Edizione provvisoria
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATA GENERALE
TAMARA ĆAPETA
presentate il 6 giugno 2024 (1)
Cause riunite C‑256/23 e C‑290/23
Agenzia europea per le sostanze chimiche (ECHA)
contro
Hallertauer Hopfenveredelungsges. m.b.H.,
con l’intervento di:
Regierung von Niederbayern
[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Bayerisches Verwaltungsgericht Regensburg (Tribunale amministrativo della Baviera, Ratisbona, Germania)]
e
Agenzia europea per le sostanze chimiche (ECHA)
contro
B. GmbH
[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dall’Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Tribunale amministrativo superiore del Land Sassonia-Anhalt, Germania)]
(Rinvio pregiudiziale – Regolamento (CE) n. 1907/2006 (REACH) – Regolamento (CE) n. 340/2008 della Commissione – Tariffe e oneri pagabili all’Agenzia europea per le sostanze chimiche (ECHA) – Decisione dell’ECHA che impone un onere amministrativo – Esecuzione forzata – Articolo 299 TFUE)
I. Introduzione
1. Che cosa accade se un’agenzia dell’Unione adotta una decisione che impone oneri a un privato e quest’ultimo rifiuta di pagare? L’agenzia dell’Unione può ottenere l’esecuzione giudiziaria del proprio credito pecuniario sulla base di tale decisione e, in caso affermativo, in che modo?
2. Sono questi, in sostanza, i problemi che sollevano le questioni proposte nelle presenti cause da due organi giurisdizionali tedeschi.
II. Fatti e questioni pregiudiziali
A. ECHA e quadro REACH in materia di tariffe e oneri
3. Le presenti cause traggono origine da controversie pendenti dinanzi a due diversi organi giurisdizionali amministrativi tedeschi, nelle quali l’Agenzia europea per le sostanze chimiche (in prosieguo: l’«ECHA» o l’«Agenzia») chiede l’esecuzione forzata dei crediti pecuniari da essa vantati nei confronti di due distinte società.
4. L’ECHA è una delle oltre 30 agenzie decentrate dell’Unione europea che partecipano all’attuazione delle politiche dell’Unione. Essa è stata istituita ai sensi del regolamento REACH (2), che costituisce il corpus normativo completo in materia di disciplina delle sostanze chimiche nell’Unione europea. Si tratta di un’entità indipendente incaricata di assicurare la gestione efficace di aspetti amministrativi, tecnici e scientifici di tale regolamento (3).
5. Ai sensi delle disposizioni del regolamento REACH, i fabbricanti e gli importatori sono tenuti a depositare presso l’ECHA registrazioni delle sostanze chimiche. A tal fine, essi devono versare le tariffe richieste, quali specificate nel regolamento n. 340/2008 della Commissione, che attua il regolamento REACH (4).
6. Nel contesto di tale disciplina, sono previste tariffe ridotte per le micro, piccole e medie imprese (in prosieguo: le «PMI») e l’ECHA effettua verifiche dello status di PMI al fine di stabilire se le condizioni per beneficiare di una riduzione delle tariffe in ragione di detto status siano soddisfatte.
7. Qualora un soggetto abbia erroneamente dichiarato di aver diritto a una riduzione delle tariffe prevista per le PMI, l’ECHA adotta una decisione ai sensi della quale tale soggetto non può beneficiare di detta riduzione e gli impone il pagamento per intero della tariffa, unitamente a un onere amministrativo.
8. La disposizione pertinente, che attribuisce all’ECHA la competenza a riscuotere le tariffe e gli oneri amministrativi dovuti, è l’articolo 13, paragrafo 4, del regolamento n. 340/2008 (5), il quale prevede, nella parte che qui interessa, quanto segue:
«Qualora una persona fisica e giuridica dichiari di avere diritto a una riduzione o esenzione ma non possa dimostrarlo, l’agenzia riscuote per intero le tariffe o gli oneri, nonché un onere amministrativo.
Qualora la persona fisica e giuridica che dichiara di poter godere di una riduzione abbia già versato una tariffa o un onere ridotti, ma non possa dimostrare di avere diritto a tale riduzione, l’agenzia riscuote il saldo della tariffa o dell’onere per intero, nonché un onere amministrativo».
