FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
ATHANASIOS RANTOS
föredraget den 9 september 2021(1)
Mål C‑234/20
SIA ”Sātiņi-S”
mot
Lauku atbalsta dienests
(begäran om förhandsavgörande från Augstākā tiesa (Högsta domstolen, Lettland))
”Begäran om förhandsavgörande – Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu) – Förordning (UE) nr 1305/2013 – Stöd för landsbygdsutveckling – Artikel 30 – Stöd inom ramen för Natura 2000 – Ersättning för inkomstbortfall i jord- och skogsbruksområden – Begränsning eller uteslutande av torvmark från ersättning – Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna – Artikel 17 – Rätt till egendom – Ersättning för begränsningar avseende ekonomisk verksamhet vilka härrör från tiden före förvärvet av den fasta egendomen och var kända av stödmottagaren”
I. Inledning
1. Begäran om förhandsavgörande har framställts i ett mål mellan det lettiska företaget SIA Sātiņi-S (nedan kallat Sātiņi-S), och Lauku atbalsta dienests (Myndigheten för stöd till landsbygdsutveckling, Lettland).
2. Begäran avser tolkningen av artikel 30.1 och 30.6 a i förordning (EU) nr 1305/2013(2) och av artikel 17 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan) och avser i huvudsak
– kvalificeringen av torvmark vid tillämpning av artikel 30.1 och 30.6 a i förordning nr 1305/2013,
– frågan huruvida en medlemsstat får utesluta eller begränsa stöd enligt artikel 30.1 och 30.6 a i förordning nr 1305/2013 till vissa områden eller verksamheter, och
– frågan huruvida det är skäligt att betala ersättning för inkomstbortfall till följd av begränsningar av den ekonomiska verksamheten på fast egendom vilka fastighetsägaren kände till när egendomen förvärvades.
II. Tillämpliga bestämmelser
A. Unionsrätt
1. Stadgan
3. Artikel 17 i stadgan har rubriken ”Rätt till egendom”. I punkt 1 föreskrivs följande:
”Var och en har rätt att besitta lagligen förvärvad egendom, att nyttja den, att förfoga över den och att testamentera bort den. Ingen får berövas sin egendom utom då samhällsnyttan kräver det, i de fall och under de förutsättningar som föreskrivs i lag och mot rättmätig ersättning för sin förlust i rätt tid. Nyttjandet av egendomen får regleras i lag om det är nödvändigt för allmänna samhällsintressen.”
2. Livsmiljödirektivet
4. I artikel 3.1 i direktiv 92/43/EEG(3) föreskrivs följande:
”Ett sammanhängande europeiskt ekologiskt nät av särskilda bevarandeområden skall inrättas under beteckningen Natura 2000. Detta nät, som skall bestå av områden med de livsmiljötyper som finns förtecknade i bilaga 1 och habitat för de arter som finns förtecknade i bilaga 2, skall göra det möjligt att bibehålla eller i förekommande fall återställa en gynnsam bevarandestatus hos de berörda livsmiljötyperna och arterna i deras naturliga utbredningsområde.
Nätet Natura 2000 skall även omfatta de särskilda skyddsområden som medlemsstaterna har utsett i enlighet med direktiv 79/409/EEG[(4)].”
5. I artikel 6 i livsmiljödirektivet anges följande:
”1. För de särskilda bevarandeområdena skall medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för bevarande, vilket om så krävs innefattar utarbetande av lämpliga skötsel- och förvaltningsplaner särskilt för områdena eller integrerade i andra utvecklingsplaner, samt lämpliga lagar och andra författningar eller avtal, som motsvarar de ekologiska behoven hos de livsmiljötyper i bilaga 1 och de arter i bilaga 2 som finns i områdena.
2. Medlemsstaterna skall i de särskilda bevarandeområdena vidta lämpliga åtgärder för att förhindra försämring av livsmiljöerna och habitaten för arterna samt störningar av de arter för vilka områdena har utsetts, om sådana störningar kan ha betydande konsekvenser för målen med detta direktiv.”
