STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
ATHANASIA RANTOSE
přednesené dne 9. září 2021(1)
Věc C‑234/20
SIA „Sātiņi-S”
proti
Lauku atbalsta dienests
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Augstākā tiesa (Nejvyšší soud, Lotyšsko)]
„Řízení o předběžné otázce – Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova (EZFRV) – Nařízení (EU) č. 1305/2013 – Podpora pro rozvoj venkova – Článek 30 – Platby v rámci sítě Natura 2000 – Kompenzace za ušlé příjmy v zemědělských a lesních oblastech – Částečné nebo úplné vyloučení rašelinišť z kompenzací – Listina základních práv Evropské unie – Článek 17 – Právo na vlastnictví – Kompenzace za omezení hospodářských činnosti, která předcházela nabytí nemovitosti a o kterých příjemce věděl“
I. Úvod
1. Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce byla podána v rámci sporu mezi SIA Sātiņi-S, lotyšskou společností (dále jen „společnost Sātiņi-S“), a Lauku atbalsta dienests (Úřad pro podporu venkova, Lotyšsko).
2. Žádost se týká výkladu čl. 30 odst. 1 a odst. 6 písm. a) nařízení (EU) č. 1305/2013(2) a článku 17 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen “Listina“) a v podstatě se týká:
– kvalifikace „rašelinišť“ pro účely použití čl. 30 odst. 1 a odst. 6 písm. a) nařízení č. 1305/2013;
– otázky, zda členský stát může vyloučit nebo omezit, na určité oblasti nebo činnosti, platby podle čl. 30 odst. 1 a odst. 6 písm. a) nařízení č. 1305/2013;
– otázky, zda je odůvodněné vyplácet kompenzace za ušlý zisk způsobený omezeními hospodářské činnosti na nemovitosti, o kterých vlastník v okamžiku jejího nabytí věděl.
II. Právní rámec
A. Unijní právo
1. Listina
3. Článek 17 Listiny, nadepsaný „Právo na vlastnictví“, v odstavci 1 stanoví:
„Každý má právo vlastnit zákonně nabytý majetek, užívat jej, nakládat s ním a odkazovat jej. Nikdo nesmí být zbaven svého majetku s výjimkou veřejného zájmu, v případech a za podmínek, které stanoví zákon, a při poskytnutí spravedlivé náhrady v přiměřené lhůtě. Užívání majetku může rovněž být upraveno zákonem v míře nezbytné z hlediska obecného zájmu.“
2. Směrnice o stanovištích
4. Článek 3 odst. 1 směrnice 92/43/EHS(3) stanoví:
„Pod názvem NATURA 2000 bude vytvořena spojitá evropská ekologická síť zvláštních oblastí ochrany. Tato síť složená z lokalit s přírodními stanovišti uvedenými v příloze I a stanovišti druhů uvedenými v příloze II umožní zachovat příslušné typy přírodních stanovišť a stanoviště druhů v jejich přirozeném areálu rozšíření ve stavu příznivém z hlediska jejich ochrany nebo popřípadě umožní tento stav obnovit.
Síť NATURA 2000 zahrne i zvláště chráněná území označená členskými státy podle směrnice 79/409/EHS[(4)].“
5. Článek 6 směrnice o stanovištích zní:
„1. Pro zvláštní oblasti ochrany stanoví členské státy nezbytná ochranná opatření zahrnující v případě potřeby odpovídající plány péče vypracované speciálně pro dané lokality nebo integrované do jiných plánů rozvoje a vhodná opatření právního, správního nebo smluvního charakteru, která odpovídají ekologickým požadavkům typů přírodních stanovišť uvedených v příloze I a druhů uvedených v příloze II, jež se na těchto lokalitách vyskytují.
2. Členské státy přijmou vhodná opatření, aby v oblastech zvláštní ochrany vyloučily poškozování přírodních stanovišť a stanovišť druhů ani k [a] vyrušování druhů, pro něž jsou tato území určena, pokud by takové vyrušování mohlo být významné ve vztahu k cílům této směrnice.
[…]“
3. Nařízení č. 1305/2013
6. Nařízení č. 1305/2013 v bodech 7, 9 a 24 odůvodnění stanoví:
„(7) V zájmu zajištění okamžitého zahájení a účinného provádění programů rozvoje venkova by podpora z EZFRV měla být založena na existenci podmínek správního rámce, které jsou stabilní. Členské státy by proto měly posoudit použitelnost a splnění určitých předběžných podmínek. Každý členský stát by měl vypracovat buď celostátní program rozvoje venkova pro celé své území, nebo soubor regionálních programů, nebo celostátní program i soubor regionálních programů zároveň. V každém programu by měla být určena strategie k dosažení cílů ve vztahu k prioritám Unie v oblasti rozvoje venkova a výběr opatření. Programování by mělo být v souladu s prioritami Unie v oblasti rozvoje venkova a současně být přizpůsobeno situaci jednotlivých členských států a doplňovat ostatní politiky Unie, zejména politiku zemědělských trhů, politiku soudržnosti a společnou rybářskou politiku. Členské státy, které se rozhodnou vypracovat soubor regionálních programů, by rovněž měly být schopny připravit celostátní rámec bez zvláštních rozpočtových přídělů v zájmu usnadnění koordinace mezi regiony při řešení celostátních úkolů.
[…]
(9) Programy rozvoje venkova by měly určovat potřeby oblasti, jíž se týkají, a popisovat jednotnou strategii k jejich uspokojení na základě priorit Unie v oblasti rozvoje venkova. Tato strategie by měla být založena na stanovení cílů. Je nutno zajistit provázanost mezi zjištěnými potřebami, stanovenými cíli a opatřeními, která byla k dosažení těchto cílů vybrána. Programy rozvoje venkova by měly obsahovat rovněž veškeré informace, které jsou nezbytné pro posouzení jejich souladu s požadavky tohoto nařízení.
