CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL
ATHANASIOS RANTOS
apresentadas em 9 de setembro de 2021 (1)
Processo C‑234/20
SIA „Sātiņi‑S”
contra
Lauku atbalsta dienests
[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Augstākā tiesa (Supremo Tribunal, Letónia)]
«Reenvio prejudicial — Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) — Regulamento (UE) n.o 1305/2013 — Apoio ao desenvolvimento rural — Artigo 30.o — Pagamentos a título da rede Natura 2000 — Indemnização pela perda de rendimentos nas zonas agrícolas e florestais — Restrição ou exclusão das turfeiras da indemnização — Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia — Artigo 17.o — Direito de propriedade — Compensação por restrições a atividades económicas anteriores à aquisição de um bem imóvel e conhecidas pelo beneficiário»
I. Introdução
1. O presente pedido de decisão prejudicial foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a SIA Sātiņi‑S, uma empresa letã (a seguir «Sātiņi‑S»), à Lauku atbalsta dienests (Serviço de apoio ao meio rural, Letónia).
2. Este pedido tem por objeto a interpretação do artigo 30.o, n.o 1 e n.o 6, alínea a), do Regulamento (UE) n.o 1305/2013 (2) e do artigo 17.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia («a Carta») e, no essencial, diz respeito:
— à qualificação das «turfeiras» para efeitos da aplicação do artigo 30.o, n.o 1 e n.o 6, alínea a), do regulamento (UE) n.o 1305/2013;
— à questão de saber se um Estado‑Membro pode excluir ou restringir os pagamentos previstos no n.os 1 e 6, alínea a), do artigo 30.o a certas zonas ou atividades;
— a saber se se justifica pagar uma compensação pela perda de rendimentos causada por restrições das atividades económicas num bem imóvel de que o proprietário tinha conhecimento no momento da sua aquisição.
II. Quadro jurídico
A. Direito da União
1. Carta
3. O artigo 17.o da Carta, sob a epígrafe «Direito de propriedade», prevê, no seu n.o 1:
«Todas as pessoas têm o direito de fruir da propriedade dos seus bens legalmente adquiridos, de os utilizar, de dispor deles e de os transmitir em vida ou por morte. Ninguém pode ser privado da sua propriedade, exceto por razões de utilidade pública, nos casos e condições previstos por lei e mediante justa indemnização pela respetiva perda, em tempo útil. A utilização dos bens pode ser regulamentada por lei na medida do necessário ao interesse geral.»
2. DiretivaHabitats
4. O artigo 3.o, n.o 1, da Diretiva 92/43/CE (3) estabelece:
«É criada uma rede ecológica europeia coerente de zonas especiais de preservação denominada «Natura 2000» Esta rede, formada por sítios que alojam tipos de habitats naturais constantes do anexo I e habitats das espécies constantes do anexo II, deve assegurar a manutenção ou, se necessário, o restabelecimento dos tipos de habitats naturais e dos das espécies em causa num estado de conservação favorável, na sua área de repartição natural.
A rede Natura 2000 compreende também as zonas de proteção especial designadas pelos Estados‑Membros nos termos da Diretiva 79/409/CEE [(4)].»
5. Nos termos do artigo 6.o da Diretiva Habitats:
«1. Em relação às zonas especiais de conservação, os Estados‑Membros fixarão as medidas de conservação necessárias, que poderão eventualmente implicar planos de gestão adequados, específicos ou integrados noutros planos de ordenação, e as medidas regulamentares, administrativas ou contratuais adequadas que satisfaçam as exigências ecológicas dos tipos de habitats naturais do anexo I e das espécies do anexo II presentes nos sítios.
2. Os Estados‑Membros tomarão as medidas adequadas para evitar, nas zonas especiais de conservação, a deterioração dos habitats naturais e dos habitats de espécies, bem como as perturbações que atinjam as espécies para as quais as zonas foram designadas, na medida em que essas perturbações possam vir a ter um efeito significativo, atendendo aos objetivos da presente diretiva.
[…]»
3. Regulamento n.o 1305/2013
6. O Regulamento n.o 1305/2013 enuncia, nos seus considerandos 7, 9 e 24:
«(7) A fim de assegurar o arranque imediato e a execução eficiente dos programas de desenvolvimento rural, o apoio do FEADER deverá assentar na existência de condições de enquadramento administrativo que sejam adequadas. Por conseguinte, os Estados‑Membros deverão avaliar a aplicabilidade e o cumprimento de certas condicionalidades ex ante. Cada Estado‑Membro deverá preparar, quer um programa nacional de desenvolvimento rural para todo o seu território, quer um conjunto de programas regionais, quer um programa nacional e um conjunto de programas regionais. Cada programa deverá definir uma estratégia para atingir os objetivos ligados às prioridades da União em matéria de desenvolvimento rural e uma seleção de medidas. A programação deverá respeitar as prioridades da União no domínio do desenvolvimento rural, adaptando‑se simultaneamente aos contextos nacionais e complementando as outras políticas da União, nomeadamente a política de mercados agrícolas, a política de coesão e a política comum das pescas. Os Estados‑Membros que optem por preparar um conjunto de programas regionais deverão poder elaborar também um quadro nacional, sem dotação orçamental distinta, para facilitar a coordenação entre as regiões na resposta aos desafios à escala nacional.
[…]
(9) Os programas de desenvolvimento rural deverão identificar as necessidades da zona abrangida e descrever uma estratégia coerente para lhes dar resposta, à luz das prioridades da União em matéria de desenvolvimento rural. Esta estratégia deve basear‑se na fixação de objetivos. Deverão ser estabelecidas relações entre as necessidades identificadas, os objetivos fixados e a escolha das medidas selecionadas para os concretizar. Os programas de desenvolvimento rural deverão conter igualmente todas as informações necessárias para avaliar a sua conformidade com os requisitos do presente regulamento.
