direktiivin 2008/50 22 artiklan perusteella pyynnön saadakseen vapautuksen velvollisuudesta soveltaa PM10-raja-arvoja, ja komissio vastasi tähän pyyntöön, että päätöksen tekeminen kyseisen artiklan 2 kohdassa tarkoitetun päivämäärän eli 11.6.2011 jälkeen, mikä merkitsisi kyseisen pyynnön arvioimista menneisyyden osalta, oli mahdotonta.
60 Bulgarian tasavalta katsoo, että jäsenvaltion ilmoitukselle ei ole direktiiviin 2008/50 22 artiklan perusteella säädetty minkäänlaista viimeistä määräaikaa. Sen mukaan komission velvollisuutena oli näin ollen tutkia 9.6.2011 päivätty ilmoitus ja tehdä luonteeltaan taannehtiva päätös.
61 Kun komissio kieltäytyi lausumasta 9.6.2011 päivätystä ilmoituksesta, se laiminlöi Bulgarian tasavallan mukaan SEU 4 artiklan 3 kohtaan perustuvaa vilpittömän yhteistyön velvollisuuttaan, minkä vuoksi direktiivin 2008/50 13 artiklan 1 kohtaa, tarkasteltuna yhdessä sen liitteen XI kanssa, ei ole jätetty noudattamatta.
62 Kun on kyse PM10-hiukkaspitoisuuksien päivittäisten ja vuotuisten raja-arvojen ylittämisestä, Bulgarian tasavalta toteaa, että ilmassa olevat PM10-hiukkaspitoisuudet ovat viime vuosien aikana Bulgariassa laskeneet.
63 Se toteaa tästä muun muassa, että 28:ssa 37:stä ilmanlaadun mittauspisteestä on rekisteröity PM10-hiukkasten vuotuisten keskiarvopitoisuuksien alenemista. Se toteaa myös, että 29:ssä 37:stä ilmanlaadun mittauspisteestä on rekisteröity päivittäisten raja-arvojen ylitysten määrän vähenemistä vuosina 2011–2015.
64 Bulgarian tasavalta väittää lisäksi, että sen PM10-hiukkaspitoisuustasojen alentamisyrityksiä rajoittaa sen sosioekonominen tilanne. PM10-hiukkaspäästöjä on sen mukaan nimittäin vaikeaa vähentää epäpuhtauslähteiden eli kotitalouksien lämmityksen ja maantieliikenteen vuoksi. Polttopuuta ja hiiltä käytetään sen mukaan laajalti lämmitykseen talviaikana, koska huomattavalla osalla maan väestöstä on taloudellisia vaikeuksia. Esimerkiksi sen väestön prosenttiosuus, jolla on suuria vaikeuksia kattaa kuukausittaiset perusmenonsa, oli Bulgarian tasavallassa 32,9 prosenttia vuonna 2013, kun kyseinen prosenttiosuus kaikissa 28 jäsenvaltiossa oli puolestaan 12,2 prosenttia.
65 Komissio toteaa vastauksessaan, että se sai 9.6.2011 päivätyn ilmoituksen vain kaksi päivää ennen direktiivin 2008/50 22 artiklan 2 kohdassa säädetyn määräajan päättymistä, joka oli 11.6.2011. Se toteaa, ettei se voinut pidentää kyseistä PM10-hiukkaspitoisuuksiin sovellettavien raja-arvojen noudattamiseksi asetettua määräaikaa eikä hyväksyä taannehtivasti kyseisen direktiivin vaatimusten vastaista tilannetta.
– Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
66 Sen arvioimiseksi, onko ensimmäinen kanneperuste perusteltu, on palautettava mieleen, että direktiivin 2008/50 1 artiklan 1 kohdan mukaan kyseisessä direktiivissä säädetään toimenpiteistä, joilla pyritään määrittelemään ja vahvistamaan ilmanlaatua koskevat tavoitteet ihmisten terveydelle ja koko ympäristölle haitallisten vaikutusten välttämiseksi, ehkäisemiseksi tai vähentämiseksi.
67 Tässä yhteydessä kyseisen direktiivin 13 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetään, että jäsenvaltioiden on varmistettava, että muun muassa niiden alueilla ja taajamissa vallitsevat ilman PM10-tasot eivät ylitä kyseisen direktiivin liitteessä XI vahvistettuja raja-arvoja.