9. La decisione dell’ECHA che esige il pagamento di siffatto onere amministrativo è vincolante per il destinatario, che può impugnarla mediante ricorso di annullamento dinanzi ai giudici dell’Unione (6). Se il ricorso non è presentato tempestivamente, la decisione diventa definitiva e la validità dell’obbligo di pagamento non può più essere contestata.
10. Qualora le tariffe relative alla registrazione non siano versate, l’ECHA respinge la registrazione (7).
11. Tuttavia, il contesto normativo dell’Unione nulla prevede quanto alle conseguenze del mancato pagamento dell’onere amministrativo.
12. Oltre ad essere finanziata tramite il bilancio generale dell’Unione, l’ECHA è parzialmente finanziata mediante tali tariffe e oneri (8).
13. Né il regolamento REACH né il regolamento n. 340/2008 contengono disposizioni in materia di esecuzione forzata delle decisioni dell’ECHA in circostanze in cui il soggetto privato non impugna la decisione dinanzi ai giudici dell’Unione e non paga l’onere amministrativo. Pertanto, in una situazione di tal genere, l’ECHA mira a ottenere dinanzi ai giudici nazionali l’esecuzione forzata del suo credito pecuniario sulla base di una decisione definitiva che impone un onere amministrativo.
14. Si tratta esattamente di quanto avviene nelle presenti cause. Nelle sezioni che seguono illustrerò brevemente i fatti sottesi ad entrambe.
B. Causa C‑256/23
15. La Hallertauer Hopfenveredelungsges. m.b.H. (in prosieguo: la «Hallertauer») è una società tedesca. Nel 2010, essa ha depositato presso l’ECHA domanda di registrazione di una sostanza chimica e ha chiesto di beneficiare di una riduzione della tariffa in quanto microimpresa.
16. Nel 2013, l’ECHA ha avviato una verifica dello status di PMI della Hallertauer e ha chiesto a quest’ultima di fornirle prove documentali (9). La Hallertauer ha omesso di fornire dette prove. La stessa Hallertauer ha in seguito informato l’ECHA di aver indicato a torto di essere una microimpresa e che la categoria di dimensioni corretta era quella delle grandi imprese.
17. In seguito, nel 2013, l’ECHA ha adottato una decisione sulla verifica dello status di PMI della Hallertauer (10). In tale decisione, l’ECHA ha concluso che tale società non aveva diritto alle riduzioni delle tariffe previste per le PMI e che essa era debitrice del saldo della tariffa ordinaria di registrazione, nonché di un onere amministrativo di importo pari a EUR 9 950. Tale decisione conteneva inoltre avvertenze in merito al diritto di impugnare la decisione mediante un ricorso di annullamento dinanzi ai giudici dell’Unione.
18. La Hallertauer non ha pagato l’onere amministrativo né ha proposto ricorso avverso tale decisione dinanzi ai giudici dell’Unione. Pertanto, la decisione dell’ECHA è divenuta definitiva quanto all’obbligo di pagamento.
19. Nel 2019 l’ECHA ha proposto un ricorso dinanzi al Bayerisches Verwaltungsgericht Regensburg (Tribunale amministrativo della Baviera, Ratisbona, Germania), giudice del rinvio, chiedendo la condanna della Hallertauer al pagamento dell’importo dell’onere amministrativo.
20. Il giudice del rinvio chiede se siffatto ricorso rientri nella competenza dei giudici dell’Unione ai sensi dell’articolo 94, paragrafo 1, del regolamento REACH. Il medesimo giudice chiede altresì, in subordine, se la decisione dell’ECHA rientri nell’ambito di applicazione dell’articolo 299 TFUE. In caso di risposta affermativa, il giudice del rinvio vuol sapere se, in tale disposizione, il rinvio alle norme di procedura civile debba essere interpretato in modo ampio, nel senso che si riferisce non soltanto alle norme che disciplinano la procedura esecutiva, ma anche alle disposizioni in materia di competenza dell’organo dell’esecuzione.
21. Il Bayerisches Verwaltungsgericht Regensburg (Tribunale amministrativo della Baviera, Ratisbona, Germania) ha pertanto deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se l’articolo 94, paragrafo 1, del [regolamento REACH], ai sensi del quale una decisione dell’Agenzia può essere impugnata dinanzi al Tribunale dell’Unione europea, debba essere interpretato nel senso che anche l’esecutività delle decisioni dell’Agenzia può essere oggetto di ricorso.