3. Förordning nr 1305/2013
6. I skälen 7, 9 och 24 i förordning nr 1305/2013 anges följande:
”(7) För att säkerställa att landsbygdsprogrammen startar omgående och genomförs på ett effektivt sätt bör stöd från Ejflu endast beviljas om det finns en administrativ infrastruktur som är sund. Medlemsstaterna bör därför bedöma tillämpligheten och uppfyllandet av vissa förhandsvillkor. Varje medlemsstat bör utarbeta antingen ett nationellt landsbygdsprogram för hela territoriet eller regionala program eller både ett nationellt program och regionala program. Varje program bör fastställa en strategi för att uppnå målen i förhållande till de prioriteringar som unionen har för landsbygdsutvecklingen samt ett urval åtgärder. Programplaneringen bör vara förenlig med unionens prioriteringar för landsbygdsutvecklingen, samtidigt som den anpassas till nationella sammanhang och kompletterar unionens övriga politik, särskilt jordbruksmarknadspolitiken, sammanhållningspolitiken och den gemensamma fiskeripolitiken. Medlemsstater som väljer att förbereda en uppsättning regionala program bör också kunna utarbeta nationella villkor utan ett separat budgetanslag för att underlätta samordningen mellan regionerna när det gäller att hantera landsomfattande utmaningar.
…
(9) Landsbygdsprogrammen bör identifiera det berörda områdets behov och formulera en sammanhängande strategi för att tillgodose dem mot bakgrund av unionens prioriteringar för landsbygdsutvecklingen. Denna strategi bör bygga på fastställda mål. Man bör fastställa kopplingar mellan de behov som identifieras, de mål som fastställs och de åtgärder som väljs för att uppnå dem. Landsbygdsprogrammen bör också innehålla all den information som krävs för att bedöma om de är förenliga med kraven i denna förordning.
…
(24) För att bidra till att Natura 2000-områdena förvaltas på ett effektivt sätt bör det även i fortsättningen ges stöd för att i de berörda områdena hjälpa jordbrukarna och skogsägarna att klara av särskilda olägenheter till följd av genomförandet av [direktiv 2009/147/EG(5)] och [livsmiljödirektivet]. Stöd bör också göras tillgängligt för jordbrukare för att bistå dem för de nackdelar i avrinningsområden som följer av genomförandet av [direktiv 2000/60/EG(6)]. Stödet bör kopplas till särskilda krav som anges i programmet för landsbygdsutveckling och som går utöver tillämpliga bindande normer och krav. Medlemsstaterna bör också se till att utbetalningarna till jordbrukarna inte leder till dubbelfinansiering enligt denna förordning och förordning (EU) nr 1307/2013[(7)]. Medlemsstaterna bör dessutom beakta de specifika behoven inom Natura 2000-områdena vid den övergripande utformningen av landsbygdsprogrammen.”
7. I artikel 2 i förordning nr 1305/2013, som har rubriken ”Definitioner”, föreskrivs följande:
”…
Dessutom gäller följande definitioner:
…
c) åtgärd: ett antal insatser som bidrar till en eller flera av unionens prioriteringar för landsbygdsutveckling.
…
f) jordbruksareal: den totala areal som upptas av åkermark, permanent gräsmark och permanent betesmark eller permanenta grödor i enlighet med definitionen i artikel 4 i förordning … nr 1307/2013.
…
r) skog: ett markområde som omfattar mer än 0,5 hektar med träd som är högre än fem meter och ett krontak som täcker mer än 10 % av ytan, eller med träd som kan uppnå dessa värden på platsen, och som inte inbegriper mark som övervägande används i jordbruk eller som stadsmark, i enlighet med punkt 2.
…
2. En medlemsstat eller region får besluta att tillämpa en annan definition av skog än den i punkt 1 r på grundval av befintlig nationell rätt eller ett befintligt nationellt inventeringssystem. Medlemsstaterna eller regionerna ska ange definitionen i landsbygdsprogrammet.