68 SEUT 258 artiklassa määrätty menettely perustuu siihen, että jäsenvaltion on objektiivisesti todettu jättäneen noudattamatta EUT-sopimuksen tai johdetun oikeuden mukaisia velvoitteitaan (ks. tuomio 1.3.1983, komissio v. Belgia, 301/81, EU:C:1983:51, 8 kohta; tuomio 19.12.2012, komissio v. Italia, C‑68/11, EU:C:2012:815, 62 kohta ja tuomio 4.9.2014, komissio v. Kreikka, C‑351/13, ei julkaistu, EU:C:2014:2150, 23 kohta).
69 Raja-arvojen ylittäminen riittää näin ollen siihen, että todetaan direktiivin 2008/50 13 artiklan 1 kohdan, tarkasteluna yhdessä sen liitteen XI kanssa, rikkominen (ks. vastaavasti tuomio 10.5.2011, komissio v. Ruotsi, C‑479/10, ei julkaistu, EU:C:2011:287, 15 ja 16 kohta ja tuomio 15.11.2012, komissio v. Portugali, C‑34/11, EU:C:2012:712, 52 ja 53 kohta).
70 Tästä on todettava, että analyysiä, jonka mukaan jäsenvaltio on noudattanut täysimääräisesti direktiivin 2008/50 13 artiklan 1 kohdan toiseen alakohtaan perustuvia velvoitteitaan yksinomaan siksi, että ilmanlaatusuunnitelma on laadittu, ei voida hyväksyä (ks. vastaavasti tuomio 19.11.2014, ClientEarth, C‑404/13, EU:C:2014:2382, 42 kohta).
71 Käsiteltävässä asiassa Bulgarian tasavallan toimittamista ilmanlaatua koskevista vuosikertomuksista ilmenevät tiedot osoittavat, että kyseinen jäsenvaltio ylitti PM10-hiukkaspitoisuuksiin sovellettavat päivittäiset ja vuotuiset raja-arvot alueilla ja taajamissa BG0001 Sofian taajama, BG0002 Plovdivin taajama, BG0003 Varnan taajama, BG0004 Pohjoinen, BG0005 Lounas ja BG0006 Kaakko vuodesta 2007 vuoden 2014 loppuun saakka lukuun ottamatta vuotuista raja-arvoa alueella BG0003 Varnan taajama vuonna 2009, mitä ei sitä paitsi ole kiistetty.
72 Bulgarian tasavallan argumentista, jonka mukaan siihen olisi pitänyt soveltaa sen 9.6.2011 päivätyn ilmoituksen jälkeen direktiivin 2008/50 22 artiklan 2 kohtaa ja jonka mukaan komissio laiminlöi SEU 4 artiklan 3 kohtaan perustuvaa vilpittömän yhteistyön velvoitetta kieltäytymällä tutkimasta sen pyyntöä, on todettava – kuten julkisasiamies lähinnä ratkaisuehdotuksensa 59 kohdassa teki –, että komission Bulgarian tasavallalle antama vastaus, jonka mukaan viimeksi mainitun pyyntö esitettiin liian myöhään, kun otetaan huomioon kyseisen direktiivin 22 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu viimeinen määräaika eli 11.6.2011, sisälsi komission kyseisen direktiivin 22 artiklan 4 kohdan nojalla esittämän vastalauseen, jota Bulgarian tasavalta ei ole riitauttanut.
73 Komission tällainen vastalause, joka esitettiin perustellusti, kun otetaan huomioon se, että on ilmeistä, että Bulgarian tasavalta esitti pyyntönsä myöhässä, riittää direktiivin 2008/50 22 artiklassa säädetyn ehdollisen vapautuksen soveltamatta jättämiseen, minkä vuoksi komissio ei laiminlyönyt SEU 4 artiklan 3 kohtaan perustuvaa vilpittömän yhteistyön velvoitettaan.
74 Tässä tilanteessa on todettava, että Bulgarian tasavalta ei saanut 11.6.2011 saakka vapautusta velvollisuudesta noudattaa raja-arvoja.
75 Bulgarian tasavallan argumentista, jonka mukaan sen sosioekonominen tilanne rajoitti sen ponnisteluja PM10-hiukkastasojen alentamiseksi, on palautettava mieleen, että direktiivin 1999/30 liitteen III sanamuodon mukaan päivämäärä, josta lähtien PM10-hiukkaspitoisuuksiin sovellettavia päivittäisiä ja vuotuisia raja-arvoja oli noudatettava, oli 1.1.2005. Tätä velvollisuutta sovellettiin Bulgarian tasavaltaan sen unioniin liittymispäivänä eli 1.1.2007.