[…]
(24) Deverá continuar a ser concedido apoio aos agricultores e aos detentores de zonas florestais para os ajudar a enfrentar desvantagens específicas nas zonas abrangidas pela aplicação da [Diretiva 2009/147/CE (5)] e da [Diretiva Habitats], com vista a contribuir para a gestão eficaz dos sítios Natura 2000. Deverá também ser concedido apoio aos agricultores para os ajudar a enfrentar desvantagens específicas nas zonas de bacias hidrográficas abrangidas pela aplicação da [Diretiva 2000/60/CE (6)]. O apoio deverá estar associado aos requisitos específicos descritos no programa de desenvolvimento rural que ultrapassem as normas e os requisitos obrigatórios aplicáveis. Os Estados‑Membros deverão assegurar igualmente que os pagamentos aos agricultores não conduzem a um duplo financiamento no âmbito do presente regulamento e do Regulamento (UE) n.o 1307/2013 [(7)]. Além disso, os Estados‑Membros deverão ter em conta, na conceção global dos seus programas de desenvolvimento rural, as necessidades específicas das zonas Natura 2000.»
7. O artigo 2.o do Regulamento n.o 1305/2013, sob a epígrafe «Definições», prevê:
«[…]
Para além disso, entende‑se por:
[…]
c) “Medida”, um conjunto de operações que concorrem para a execução de uma ou mais das prioridades da União em matéria de desenvolvimento rural;
[…]
f) “Superfície agrícola”, qualquer superfície de terras aráveis, prados permanentes e pastagens permanentes, ou culturas permanentes, tal como definida no artigo 4.o do Regulamento (UE) n.o 1307/2013;
[…]
r) “Floresta”, um terreno de uma extensão superior a 0,5 hectares com árvores de mais de 5 metros de altura e um coberto florestal de mais de 10 %, ou árvores que possam alcançar esses limiares in situ e estão excluídas as terras predominantemente consagradas a utilização agrícola ou urbana, sob reserva do n.o 2.
2. Um Estados‑Membros ou uma região pode optar por aplicar uma definição da noção de “floresta”, diferente da que consta do n.o 1, alínea r), baseada no direito ou no sistema de inventário nacional em vigor. Os Estados‑Membros ou regiões apresentam essa definição no programa de desenvolvimento rural.
[…]»
8. Nos termos do artigo 4.o do Regulamento o 1305/2013, sob a epígrafe «Objetivos»:
«No quadro global da [política agrícola comum (PAC)], o apoio ao desenvolvimento rural, incluindo às atividades nos setores alimentar e não alimentar e na silvicultura, contribui para atingir os seguintes objetivos:
a) Incentivar a competitividade da agricultura;
b) Assegurar a gestão sustentável dos recursos naturais e ações no domínio do clima;
c) Alcançar um desenvolvimento territorial equilibrado das economias e comunidades rurais, nomeadamente através da criação e manutenção de emprego.»
9. O artigo 6.o deste regulamento, sob a epígrafe «programas de desenvolvimento rural», dispõe, no seu n.o 1:
«A ação do FEADER nos Estados‑Membros processa‑se através de programas de desenvolvimento rural. Esses programas executam uma estratégia destinada a dar resposta às prioridades da União em matéria de desenvolvimento rural através de um conjunto de medidas tal como definidas no título III. O apoio do FEADER deve ser solicitado com vista à realização dos objetivos do desenvolvimento rural prosseguidos através das prioridades da União.»
10. O artigo 10.o do referido regulamento, sob a epígrafe «Aprovação dos programas de desenvolvimento rural», tem a seguinte redação:
«1. Os Estados‑Membros apresentam à Comissão uma proposta para cada programa de desenvolvimento rural, com as informações referidas no artigo 8.o
2. A Comissão aprova cada programa de desenvolvimento rural por meio de um ato de execução.»
11. O artigo 30.o do mesmo regulamento, sob a epígrafe «Pagamentos a título da rede Natura 2000 e da Diretiva‑Quadro da Água», prevê:
«1. O apoio no âmbito desta medida é concedido anualmente, por hectare de superfície agrícola ou por hectare de floresta, com vista a compensar os beneficiários pelos custos adicionais e pela perda de rendimentos resultantes das desvantagens decorrentes da aplicação das Diretivas [Habitats] e [Aves] e da Diretiva‑Quadro da Água nas zonas em questão.
[…]
6. São elegíveis para pagamentos as seguintes zonas:
a) As zonas agrícolas e florestais Natura 2000 designadas nos termos das Diretivas [Habitats] e [Aves];
[…]»
4. Regulamento de Execução n.o 808/2014
12. O artigo 10.o do Regulamento de Execução (UE) n.o 808/2014 (8), sob a epígrafe «Hipótese‑padrão de custos adicionais e perda de rendimentos», prevê, no seu n.o 1:
«Os Estados‑Membros podem fixar o montante dos pagamentos para as medidas ou os tipos de operação a que se referem os artigos 28.o a 31.o, 33.o e 34.o do [Regulamento n.o 1305/2013] com base em hipóteses‑padrão de custos adicionais e perda de rendimentos.»
13. O anexo I, parte 1, secção 8 do referido regulamento de execução, intitulado «Descrição das medidas selecionadas», tem a seguinte redação:
«[…]
11. Pagamentos «Rede “Natura 2000”» e «DQA» [artigo 30.o do Regulamento (UE) n.o 1305/2013]
[…]
— Identificação das restrições/desvantagens que fundamentam os pagamentos e indicação das práticas obrigatórias;
— Descrição da metodologia, das hipóteses agronómicas e dos requisitos mínimos a que se refere o artigo 30.o, n.o 3, do [Regulamento n.o 1305/2013], para as Diretivas [Habitats] e [Aves], e o artigo 30.o, n.o 4, do mesmo regulamento, para a DQA, utilizada como referência para os cálculos justificativos dos custos adicionais e da perda de rendimentos resultantes das desvantagens nas zonas em questão, relacionados com a aplicação das Diretivas [Habitats], [Aves] e DQA. Se pertinente, a referida metodologia deve ter em conta o pagamento por práticas agrícolas benéficas para o clima e o ambiente, concedidos ao abrigo do [Regulamento n.o 1307/2013], a fim de excluir a possibilidade de duplo financiamento.