…”
8. Artikel 4 i förordning nr 1305/2013, som har rubriken ”Mål”, har följande lydelse:
”Inom den gemensamma jordbrukspolitikens övergripande ram ska stödet för landsbygdsutveckling, inbegripet för verksamheter inom och utanför livsmedelssektorn samt inom skogsbruket, bidra till uppfyllandet av följande mål:
a) Främja jordbrukets konkurrenskraft.
b) Säkerställa hållbar förvaltning av naturresurser och klimatåtgärder.
c) Uppnå en territoriellt balanserad utveckling av ekonomier och samhällen på landsbygden, inbegripet skapande och upprätthållande av sysselsättning.”
9. Artikel 6 i förordningen har rubriken ”Landsbygdsprogram”. I punkt 1 föreskrivs följande:
”Den verksamhet i medlemsstaterna som Ejflu är involverad i ska genomföras via landsbygdsprogram. Genom dessa program ska en strategi som möter unionens prioriteringar för landsbygdsutveckling genomföras genom ett antal åtgärder som anges i avdelning III. Stöd från Ejflu ska sökas för att uppnå de mål för landsbygdsutveckling som ingår i unionens prioriteringar.”
10. Artikel 10 i förordningen, som har rubriken ”Godkännande av landsbygdsprogram”, har följande lydelse:
”1. Medlemsstaterna ska till kommissionen skicka in ett förslag för varje landsbygdsprogram med den information som avses i artikel 8.
2. Varje landsbygdsprogram ska godkännas av kommissionen genom en genomförandeakt.”
11. I artikel 30 i förordningen, som har rubriken ”Stöd inom ramen för Natura 2000 och ramdirektivet för vatten”, föreskrivs följande:
”1. Stöd inom ramen för denna åtgärd ska beviljas på årsbasis per hektar jordbruksareal eller per hektar skog i syfte att kompensera stödmottagarna för merkostnader och inkomstbortfall till följd av nackdelar i områdena i fråga, i samband med genomförandet av [livsmiljödirektivet, fågeldirektivet] och ramdirektivet för vatten.
…
6. Följande områden ska vara stödberättigande:
a) Jordbruks- och skogsområden inom Natura 2000 som utsetts enligt [livsmiljödirektivet och fågeldirektivet].
…”
4. Genomförandeförordning nr 808/2014
12. Artikel 10 i genomförandeförordning (EU) nr 808/2014(8) har rubriken ”Standardantaganden om merkostnader och inkomstbortfall”. I punkt 1 föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna får fastställa stödbeloppet för de åtgärder eller insatstyper som avses i artiklarna 28–31 och artiklarna 33 och 34 i förordning … nr 1305/2013 på grundval av standardantaganden om merkostnader och inkomstbortfall.”
13. Del 1 i bilaga I till genomförandeförordningen har rubriken ”Presentation av landsbygdsprogrammens innehåll”. Avsnitt 8 i denna del har följande lydelse:
”…
11. Stöd inom ramen för Natura 2000 och ramdirektivet för vatten (artikel 30 i förordning … nr 1305/2013)
…
– Identifiering av de begränsningar/nackdelar som kan ligga till grund för att bevilja stöd och angivelse av obligatoriska metoder.
…
– Beskrivning av den metod och de agronomiska antaganden, inbegripet den beskrivning av baskrav som avses i artikel 30.3 i förordning … nr 1305/2013 för [livsmiljödirektivet] och [fågeldirektivet] och i artikel 30.4 i den förordningen för ramdirektivet för vatten, som används som referens för beräkningarna som motiverar merkostnader och förlorad inkomst till följd av nackdelarna i de berörda områdena i samband med genomförandet av [livsmiljödirektivet, fågeldirektivet] och ramdirektivet för vatten. I förekommande fall ska metoden ta hänsyn till stöd som beviljats för klimat- och miljövänliga jordbruksmetoder i enlighet med förordning … nr 1307/2013, för att utesluta dubbelfinansiering.