[…]
(24) Zemědělcům a držitelům lesů by měla být i nadále poskytována podpora s cílem pomoci jim při řešení zvláštních nevýhod v dotyčných oblastech, které vyplývají z provádění [směrnice 2009/147/ES(5)] a [směrnice o stanovištích] s cílem přispívat k účinné správě lokalit sítě Natura 2000. Zemědělcům by měla být poskytována podpora s cílem pomoci jim při řešení nevýhod v oblastech povodí, které vyplývají z provádění [směrnice 2000/60/ES(6)]. Podpora by měla být spojena se zvláštními požadavky popsanými v programu rozvoje venkova, které jdou nad rámec příslušných závazných norem a požadavků. Členské státy by rovněž měly zajistit, aby v souvislosti s platbami zemědělcům nedocházelo k dvojímu financování podle tohoto nařízení a nařízení (EU) č. 1307/2013 [(7)]. Kromě toho by členské státy při obecném navrhování svých programů rozvoje venkova měly zohlednit zvláštní potřeby oblastí sítě Natura 2000.“
7. Článek 2 nařízení č. 1305/2013, nadepsaný „Definice“, stanoví:
„[…]
Dále se rozumí:
[…]
c) ‚opatřením‘ soubor operací přispívajících k jedné či více prioritám Unie v oblasti rozvoje venkova;
[…]
f) ‚zemědělskou plochou‘ jakákoli plocha orné půdy, trvalých travních porostů a stálých pastvin nebo trvalých kultur, jak jsou definovány v článku 4 [nařízení č. 1307/2013];
[…]
r) ‚lesem‘ pozemek o rozloze větší než půl hektaru se stromy vyššími než pět metrů a zápojem koruny tvořícím více než 10 % nebo se stromy schopnými dosáhnout těchto limitů in situ, přičemž nezahrnuje pozemky, u nichž převažuje zemědělské nebo městské využití, s výhradou odstavce 2[.]
2. Členský stát nebo region si může na základě stávajícího vnitrostátního práva nebo inventárního systému zvolit uplatňování jiné definice pojmu les, než je definice podle odst. 1 písm. r). Členské státy nebo regiony uvedou toto vymezení v programu rozvoje venkova.
[…]“
8. Článek 4 nařízení č. 1305/2013, nadepsaný „Cíle“, zní:
„V celkovém rámci [společné zemědělské politiky (SZP)] přispívá podpora pro rozvoj venkova, včetně podpory pro činnosti v oblasti potravinářského a nepotravinářského odvětví a lesnictví, k dosažení těchto cílů:
a) podpora konkurenceschopnosti zemědělství;
b) zajištění udržitelného hospodaření s přírodními zdroji a opatření v oblasti klimatu;
c) dosažení vyváženého územního rozvoje venkovských hospodářství a komunit, včetně vytváření a udržení pracovních míst.“
9. Článek 6 tohoto nařízení, nadepsaný „Programy pro rozvoj venkova“, v odstavci 1 stanoví:
„V členských státech působí EZFRV prostřednictvím programů rozvoje venkova. Tyto programy provádějí strategii ke splnění priorit Unie v oblasti rozvoje venkova prostřednictvím souboru opatření vymezených v hlavě III. Podpora z EZFRV se žádá pro dosažení cílů rozvoje venkova, kterých je dosahováno prostřednictvím priorit Unie.“
10. Článek 10 uvedeného nařízení, nadepsaný „Schvalování programů rozvoje venkova“ zní:
„1. Členské státy předloží Komisi u každého programu rozvoje venkova návrh, jenž obsahuje informace uvedené v článku 8.
2. Programy rozvoje venkova schvaluje Komise prostřednictvím prováděcího aktu.“
11. Článek 30 téhož nařízení, nadepsaný „Platby v rámci sítě Natura 2000 a podle rámcové směrnice o vodě“ stanoví:
„1. Podpora v rámci tohoto opatření se poskytuje ročně na hektar zemědělské plochy nebo na hektar lesa s cílem poskytnout příjemcům kompenzaci za dodatečné náklady a ušlé příjmy v důsledku znevýhodnění v dotyčných oblastech v souvislosti s prováděním směrnic [o stanovištích] a [o ochraně ptáků] a rámcové směrnice o vodě.
[…]
6. Pro platby jsou způsobilé tyto oblasti:
a) zemědělské a lesní oblasti v rámci sítě Natura 2000 vymezené podle směrnic [o stanovištích] a [o ochraně ptáků];
[…]“
4. Prováděcí nařízení č. 808/2014
12. Článek 10 prováděcího nařízení (EU) č. 808/2014(8), nadepsaný „Standardní předpoklady vícenákladů a ušlých příjmů“, v odstavci 1 stanoví:
„Členské státy mohou stanovit výši plateb pro opatření nebo druhy operací podle článků 28 až 31 a článků 33 a 34 [nařízení č. 1305/2013] na základě standardních předpokladů vícenákladů a ušlých příjmů.“
13. Oddíl 8 přílohy I části 1 tohoto prováděcího nařízení, nadepsaný „Popis vybraných opatření“, zní:
„[…]
11. Platby v rámci sítě Natura 2000 a podle rámcové směrnice o vodě [článek 30 nařízení č. 1305/2013]
[…]
– určení omezení/nevýhod, na jejichž základě lze poskytnout platby, a informace o povinných postupech;
– popis metodiky a agronomických odhadů (včetně popisu základních požadavků uvedených v čl. 30 odst. 3 [nařízení č. 1305/2013] pro směrnice [o stanovištích] a [o ochraně ptáků] a v čl. 30 odst. 4 zmíněného nařízení pro rámcovou směrnici o vodě, které se používají jako výchozí bod pro výpočty odůvodňující vícenáklady a ušlé příjmy v důsledku nevýhod v dotyčných oblastech souvisejících s prováděním [směrnice o stanovištích], [směrnice o ochraně ptáků] a rámcové směrnice o vodě; tato metodika bere v příslušných případech v úvahu platbu na zemědělské postupy příznivé pro klima a životní prostředí, která byla poskytnuta podle nařízení [nařízení č. 1305/2013], aby se vyloučilo dvojí financování.