76 Kun on osoitettu objektiivisesti, ettei jäsenvaltio ole noudattanut sille EUT-sopimuksella määrättyjä tai johdetun oikeuden säädöksellä säädettyjä velvoitteita, on merkityksetöntä, perustuuko jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen siitä vastuussa olevan jäsenvaltion tahallisuuteen tai tuottamukseen tai sen mahdollisesti kohtaamiin teknisiin vaikeuksiin (ks. tuomio 1.10.1998, komissio v. Espanja, C‑71/97, EU:C:1998:455, 15 kohta ja tuomio 4.9.2014, komissio v. Kreikka, C‑351/13, ei julkaistu, EU:C:2014:2150, 23 kohta).
77 Bulgarian tasavallan argumenttia, joka koskee sen sosioekonomista tilannetta, ei näin ollen voida hyväksyä.
78 Tässä tilanteessa komission ensimmäinen kanneperuste on hyväksyttävä.
Direktiivin 2008/50 23 artiklan 1 kohdan rikkomista koskeva toinen kanneperuste
Toisen kanneperusteen tutkittavaksi ottaminen
– Asianosaisten ja muiden osapuolten lausumat
79 Bulgarian tasavalta toteaa direktiivin 2008/50 23 artiklan 1 kohdan rikkomista koskevasta kanneperusteesta, että kannekirjelmän vaatimusosassa ei mainita ajanjaksoa, jonka aikana kyseisen rikkomisen väitetään tapahtuneen, vaan siinä todetaan yksinomaan, että jäsenyysvelvoitteita on jätetty noudattamatta ja että niitä ”ei edelleenkään” noudateta. Bulgarian tasavallan mukaan on näin ollen niin, että – ensimmäisen kanneperusteen tavoin – komissio ei noudata unionin tuomioistuimen muun muassa 15.11.2012 antamassaan tuomiossa komissio v. Portugali (C‑34/11, EU:C:2012:712, 46–48 kohta) vahvistamia johdonmukaisuuden, selkeyden ja täsmällisyyden vaatimuksia.
80 Komissio korostaa toisesta kanneperusteesta, että tietyn ajanjakson määrittämättä jättäminen johtuu siitä, että asianomaisen jäsenvaltion velvollisuus toteuttaa asianmukaisia toimenpiteitä, jotta raja-arvojen ylityksen kesto jää mahdollisimman lyhyeksi direktiivin 2008/50 23 artiklan 1 kohdan mukaisesti, syntyy kyseisen direktiivin 13 artiklaan perustuvia velvoitteita ensimmäistä kertaa laiminlyötäessä ja jatkuu siihen saakka, kunnes jäsenvaltio noudattaa PM10-hiukkaspitoisuuksiin sovellettavia raja-arvoja.
– Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
81 Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 120 artiklan c alakohdan ja siihen liittyvän oikeuskäytännön mukaan kannekirjelmässä on mainittava oikeudenkäynnin kohde sekä perusteet ja perustelut, joihin asiassa vedotaan, ja yhteenveto kyseisistä perusteista. Näiden mainintojen on oltava riittävän selkeitä ja täsmällisiä, jotta vastaaja voi valmistella puolustuksensa ja jotta unionin tuomioistuin voi harjoittaa valvontaansa. Tästä seuraa, että niiden oleellisten tosiseikkojen ja oikeudellisten seikkojen, joihin kanne perustuu, on ilmettävä johdonmukaisesti ja ymmärrettävästi itse kannekirjelmän tekstistä ja että kannekirjelmässä esitetyt vaatimukset on muotoiltava yksiselitteisesti, jottei tuomioistuin lausuisi kanteen ulkopuolelta tai jättäisi lausumatta jostakin kanneperusteesta (ks. mm. tuomio 15.6.2010, komissio v. Espanja, C‑211/08, EU:C:2010:340, 32 kohta ja tuomio 22.9.2016, komissio v. Tšekki, C‑525/14, EU:C:2016:714, 16 kohta).
82 Tästä on todettava, että direktiivin 2008/50 23 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa säädetään, että jos PM10-hiukkaspitoisuuksiin sovellettavat raja-arvot ylitetään niiden soveltamiseksi asetetun määräajan umpeuduttua, ilmanlaatusuunnitelmiin on sisällytettävä asianmukaisia toimenpiteitä, jotta ylityksen kesto jää ”mahdollisimman lyhyeksi”.