2) In caso di risposta negativa alla prima questione: se l’articolo 299, primo comma, TFUE debba essere interpretato nel senso che esso si applica non soltanto agli atti giuridici emanati dal Consiglio, dalla Commissione o dalla Banca centrale europea, ma anche alle decisioni dell’Agenzia emesse al fine di imporre un onere amministrativo.
3) In caso di risposta affermativa alla seconda questione: se l’articolo 299, secondo comma, TFUE debba essere interpretato nel senso che il rimando alle norme di procedura civile dello Stato membro si riferisce non soltanto alle norme di carattere processuale, ma anche alle disposizioni che disciplinano la competenza».
C. Causa C‑290/23
22. B. GmbH (in prosieguo: «B») è una società tedesca. Nel 2010 essa ha presentato all’ECHA domanda di registrazione di una sostanza chimica e ha dichiarato di aver diritto a una riduzione della tariffa in quanto media impresa.
23. Nel 2013 l’ECHA ha avviato una verifica dello status di PMI di B e ha chiesto a quest’ultima di fornirle prove documentali (11). In risposta a tale richiesta, B ha trasmesso documenti.
24. Nel 2014 l’ECHA ha inviato a B una richiesta di documenti aggiuntivi. Tuttavia, l’ECHA non ha ricevuto alcuna risposta a tale richiesta.
25. Nel 2016 l’ECHA ha adottato una decisione sulla verifica dello status di PMI di B (12). In tale decisione, l’ECHA ha concluso che detta società non aveva diritto alla riduzione della tariffa prevista per le PMI e che essa era debitrice del saldo della tariffa di registrazione ordinaria nonché di un onere amministrativo di importo pari a EUR 17 437. Tale decisione conteneva altresì avvertenze sul diritto di ricorso dinanzi ai giudici dell’Unione.
26. B non ha pagato l’onere amministrativo né ha proposto ricorso avverso tale decisione dinanzi ai giudici dell’Unione. Pertanto, la decisione dell’ECHA è divenuta definitiva quanto all’obbligo di pagamento.
27. Nel 2019 l’ECHA ha proposto ricorso dinanzi al Verwaltungsgericht Halle (Tribunale amministrativo di Halle, Germania), al fine di ottenere la condanna di B al pagamento dell’importo dell’onere amministrativo. Tale giudice ha respinto il ricorso in quanto irricevibile, ritenendo che non fosse possibile adire gli organi giurisdizionali amministrativi.
28. L’ECHA ha impugnato tale decisione dinanzi all’Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Tribunale amministrativo superiore del Land Sassonia-Anhalt, Germania), giudice del rinvio.
29. A differenza del giudice di primo grado, il giudice del rinvio ritiene che l’ECHA possa ottenere l’esecuzione forzata del suo credito dinanzi agli organi giurisdizionali amministrativi, poiché si tratta di una controversia di diritto pubblico. Tuttavia, chiede se la decisione dell’ECHA rientri nell’ambito di applicazione dell’articolo 299 TFUE. Il giudice del rinvio chiede altresì se l’articolo 13, paragrafo 4, terzo comma, del regolamento n. 340/2008, in combinato disposto con l’articolo 11, paragrafo 3, secondo comma, di tale regolamento, disciplini in modo esaustivo le conseguenze del mancato pagamento di tariffe e oneri e se, pertanto, si possa ritenere che esso precluda all’ECHA la possibilità di chiedere l’esecuzione forzata dell’onere amministrativo dinanzi a un organo giurisdizionale.
30. In tali circostanze, l’Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Tribunale amministrativo superiore del Land Sassonia-Anhalt) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se l’articolo 299, primo comma, prima frase, prima parte, [TFUE] debba essere interpretato nel senso che esso deve essere applicato esclusivamente alle decisioni adottate dal Consiglio, dalla Commissione o dalla Banca centrale europea o se esso valga anche per le decisioni dell’[ECHA] con cui è stato imposto un onere amministrativo ai sensi dell’articolo 13, paragrafo 4, del [regolamento n. 340/2008].
2) Ove la decisione dell’[ECHA] sull’imposizione di un siffatto onere amministrativo non costituisca un titolo esecutivo:
se l’articolo 13, paragrafo 4, terzo comma, in combinato disposto con l’articolo 11, paragrafo 3, secondo comma, del [regolamento n. 340/2008], debba essere interpretato nel senso che deve essere esclusa un’azione di condanna diretta ad ottenere il pagamento dell’onere amministrativo».