[…]“
14. Opatření 12 přílohy I části 5 tohoto prováděcího nařízení zakotvuje platby v rámci sítě Natura 2000 a podle rámcové směrnice o vodě a stanoví klasifikaci následujících plateb:
„kompenzace za zemědělské oblasti v rámci sítě Natura 2000 [kód 12.1]
kompenzace za lesní oblasti v rámci sítě Natura 2000 [kód 12.2]
kompenzace za zemědělské oblasti zahrnuté v plánech povodí [kód 12.3]“.
B. Lotyšské právo
15. Ministru kabineta 2010. gada 16. Marta noteikumi Nr. 264 īpaši aizsargājamo dabas teritoriju vispārējie aizsardzības un izmantošanas noteikumi (nařízení Rady ministrů č. 264 o obecných ustanoveních o ochraně a využívání zvláštních oblastí ochrany) ze dne 16. března 2010 (dále jen „nařízení č. 264“)(9) upravuje obecná pravidla ochrany a využívání zvláštních oblastí ochrany.
16. Kapitola 5 tohoto nařízení, nadepsaná „Chráněné přírodní oblasti“ v bodě 16 stanoví:
„V chráněných přírodních oblastech je zakázáno:
[…]
16.12 zakládat brusnicové plantáže na rašeliništích;
[…]“
17. Ministru kabineta 2015. gada 7. aconīļa noteikumi Nr. 171 „Noteikumi par valsts un Eiropas Savienības atbalsta pieštinianu, adminisēšanu un uzraudzību vides, klimata un lauku ainbinas uzšeta (nařízení Rady ministrů č. 171 o poskytování, správě a dohledu nad státní podporou a podporou Evropské unie určené ke zlepšení životního prostředí, klimatu a venkova během programového období 2014-2020) ze dne 7. dubna 2015 (dále jen „nařízení č. 171“)(10) v bodech 56 až 58 stanoví:
„56. plochami způsobilými pro podporu z titulu tohoto opatření jsou lesní pozemky (s výjimkou rašelinišť):
56.1 uvedené na seznamu [oblastí sítě Natura 2000] podle čl. 30 odst. 6 písm. a) nařízení č. 1305/2013 a určené v souladu s likums ‚Par īpaši aizsargājamām dabas teritorijām‘ [zákon o zvláštních oblastech ochrany];
[…]
58. Podporu lze poskytnout, pokud deklarovaná plocha, na kterou lze poskytnout podporu, činí nejméně jeden hektar, sestává z polí o rozloze nejméně 0,1 hektaru a minimální plocha, na kterou se vztahuje určité omezení v jednom poli, je nejméně 0,1 hektaru, a pokud lze dotčená pole identifikovat kartograficky, jsou zahrnuta v systému elektronického podávání žádostí Úřadu pro podporu venkova a od 1. března příslušného roku se na ně na základě právních předpisů o ochraně a využívání zvláštních oblastí ochrany nebo ochraně druhů a biotopů vztahuje některé z následujících omezení hospodářské činnosti:
58.1 zákaz činností lesního hospodářství;
58.2 zákaz provádět mýtní těžbu a probírku;
58.3 zákaz provádět mýtní těžbu;
58.4 zákaz provádět holoseč“(11).
18. Lauku attīstības programma 2014.-2020.gadam (Program rozvoje venkova Lotyšska na roky 2014–2020(12)), schválený Evropskou komisí podle čl. 10 odst. 2 nařízení č. 1305/2013, uvádí, že podporu lze obdržet, pokud jsou v oblastech sítě Natura 2000 nebo v mikrorezervacích nacházejících se na lesních pozemcích, s výjimkou rašelinišť, stanovena omezení lesnických činností.
III. Spor v původním řízení, předběžné otázky a řízení před Soudním dvorem
19. V průběhu roku 2002 zakoupila společnost Sātiņi-S 7,7 hektarů rašelinišť, která se nacházejí ve významné chráněné přírodní oblasti a v oblasti ochrany významné pro Společenství sítě Natura 2000 (dále jen „oblast sítě Natura 2000“) v Lotyšsku.
20. Dne 2. února 2017 podala společnost Sātiņi-S u Lauku atbalsta dienests (Úřad pro podporu venkova) žádost o kompenzace za roky 2015 a 2016 z titulu zákazu zakládat brusnicové plantáže na zmíněném rašeliništi. Rozhodnutím ze dne 28. února 2017 tento úřad žádost zamítl s tím, že použitelná vnitrostátní právní úprava takovou kompenzaci nestanoví.
21. Společnost Sātiņi-S podala proti tomuto rozhodnutí žalobu k Administratīvā apgabaltiesa (Krajský správní soud, Lotyšsko), který žalobu rozsudkem ze dne 26. března 2018 zamítl.
22. Společnost Sātiņi-S podala proti tomuto rozsudku kasační opravný prostředek k Augstākā tiesa (Nejvyšší soud, Lotyšsko), který se rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1) Musí být čl. 30 odst. 6 písm. a) [nařízení č. 1305/2013] vykládán v tom smyslu, že rašeliniště jsou zcela vyloučena z nároku na platby v rámci sítě Natura 2000?
2) V případě záporné odpovědi na první otázku, patří rašeliniště mezi zemědělské nebo lesní oblasti?
3) V případě záporné odpovědi na první otázku, musí být článek 30 nařízení č. 1305/2013 vykládán v tom smyslu, že členský stát může úplně vyloučit rašeliniště z plateb v rámci sítě Natura 2000 a že takové vnitrostátní předpisy jsou slučitelné s kompenzačním cílem těchto plateb stanoveným nařízením č. 1305/2013?
4) Musí být článek 30 nařízení č. 1305/2013 vykládán v tom smyslu, že členský stát může omezit vyplácení podpory na oblasti sítě Natura 2000 tak, že stanoví podporu pouze při omezení konkrétního druhu hospodářské činnosti, například v lesních oblastech pouze při omezení činností lesního hospodářství?