…”
14. I bilaga I till genomförandeförordningen fastställs ersättningarna inom ramen för Natura 2000 och ramdirektivet för vatten enligt artikel 30 i förordning nr 1305/2013. I del 5 avsnitt 12 anges följande typer av ersättningar:
”Ersättning för Natura 2000-jordbruksområden [kod 12.1]
Ersättning för Natura 2000-skogsbruksområden [kod 12.2]
Ersättning för jordbruksområden som omfattas av förvaltningsplaner för avrinningsdistrikt [kod 12.3]”
B. Lettisk rätt
15. Särskilda regler om skydd och användning av särskilda bevarandeområden fastställs i ministru kabineta 2010. gada 16. marta noteikumi Nr. 264 Īpaši aizsargājamo dabas teritoriju vispārējie aizsardzības un izmantošanas noteikumi (ministerrådets dekret nr 264 om allmänna bestämmelser rörande skydd och användning av särskilda bevarandeområden) (nedan kallat dekret nr 264) av den 16 mars 2010.(9)
16. Kapitel 5 i dekretet har rubriken ”Naturskyddsområden”. I punkt 16 i detta kapitel föreskrivs följande:
”I naturskyddsområden är det förbjudet att
…
16.12. anlägga bärodlingar på torvmark”.
17. I punkterna 56–58 i ministru kabineta 2015. gada 7. aprīļa noteikumi Nr. 171 Noteikumi par valsts un Eiropas Savienības atbalsta piešķiršanu, administrēšanu un uzraudzību vides, klimata un lauku ainavas uzlabošanai 2014.–2020. gada plānošanas periodā (ministerrådets dekret nr 171 om bestämmelser om beviljande, förvaltning och tillsyn av nationellt stöd och stöd från Europeiska unionen för förbättring av miljön, klimatet och landsbygden under programperioden 2014-2020”) (nedan kallat dekret nr 171) av den 7 april 2015,(10) anges följande:
”56: Stödberättigande områden inom ramen för denna åtgärd är skogsmark (med undantag av torvmark)
56.1. som är upptagen i förteckningen över [Natura 2000-områden] enligt artikel 30.6 a i förordning nr 1305/2013 och som fastställts i enlighet med likums ’Par īpaši aizsargājamām dabas teritorijām’ (lag om särskilda bevarandeområden),”
…
58. Stöd får beviljas om det område som deklareras för stöd är minst en hektar, om det är sammansatt av fält på minst 0,1 hektar och det minsta område som omfattas av en typ av begränsning på ett fält är minst 0,1 hektar, och om dessa fält kan identifieras kartografiskt, ingår i myndigheten för stöd till landsbygdsutvecklings system för elektroniska ansökningar och från och med den 1 mars innevarande år i enlighet med bestämmelserna om skydd och användning av särskilda bevarandeområden eller om skydd av arter och biotoper, kan bli föremål för någon av följande begränsningar av den ekonomiska verksamheten:
58.1. Förbud mot skogsbruksverksamhet.
58.2. Förbud mot slutavverkning och gallring.
58.3. Förbud mot slutavverkning.
58.4. Förbud mot kalhuggning.”(11)
18. I lauku attīstības programma 2014.-2020.gadam (Det lettiska landsbygdsprogrammet för perioden 2014–2020(12)), vilket har godkänts av Europeiska kommissionen enligt artikel 10.2 i förordning nr 1305/2013, anges att stöd kan erhållas om det föreskrivs begränsningar av skogsbruksverksamheten i Natura 2000-områden eller mikroreservat med skogsmark, med undantag av torvmark.
III. Målet vid den nationella domstolen, tolkningsfrågorna och förfarandet vid EU-domstolen
19. Sātiņi-S förvärvade år 2002 7,7 hektar torvmark som ligger i ett naturskyddsområde och i ett bevarandeområde av gemenskapsintresse Natura 2000 (nedan kallat Natura 2000-området) i Lettland.