III. Procedimento dinanzi alla Corte
31. Con decisione del presidente della Corte del 28 giugno 2023, le cause C‑256/23 e C‑290/23 sono state riunite ai fini delle fasi scritta e orale nonché della decisione che chiude il procedimento.
32. L’ECHA, la Hallertauer, i governi ellenico e polacco e la Commissione europea hanno presentato osservazioni scritte alla Corte.
33. Il 20 marzo 2024 si è tenuta un’udienza, nel corso della quale l’ECHA, il governo ellenico e la Commissione hanno svolto difese orali.
IV. Analisi
34. I due giudici del rinvio nelle presenti cause chiedono se l’esecuzione forzata di crediti pecuniari dell’ECHA rientri nella loro competenza. Per questo motivo, essi hanno sottoposto alla Corte varie questioni pregiudiziali.
35. Conformemente alla richiesta della Corte, le mie conclusioni riguarderanno soltanto le questioni relative all’interpretazione dell’articolo 299 TFUE (seconda questione nella causa C‑256/23 e prima questione nella causa C‑290/23).
36. Con tali questioni si chiede, in sostanza, se l’articolo 299 TFUE si applichi all’ECHA (13).
37. La mia analisi è strutturata come segue. In primo luogo, svolgerò alcune osservazioni preliminari sull’articolo 299 TFUE (A). In secondo luogo, illustrerò le ragioni per le quali l’articolo 299 TFUE dovrebbe essere interpretato nel senso che esso riguarda soltanto le tre istituzioni dell’Unione ivi espressamente menzionate (B). In terzo luogo, esaminerò il contesto più ampio del diritto derivato dell’Unione ai fini dell’interpretazione dell’articolo 299 TFUE (C). Infine, spenderò alcune parole sulle ragioni per le quali l’interpretazione dell’articolo 299 TFUE da me proposta non osta all’esecuzione forzata dei crediti pecuniari dell’ECHA (D).
A. Collocazione dell’articolo 299 TFUE nel contesto dei Trattati
38. L’articolo 299 TFUE è parte del contesto dei Trattati fin dalla creazione dell’Unione europea, oltre 70 anni fa (14). Nonostante la sua longevità, esso sembra condurre un’«esistenza nell’ombra», come osservato da un commentatore (15). Raramente esso è apparso nella giurisprudenza della Corte e, finora, ha ottenuto poca attenzione nella dottrina.
39. L’articolo 299 TFUE recita per esteso quanto segue:
«Gli atti del Consiglio, della Commissione o della Banca centrale europea che comportano, a carico di persone che non siano gli Stati, un obbligo pecuniario costituiscono titolo esecutivo.
L’esecuzione forzata è regolata dalle norme di procedura civile vigenti nello Stato sul cui territorio essa viene effettuata. La formula esecutiva è apposta, con la sola verificazione dell’autenticità del titolo, dall’autorità nazionale che il governo di ciascuno degli Stati membri designerà a tal fine, informandone la Commissione e la Corte di giustizia dell’Unione europea.
Assolte tali formalità a richiesta dell’interessato, quest’ultimo può ottenere l’esecuzione forzata richiedendola direttamente all’organo competente, secondo la legislazione nazionale.
L’esecuzione forzata può essere sospesa soltanto in virtù di una decisione della Corte. Tuttavia, il controllo della regolarità dei provvedimenti esecutivi è di competenza delle giurisdizioni nazionali».
40. Sebbene possano sorgere dubbi quando si legge la versione in lingua inglese (16), a mio avviso l’articolo 299 TFUE non rende esecutivi i crediti pecuniari rientranti nel suo ambito di applicazione, ma disciplina, invece, il modo in cui tali crediti possono essere oggetto di esecuzione forzata (17).
41. Tale interpretazione è molto più chiara se si consultano altre versioni linguistiche dell’articolo 299 TFUE. Ad esempio, la versione francese utilizza il termine «titre exécutoire», mentre la versione neerlandese impiega il termine «esecutoriale titel» (18). Tali versioni linguistiche implicano un’efficacia esecutiva diretta, nel senso dell’attribuzione di forza esecutiva a siffatti crediti senza alcun requisito aggiuntivo.
42. L’articolo 299 TFUE si limita dunque a facilitare e a rendere più rapida l’esecuzione degli atti rientranti nel suo ambito di applicazione rendendoli immediatamente esecutivi, senza che sia necessario alcun riconoscimento aggiuntivo negli Stati membri (19).