5) Je třeba čl. 30 odst. 1 nařízení č. 1305/2013 ve spojení s článkem 17 [Listiny] vykládat v tom smyslu, že osoba má s odvoláním na své plány na novou hospodářskou činnost nárok na platbu v rámci sítě Natura 2000, pokud v okamžiku nabytí majetku věděla o omezeních, kterým tento majetek podléhá?“
23. Písemná vyjádření předložily společnost Sātiņi-S, lotyšská a irská vláda, jakož i Komise.
24. Na jednání, které se konalo dne 3. června 2021, přednesly ústní vyjádření lotyšská a irská vláda, jakož i Komise.
IV. Analýza
A. K první a druhé předběžné otázce
25. Podstatou prvních dvou předběžných otázek předkládajícího soudu, které je třeba posoudit společně, je, zda musí být čl. 30 odst. 6 písm. a) nařízení č. 1305/2013 vykládán v tom smyslu, že pozemky tvořené rašeliništi jsou zcela vyloučeny z nároku na platby v rámci sítě Natura 2000, a v případě záporné odpovědi na tuto otázku, zda tyto pozemky spadají mezi zemědělské nebo lesní oblasti ve smyslu tohoto ustanovení.
26. Podle čl. 30 odst. 1 nařízení č. 1305/2013 se podpora poskytuje ročně na hektar zemědělské plochy nebo na hektar lesa s cílem poskytnout příjemcům kompenzaci za dodatečné náklady a ušlé příjmy v důsledku znevýhodnění v dotyčných oblastech v souvislosti s prováděním směrnice o stanovištích, směrnice o ochraně ptáků a rámcové směrnice o vodě. Článek 30 odst. 6 písm. a) tohoto nařízení upřesňuje, že pro platby jsou způsobilé zemědělské a lesní oblasti v rámci sítě Natura 2000 vymezené podle směrnice o stanovištích a směrnice o ochraně ptáků.
27. V projednávané věci nepřiznal Úřad pro podporu venkova společnosti Sātiņi-S kompenzaci za omezení hospodářské činnosti spočívající v zakládání brusnicových plantáží na rašeliništích, a to na základě lotyšské právní úpravy, která platby v případě rašelinišť vylučuje.
28. Předkládající soud předesílá, že systém plateb v rámci sítě Natura 2000 má napomoci příjemcům plateb vypořádat se se znevýhodněními v souvislosti s prováděním směrnice o stanovištích, směrnice o ochraně ptáků a rámcové směrnice o vodě a že omezení přijatá členskými státy nesmí vyloučit kompenzační cíl tohoto systému plateb, a to se zřetelem k tomu, že rašeliniště představují významnou součást lotyšského území a v Lotyšsku tvoří velkou část oblastí sítě Natura 2000. Předkládající soud dále poukazuje na to, že vymezení těchto oblastí v příloze I směrnice o stanovištích zahrnuje rašeliniště mezi typy přírodních stanovišť v zájmu Společenství, jejichž ochrana vyžaduje vyhlášení zvláštních oblastí ochrany. Předkládající soud konečně uvádí zaprvé, že čl. 30 odst. 6 písm. a) nařízení č. 1305/2013 sice omezuje platby na určité oblasti, konkrétně zemědělské a lesní oblasti, neomezuje však platby na určité druhy hospodářské činnosti, a zadruhé, že bod 58 nařízení č. 171 zužuje podporu podle čl. 30 odst. 6 písm. a) nařízení č. 1305/2013 na omezení týkající se činností lesního hospodářství, ačkoliv je na rašeliništích nacházejících se na lesních pozemcích možno vykonávat zemědělskou činnost spočívající v zakládání brusnicových plantáží.
29. Společnost Sātiņi-S tvrdí, že kompenzace poskytovaná vnitrostátní právní úpravou pouze v případě lesních oblastí, nikoliv však v případě rašelinišť, je „nespravedlivá“ a že hospodářská činnost a vymezení hranic pozemků této společnosti byly započaty před tím, než bylo přírodní stanoviště vyhlášeno jako zvláštní oblast ochrany.
30. Lotyšská vláda k první předběžné otázce uvádí, že omezení v poskytování kompenzací vyplývá přímo z ustanovení čl. 30 odst. 6 písm. a) nařízení č. 1305/2013, které vyhrazuje platby v rámci sítě Natura 2000 pro zemědělské a lesní oblasti, a že rašeliniště nelze podřadit pod lesní oblasti, na které je poskytování plateb státem omezeno, a to proto, že nespadá pod pojem „les“, jak je definován v čl. 2 odst. 1 písm. r) tohoto nařízení. Vzhledem k tomu, že odpověď lotyšské vlády na první předběžnou otázku je kladná, tato vláda tvrdí, že není nutné vyslovit se k druhé předběžné otázce, přičemž upřesňuje, že podle vnitrostátní právní úpravy se plocha kvalifikuje podle způsobu využívání půdy, v závislosti na jejích přírodních vlastnostech a aktuálním hospodářském využití a že s ohledem na specifické vlastnosti půdních parcel představují „zemědělské půdy“, „lesy“ a „rašeliniště“ tři odlišné kategorie půd.
31. Komise tvrdí, že vzhledem k tomu, že nařízení č. 1305/2013 se o „rašeliništi“ či rašelinné půdě nezmiňuje, nedefinuje tyto pojmy ani neobsahuje jejich popis, čl. 30 odst. 6 písm. a) tohoto nařízení by se na rašelinné půdy mohl vztahovat, a to v závislosti na jejich vlastnostech, pokud spadají pod definici „zemědělské plochy“ ve smyslu čl. 2 odst. 1 písm. f) uvedeného nařízení nebo definici „lesa“ ve smyslu čl. 2 odst. 1 písm. r) téhož nařízení.
32. Za účelem zodpovězení prvních dvou předběžných otázek posoudím otázku klasifikace rašelinišť ve smyslu čl. 30 odst. 6 písm. a) nařízení č. 1305/2013, abych určil, zda toto ustanovení zcela vylučuje rašeliniště z nároku na platby v rámci sítě Natura 2000.