20. Den 2 februari 2017 ansökte Sātiņi-S hos lauku atbalsta dienests (myndigheten för stöd till landsbygdsutveckling) om ersättning för åren 2015 och 2016 med stöd av förbudet mot anläggning av bärodlingar på denna torvmark. Myndigheten avslog ansökan genom beslut av den 28 februari 2017 med motiveringen att det inte föreskrevs någon sådan ersättning i den tillämpliga nationella lagstiftningen.
21. Sātiņi-S överklagade detta beslut till Administratīvā apgabaltiesa (Regionala förvaltningsdomstolen, Lettland), som ogillade överklagandet genom dom av den 26 mars 2018.
22. Sātiņi-S överklagade denna dom till Augstākā tiesa Senāts (Högsta domstolen, Lettland), som beslutade att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till EU-domstolen:
”1) Ska artikel 30.6 a i [förordning nr 1305/2013] tolkas så, att mossar är helt uteslutna från stöd inom ramen för Natura 2000?
2) Om fråga 1 besvaras nekande, ingår då mossar i jordbruksområden eller skogsområden?
3) Om fråga 1 besvaras nekande, ska då artikel 30 i förordning nr 1305/2013 tolkas så, att en medlemsstat helt får utesluta mossar från stöd inom ramen för Natura 2000 och att sådana nationella bestämmelser är förenliga med det kompensatoriska syftet med nämnda stöd som föreskrivs i förordning nr 1305/2013?
4) Ska artikel 30 i förordning nr 1305/2013 tolkas så, att en medlemsstat får begränsa betalningen av stöd för Natura 2000-områden genom att föreskriva att stöd bara ska betalas med avseende på begränsningar av en viss typ av ekonomisk verksamhet, till exempel enbart för skogsbruksverksamhet i skogsområden?
5) Ska artikel 30.1 i förordning nr 1305/2013 jämförd med artikel 17 i [stadgan] tolkas så, att en person genom att hänvisa till sina planer rörande en ny ekonomisk verksamhet har rätt till stöd inom ramen för Natura 2000 om denne när han förvärvade egendomen redan kände till de begränsningar som den omfattades av?”
23. Sātiņi-S, den lettiska och den irländska regeringen samt kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden.
24. Vid förhandlingen den 3 juni 2021 yttrade sig den irländska och den lettiska regeringen samt kommissionen muntligen.
IV. Bedömning
A. Den första och den andra tolkningsfrågan
25. Den hänskjutande domstolen har ställt de två första frågorna, vilka ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida artikel 30.6 a i förordning nr 1305/2013 ska tolkas så, att mark som utgörs av torvmark är helt undantagen från stöd inom ramen för Natura 2000 och, för det fall frågan besvaras nekande, huruvida sådan mark ingår i jordbruksområden eller skogsområden i den mening som avses i denna bestämmelse.
26. Enligt artikel 30.1 i förordning nr 1305/2013 ska ett stöd beviljas på årsbasis per hektar jordbruksareal eller per hektar skog i syfte att kompensera stödmottagarna för merkostnader och inkomstbortfall till följd av nackdelar i områdena i fråga, i samband med genomförandet av livsmiljödirektivet, fågeldirektivet och ramdirektivet för vatten. I artikel 30.6 a i förordningen anges att jordbruks- och skogsområden inom Natura 2000 som utsetts enligt livsmiljödirektivet och fågeldirektivet är berättigade till utbetalning av stödet i fråga.
27. I det nu aktuella fallet nekade myndigheten för stöd till landsbygdsutveckling Sātiņi-S ersättning för begränsningen av den ekonomiska verksamheten att anlägga bärodlingar på torvmark med stöd av den lettiska lagstiftning som uteslöt detta stöd för torvmark.