43. Analogamente, nelle sue conclusioni nella causa ADR Center/Commissione (20), l’avvocata generale Kokott ha dichiarato che «il solo e unico scopo di tale disposizione (...) è di garantire l’immediata esecutività degli atti giuridici adottati dalle istituzioni dell’Unione ai sensi dell’articolo 288 TFUE, che comportano un obbligo pecuniario. L’articolo 299 TFUE si limita pertanto ad agevolare l’esecuzione, il che è certamente giustificato alla luce della necessità di un’efficace esecuzione dei compiti delle istituzioni dell’Unione e della tutela degli interessi finanziari di quest’ultima».
44. Ne consegue che l’articolo 299 TFUE deve essere inteso nel senso che istituisce una procedura speciale il cui obiettivo è consentire un’esecuzione forzata più rapida ed efficace degli atti dell’Unione che impongono obblighi finanziari a soggetti privati (21).
45. Ciò, tuttavia, non spiega il motivo per cui soltanto tre istituzioni dell’Unione (il Consiglio dell’Unione europea, la Commissione e la BCE) siano menzionate nell’articolo 299 TFUE. Ritengo tuttavia che vi siano diverse ragioni che depongono a favore dell’interpretazione di tale disposizione nel senso che è circoscritta ai crediti pecuniari di queste tre istituzioni.
B. Interpretazione dell’articolo 299 TFUE nel senso che concerne soltanto le tre istituzioni ivi espressamente menzionate
46. Nella sua formulazione precedente al trattato di Lisbona, la norma che corrisponde all’attuale articolo 299 TFUE faceva riferimento alle decisioni del Consiglio e della Commissione (22).
47. Per effetto del trattato di Lisbona, l’articolo 299 TFUE menziona oggi gli atti del Consiglio, della Commissione e della BCE (23), mentre il resto della disposizione è rimasto inalterato.
48. La formulazione dell’articolo 299 TFUE è alquanto chiara e la genesi delle modifiche del trattato FUE non suggerisce che tale disposizione debba essere interpretata in senso più ampio.
49. Come indicato dalla Commissione, gli autori dei Trattati avrebbero potuto modificare l’articolo 299 TFUE per estenderne l’applicazione ad altre istituzioni, organi e organismi dell’Unione nel contesto del Trattato di Lisbona. Invece, tale disposizione è stata modificata dal trattato in parola soltanto al fine di aggiungervi un riferimento alla BCE.
50. Nessuna delle altre istituzioni dell’Unione, compreso il Parlamento europeo, è stata aggiunta, e non è stato incluso alcun riferimento agli organi e agli organismi dell’Unione. Parallelamente, altre disposizioni del trattato sono state modificate dal Trattato di Lisbona al fine di inserire un riferimento di tal genere agli organi e agli organismi dell’Unione (24).
51. Il motivo di ciò non può consistere nel fatto che gli autori dei trattati abbiano ritenuto che altre istituzioni, organi e organismi dell’Unione non possano vantare crediti pecuniari nei confronti di soggetti privati. Ad esempio, è evidente che il Parlamento può vantare crediti pecuniari nei confronti dei suoi (ex) membri o dipendenti. Ciò nonostante, il Parlamento non è menzionato all’articolo 299 TFUE. In una serie di cause, il Tribunale ha infatti dichiarato che il Parlamento non rientra nell’ambito di applicazione di tale disposizione (25).
52. La Commissione ha sostenuto che, con l’articolo 299 TFUE, gli autori dei Trattati hanno inteso limitare l’esecutività immediata agli atti delle istituzioni dell’Unione titolari di poteri esecutivi o di poteri tipicamente legati all’imposizione di obblighi finanziari in capo a privati, nonché alle sentenze dei giudici dell’Unione ai sensi dell’articolo 280 TFUE.
53. Tuttavia, attualmente, numerosi organi e organismi dell’Unione dispongono di poteri esecutivi e possono imporre obblighi finanziari in capo a privati, come dimostrano le presenti cause. Di conseguenza, la spiegazione della Commissione fondata sui poteri esecutivi non sembra essere di grande ausilio.