33. Ke klasifikaci rašelinišť ve smyslu čl. 30 odst. 6 písm. a) nařízení č. 1305/2013 a ke skutečnosti, že unijní právo neobsahuje definici „rašeliniště“ či „rašelinné půdy“, uvádím, že rašeliniště je v podstatě mokřad, pro který je charakteristická přítomnost „rašeliny“, tedy půdy vyznačující se vysokým obsahem organické hmoty rostlinného původu a úložišti organického uhlíku(13). I když existuje více druhů rašelinišť, představují tyto znaky, pokud je mi známo, základní charakteristické rysy těchto oblastí.
34. Na straně jedné vzhledem k těmto charakteristickým rysům definice „rašeliniště“ plně neodpovídá definici „zemědělské plochy“ ve smyslu čl. 2 odst. 1 písm. f) nařízení č. 1305/2013(14), podle které se rozumí „zemědělskou plochou“ „jakákoli plocha orné půdy, trvalých travních porostů a stálých pastvin nebo trvalých kultur, jak jsou definovány v článku 4 [nařízení č. 1307/2013]“. Rašeliniště by nicméně mohlo být tvořeno, přinejmenším zčásti, „trvalými travními porosty“(15), které v definici „zemědělské plochy“ jsou zahrnuty(16).
35. Na straně druhé definice „rašeliniště“ zcela neodpovídá ani definici „lesa“ ve smyslu čl. 2 odst. 1 písm. r) nařízení č. 1305/2013, podle níž se „lesem“ rozumí „pozemek o rozloze větší než půl hektaru se stromy vyššími než pět metrů a zápojem koruny tvořícím více než 10 % nebo se stromy schopnými dosáhnout těchto limitů in situ, přičemž nezahrnuje pozemky, u nichž převažuje zemědělské nebo městské využití, s výhradou odstavce 2“(17). V závislosti na přítomné vegetaci by nicméně rašeliniště mohlo být, přinejmenším částečně, tvořeno lesy(18).
36. Přikláním se tedy k závěru, že ačkoliv čl. 30 odst. 6 písm. a) nařízení č. 1305/2013 rašeliniště jako taková neuvádí, rašeliniště nejsou pro účely uplatnění tohoto ustanovení ani tertium genus ve vztahu k zemědělským a lesním oblastem uvedeným v tomto ustanovení. Jinými slovy, vědecká definice „rašelinišť“ jakožto půd, které mají zvláštní charakteristické rysy popsané v bodě 33 tohoto stanoviska, nevylučuje, aby ty samé půdy mohly na základě svého složení spadat pod právní definici „zemědělské“ nebo „lesní“ oblasti ve smyslu téhož ustanovení, zahrnují-li zejména travní porosty uvedené v definici „zemědělské plochy“ nebo vegetace odpovídající vegetaci tvořící „lesní plochu“(19).
37. Mám tudíž za to, že rašelinné oblasti mohou spadat, a to přinejmenším částečně, pod pojem „zemědělské“ nebo „lesní“ oblasti způsobilé pro platby na základě čl. 30 odst. 6 písm. a) nařízení č. 1305/2013.
38. Vzhledem k tomu, že v projednávané věci lotyšský zákonodárce omezil platby podle čl. 30 odst. 6 písm. a) nařízení č. 1305/2013 na lesní oblasti, přičemž zemědělské oblasti z plateb vyloučil, přísluší předkládajícímu soudu, aby ověřil, zda rašeliniště, která jsou předmětem věci v původním řízení a jak je vymezuje lotyšské právo, spadají pod pojem „lesní oblast“ ve smyslu tohoto ustanovení(20).
39. Jelikož zakázanou činností je v projednávané věci zemědělská činnost (pěstování brusnice), předkládající soud se dále dotazuje, zda podpory poskytované podle čl. 30 odst. 6 písm. a) nařízení č. 1305/2013 s cílem poskytnout vlastníkům pozemků kompenzaci za znevýhodnění, která jim byla způsobena v lesních oblastech, umožňují poskytnout těmto vlastníkům kompenzaci nejen za zákaz lesnické činnosti(21), ale i za zákaz zemědělské činnosti, jako je pěstování brusnice. Podle předkládajícího soudu se omezení plateb v rámci sítě Natura 2000 na určité oblasti (zemědělské a lesní) zjevně netýká hospodářských činností v těchto oblastech vykonávaných.
40. Konstatuji přitom, že platby poskytované podle čl. 30 odst. 6 písm. a) nařízení č. 1305/2013 mají „poskytnout příjemcům kompenzaci za dodatečné náklady a ušlé příjmy v důsledku znevýhodnění v dotyčných oblastech v souvislosti s prováděním směrnic [o stanovištích] a [o ochraně ptáků] a rámcové směrnice o vodě“.
41. Z jazykového hlediska čl. 30 odst. 1 nařízení č. 1305/2013 ani toto nařízení obecně neupřesňuje, jaká je příčina těchto „znevýhodnění“, ani zda tato „znevýhodnění“ vyplývají z nemožnosti vykonávat zemědělskou nebo lesnickou činnost. Příloha I část 1 oddíl 8 prováděcího nařízení č. 808/2014 nicméně členským státům zejména ukládá, aby určily omezení nebo nevýhody, z důvodu kterých lze poskytnout platby stanovené v programech rozvoje venkova. Členské státy tedy zjevně mají možnost určit druhy znevýhodnění splňující podmínky pro poskytnutí kompenzace.
42. Z kontextuálního hlediska čl. 30 odst. 6 písm. a) nařízení č. 1305/2013 sice stanoví jen tolik, že se platby mohou týkat zemědělských a lesních oblastí v rámci sítě Natura 2000 vymezených podle směrnice o stanovištích a směrnice o ochraně ptáků, nicméně čl. 30 odst. 6 písm. b) tohoto nařízení tyto platby vztahuje, za určitých podmínek, i na „jiné vymezené chráněné přírodní oblasti s environmentálními omezeními platnými pro zemědělské činnosti nebo lesy […]“(22). Mám tudíž za to, že obě tyto činnosti jsou považovány za činnosti, které jsou rovněž a bez rozdílu způsobilé pro platby.