[…]»
14. O anexo I, parte 5, medida 12, do referido regulamento de execução estabelece os pagamentos a título da Natura 2000 e da Diretiva‑Quadro da Água no âmbito do artigo 30.o do Regulamento n.o 1305/2013 e prevê as seguintes tipologias de pagamentos:
«Pagamentos compensatórios a título de zonas agrícolas Natura 2000 [código 12.1]
Pagamentos compensatórios a título de zonas florestais Natura 2000 [código 12.2]
Pagamentos compensatórios a título de zonas agrícolas incluídas nos planos de gestão das bacias hidrográficas [código 12.3].»
B. Direito letão
15. O ministru kabineta 2010. gada 16. marta noteikumi Nr. 264 īpaši aizsargājamo dabas teritoriju vispārējie aizsardzības un izmantošanas noteikumi (Decreto n.o 264 do Conselho de Ministros, sobre Disposições Gerais Relativas à Proteção e Utilização das Zonas Especiais de Conservação), de 16 de março de 2010 (a seguir «Decreto n.o 264») (9), estabelece as regras gerais de proteção e de utilização das zonas especiais de conservação.
16. O capítulo 5 desse decreto, intitulado «Zonas naturais protegidas», refere, no n.o 16:
«Nas zonas naturais protegidas, é proibido:
[…]
16.12. plantações de airelas em turfeiras.
[…]»
17. O ministru kabineta 2015. gada 7. aprīļa noteikumi Nr. 171 noteikumi par valsts un Eiropas Savienības atbalsta piešķiršanu, administrēšanu un uzraudzību vides, klimata un lauku ainavas uzlabošanai 2014.‑2020. gada plānošanas periodā (Decreto n.o 171 do Conselho de Ministros, Relativo às Normas de Concessão, Gestão e Controlo das Ajudas Estatais e da União Europeia Destinadas à Melhoria do Ambiente, do Clima e do Meio Rural Durante o Período de Programação 2014‑2020) (a seguir «Decreto n.o 171») (10), estabelece nos seus n.os 56 a 58:
«56. A superfície elegível para a ajuda no âmbito desta medida é o terreno florestal (com exceção das turfeiras):
56.1. incluído na lista das [zonas Natura 2000] nos termos do artigo 30.o, n.o 6, alínea a), do Regulamento n.o 1305/2013 e determinado em conformidade com a likums “Par īpaši aizsargājamām dabas teritorijām” [Lei Relativa às Zonas Especiais de Conservação);
[…]
58. A ajuda pode ser concedida se a superfície elegível declarada para a ajuda for inferior a um hectare, constituída por campos de pelo menos 0,1 hectares e a superfície mínima sujeita a um tipo de restrição for um campo de pelo menos 0.1 hectares, e se os referidos campos puderem ser identificados cartograficamente, estiverem incluídos no sistema de pedidos eletrónicos do Serviço de Apoio ao Meio Rural e lhes sejam aplicáveis, desde 1 de março do ano em curso, ao abrigo da legislação relativa à proteção e utilização das zonas especiais de conservação ou à proteção de espécies e de biótopos, qualquer uma das seguintes restrições à atividade económica:
58.1. proibição de atividades de exploração florestal
58.2. proibição de proceder à extração principal e de efetuar desbastes;
58.3. proibição de proceder à extração principal;
58.4. proibição de proceder a abate por corte raso.» (11)
18. O lauku attīstības programma 2014.‑2020.gadam (Programa Letão de Desenvolvimento Rural 2014‑2020 (12)), aprovado pela Comissão Europeia ao abrigo do artigo 10.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1305/2013, indica que pode ser recebida uma ajuda se forem impostas restrições às atividades de exploração florestal nas zonas Natura 2000 ou nas micro reservas em terrenos florestais, com exceção das turfeiras.
III. Litígio no processo principal, questões prejudiciais e tramitação do processo no Tribunal de Justiça
19. Em 2002, a Sātiņi‑S adquiriu 7,7 ha de terra turfosa situada numa zona natural protegida e numa zona de conservação de importância comunitária Natura 2000 (a seguir «zona Natura 2000»), na Letónia.
20. Em 2 de fevereiro de 2017, a Sātiņi‑S apresentou um pedido ao Lauku atbalsta dienests (Serviço de Apoio ao Meio Rural) a fim de obter uma compensação para os anos de 2015 e 2016 pela proibição de fazer plantações de airelas nessas terras turfosas. Por decisão de 28 de fevereiro de 2017, este serviço indeferiu este pedido com o fundamento de que a legislação nacional aplicável não previa tal compensação.
21. A Sātiņi‑S recorreu dessa decisão para o administratīvā apgabaltiesa (Tribunal Administrativo Regional, Letónia), que negou provimento ao recurso por Acórdão de 26 de março de 2018.
22. ASātiņi‑S recorreu dessa decisão para o Augstākā tiesa Senāts (Supremo Tribunal, Letónia), que decidiu suspender a instância e submeter as seguintes questões prejudiciais ao Tribunal de Justiça:
«1) Deve o artigo 30.o, n.o 6, alínea a), do [Regulamento n.o 1305/2013] ser interpretado no sentido de que as terras turfosas estão totalmente excluídas dos pagamentos a título da rede Natura 2000?
2) Em caso de resposta negativa à primeira questão, as terras turfosas fazem parte das zonas agrícolas ou florestais?
3) Em caso de resposta negativa à primeira questão, deve o artigo 30.o do Regulamento n.o 1305/2013 ser interpretado no sentido de que um Estado Membro pode excluir totalmente as terras turfosas dos pagamentos a título da rede Natura 2000 e que essas disposições nacionais são compatíveis com o objetivo compensatório dos referidos pagamentos estabelecido no Regulamento n.o 1305/2013?