54. La Commissione ha inoltre indicato che il carattere immediatamente esecutivo di atti delle istituzioni dell’Unione sul territorio di uno Stato membro costituisce un’ingerenza nell’esercizio del potere pubblico. Tale argomentazione potrebbe effettivamente spiegare l’intenzione di limitare il numero di enti che possono fare ricorso a tali poteri. Tuttavia, essa non spiega la scelta delle tre istituzioni espressamente menzionate all’articolo 299 TFUE, in particolare del Consiglio, che raramente esercita poteri esecutivi o impone obblighi pecuniari in capo a singoli (26).
55. L’ECHA, la Hallertauer, il governo polacco e la Commissione hanno difeso la tesi secondo cui l’articolo 299 TFUE è circoscritto alle tre istituzioni ivi espressamente menzionate. Soltanto il governo ellenico ha sostenuto che l’articolo 299 TFUE potrebbe essere interpretato nel senso di applicarsi all’ECHA.
56. A tal riguardo, il governo ellenico ha allegato che l’articolo 299 TFUE può essere esteso agli atti di altre istituzioni, organi e organismi dell’Unione in presenza di tre condizioni: in primo luogo, l’ente deve svolgere funzioni esecutive e adottare atti amministrativi che perseguono obiettivi di interesse pubblico; in secondo luogo, i crediti pecuniari devono contribuire a tali funzioni esecutive; e, in terzo luogo, deve essere prevista una tutela giuridica per le persone fisiche e giuridiche interessate. Ad avviso di tale Stato membro, tale posizione è conforme alla sentenza della Corte nella causa Short Selling (27), che interpreta la giurisprudenza Meroni (28), ed è inoltre corroborata dall’aumento degli organi e organismi dell’Unione nel periodo post-Lisbona, dagli obiettivi di interesse pubblico da essi perseguiti e dalla comparsa di disposizioni analoghe all’articolo 299 TFUE nel diritto derivato dell’Unione, come testimoniato da quelle concernenti l’Ufficio dell’Unione europea per la proprietà intellettuale (in prosieguo: l’«EUIPO») e dal Comitato di risoluzione unico (in prosieguo: il «SRB»).
57. A mio avviso, non si può ricorrere alla dottrina Meroni per estendere il tenore letterale dell’articolo 299 TFUE. Tale dottrina è stata sviluppata per affrontare il problema dei limiti della delega di poteri discrezionali nell’Unione europea (29). Nelle presenti cause, tuttavia, è pacifico che l’ECHA è competente a imporre obblighi pecuniari in capo a soggetti privati. La questione è, piuttosto, se siffatto credito pecuniario, una volta che non è più contestabile nel merito, possa essere oggetto di esecuzione forzata in uno Stato membro senza necessità di avviare un procedimento di riconoscimento da parte di un organo giurisdizionale o di un’altra autorità competente.
58. In sintesi, il chiaro tenore letterale e la genesi dell’articolo 299 TFUE suggeriscono che il riferimento alle tre istituzioni in tale disposizione sia esaustivo (30). Pertanto, l’ECHA non può ricorrere alla disposizione in parola per far valere i suoi crediti pecuniari.
C. Contesto giuridico più ampio
59. L’interpretazione da me proposta, che limita l’articolo 299 TFUE alle tre istituzioni ivi espressamente menzionate, è corroborata dal contesto giuridico più ampio, sul quale mi soffermerò ora.
60. La Commissione ritiene che l’ambito di applicazione limitato dell’articolo 299 TFUE sia dimostrato dal fatto che l’articolo 100, paragrafo 2, del regolamento finanziario 2018/1046 (31) permette eccezionalmente ad altre istituzioni dell’Unione, che non possono adottare autonomamente una decisione esecutiva ai sensi dell’articolo 299 TFUE, di chiedere alla Commissione di farlo per loro conto, in riferimento a determinati crediti. A suo avviso, la disposizione in parola sarebbe priva di effetto utile se tali altre istituzioni rientrassero nell’ambito di applicazione dell’articolo 299 TFUE.
61. A tal riguardo, sono incline a condividere il punto di vista dell’avvocata generale Kokott la quale, come si legge nelle sue conclusioni nella causa ADR Center/Commissione (32), ha considerato l’articolo 100, paragrafo 2, del regolamento finanziario 2018/1046 ambiguo (33). Il suo primo comma indica che «un’istituzione dell’Unione» può recuperare un importo da soggetti privati mediante una decisione che costituisce titolo esecutivo ai sensi dell’articolo 299 TFUE, mentre il suo secondo comma stabilisce che la Commissione può, in circostanze eccezionali, adottare una decisione esecutiva di questo tipo a favore di «altre istituzioni dell’Unione» che lo richiedano in riferimento a crediti sorti in relazione al personale o a membri o ex membri. La definizione estensiva della nozione di «istituzione» in tale regolamento (34) sembra porre la questione del motivo per cui sia necessario il secondo comma se il primo comma riguarda in ogni caso tali «altre istituzioni».