43. Z teleologického hlediska ze samotné oblasti působnosti a cílů nařízení č. 1305/2013, jak jsou vyjádřeny v jeho článku 4, vyplývá, že nařízení podporuje rozvoj venkova, a to zejména činnosti v oblasti potravinářského a nepotravinářského odvětví a lesnictví. Z toho podle mého názoru plyne, že činnostmi zohledněnými pro účely plateb v rámci sítě Natura 2000 mohou být jen zemědělské nebo lesnické činnosti, a vyloučena je například jedna z činností typických pro využívání rašelinišť, zejména těžba uhlí, která představuje průmyslovou činnost nespadající do působnosti tohoto nařízení(23).
44. Mám tudíž za to, že poskytnutí plateb za účelem kompenzace zákazu zemědělské činnosti v lesní oblasti není v zásadě podle čl. 30 odst. 6 písm. a) nařízení č. 1305/2013 vyloučeno. Je na členských státech, aby určily činnosti, za jejichž omezení se zmíněné platby poskytují.
45. Navrhuji tedy na první dvě předběžné otázky odpovědět, že čl. 30 odst. 6 písm. a) nařízení č. 1305/2013 musí být vykládán v tom smyslu, že v zásadě nevylučuje z plateb podle čl. 30 odst. 1 tohoto nařízení rašeliniště, jelikož mohou být případně tvořena zemědělskými nebo lesními oblastmi způsobilými pro platby ve smyslu tohoto ustanovení. Předkládajícímu soudu přísluší, aby ověřil, zda tomu tak je ve věci v původním řízení.
B. Ke třetí a čtvrté předběžné otázce
46. Podstatou třetí a čtvrté předběžné otázky předkládajícího soudu, které je třeba posoudit společně, je, zda článek 30 nařízení č. 1305/2013 umožňuje, aby členský stát vyloučil rašeliniště z plateb v rámci sítě Natura 2000 nebo aby zúžil podporu na omezení konkrétního druhu hospodářské činnosti, zejména lesnické činnosti v lesní oblasti.
47. Předkládající soud zejména zdůrazňuje, že i když členským státům přísluší rozhodnout o provedení tohoto nařízení, nesmí jimi přijatá omezení vyloučit „kompenzační cíl“ systému plateb v rámci sítě Natura 2000(24).
48. Lotyšská vláda tvrdí, že článek 30 nařízení č. 1305/2013 umožňuje členským státům zcela vyloučit rašeliniště z plateb v rámci sítě Natura 2000 nebo omezit poskytování podpory pro oblasti v rámci sítě Natura 2000 tím, že stanoví podporu pouze pro případ omezení konkrétního druhu hospodářské činnosti. Lotyšská vláda má totiž za to, že podle článků 5 a 8 tohoto nařízení si mohou členské státy nejen zvolit opatření programu rozvoje venkova, ale rovněž určit podmínky pro jejich provádění a nejsou povinny poskytovat všechna podpůrná opatření stanovená tímto nařízením. V projednávané věci jsou opatření lotyšského programu pro rozvoj venkova, který byl schválen Komisí, podle lotyšské vlády v souladu s cíli unijní právní úpravy a respektují posuzovací pravomoc, kterou toto nařízení členským státům přiznává, neboť vnitrostátní zákonodárce zacílil podporu tak, aby lépe přispívala k cíli spočívajícímu v posílení biodiverzity na lesních pozemcích, a vyhnul se přitom fragmentaci financování.
49. Komise poté co připomněla, že rašelinné půdy mohou být na základě svých vlastností buď zemědělskou, nebo lesní oblastí(25), a s přihlédnutím k volbě lotyšského zákonodárce poskytnout kompenzaci pouze pro případ omezení uložených v lesních oblastech, tvrdí, že podle čl. 2 odst. 2 nařízení č. 1305/2013 může členský stát zvolit uplatňování jiné definice pojmu „les“, než je definice podle odst. 1 písm. r) tohoto článku, a tudíž může zcela vyloučit rašeliniště z plateb v rámci sítě Natura 2000, a to za podmínky, že tato definice nebude diskriminační. Komise se dále domnívá, že členské státy jsou oprávněny si prostřednictvím programů rozvoje venkova, které sama schvaluje, zvolit opatření způsobilá pro financování z EZFRV a že článek 30 tohoto nařízení nezakládá žádnou povinnost týkající se financování kompenzací za omezení v rámci sítě Natura 2000. Komise má tudíž za to, že členský stát může omezit vyplácení podpory pro oblasti sítě Natura 2000 tím, že stanoví podporu pouze pro specifické druhy omezení hospodářské činnosti.
50. Předesílám, že článek 30 nařízení č. 1305/2013 nezakládá žádnou povinnost platby, což jasně vyplývá ze znění odstavce 6 tohoto článku, který stanoví, že v něm uvedené oblasti, zejména zemědělské a lesní oblasti v rámci sítě Natura 2000, jsou způsobilé pro platby. Tento přístup je ostatně v souladu se smyslem unijní právní úpravy v oblasti rozvoje venkova, která ponechává na rozhodnutí členských států, jaká opatření k provedení této právní úpravy přijmou ve svých programech pro rozvoj venkova, a to při dodržení priorit Unie a s přihlédnutím k vnitrostátním specifikům(26).
51. Kromě toho předně uvádím, že příloha I část 5 opatření 12 prováděcího nařízení č. 808/2014 stanoví tři typy plateb, mezi nimiž si mohou členské státy v rámci článku 30 nařízení č. 1305/2013 zvolit, a sice kompenzace za zemědělské oblasti v rámci sítě Natura 2000, kompenzace za lesní oblasti v rámci sítě Natura 2000 a kompenzace za zemědělské oblasti zahrnuté v plánech povodí. Příloha I část 1 oddíl 8 odst. 2 písm. e) bod 11 tohoto prováděcího nařízení pak zejména ukládá členským státům, aby určily omezení nebo nevýhody, na jejichž základě lze poskytnout platby stanovené v plánech pro rozvoj venkova. Konečně, čl. 10 odst. 1 tohoto prováděcího nařízení uvádí, že členské státy mohou stanovit výši plateb na základě standardních předpokladů vícenákladů a ušlých příjmů.