28. Den hänskjutande domstolen har för det första påpekat att syftet med systemet med ersättningar för Natura 2000-områden är att hjälpa stödmottagarna att hantera de nackdelar som följer av genomförandet av livsmiljödirektivet, fågeldirektivet och ramdirektivet om vatten och att de begränsningar som medlemsstaterna beslutar om inte får undanröja systemets kompensatoriska syfte, med beaktande av att torvmark utgör en betydande del av det lettiska territoriet och omfattar en stor del av landets Natura 2000-områden. Den hänskjutande domstolen har vidare konstaterat att torvmark ingår bland de livsmiljötyper av gemenskapsintresse som fastställs i bilaga I till livsmiljödirektivet och vilkas bevarande kräver att särskilda bevarandeområden utses. Den hänskjutande domstolen har slutligen påpekat dels att artikel 30.6 a i förordning nr 1305/2013 visserligen begränsar stödet till vissa områden, det vill säga jord- och skogsområden, men inte till vissa typer av ekonomisk verksamhet, dels att punkt 58 i dekret nr 171 begränsar stöd enligt artikel 30.6 a i förordning nr 1305/2013 till att omfatta de begränsningar som gäller för skogsbruksverksamhet, trots att det är möjligt att bedriva jordbruksverksamhet på torvmark i skogsområden genom att anlägga bärodlingar där.
29. Sātiņi-S har gjort gällande att den ersättning som enligt den nationella lagstiftningen enbart ska utgå till skogsområden, med undantag av torvmark, är ”orättvis” och att bolagets ekonomiska verksamhet inleddes och avgränsningen av bolagets mark gjordes innan det skyddade naturområdet hade utsetts till ett särskilt bevarandeområde.
30. Den lettiska regeringen har gjort gällande, i fråga om den första tolkningsfrågan, att begränsningen av ersättningen är en direkt följd av artikel 30.6 a i förordning nr 1305/2013, enligt vilken stöd inom ramen för Natura 2000 är förbehållet jordbruks- och skogsområden, och att torvmark inte ingår i de skogsområden till vilka staten har begränsat stödet, eftersom torvmark inte ingår i begreppet skog enligt definitionen i artikel 2.1 r i förordningen. Den lettiska regeringen har, mot bakgrund av att den anser att denna fråga ska besvaras jakande, anfört att den andra frågan inte behöver besvaras, samtidigt som den har angett att en markyta enligt den nationella lagstiftningen ska klassificeras utifrån markens användningsområde, beroende på dess naturliga egenskaper och dess aktuella ekonomiska användning, och att jordbruksmark, skog och torvmark utifrån skiftets specifika egenskaper utgör tre olika kategorier av mark.
31. Kommissionen menar att i och med att ”torv” eller ”torvmark” inte anges, definieras eller beskrivs i förordning nr 1305/2013, skulle de berörda torvmarkerna kunna omfattas av artikel 30.6 a i förordning nr 1305/2013 när de, beroende på markens egenskaper, i förekommande fall omfattas av definitionen av ”jordbruksmark” i artikel 2.1 f i förordningen eller av definitionen av ”skogsmark” i artikel 2.1 r i samma förordning.
32. För att besvara de två första tolkningsfrågorna ska jag granska frågan om klassificeringen av torvmark enligt artikel 30.6 a i förordning nr 1305/2013 för att avgöra om denna bestämmelse helt utesluter torvmark från stöd inom ramen för Natura 2000.
33. I fråga om klassificeringen av torvmark enligt artikel 30.6 a i förordning nr 1305/2013 och i och med att torvmark inte definieras i unionsrätten, vill jag framhålla att torvmark i allt väsentligt är en våtmark som karakteriseras av närvaron av torv, ett marklager med en mycket hög halt av vegetabiliskt organiskt material och inlagringar av organiskt kol.(13) Det finns visserligen flera olika typer av torvmark, men dessa beståndsdelar är mig veterligen de huvudsakliga särdragen hos dessa områden.