62. A mio avviso, è ragionevole interpretare l’articolo 100, paragrafo 2, del regolamento finanziario 2018/1046 nel senso che tali «altre istituzioni dell’Unione» sono quelle non menzionate all’articolo 299 TFUE, dato che le disposizioni del diritto derivato dell’Unione devono essere interpretate alla luce del diritto primario dell’Unione, e non viceversa. Questa interpretazione sembra essere suggerita anche da documenti istituzionali (35).
63. Concordo, pertanto, con la Commissione sul fatto che un’interpretazione dell’articolo 299 TFUE nel senso che include tutte le istituzioni, gli organi e gli organismi dell’Unione avrebbe come conseguenza l’illogicità della previsione della possibilità, all’articolo 100, paragrafo 2, secondo comma, del regolamento finanziario 2018/1046, che «altre istituzioni dell’Unione» chiedano alla Commissione di adottare una decisione esecutiva ai sensi dell’articolo 299 TFUE.
64. Di conseguenza, l’articolo 100, paragrafo 2, del regolamento finanziario 2018/1046 depone a favore di un’interpretazione dell’articolo 299 TFUE limitata alle tre istituzioni ivi espressamente menzionate.
65. Lo stesso vale per la normativa di diritto derivato dell’Unione che concerne altri organi e organismi dell’Unione diversi dall’ECHA.
66. In particolare, risulta che, quando si tratta dell’esecuzione di sanzioni pecuniarie imposte da taluni organi e organismi dell’Unione (36), nella pertinente normativa dell’Unione sono talora riscontrabili disposizioni analoghe all’articolo 299 TFUE.
67. Ad esempio, per quanto concerne il SRB, l’articolo 41, paragrafo 3, del regolamento n. 806/2014 (37) prevede quanto segue:
«Le sanzioni pecuniarie e le penalità di mora irrogate ai sensi degli articoli 38 e 39 costituiscono titolo esecutivo.
L’esecuzione forzata è regolata dalle norme procedurali applicabili vigenti nello Stato membro partecipante sul cui territorio essa viene effettuata. La formula esecutiva è apposta, con la sola verifica dell’autenticità del titolo, dall’autorità che il governo di ciascuno degli Stati membri partecipanti designa a tal fine, informandone il Comitato e la Corte di giustizia.
Assolte tali formalità a richiesta dell’interessato, quest’ultimo può ottenere l’esecuzione forzata richiedendola direttamente all’organo competente, secondo la legislazione nazionale.
L’esecuzione forzata può essere sospesa soltanto in virtù di una decisione della Corte di giustizia. Tuttavia, il controllo della regolarità dei provvedimenti esecutivi è di competenza delle giurisdizioni degli Stati membri partecipanti» (38).
68. Il fatto che il legislatore dell’Unione abbia previsto disposizioni di tal genere, ricalcate sul modello dell’articolo 299 TFUE, in riferimento a determinati organi e organismi dell’Unione suggerisce che gli atti di questi ultimi che impongono obblighi pecuniari in capo a soggetti privati non rientrano nell’ambito di applicazione dell’articolo 299 TFUE, in quanto, altrimenti, non vi sarebbe necessità di riprodurre siffatte disposizioni nel diritto dell’Unione.
69. Di converso, risulta che, quando si tratta di ottenere l’esecuzione forzata di tariffe e oneri dovuti a determinati organi e organismi dell’Unione, il diritto dell’Unione non contiene, di regola, disposizioni ricalcate sul modello dell’articolo 299 TFUE. Piuttosto, le disposizioni pertinenti sembrano incentrate sull’espletamento dei procedimenti giuridici necessari per ottenere il pagamento e consentire all’organo od organismo dell’Unione di sospendere talune attività al fine di facilitare detto pagamento.
70. Ad esempio, per quanto concerne l’Agenzia europea per i medicinali, l’articolo 10, paragrafo 3, del regolamento n. 297/95 (39) prevede quanto segue: «[q]ualora uno dei diritti di cui al presente regolamento non sia versato entro la scadenza prevista, salva restando la facoltà dell’Agenzia di agire in giudizio conferitale dall’articolo 71 del regolamento (CE) n. 726/2004, il direttore esecutivo può decidere di non prestare i servizi richiesti o di sospendere l’insieme dei servizi e delle procedure in corso fino al pagamento del diritto dovuto (...)» (40).