52. Unijní právní úprava tedy členským státům v zásadě přiznává prostor pro uvážení, jednak jde-li o volbu opatření, která z opatření stanovených unijní právní úpravou zamýšlí provést, a jednak co se týče vymezení omezení nebo nevýhod, na jejichž základě se platby poskytují. Mám tudíž za to, že lotyšský zákonodárce postupoval v souladu s právem, když při přijetí opatření k provedení článku 30 nařízení č. 1305/2013 využil prostor pro uvážení, který mu toto nařízení přiznává, a rozhodl se toliko pro kompenzace za lesní pozemky a zúžil platby na určitá omezení, a to na zákaz činností lesního hospodářství uvedených v bodě 58 nařízení č. 171.
53. Tento závěr nemůže být zpochybněn „kompenzačním cílem“ systému plateb v rámci sítě Natura 2000, který zmiňuje předkládající soud s odvoláním na rozsudek Lingurár(27). Tento rozsudek se totiž týkal situace, ve které členský stát zavedl podporu v rámci sítě Natura 2000 z důvodu omezení užívání lesů nebo jiné zalesněné půdy pro soukromé osoby a zcela vyloučil z podpory lesní oblasti, ve kterých je pozemek ve vlastnictví státu, bez ohledu na jeho rozlohu, což v dané věci znamenalo, že lesní plocha, z níž 0,182 % bylo vlastněno státem, nebyla pro dotčenou podporu způsobilá. Právě toto omezení podle Soudního dvora ohrozilo vyrovnávací záměr [kompenzační cíl] systému plateb a bylo nepřiměřeným opatřením(28). Ve věci v původním řízení je situace odlišná, jelikož lotyšský zákonodárce úplně vyloučil rašeliniště z lesních půd, na které je podpora poskytována, čímž učinil rozhodnutí v zásadě spadající do jeho pravomocí.
54. Je pravda, že členský stát musí při volbě přijímaných opatření dodržovat obecné zásady Unie, zejména zásadu zákazu diskriminace a zásadu proporcionality(29). Pokud by, jak upozornila Komise, předmětná rašeliniště na základě svých vlastností spadala pod „les“ v souladu s definicí uvedenou v čl. 2 odst. 1 písm. r) nařízení č. 1305/2013 či pod definici, kterou členský stát případně zvolil ve svém programu rozvoje v souladu s čl. 2 odst. 2 tohoto nařízení(30), vyloučení těchto oblastí z poskytování podpor podle článku 30 uvedeného nařízení by bylo zjevně v rozporu s obecnou zásadou zákazu diskriminace, na níž je založen právní systém Unie.
55. Navrhuji proto na třetí a čtvrtou předběžnou otázku odpovědět tak, že čl. 30 odst. 6 písm. a) nařízení č. 1305/2013 musí být vykládán v tom smyslu, že členskému státu umožňuje, při dodržení obecné zásady zákazu diskriminace, buď rašeliniště vyloučit z plateb v rámci sítě Natura 2000 bez toho, aby takové vyloučení odporovalo kompenzačnímu cíli těchto plateb, nebo zúžit podporu poskytovanou pro tyto oblasti na omezení konkrétního druhu hospodářské činnosti, zejména lesnické činnosti.
C. K páté předběžné otázce
56. Podstatou páté a poslední otázky předkládajícího soudu je, zda musí být článek 30 nařízení č. 1305/2013 ve spojení s článkem 17 Listiny vykládán v tom smyslu, že vlastník nemovitosti má nárok na platby za omezení hospodářské činnosti na tomto majetku, pokud v době jeho nabytí o takovém omezení věděl.
57. Lotyšská vláda navrhuje odpovědět na tuto otázku záporně s tím, že článek 17 Listiny umožňuje, v obecném zájmu a při dodržení zásady proporcionality, omezit užívaní majetku, že společnost Sātiņi-S nabyla dotčený nemovitý majetek, ačkoliv právní omezení výkonu hospodářské činnosti, kterou chtěla realizovat, již existovala, a že neexistoval žádný důkaz, že společnost obdržela legitimní záruky ohledně toho, že se mohou vnitrostátní opatření týkající se poskytování plateb v rámci sítě Natura 2000 změnit v její prospěch.
58. Irská vláda, jejíž vyjádření se týká pouze této otázky, navrhuje na uvedenou otázku odpovědět tak, že čl. 30 odst. 1 nařízení č. 1305/2013 ve spojení s článkem 17 Listiny nepřiznává nároky na platby v rámci sítě Natura 2000 za projekty nové hospodářské činnosti na určitém majetku určité osoby, pokud tato osoba již v době nabytí tohoto majetku o omezeních s uvedeným majetkem spojených věděla.
59. Komise uvádí, že v projednávané věci se nejedná o vyvlastnění nemovitého majetku, ale o regulaci užívání majetku, která je podle čl. 17 odst. 1 poslední věty Listiny povolena v nezbytné míře v obecném zájmu, přičemž ochrana životního prostředí je cílem obecného zájmu a zákaz zakládání brusnicových plantáží není v tomto ohledu nepřiměřený. Komise tvrdí, že článek 30 nařízení č. 1305/2013 nezakládá žádnou povinnost ani příslib vyplácení kompenzací fyzickým osobám za veškerá omezení uložená v rámci sítě Natura 2000 a že ani směrnice o stanovištích a směrnice o ochraně ptáků neobsahují ustanovení týkající se zavedení kompenzačního mechanismu. Komise dále nastoluje otázku týkající se pravomoci Soudního dvora rozhodnout o omezení vlastnického práva, jako je omezení vlastnického práva v projednávané věci, tedy omezení, které podle všeho není uplatněním unijního práva.