4) Deve o artigo 30.o do Regulamento n.o 1305/2013 ser interpretado no sentido de que um Estado Membro pode limitar os pagamentos da ajuda para as zonas Natura 2000, prevendo a ajuda unicamente em relação a uma categoria específica de atividade económica, como por exemplo, nas zonas florestais, apenas para as atividades de exploração florestal?
5) Deve o artigo 30.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1305/2013, conjugado com o artigo 17.o da [Carta], ser interpretado no sentido de que uma pessoa tem direito, quando invoca os seus planos para uma nova atividade económica, a um pagamento a título da rede Natura 2000 se, no momento em que adquire a propriedade, já tinha conhecimento das restrições a que a referida propriedade estava sujeita?»
23. Foram apresentadas observações escritas pela Sātiņi‑S, pelos Governos letão e irlandês, bem como pela Comissão.
24. Na audiência realizada em 3 de junho de 2021, foram apresentadas observações orais pelos Governos letão e irlandês, bem como pela Comissão.
IV. Análise
A. Quanto à primeira e segunda questões prejudiciais
25. Com as suas duas primeiras questões, que há que analisar em conjunto, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 30.o, n.o 6, alínea a), do Regulamento n.o 1305/2013 deve ser interpretado no sentido de que as terras turfosas estão totalmente excluídas dos pagamentos a título da rede Natura 2000 e, se a resposta a essa questão for negativa, se essas terras fazem parte das zonas agrícolas ou florestais na aceção dessa disposição.
26. Nos termos do artigo 30.o, n.o 1, do Regulamento 1305/2013, o apoio é concedido anualmente, por hectare de superfície agrícola ou por hectare de floresta, com vista a compensar os beneficiários nas zonas em causa pelos custos adicionais e pela perda de rendimentos resultantes das desvantagens decorrentes da aplicação da Diretiva Habitats, da Diretiva Aves e da Diretiva‑Quadro da Água. O artigo 30.o, n.o 6, alínea a), deste regulamento especifica que as zonas agrícolas e florestais Natura 2000 designadas nos termos das Diretivas «Habitats» e «Aves» são elegíveis para pagamentos relativos ao apoio em questão.
27. No presente caso, foi recusada à Sātiņi‑S, pelo Serviço de Apoio ao Meio Rural, o pedido de compensação pela restrição da atividade económica de fazer plantações de airelas em turfeiras, com base na regulamentação letã que exclui tais pagamentos para as turfeiras.
28. O órgão jurisdicional de reenvio observa, em primeiro lugar, que o sistema de pagamentos a título Natura 2000 tem por objetivo a ajudar os beneficiários a fazer face a certas desvantagens decorrentes da aplicação da Diretiva Habitats, da Diretiva Aves e da Diretiva‑Quadro da Água e que as restrições adotadas pelos Estados‑Membros não devem eliminar o objetivo compensatório desse sistema, tendo em conta que as turfeiras representam uma parte significativa do território da Letónia e cobrem uma grande parte das zonas Natura 2000 nesse país. Em seguida, este órgão jurisdicional observa que a determinação dessas zonas no anexo I da Diretiva Habitats inclui as turfeiras entre os tipos de habitats naturais de interesse comunitário cuja conservação exige a designação de zonas especiais de conservação. Por último, o referido órgão jurisdicional salienta, por um lado, que, embora o artigo 30.o, n.o 6, alínea a), do Regulamento n.o 1305/2013 limite os pagamentos a determinadas zonas, nomeadamente zonas agrícolas e florestais, não limita, no entanto, os pagamentos a certos tipos de atividade económica e, por outro lado, que o n.o 58 do Decreto n.o 171, restringe a ajuda ao abrigo do artigo 30.o, n.o 6), alínea a), do Regulamento n.o 1305/2013 às restrições impostas às atividades de exploração florestal, embora seja possível realizar atividades agrícolas em turfeiras situadas em terrenos florestais, fazendo aí plantação de airelas.
29. A Sātiņi‑S alega que a compensação concedida pela regulamentação nacional apenas a áreas florestais, excluindo turfeiras, é «injusta» e que a atividade económica e a demarcação de terras desta empresa tiveram início antes de o sítio natural protegido ter sido designado como zona especial de conservação.
30. O Governo letão, em relação à primeira questão prejudicial, alega que a limitação da concessão de indemnizações decorre diretamente do artigo 30.o, n.o 6, alínea a), do Regulamento n.o 1305/2013, que reserva os pagamentos a título da Natura 2000 para zonas agrícolas e florestais, e que as terras turfosas não são abrangidas pelas zonas florestais às quais o Estado limita a concessão de pagamentos, uma vez que não são abrangidas pelo conceito de «floresta» tal como definida no artigo 2.o, n.o 1, alínea r), deste regulamento. Em face da resposta afirmativa que dá a esta questão, este Governo sustenta que não é necessário pronunciar‑se sobre a segunda questão prejudicial, ao mesmo tempo que especifica que, de acordo com a regulamentação nacional, uma superfície terrestre é qualificada de acordo com o tipo de utilização do solo, em função das suas qualidades naturais e da sua utilização económica atual, e que, dependendo das características específicas das parcelas de terra, as «terras agrícolas», as «florestas» e as «turfeiras» constituem três categorias distintas de terras.
31. Segundo a Comissão, na ausência de uma referência, definição ou descrição de «turfeira» ou «terra turfosa» no Regulamento n.o 1305/2013, a terra turfosa em causa poderia ser abrangida pelo âmbito de aplicação do artigo 30.o, n.o 6, alínea a), deste regulamento em função das suas características, quando se enquadram, se for caso disso, na definição de «superfície agrícola», nos termos do artigo 2.o, n.o 1, alínea f), do referido regulamento, ou no de «floresta», nos termos do artigo 2.o, n.o 1, alínea r), do mesmo regulamento.