83 Kyseisessä säännöksessä luodaan näin ollen suora yhteys yhtäältä direktiivin 2008/50 13 artiklan 1 kohdassa, tarkasteltuna yhdessä sen liitteen XI kanssa, säädettyjen PM10-hiukkaspitoisuuksiin sovellettavien raja-arvojen ylittämisen ja toisaalta tällaisten suunnitelmien laatimisen välille.
84 Tämän tuomion 55 kohdasta ilmenee, että käsiteltävässä asiassa direktiivin 2008/50 13 artiklan 1 kohdan, tarkasteltuna yhdessä sen liitteen XI kanssa, rikkomista koskeva kanneperuste on otettava tutkittavaksi ajanjaksolta, joka ulottuu vuoden 2014 loppuun saakka.
85 On toki niin, ettei komissio maininnut toisessa kanneperusteessa tiettyjä päivämääriä, jotka koskivat ajanjaksoa, jonka aikana Bulgarian tasavalta sen mukaan laiminlöi direktiivin 2008/50 23 artiklan 1 kohdan mukaisia velvoitteitaan.
86 Koska on kuitenkin olemassa suora yhteys direktiivin 2008/50 13 artiklan 1 kohdan ja sen liitteen XI rikkomiseen, on katsottava, että kyseisen direktiivin 23 artiklan 1 kohdan rikkomista koskeva kanneperuste liittyy niin ikään ajanjaksoon, joka ulottuu vuoden 2014 loppuun saakka.
87 Päivämäärästä, josta lähtien toinen kanneperuste voi olla perusteltu, on lisäksi todettava, että tämän tuomion 52 kohdassa mainitusta oikeuskäytännöstä ilmenee, että oikeusriidan kohdetta ei voida laajentaa sellaisiin uusista säännöksistä tai määräyksistä johtuviin velvoitteisiin, joita vastaavia velvoitteita ei ole kyseisen toimen alkuperäisessä versiossa.
88 Käsiteltävässä asiassa direktiivin 1999/30 5 artiklassa, tarkasteltuna yhdessä direktiivin 96/62 8 artiklan kanssa, ei vahvistettu nimenomaista määräaikaa toimintasuunnitelmien laatimiselle. Kuten komissio väittää, tästä on todettava, että direktiivillä 96/62 tyydyttiin vaatimaan jäsenvaltioilta, että nämä toteuttavat kohtuullisessa ajassa toimenpiteitä, joilla pyritään saattamaan ilmanlaatu PM10-hiukkaspitoisuuksiin sovellettavien raja-arvojen mukaiseksi.
89 Direktiivin 2008/50 23 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa puolestaan säädetään, että jos ylitetään PM10‑hiukkaspitoisuuksiin sovellettavat raja-arvot, joiden saavuttamisen määräaika on jo umpeutunut, ilmanlaatusuunnitelmiin on sisällytettävä asianmukaisia toimenpiteitä, jotta ylityksen kesto jää ”mahdollisimman lyhyeksi”.
90 Tässä tilanteessa vaatimuksella siitä, että raja-arvojen ylityksen kesto jää mahdollisimman lyhyeksi, kyseisessä säännöksessä säädetään velvollisuudesta, jolla ei ole vastinetta unionin aikaisemmassa säännöstössä, kuten komissio itse kannekirjelmässään toteaa.
91 On lisäksi niin, että päivämäärä, josta lähtien jäsenvaltioiden oli noudatettava direktiivin 2008/50 23 artiklan 1 kohtaa, perustuu kyseisen direktiivin sanamuotoon. Mainitun direktiivin 33 artiklan mukaan jäsenvaltioiden oli saatettava sen noudattamisen edellyttämät lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset voimaan viimeistään 11.6.2010.
92 Kuten julkisasiamies totesi ratkaisuehdotuksensa 91 kohdassa, direktiivin 2008/50 23 artiklan 1 kohdan rikkominen voidaan näin ollen todeta vasta 11.6.2010 lähtien.
93 Direktiivin 2008/50 23 artiklan 1 kohdan rikkomista koskeva kanneperuste on näin ollen otettava tutkittavaksi siltä osin kuin se koskee ajanjaksoa, joka alkoi 11.6.2010 ja päättyi vuoden 2014 lopussa.