34. Med hänsyn till dessa egenskaper motsvarar definitionen av torvmark inte helt definitionen av en jordbruksareal i artikel 2.1 f i förordning nr 1305/2013,(14) enligt vilken man med jordbruksareal avser ”den totala areal som upptas av åkermark, permanent gräsmark och permanent betesmark eller permanenta grödor i enlighet med definitionen i artikel 4 i [förordning nr 1307/2013].” Torvmark skulle emellertid, åtminstone delvis, kunna bestå av ”permanent gräsmark”(15) som inbegrips i definitionen av ”jordbruksareal”.(16)
35. Definitionen av torvmark motsvarar inte heller helt och hållet definitionen av skog i artikel 2.1 r i förordning nr 1305/2013, där skog definieras på följande sätt: ”ett markområde som omfattar mer än 0,5 hektar med träd som är högre än fem meter och ett krontak som täcker mer än 10 % av ytan, eller med träd som kan uppnå dessa värden på platsen, och som inte inbegriper mark som övervägande används i jordbruk eller som stadsmark, i enlighet med punkt 2.”(17) Torvmark kan emellertid, beroende på hur vegetationen ser ut, åtminstone delvis bestå av skog.(18)
36. Jag är således benägen att slå fast att torvmark, även om den inte i sig avses i artikel 30.6 a i förordning nr 1305/2013, inte heller vid tillämpningen av denna bestämmelse ska ses som ett tertium genus i förhållande till de jordbruks- och skogsområden som anges i bestämmelsen. Den vetenskapliga definitionen av torvmark som mark med de särskilda egenskaper som beskrivs ovan i punkt 33 utesluter med andra ord inte att samma mark, beroende på dess sammansättning, kan omfattas av den rättsliga definitionen av ”jordbruks- eller skogsområde” i den mening som avses i samma bestämmelse, i och med att sådan mark bland annat omfattar gräsmark som ingår i definitionen av ett ”jordbruksområde” eller i den vegetation som motsvarar vegetationen i ett ”skogsområde”.(19)
37. Jag anser därför att torvmark åtminstone delvis kan ingå i begreppet ”jordbruks- eller skogsområden” som kan vara berättigande till stöd enligt artikel 30.6 a i förordning nr 1305/2013.
38. Eftersom den lettiska lagstiftaren i det nu aktuella fallet har begränsat stödet enligt artikel 30.6 a i förordning nr 1305/2013 till skogsområden och därigenom uteslutit jordbruksområden, ankommer det på den hänskjutande domstolen att kontrollera huruvida den torvmark som är föremål för det nationella målet, såsom den definieras i den lettiska lagstiftningen, ingår i begreppet skogsområde enligt denna bestämmelse.(20)
39. Den verksamhet som är förbjuden i det nu aktuella fallet är vidare en jordbruksverksamhet (bärodling). Därför vill den hänskjutande domstolen även få klarhet i huruvida stöd enligt artikel 30.6 a i förordning nr 1305/2013, som är avsett att ersätta markägare för nackdelar i skogsområden, kan användas för att ersätta markägarna både för förbudet mot skogsbruksverksamhet(21) och mot en jordbruksverksamhet, såsom bärodling. Den hänskjutande domstolen menar att begränsningen av stödet för Natura 2000 till vissa områden (jordbruks- och skogsområden) inte berör ekonomisk verksamhet som bedrivs i dessa områden.
40. Jag konstaterar att stöd som beviljas enligt artikel 30.6 a i förordning nr 1305/2013 ska syfta till att ”kompensera stödmottagarna för merkostnader och inkomstbortfall till följd av nackdelar i områdena i fråga, i samband med genomförandet av [livsmiljödirektivet, fågeldirektivet] och ramdirektivet för vatten.”
41. Ur en bokstavlig synvinkel anges det inte närmare, vare sig i artikel 30.1 i förordning nr 1305/2013 eller i förordningen i allmänhet, vad som ska vara orsaken till dessa nackdelar eller huruvida de ska vara en följd av förbudet mot jordbruks- eller skogsbruksverksamhet. I bilaga I till genomförandeförordning nr 808/2014 anges det emellertid i del 1 avsnitt 8 att medlemsstaterna ska fastställa de begränsningar och nackdelar för vilka stöd enligt planerna för landsbygdsutveckling får beviljas. Medlemsstaterna tycks således vara fria att fastställa vilka typer av nackdelar som ger rätt till ersättning.