32. Para responder às duas primeiras questões prejudiciais, examinarei a questão da classificação das turfeiras na aceção do artigo 30.o, n.o 6, alínea a), do Regulamento n.o 1305/2013, a fim de determinar se essa disposição exclui totalmente as turfeiras dos pagamentos Natura 2000.
33. No que respeita à classificação das turfeiras na aceção do artigo 30.o, n.o 6, alínea a), do Regulamento n.o 1305/2013 e na ausência de uma definição de «turfeira» ou «terra turfosa» no direito da União, observo que uma turfeira é, essencialmente, uma zona húmida caracterizada pela presença de «turfa», um solo caracterizado pelo seu teor muito elevado de matéria orgânica de origem vegetal e pelas concentrações de carbono orgânico (13). É verdade que existem vários tipos de turfeiras, mas estes elementos são, que eu saiba, as características essenciais destas zonas.
34. Tendo em conta estas características, por um lado, a definição de «turfeira» não corresponde inteiramente à de «superfície agrícola» na aceção do artigo 2.o, n.o 1, alínea f), do Regulamento n.o 1305/2013 (14), segundo a qual se entende por «superfície agrícola» «qualquer superfície de terras aráveis, prados permanentes e pastagens permanentes, ou culturas permanentes, tal como definidos no artigo 4.o do [Regulamento n.o 1307/2013]». No entanto, uma turfeira poderia ser constituída, pelo menos em parte, por «prados permanentes» (15), o que está incluído na definição de «zona agrícola» (16).
35. Por outro lado, a definição de «turfeira» também não corresponde inteiramente à definição de «floresta» na aceção do artigo 2.o, n.o 1, alínea r), do Regulamento n.o 1305/2013, segundo o qual «floresta» significa «um terreno de uma extensão superior a 0,5 hectares com árvores de mais de 5 metros de altura e um coberto florestal de mais de 10 %, ou árvores que possam alcançar esses limiares in situ e estão excluídas as terras predominantemente consagradas a utilização agrícola ou urbana, sob reserva do n.o 2» (17). No entanto, uma turfeira, dependendo da vegetação presente, poderia ser constituída, pelo menos em parte, por florestas (18).
36. Estou, portanto, inclinado a concluir que, embora as turfeiras não sejam, enquanto tais, referidas no artigo 30.o, n.o 6, alínea a), do Regulamento n.o 1305/2013, também não constituem, para efeitos da aplicação dessa disposição, um tertium genus em relação às zonas agrícolas e florestais referidas nessa disposição. Por outras palavras, a definição científica de «turfeiras» como terras com as características particulares descritas no n.o 33 destas conclusões não exclui a possibilidade de que as mesmas terras, dependendo da sua composição, possam ser abrangidas pela definição jurídica de zona «agrícola» ou «florestal» na aceção da mesma disposição, na medida em que incluam, nomeadamente, os prados abrangidos pela definição de «zona agrícola» ou a vegetação que corresponde à que constitui uma «zona florestal» (19).
37. Por conseguinte, considero que as zonas turfosas podem, pelo menos parcialmente, ser abrangidas pela noção de zonas «agrícolas» ou «florestais», elegíveis para pagamentos com base no artigo 30.o, n.o 6, alínea a), do Regulamento n.o 1305/2013.
38. No presente caso, uma vez que o legislador letão limitou os pagamentos ao abrigo do artigo 30.o, n.o 6, alínea a), do Regulamento n.o 1305/2013 às zonas florestais, excluindo as zonas agrícolas, compete ao órgão jurisdicional de reenvio verificar se as turfeiras objeto do processo principal, tal como definidas pela legislação letã, se enquadram no conceito de «zona florestal» nos termos dessa disposição (20).
39. Além disso, dado que a atividade proibida no presente caso é uma atividade agrícola (plantação de airelas), o órgão jurisdicional de reenvio pergunta também se as ajudas concedida ao abrigo do artigo 30.o, n.o 6, alínea a), do Regulamento n.o 1305/2013 para compensar os proprietários de terrenos pelas desvantagens sofridas nas zonas florestais permite compensar esses proprietários pela proibição de exercer não só uma atividade florestal (21), mas também uma atividade agrícola, como a plantação de airelas. Na sua opinião, a limitação dos pagamentos a título Natura 2000 a certas zonas (agrícolas e florestais) não afetaria as atividades económicas realizadas nessas zonas.
40. Ora, noto que os pagamentos concedidos ao abrigo do artigo 30.o, n.o 6, alínea a), do Regulamento 1305/2013 se destinam a «compensar os beneficiários pelos custos adicionais e pela perda de rendimentos resultantes das desvantagens decorrentes da aplicação das diretivas, aves e Diretiva‑Quadro da Água nas zonas em questão».
41. Numa perspetiva textual, nem o artigo 30.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1305/2013 nem esse regulamento em geral especificam qual é a causa dessas «desvantagens» nem se resultam da interdição de exercer uma atividade agrícola ou florestal. No entanto, o anexo I, parte 1, secção 8, do Regulamento de Execução n.o 808/2014 exige, nomeadamente, que os Estados‑Membros determinem as restrições ou desvantagens em razão das quais os pagamentos previstos nos planos de desenvolvimento rural podem ser concedidos. Parece assim que os Estados‑Membros são livres de identificar os tipos de desvantagens elegíveis para compensação.
42. De uma perspetiva contextual, embora o artigo 30.o, n.o 6, alínea a), do Regulamento n.o 1305/2013 se limite a referir que os pagamentos poderem dizer respeito a zonas agrícolas e florestais Natura 2000 designadas ao abrigo das Diretivas «Habitats» e «Aves», o artigo 30.o, n.o 6, alínea b) do mesmo regulamento alarga esses pagamentos, sob certas condições, a «outras zonas de proteção da natureza delimitadas com restrições ambientais no domínio agrícola ou silvícola (22) […]». Considero, portanto, que estas duas atividades são consideradas equitativa e indiscriminadamente elegíveis para pagamentos.