Toisen kanneperusteen perusteltavuus
– Asianosaisten ja muiden osapuolten lausumat
94 Komission mukaan on niin, että kun jäsenvaltio rikkoo direktiivin 2008/50 13 artiklan 1 kohtaa ja kun tämän rikkomisen jälkeen kyseinen jäsenvaltio on – käsiteltävässä asiassa Bulgarian tasavallan tavoin – ainakin seitsemän peräkkäisen vuoden ajan jättänyt vahvistamatta ilmanlaatusuunnitelmissaan toimenpiteitä rikkomisen päättämiseksi, samainen jäsenvaltio laiminlyö niin ikään sillä kyseisen direktiivin 23 artiklan 1 kohdan perusteella olevia velvoitteita, joihin kuuluu erityisesti sen varmistaminen, että raja-arvojen ylityksen kesto jää mahdollisimman lyhyeksi.
95 Komissio väittää, että Bulgarian tasavallan vastauksissaan 11.7.2014 annettuun perusteltuun lausuntoon kuvailemia kansallisen tason toimenpiteitä ei edelleenkään sovelleta tai niitä on alettu soveltaa mutta niiden tuloksia ei ole osoitettu, millä sen mukaan näytetään toteen kyseisten toimenpiteiden riittämättömyys. Komissio toteaa paikallisen tason toimenpiteistä, että vaikka PM10-hiukkaspitoisuuksiin sovellettavien päivittäisten ja vuotuisten raja-arvojen ylitysten lukumäärän oli todettu alentuneen useimmissa kunnissa, käsiteltävänä olevan kanteen nostamishetkellä tilanne oli edelleen se, että kuudella Bulgarian alueella ja taajamassa raja-arvot ylitettiin.
96 Komission mukaan kyseiset toimenpiteet ovat näin ollen riittämättömiä tai sopimattomia sen varmistamiseksi, että raja-arvojen ylityksen kesto jäisi ”mahdollisimman lyhyeksi” direktiivin 2008/50 23 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla.
97 Bulgarian tasavalta väittää, että sen velvollisuutena oli toteuttaa toimintasuunnitelman puitteissa ja lyhyessä ajassa asianmukaisia toimenpiteitä PM10-hiukkaspitoisuuksiin sovellettavien raja-arvojen ylittämistä koskevan riskin minimoimiseksi, mutta se toteaa, että määräaika, jonka kuluessa sen oli huolehdittava siitä, että kyseisten raja-arvojen ylityksen kesto jää ”mahdollisimman lyhyeksi”, vaihtelee konkreettisten olosuhteiden mukaan ja että komissio ei ole ilmoittanut sille kyseistä määräaikaa.
98 Se toteaa lisäksi, että koska direktiivin 2008/50 23 artiklan 1 kohdan kolmannessa alakohdassa säädetään, että suunnitelmat on annettava tiedoksi komissiolle viimeistään kahden vuoden kuluttua sen vuoden päättymisestä, jolloin ylittyminen ensimmäisen kerran havaittiin, kyseinen kahden vuoden määräaika olisi otettava huomioon sen laskemiseksi, mikä on ”mahdollisimman lyhyt” raja-arvojen ylityksen kesto.
99 Se toteaa myös, että vaikka velvollisuudesta noudattaa PM10-hiukkaspitoisuuksiin sovellettavia raja-arvoja säädetään direktiivin 2008/50 13 artiklan 1 kohdalla, kyseisten arvojen ylitys on pelkkä edellytys kyseisen direktiivin 23 artiklan 1 kohdassa säädetyn velvoitteen syntymiselle. Viimeksi mainitun säännöksen rikkomisen toteamisedellytykset poikkeavat näin ollen sen mukaan direktiivin 2008/50 13 artiklan rikkomisen toteamisedellytyksistä. Komissio ei Bulgarian tasavallan mukaan kuitenkaan esitä nimenomaisia argumentteja direktiivin 2008/50 23 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan rikkomisen olemassaolon osoittamiseksi.
100 Se toteaa toteutetuista toimenpiteistä, että kaikki rikkomiseen syyllistyneet Bulgarian kunnat ovat kehittäneet ja soveltaneet suunnitelmia, joiden lopullinen tavoite on direktiivin 2008/50 säännösten noudattaminen ja jotka ilmenevät ilmanlaatua koskevien tietojen kohenemisena. Se toteaa, että kansallisella tasolla lainsäädäntöä muutettiin vuoden 2015 joulukuussa ilmanlaadun parantamista koskevan prosessin kiihdyttämiseksi. Useita ohjelmia, jotka koskevat muun muassa kaupunkien julkisia liikennejärjestelmiä, rakennusten energiatehokkuutta, kaupunkiympäristön kohentamista ja maaseudun kehittämistä, on sen mukaan hyväksytty ilmanlaadun parantamiseksi. Sen mukaan on lisäksi toteutettu toimenpiteitä asuntojen kaasunjakeluverkkoon yhdistämiseksi parantamiseksi.