71. Qual è la spiegazione di tale differenza di trattamento tra l’esecuzione forzata di sanzioni pecuniarie, da un lato, e quella di tariffe e oneri, dall’altro? È possibile che essa consista nel fatto che le sanzioni pecuniarie sono di regola destinate al bilancio generale dell’Unione (41), sicché le disposizioni che riproducono l’articolo 299 TFUE potrebbero essere considerate un mezzo per proteggere gli interessi finanziari dell’Unione, mentre le tariffe e gli oneri sono destinati direttamente agli organi e agli organismi dell’Unione interessati.
72. In ogni caso, tale approccio adottato nel diritto dell’Unione sembra anch’esso deporre a favore di un’interpretazione dell’articolo 299 TFUE limitata alle tre istituzioni ivi espressamente menzionate.
D. Possibilità per l’ECHA di ottenere l’esecuzione forzata dei propri crediti pecuniari
73. Il fatto che i crediti pecuniari dell’ECHA non rientrino nell’ambito di applicazione dell’articolo 299 TFUE non significa che essi non siano suscettibili di esecuzione forzata. Piuttosto, ai fini dell’esecuzione, occorre fare affidamento sulle procedure ordinarie previste negli ordinamenti giuridici degli Stati membri.
74. Ai sensi del regolamento REACH, l’ECHA è dotata di personalità giuridica e gode della più ampia capacità giuridica negli Stati membri (42).
75. Allorché il diritto dell’Unione non preveda procedure specifiche, come nel caso dell’esecuzione forzata dei crediti pecuniari dell’ECHA, spetta agli Stati membri provvedere.
76. Nel prevedere procedure di esecuzione adeguate, gli Stati membri godono di autonomia procedurale, fatto salvo il rispetto dei principi di equivalenza e di effettività (43). In linea di principio, in forza del principio di equivalenza, essi devono permettere all’ECHA di ottenere l’esecuzione forzata dei suoi crediti pecuniari nello stesso modo previsto per crediti analoghi di natura interna, e non possono sottoporre detti crediti a un trattamento meno favorevole. Inoltre, conformemente al principio di effettività, essi non possono rendere impossibile o eccessivamente difficile l’esecuzione forzata dei crediti pecuniari dell’ECHA.
77. Spetta pertanto ai giudici del rinvio determinare quale sarebbe la situazione equivalente ai sensi del diritto nazionale e decidere, su tale base, se essi stessi o altri tipi di organi giurisdizionali siano competenti a pronunciarsi sui crediti pecuniari dell’ECHA.
78. Il fatto che, ai sensi del diritto dell’Unione, l’ECHA non possa essere privata della possibilità di ottenere l’esecuzione forzata negli Stati membri è una ragione in più per la quale la formulazione dell’articolo 299 TFUE non ha bisogno di essere estesa sino a includere l’ECHA. Semplicemente, non vi è alcuna giustificazione per un’interpretazione creativa di tal genere, in quanto la tutela effettiva dei diritti dell’ECHA è già garantita dall’ordinamento giuridico dell’Unione.
V. Conclusione
79. Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, suggerisco alla Corte di rispondere alla seconda questione pregiudiziale proposta dal Bayerisches Verwaltungsgericht Regensburg (Tribunale amministrativo della Baviera, Ratisbona, Germania) e alla prima questione pregiudiziale proposta dall’Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Tribunale amministrativo superiore del Land Sassonia-Anhalt, Germania) nei seguenti termini:
L’articolo 299 TFUE
deve essere interpretato nel senso che esso si applica esclusivamente agli atti del Consiglio dell’Unione europea, della Commissione europea e della Banca centrale europea, e non agli atti dell’Agenzia europea per le sostanze chimiche che impongono un onere amministrativo ai sensi dell’articolo 13, paragrafo 4, del regolamento (CE) n. 340/2008 della Commissione, del 16 aprile 2008, relativo alle tariffe e agli oneri pagabili all’Agenzia europea per le sostanze chimiche a norma del regolamento (CE) n. 1907/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio concernente la registrazione, la valutazione, l’autorizzazione e la restrizione delle sostanze chimiche (REACH).