43. De uma perspetiva teleológica, decorre do próprio âmbito de aplicação e dos objetivos do Regulamento (CE) n.o 1305/2013, tal como consagrado no seu artigo 4.o, que este apoia o desenvolvimento rural e em particular as atividades no setor agroalimentar, bem como no setor não‑alimentar e silvícola. Daqui resulta, na minha opinião, que as atividades consideradas para efeitos dos pagamentos a título da rede Natura 2000 só podem ser atividades agrícolas ou florestais, excluindo, por exemplo, uma das atividades típicas de exploração das turfeiras, nomeadamente a extração de carvão, que é uma atividade industrial que não é abrangida pelo âmbito de aplicação deste regulamento (23).
44. Por conseguinte, em meu entender, a concessão de pagamentos para compensar a proibição da atividade agrícola numa zona florestal não está, em princípio, excluída pelo artigo 30.o, n.o 6, alínea a), do Regulamento n.o 1305/2013. Cabe aos Estados‑Membros estabelecer as atividades cuja restrição dá origem aos pagamentos acima referidos.
45. Proponho, portanto, responder às duas primeiras questões prejudiciais que o artigo 30.o, n.o 6, alínea a), do Regulamento n.o 1305/2013 deve ser interpretado no sentido de que não exclui, em princípio, as turfeiras dos pagamentos a título do artigo 30.o, n.o 1, deste regulamento, na medida em que possam, se for caso disso, ser constituídas por zonas agrícolas ou florestais elegíveis para pagamentos na aceção daquela disposição. Incumbe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar se é esse o caso no processo principal.
B. Quanto à terceira e quarta questões
46. Na sua terceira e quarta questões, que devem ser consideradas em conjunto, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 30.o do Regulamento n.o 1305/2013 permite a um Estado‑Membro excluir as turfeiras dos pagamentos a título da rede Natura 2000 ou restringir a ajuda às limitações impostas a uma categoria específica de atividade económica, em particular a atividade florestal numa zona florestal.
47. Este órgão jurisdicional sublinha em particular que, embora caiba aos Estados‑Membros decidir sobre a implementação desse regulamento, as restrições adotadas pelos Estados‑Membros não devem anular o «objetivo compensatório» do sistema de pagamentos Natura 2000 (24).
48. O Governo letão alega que o artigo 30.o do Regulamento n.o 1305/2013 permite aos Estados‑Membros excluir completamente as terras turfosas dos pagamentos a título da rede Natura 2000 ou restringir a concessão de ajuda às zonas Natura 2000, concedendo ajuda apenas para uma restrição imposta a um tipo específico de atividade económica. Com efeito, nos termos dos artigos 5.o e 8.o desse regulamento, os Estados‑Membros são livres não só de escolher as medidas do programa de desenvolvimento rural, mas também de determinar as condições da sua aplicação, não sendo obrigados a conceder todas as medidas de ajuda previstas no referido regulamento. No caso em apreço, as medidas do programa de desenvolvimento rural da Letónia, aprovadas pela Comissão, estão em conformidade com os objetivos da regulamentação da União e respeitam o poder de apreciação conferido aos Estados‑Membros pelo mesmo regulamento, na medida em que o legislador nacional orientou a ajuda para melhor contribuir para o objetivo de aumentar a biodiversidade das terras florestais, evitando a fragmentação do financiamento.
49. A Comissão, tendo recordado que as terras turfosas podem constituir quer uma zona agrícola, quer uma zona florestal, dependendo das suas características (25), e tendo em conta a escolha do legislador letão de conceder uma compensação apenas pelas restrições impostas nas zonas florestais, sustenta que, nos termos do artigo 2.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1305/2013, um Estado‑Membro pode optar por aplicar uma definição do termo «floresta» diferente da que consta na alínea r) do n.o 1 desse artigo e pode, por conseguinte, excluir totalmente as terras turfosas dos pagamentos a título Natura 2000, desde que esta definição não seja discriminatória. Além disso, considera que os Estados‑Membros, através dos seus programas de desenvolvimento rural, aprovados pela Comissão, podem escolher as medidas a beneficiar de um financiamento pelo FEADER e que o artigo 30.o do referido regulamento não cria qualquer obrigação de financiar compensações pelas restrições a título Natura 2000. Por conseguinte, considera que um Estado‑Membro pode restringir a concessão de ajuda a título das zonas Natura 2000, concedendo ajuda apenas para certos tipos específicos de restrição da atividade económica.
50. Saliento, antes de mais, que o artigo 30.o do Regulamento n.o 1305/2013 não cria nenhuma obrigação de pagamento, o que resulta claramente da redação do seu n.o 6, que prevê que as zonas aí mencionadas, nomeadamente as zonas agrícolas e florestais Natura 2000, podem beneficiar de pagamentos. Esta abordagem está, além disso, de acordo com o espírito da regulamentação da União em matéria de desenvolvimento rural, o que deixa aos Estados‑Membros a liberdade de determinar as medidas de implementação dessa regulamentação nos seus programas de desenvolvimento rural, de acordo com as prioridades da União e tendo em conta os contextos nacionais (26).
51. Além disso, constato, antes de mais, que o anexo I, parte 5, medida 12, do Regulamento de Execução n.o 808/2014 prevê três tipologias de pagamentos, entre as quais os Estados‑Membros podem escolher, no âmbito do artigo 30.o do Regulamento n.o 1305/2013, nomeadamente pagamentos compensatórios a título de zonas agrícolas Natura 2000, pagamentos compensatórios a título de zonas florestais Natura 2000 e pagamentos compensatórios a título de zonas agrícolas incluídas nos planos de gestão das bacias hidrográficas. Em seguida, o anexo I, parte 1, secção 8, n.o 2, alínea e), ponto 11, do referido regulamento de execução exige, nomeadamente, que os Estados‑Membros determinem as restrições ou desvantagens para as quais os pagamentos previstos nos planos de desenvolvimento rural podem ser concedidos. Por último, o artigo 10.o, n.o 1, do referido regulamento de execução prevê que os Estados‑Membros podem fixar o montante dos pagamentos com base em hipóteses‑padrão de custos adicionais e perda de rendimentos.