101 Bulgarian tasavalta toteaa lopuksi, että kyseisten toimenpiteiden täytäntöönpano on edelleen käynnissä ja että uusissa ohjelmissa on aikatauluja, jotka koskevat täytäntöönpanoa lyhyellä, keskipitkällä tai pitkällä aikavälillä toimenpidetyypin mukaan. PM10-hiukkaspitoisuuksiin sovellettavien raja-arvojen ylitysten määrän ja kyseisten ylitysten keskiarvotasojen osalta se toteaa, että on ilmeistä, että tulokset ovat kohentuneet.
– Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
102 Direktiivin 2008/50 23 artiklan 1 kohdan toisesta alakohdasta ilmenee, että kun PM10-hiukkaspitoisuuksiin sovellettavat raja-arvot on ylitetty niiden soveltamiseksi säädetyn määräajan päättymisen jälkeen, asianomaisen jäsenvaltion velvollisuutena on laatia ilmanlaatusuunnitelma, joka täyttää tietyt vaatimukset.
103 Kyseiseen suunnitelmaan on näin ollen sisällytettävä asianmukaisia toimenpiteitä, jotta ylityksen kesto jää mahdollisimman lyhyeksi, ja siihen voi sisältyä erityisiä lisätoimenpiteitä herkkien väestöryhmien – muun muassa lasten – suojelemiseksi. Direktiivin 2008/50 23 artiklan 1 kohdan kolmannen alakohdan mukaan kyseiseen suunnitelmaan on lisäksi sisällytettävä ainakin direktiivin liitteessä XV olevassa A jaksossa luetellut tiedot, ja siihen voidaan myös sisällyttää sen 24 artiklan mukaisia toimenpiteitä. Kyseinen suunnitelma on annettava tiedoksi komissiolle viipymättä ja viimeistään kahden vuoden kuluttua sen vuoden päättymisestä, jolloin ylittyminen ensimmäisen kerran havaittiin.
104 Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan direktiivin 2008/50 23 artiklan 1 kohdan soveltamisala on yleinen, koska sitä sovelletaan ilman ajallisia rajoituksia kaikkien kyseisessä direktiivissä vahvistettujen epäpuhtauksien raja-arvojen ylityksiin niiden soveltamiselle asetetun määräajan päätyttyä, vahvistettiinpa ne direktiivillä 2008/50 tai vahvistipa komissio ne 22 artiklan perusteella (ks. tuomio 19.11.2014, ClientEarth, C‑404/13, EU:C:2014:2382, 48 kohta).
105 Tulkitessaan direktiiviä 96/62 unionin tuomioistuin on todennut, että vaikka jäsenvaltioilla on harkintavaltaa, kyseisen direktiivin 7 artiklan 3 kohta sisältää kyseisen harkintavallan käytön rajat, joihin kansallisissa tuomioistuimissa voidaan vedota siltä osin kuin kyse on niiden toimenpiteiden riittävyydestä, jotka toimintasuunnitelman on sisällettävä ylityksen uhan pienentämiseksi ja sen keston lyhentämiseksi, kun otetaan huomioon tasapaino, joka tämän tavoitteen ja käsillä olevien eri julkisten ja yksityisten intressien välillä on varmistettava (ks. tuomio 25.7.2008, Janecek, C‑237/07, EU:C:2008:447, 45 ja 46 kohta).
106 Kuten julkisasiamies totesi ratkaisuehdotuksensa 96 kohdassa, samaa lähestymistapaa on sovellettava, kun on kyse direktiivin 2008/50 23 artiklan 1 kohdan tulkinnasta. Ilmanlaatusuunnitelmia voidaan näin ollen laatia yksinomaan sellaisen tasapainon perusteella, joka vallitsee pilaantumisriskin vähentämisen tavoitteen ja olemassa olevien erilaisten julkisten ja yksityisten intressien välillä.