60. Úvodem, co se týče pravomoci Soudního dvora rozhodnout o páté předběžné otázce, připomínám, že podle čl. 51 odst. 1 Listiny, který upravuje její oblast použití, jsou ustanovení Listiny určena členským státům, výhradně pokud uplatňují unijní právo. Toto ustanovení potvrzuje ustálenou judikaturu Soudního dvora, podle níž se základní práva zaručená v právním řádu Unie uplatní ve všech situacích, které se řídí unijním právem, avšak nikoli mimo tyto situace. Pokud právní situace do působnosti unijního práva nespadá, Soudní dvůr nemá pravomoc o ní rozhodnout a případně uplatňovaná ustanovení Listiny sama o sobě nemohou tuto pravomoc založit(31).
61. V projednávané věci přitom předkládající soud klade otázku stran výkladu čl. 30 odst. 1 nařízení č. 1305/2013 ve spojení s článkem 17 Listiny. Tato otázka se tedy týká primárně použití článku 30 tohoto nařízení.
62. V tomto ohledu postačí uvést, jak vyplývá z navržených odpovědí na předchozí otázky, že článek 30 nařízení č. 1305/2013 nezakládá žádnou povinnost platby ani žádný nárok na kompenzace z důvodu omezení uložených v rámci sítě Natura 2000. Jak bylo totiž předestřeno v bodech 50 a 51 tohoto stanoviska, členské státy mohou přijmout opatření na základě tohoto ustanovení, nejsou však nijak povinny tak učinit, a mimoto disponují prostorem pro uvážení, pokud jde o opatření, která považují za vhodná pro provedení tohoto nařízení.
63. Tento závěr nemůže být zpochybněn výkladem článku 30 nařízení č. 1305/2013 ve spojení s článkem 17 Listiny, a to proto, že posledně uvedené ustanovení nemá žádný účinek na působnost článku 30 nařízení č. 1305/2013, ani případným autonomním uplatněním uvedeného článku 17, které by zahrnovalo použití tohoto ustanovení na čistě vnitrostátní situaci a nespadalo by do rámce uplatnění práva Unie ve smyslu čl. 51 odst. 1 Listiny.
64. Co se týče konkrétně článku 6 směrnice o stanovištích, ze kterého podle irské vlády vyplývá závazek pro členské státy, konstatuji, že toto ustanovení v odstavci 1 v podstatě uvádí, že členské státy stanoví nezbytná ochranná opatření pro zvláštní oblasti ochrany, a v odstavci 2, že tyto členské státy přijmou vhodná opatření, aby v těch samých oblastech vyloučily poškozování stanovišť a vyrušování druhů, pro něž jsou tato území určena. Mám za to, že i když uvedené ustanovení členským státům ukládá, aby přijaly opatření k ochraně příslušných oblastí, nijak neupravuje přijetí takových kompenzačních opatření, jaká jsou předmětem věci v původním řízení.
65. Podpůrně poznamenávám, že omezení zavedená lotyšským zákonodárcem, která jsou předmětem věci v původním řízení, nezpochybňují podstatu práva na vlastnictví, ale případně jeho výkon, který ve smyslu čl. 17 odst. 1 poslední věty Listiny může být upraven zákonem v míře nezbytné z hlediska obecného zájmu. Podle ustálené judikatury Soudního dvora může být totiž výkon vlastnického práva omezen za podmínky, že daná omezení skutečně odpovídají cílům obecného zájmu a vzhledem ke sledovanému cíli nepředstavují nepřiměřený a neúnosný zásah do samotné podstaty takto zaručeného práva(32). V projednávané věci ochrana životního prostředí mezi tyto cíle patří, a může tedy odůvodnit omezení výkonu vlastnického práva(33), takže takový zákaz zakládání brusnicových plantáží, jako v projednávané věci, je v souladu s cílem obecného zájmu a není nepřiměřený sledovanému cíli, jelikož nezbytnost ochrany ekosystému v sobě nutně zahrnuje zákaz provádět změny stávajícího stavu(34).
66. Navrhuji proto na pátou předběžnou otázku odpovědět tak, že článek 30 nařízení č. 1305/2013 ve spojení s článkem 17 Listiny musí být vykládán v tom smyslu, že nezakládá vlastníku nemovitosti, jako jsou rašeliniště, nárok na platby v rámci sítě Natura 2000 z důvodu omezení výkonu hospodářské činnosti na tomto majetku.
V. Závěry
67. S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na předběžné otázky Augstākā tiesa (Nejvyšší soud, Lotyšsko) následovně:
„1) Článek 30 odst. 6 písm. a) nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1305/2013 o podpoře pro rozvoj venkova z Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV) a o zrušení nařízení Rady (ES) č. 1698/2005 musí být vykládán v tom smyslu, že v zásadě nevylučuje z vyrovnávacích plateb podle čl. 30 odst. 1 tohoto nařízení rašeliniště, jelikož mohou být případně tvořena zemědělskými nebo lesními oblastmi způsobilými pro platby ve smyslu tohoto ustanovení.
2) Článek 30 odst. 6 písm. a) nařízení č. 1305/2013 musí být vykládán v tom smyslu, že členskému státu umožňuje při dodržení obecné zásady zákazu diskriminace buď rašeliniště vyloučit z plateb v rámci sítě Natura 2000 bez toho, aby takové vyloučení odporovalo kompenzačnímu cíli těchto plateb, nebo zúžit podporu poskytovanou pro tyto oblasti na omezení konkrétního druhu hospodářské činnosti, zejména lesnické činnosti.
3) Článek 30 nařízení č. 1305/2013 ve spojení s článkem 17 Listiny základních práv Evropské unie musí být vykládán v tom smyslu, že nezakládá vlastníku takové nemovitosti, jako jsou rašeliniště, nárok na platby v rámci sítě Natura 2000 z důvodu omezení výkonu hospodářské činnosti na tomto majetku.“