52. Assim, em princípio, a regulamentação da União confere aos Estados‑Membros uma margem de apreciação no que respeita, por um lado, à escolha das medidas que pretendem implementar entre as previstas pela regulamentação da União e, por outro lado, à determinação das restrições ou desvantagens para as quais os pagamentos são concedidos. Por conseguinte, considero que foi justificadamente que o legislador letão, ao adotar as medidas de implementação do artigo 30.o do Regulamento n.o 1305/2013, utilizando a margem de apreciação que lhe é conferida pelo referido regulamento, apenas optou pela compensação a favor das terras florestais e limitou os pagamentos a determinadas restrições, nomeadamente as restrições de atividades florestais a que se refere o n.o 58 do Decreto n.o 171.
53. Esta conclusão não pode ser posta em causa pelo «objetivo compensatório» do sistema de pagamentos a título Natura 2000, referido pelo órgão jurisdicional de reenvio com fundamento no Acórdão Lingurár (27). Com efeito, este acórdão dizia respeito a uma situação em que o Estado‑Membro em causa tinha implementado a ajuda a título da rede Natura 2000 devido a restrições à utilização de florestas e outras superfícies florestadas em benefício de particulares e tinha excluído completamente da ajuda as zonas florestais em que existia uma superfície, de qualquer dimensão, pertencente ao Estado, o que implicava, no caso concreto, que uma superfície florestal da qual 0,182 % pertencia ao Estado não era elegível para a ajuda em questão. Foi esta restrição que, segundo o Tribunal de Justiça, prejudicou o objetivo compensatório do sistema de pagamentos e constituía uma medida desproporcionada (28). A situação é diferente no processo principal, na medida em que o legislador letão excluiu totalmente as turfeiras das terras florestais para as quais é concedida ajuda, fazendo uma escolha que, em princípio, é da sua competência.
54. Evidentemente, ao escolher as medidas a adotar, um Estado‑Membro deve respeitar os princípios gerais da União, tais como a não discriminação e a proporcionalidade (29). Conforme observado pela Comissão, se as turfeiras em questão, pelas suas características, forem abrangidas pela definição de «floresta» em conformidade com a definição adotada no artigo 2.o, n.o 1, alínea r), do Regulamento n.o 1305/2013 ou com a definição eventualmente adotada no seu programa de desenvolvimento em conformidade com o artigo 2.o, n.o 2, do mesmo regulamento (30), a exclusão destas zonas das ajudas a título do artigo 30.o do referido regulamento seria contrária ao princípio geral da não discriminação, inerente ao sistema regulamentar da União.
55. Por conseguinte, proponho que se responda à terceira e quarta questões prejudiciais que o artigo 30.o, n.o 6, alínea a), do Regulamento n.o 1305/2013 deve ser interpretado no sentido de que permite a um Estado‑Membro, no respeito pelo princípio geral da não discriminação, quer excluir as turfeiras do benefício dos pagamentos a título da rede Natura 2000, sem que essa exclusão afete o objetivo compensatório desses pagamentos, quer restringir a ajuda concedida a essas zonas às limitações impostas a uma categoria específica de atividade económica, designadamente à atividade florestal.
C. Quanto à quinta questão prejudicial
56. Na sua quinta e última questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 30.o do Regulamento n.o 1305/2013, lido em conjugação com o artigo 17.o da Carta, deve ser interpretado no sentido de que o proprietário de um bem imóvel tem direito a pagamento por uma restrição da atividade económica sobre esse bem se, no momento em que adquiriu o referido bem, tinha conhecimento dessa restrição.
57. O Governo letão propõe que a resposta a esta questão seja negativa, com o fundamento de que o artigo 17.o da Carta permite, no interesse geral e na observância do princípio da proporcionalidade, restrições ao uso dos bens, de que a Sātiņi‑S tinha adquirido os bens imóveis em questão quando já existiam restrições legais ao exercício da atividade económica que desejava empreender, e de que não há provas de que tivesse recebido garantias legítimas de que as medidas nacionais relativas à concessão de pagamentos a título da rede Natura 2000 poderiam ser alteradas de uma forma que lhe fosse mais favorável.
58. O Governo irlandês, que limitou as suas observações a esta questão, propõe responder à referida questão que o artigo 30.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1305/2013, lido em conjugação com o artigo 17.o da Carta, não confere direito a um pagamento a título da rede Natura 2000 em razão dos planos de uma pessoa para uma nova atividade económica numa propriedade se, no momento da aquisição dessa propriedade, já tivesse conhecimento das limitações a que a referida propriedade estava sujeita.
59. A Comissão salienta que, no caso vertente, não se trata de uma expropriação de bens imóveis, mas de uma regulamentação da utilização dos bens, que é permitida na medida do necessário ao interesse geral, nos termos do artigo 17.o, n.o 1, última frase, da Carta, dado que a proteção do ambiente é um objetivo de interesse geral e a proibição da plantação de airelas não é desproporcionada a este respeito. Alega que o artigo 30.o do Regulamento n.o 1305/2013 não cria nenhuma obrigação ou promessa de pagamento de compensação a pessoas singulares por quaisquer restrições impostas a título da rede Natura 2000 e que as Diretivas «Habitats» e «Aves» também não contêm disposições para o estabelecimento de um mecanismo de compensação. Levanta também a questão da competência do Tribunal de Justiça para se pronunciar sobre uma limitação do direito de propriedade, como a do presente caso, que não se insere no âmbito da aplicação do direito da União.