107 Se, että jäsenvaltio ylittää PM10-hiukkaspitoisuuksiin sovellettavat raja-arvot, ei näin ollen yksinään riitä siihen, että kyseisen jäsenvaltion katsottaisiin jättäneen noudattamatta direktiivin 2008/50 23 artiklan 1 kohdan mukaisia velvoitteitaan.
108 Tässä tilanteessa on selvitettävä tapauskohtaisen analyysin perusteella, ovatko asianomaisen jäsenvaltion laatimat suunnitelmat kyseisen säännöksen mukaisia.
109 Tästä on todettava, että direktiivin 2008/50 23 artiklan 1 kohdasta ilmenee, että vaikka jäsenvaltioilla on tiettyä harkintavaltaa toteutettavien toimenpiteiden määrittämisessä, kyseisten toimenpiteiden on kuitenkin mahdollistettava se, että ajanjakso, jona raja-arvot ylitetään, jää mahdollisimman lyhyeksi (tuomio 19.11.2014, ClientEarth, C‑404/13, EU:C:2014:2382, 57 kohta).
110 Bulgarian tasavallan mukaan sen määrittämiseksi, onko noudatettu edellytystä, jonka mukaan raja-arvojen ylityksen kesto jää mahdollisimman lyhyeksi, on otettava huomioon direktiivin 2008/50 23 artiklan 1 kohdan kolmannessa alakohdassa suunnitelmien tiedoksi antamiseksi komissiolle säädetty kahden vuoden määräaika sen vuoden päättymisestä, jolloin ylittyminen ensimmäisen kerran havaittiin.
111 Tällainen väite ei voi menestyä.
112 Direktiivin 2008/50 23 artiklan 1 kohdan sanamuodosta sekä kyseisen säännöksen systematiikasta nimittäin ilmenee, että velvollisuus, jonka mukaan raja-arvojen ylityksen keston on jäätävä mahdollisimman lyhyeksi, on riippumaton velvollisuudesta toimittaa suunnitelmat komissiolle. Kyseisen direktiivin 23 artiklan 1 kohdan kolmannessa alakohdassa ei näin ollen myönnetä asianomaiselle jäsenvaltiolle lainkaan lisämääräaikaa asianmukaisten toimenpiteiden toteuttamiseksi ja voimaan saattamiseksi.
113 Kuten tämän tuomion 78 kohdasta ilmenee, käsiteltävässä asiassa Bulgarian tasavalta ei noudattanut direktiivin 2008/50 13 artiklan 1 kohtaan, tarkasteltuna yhdessä sen liitteen XI kanssa, perustuvia velvoitteitaan kaikilla alueilla ja kaikissa taajamissa kahdeksan peräkkäisen vuoden ajan.
114 Bulgarian tasavallan velvollisuutena oli siis päivämäärästä 11.6.2010, jolloin kyseisen jäsenvaltion oli pitänyt antaa direktiivin 2008/50 noudattamisen edellyttämät lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset kyseisen direktiivin 33 artiklan 1 kohdan mukaisesti, lähtien mahdollisimman nopeasti toteuttaa ja panna täytäntöön asianmukaiset toimenpiteet kyseisen direktiivin 23 artiklan 1 kohdan mukaisesti.
115 Vielä vuonna 2014 eli yli kolme vuotta direktiivin 2008/50 täytäntöönpanolle asetetun määräajan päättymisen jälkeen PM10-hiukkaspitoisuuksiin sovellettavat päivittäiset ja vuotuiset raja-arvot ylitettiin kuudella Bulgarian alueella ja taajamassa. Kyseiset raja-arvot siis ylitetään järjestelmällisesti ja jatkuvasti kyseisessä jäsenvaltiossa sillä direktiivin 2008/50 perusteella olevista velvoitteista huolimatta.
116 Kuten Bulgarian tasavalta totesi ja kuten ilmenee tämän tuomion 100 kohdasta, kansallista lainsäädäntöä lisäksi muutettiin vasta vuoden 2015 joulukuussa ilmanlaadun parantamisprosessin nopeuttamiseksi.
117 Tarvitsematta tarkastella yksityiskohtaisesti Bulgarian tasavallan laatimien suunnitelmien sisältöä tällainen tilanne itsessään osoittaa, että käsiteltävässä asiassa kyseinen jäsenvaltio ei toteuttanut asianmukaisia ja tehokkaita toimenpiteitä sen varmistamiseksi, että PM10-hiukkaspitoisuuksiin sovellettavien raja-arvojen ylityksen kesto jäisi ”mahdollisimman lyhyeksi” direktiivin 2008/50 23 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitetulla tavalla.