60. No que respeita, a título preliminar, à questão da competência do Tribunal de Justiça para se pronunciar sobre a quinta questão prejudicial, recordo que, nos termos do artigo 51.o, n.o 1 da Carta, que rege o seu âmbito de aplicação, as suas disposições só são dirigidas aos Estados‑Membros quando estes aplicam o direito da União. A referida disposição confirma a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, segundo a qual os direitos fundamentais garantidos pela ordem jurídica da União são aplicáveis em todas as situações reguladas pelo direito da União, mas não fora dessas situações. Quando uma situação jurídica não está abrangida pelo âmbito de aplicação do direito da União, o Tribunal de Justiça não tem competência para dela conhecer e as disposições da Carta eventualmente invocadas não podem, só por si, fundamentar essa competência (31).
61. Ora, no caso vertente, o órgão jurisdicional de reenvio levanta uma questão de interpretação do artigo 30.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1305/2013, lido em conjugação com o artigo 17.o da Carta. Esta questão refere‑se, portanto, a título principal, à aplicação do artigo 30.o do referido regulamento.
62. A este respeito, basta sublinhar que, como resulta das respostas propostas às questões anteriores, o artigo 30.o do Regulamento n.o 1305/2013 não cria nenhuma obrigação de pagamento nem nenhum direito a compensação relativamente às restrições impostas no âmbito da Natura 2000. Com efeito, como foi exposto nos n.os 50 e 51 das presentes conclusões, embora os Estados‑Membros possam adotar medidas ao abrigo desta disposição, não são obrigados a fazê‑lo e, além disso, dispõem de uma margem de apreciação quanto às medidas que consideram adequadas para a aplicação do presente regulamento.
63. Esta conclusão não pode ser posta em causa pela interpretação do artigo 30.o do Regulamento n.o 1305/2013, lido em conjugação com o artigo 17.o da Carta, dado que esta última disposição não tem nenhum efeito sobre o âmbito de aplicação do artigo 30.o do Regulamento n.o 1305/2013, nem pela eventual aplicação autónoma do referido artigo 17.o, que implicaria a aplicação desta disposição numa situação puramente interna e não seria abrangida pelo âmbito da aplicação do direito da União na aceção do artigo 51.o, n.o 1, da Carta.
64. No que respeita mais especificamente ao artigo 6.o da Diretiva Habitats, invocado pelo Governo irlandês como fonte de obrigação para os Estados‑Membros, constato que, no essencial, essa disposição prevê, no seu n.o 1, que os Estados‑Membros estabelecerão as medidas de conservação necessárias para as zonas especiais de conservação e, no seu n.o 2, que esses Estados‑Membros tomarão as medidas adequadas para evitar, nas mesmas zonas, a deterioração dos habitats, bem como perturbações significativas para as espécies para as quais as zonas tenham sido designadas. Parece‑me que, embora essa disposição obrigue os Estados‑Membros a adotarem medidas de proteção das áreas relevantes, não prevê a adoção de medidas de compensação como as que são objeto do processo principal.
65. A título subsidiário, observo que as limitações introduzidas pelo legislador letão que são objeto do processo principal não põem em causa a substância do direito de propriedade, mas eventualmente a sua utilização, a qual, na aceção do artigo 17.o, n.o 1, última frase, da Carta, pode ser regulamentada por lei na medida do necessário ao interesse geral. Com efeito, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, podem ser impostas restrições ao exercício do direito de propriedade, desde que tais restrições correspondam efetivamente a objetivos de interesse geral prosseguidos e não constituam, atendendo ao fim prosseguido, uma intervenção excessiva e intolerável que atente contra a própria substância do direito assim garantido (32). No presente caso, a proteção do ambiente é um desses objetivos e é, portanto, suscetível de justificar uma restrição ao uso do direito de propriedade (33), de modo que a proibição de instalação de uma plantação de airelas, como neste caso, está em conformidade com um objetivo de interesse geral e não é desproporcional ao fim prosseguido, uma vez que a necessidade de proteger o ecossistema implica necessariamente a proibição de efetuar alterações no estado do local (34).
66. Por conseguinte, proponho que se responda à quinta questão prejudicial que o artigo 30.o do Regulamento n.o 1305/2013, lido em conjugação com o artigo 17.o da Carta, deve ser interpretado no sentido de que não confere ao proprietário de um bem imóvel, como turfeiras, o direito a pagamentos a título da rede Natura 2000 por uma restrição ao exercício de uma atividade económica sobre esse bem.
V. Conclusão
67. Tendo em conta as considerações que precedem, proponho que o Tribunal de Justiça responda às questões prejudiciais submetidas pelo Augstākā tiesa (Supremo Tribunal, Letónia) do seguinte modo:
1) O artigo 30.o, n.o 6, alínea a), do Regulamento (UE) n.o 1305/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, relativo ao apoio ao desenvolvimento rural pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) e que revoga o Regulamento (CE) n.o 1698/2005 do Conselho, deve ser interpretado no sentido de que não exclui, em princípio, as turfeiras dos pagamentos compensatórios ao abrigo do artigo 30.o, n.o 1, deste regulamento, na medida em que possam, se for caso disso, ser constituídas por zonas agrícolas ou florestais elegíveis para pagamentos na aceção desta disposição.
2) O artigo 30.o, n.o 6, alínea a), do Regulamento n.o 1305/2013 deve ser interpretado no sentido de que permite a um Estado‑Membro, no respeito pelo princípio geral da não discriminação, quer excluir as turfeiras do benefício dos pagamentos a título da rede Natura 2000, sem que essa exclusão afete o objetivo compensatório desses pagamentos, quer restringir a ajuda concedida a essas zonas às limitações impostas a uma categoria específica de atividade económica, designadamente à atividade florestal.
3) O artigo 30.o do Regulamento n.o 1305/2013, lido em conjugação com o artigo 17.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, deve ser interpretado no sentido de que não concede ao proprietário de um bem imóvel, como turfeiras, o direito a pagamentos a título da rede Natura 2000 por uma restrição ao exercício de uma atividade económica sobre esse bem.