118 Komission toinen kanneperuste on näin ollen hyväksyttävä.
119 Edellä esitetyn perusteella on todettava, että Bulgarian tasavalta ei ole noudattanut direktiivin 2008/50 13 artiklan 1 kohdan, tarkasteltuna yhdessä sen liitteen XI kanssa, mukaisia velvoitteitaan,
– koska se on ylittänyt järjestelmällisesti ja jatkuvasti PM10-hiukkaspitoisuuksiin sovellettavat päivittäiset ja vuotuiset raja-arvot vuodesta 2007 vuoden 2014 loppuun saakka seuraavilla alueilla ja seuraavissa taajamissa: BG0001 Sofian taajama, BG0002 Plovdivin taajama, BG0004 Pohjoinen, BG0005 Lounas ja BG0006 Kaakko ja
– koska se on ylittänyt järjestelmällisesti ja jatkuvasti PM10-hiukkaspitoisuuksiin sovellettavan päivittäisen raja-arvon vuodesta 2007 vuoden 2014 loppuun saakka alueella BG0003 Varnan taajama ja niihin sovellettavan vuotuisen raja-arvon vuosina 2007, 2008, 2010, 2011, 2012, 2013 ja vuoden 2014 loppuun saakka samalla alueella BG0003 Varnan taajama
ja koska PM10-hiukkaspitoisuuksiin sovellettavat päivittäiset ja vuotuiset raja-arvot ylittyvät edelleen kaikilla edellä mainituilla alueilla ja kaikissa edellä mainituissa taajamissa,
– on todettava, että se ei ole noudattanut kyseisen direktiivin 23 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan mukaisia velvoitteitaan eikä erityisesti velvoitettaan varmistua siitä, että raja-arvojen ylityksen kesto jää mahdollisimman lyhyeksi ajanjaksolla, joka ulottuu päivämäärästä 11.6.2010 vuoden 2014 loppuun.
Oikeudenkäyntikulut
120 Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska komissio on vaatinut Bulgarian tasavallan velvoittamista korvaamaan oikeudenkäyntikulut ja koska Bulgarian tasavalta on pääosin hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
121 Työjärjestyksen 140 artiklan 1 kohdan, jonka mukaan jäsenvaltiot, jotka ovat asiassa väliintulijoina, vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan, nojalla on määrättävä, että Puolan tasavalta vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (kolmas jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1) Bulgarian tasavalta ei ole noudattanut ilmanlaadusta ja sen parantamisesta 21.5.2008 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2008/50/EY 13 artiklan 1 kohdan, tarkasteltuna yhdessä sen liitteen XI kanssa, mukaisia velvoitteitaan,
– koska se on ylittänyt järjestelmällisesti ja jatkuvasti PM10-hiukkaspitoisuuksiin sovellettavat päivittäiset ja vuotuiset raja-arvot vuodesta 2007 vuoden 2014 loppuun saakka seuraavilla alueilla ja seuraavissa taajamissa: BG0001 Sofian taajama, BG0002 Plovdivin taajama, BG0004 Pohjoinen, BG0005 Lounas ja BG0006 Kaakko ja
– koska se on ylittänyt järjestelmällisesti ja jatkuvasti PM10-hiukkaspitoisuuksiin sovellettavan päivittäisen raja-arvon vuodesta 2007 vuoden 2014 loppuun saakka alueella BG0003 Varnan taajama ja niihin sovellettavan vuotuisen raja-arvon vuosina 2007, 2008, 2010, 2011, 2012, 2013 ja vuoden 2014 loppuun saakka samalla alueella BG0003 Varnan taajama
ja koska PM10-hiukkaspitoisuuksiin sovellettavat päivittäiset ja vuotuiset raja-arvot ylittyvät edelleen kaikilla edellä mainituilla alueilla ja kaikissa edellä mainituissa taajamissa,
– on todettava, että se ei ole noudattanut kyseisen direktiivin 23 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan mukaisia velvoitteitaan eikä erityisesti velvoitettaan varmistua siitä, että raja-arvojen ylityksen kesto jää mahdollisimman lyhyeksi ajanjaksolla, joka ulottuu päivämäärästä 11.6.2010 vuoden 2014 loppuun.
2) Bulgarian tasavalta vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja se velvoitetaan korvaamaan Euroopan komission oikeudenkäyntikulut.
3) Puolan tasavalta vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Allekirjoitukset