42. Ur en kontextuell synvinkel, anges det visserligen endast i artikel 30.6 a i förordning nr 1305/2013 att stödet kan beröra jordbruks- och skogsbruksområden inom Natura 2000 som utsetts enligt livsmiljö- och fågeldirektiven. I artikel 30.6 b i förordningen utvidgas emellertid stödet, på vissa villkor, till ”[a]ndra avgränsade naturskyddsområden med miljöbegränsningar för jordbruk eller skogar(22) …”. Jag anser således att dessa två verksamheter på samma sätt och utan åtskillnad betraktas som stödberättigande.
43. Ur en teleologisk synvinkel följer det av tillämpningsområdet och själva målen för förordning nr 1305/2013 att den, såsom anges i artikel 4 i förordningen, ska ge stöd för landsbygdsutveckling, inbegripet för verksamheter inom och utanför livsmedelssektorn samt inom skogsbruket. Jag menar att det innebär att det endast är jordbruks- eller skogsbruksverksamhet som kan beaktas med avseende på stöd inom ramen för Natura 2000, vilket utesluter exempelvis en typisk verksamhet när det gäller att använda torvmark, kolutvinning, vilken utgör en industriverksamhet som inte omfattas av tillämpningsområdet för denna förordning.(23)
44. Jag menar att det därmed inte är principiellt uteslutet enligt artikel 30.6 a i förordning nr 1305/2013 att stöd kan beviljas för att kompensera för ett förbud mot en jordbruksverksamhet i ett skogsområde. Det ankommer på medlemsstaterna att fastställa vilka verksamheter vars begränsning ger upphov till ovan angivet stöd.
45. Som svar på de två första frågorna föreslår jag därför att artikel 30.6 a i förordning nr 1305/2013 ska tolkas så, att det inte är principiellt uteslutet att torvmark kan ge upphov till stöd enligt artikel 30.1 i förordningen, eftersom sådan mark i förekommande fall kan bestå av jordbruks- eller skogsområden som berättigar till stöd enligt denna bestämmelse. Det ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva huruvida detta är fallet i det nationella målet.
B. Den tredje och den fjärde tolkningsfrågan
46. Den hänskjutande domstolen har ställt den tredje och den fjärde frågan, vilka ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida artikel 30 i förordning nr 1305/2013 gör det möjligt för en medlemsstat att undanta torvmark från stöd inom ramen för Natura 2000 eller att begränsa stödet till begränsningar som gäller för en viss typ av ekonomisk verksamhet, exempelvis skogsbruk i ett skogsområde.
47. Den hänskjutande domstolen har i synnerhet understrukit att det visserligen ankommer på medlemsstaterna att besluta om genomförandet av denna förordning, men att de begränsningar som medlemsstaterna beslutar om inte får undanröja det ”kompensatoriska syftet” i stödsystemet inom ramen för Natura 2000.(24)
48. Den lettiska regeringen har gjort gällande att artikel 30 i förordning nr 1305/2013 ger medlemsstaterna rätt att helt undanta torvmark från stöd inom ramen för Natura 2000 eller att begränsa stödet till Natura 2000-områden genom att föreskriva ett stöd enbart för en begränsning som gäller för en viss typ av ekonomisk verksamhet. Medlemsstaterna har nämligen enligt artiklarna 5 och 8 i denna förordning inte bara friheten att välja åtgärder i landsbygdsutvecklingsprogrammet, utan även att fastställa villkoren för deras genomförande, och de är inte skyldiga att bevilja alla stödåtgärder som föreskrivs i förordningen. I det nu aktuella fallet är åtgärderna i Lettlands program för landsbygdsutveckling, vilket har godkänts av kommissionen, förenliga med målen i EU-bestämmelserna. Åtgärderna iakttar det utrymme för skönsmässig bedömning som förordningen ger medlemsstaterna i den del den nationella lagstiftaren har tagit fram ett riktat stöd för att bättre bidra till målet att förstärka den biologiska mångfalden på skogsmark och förhindra en fragmentering av finansieringen.
49. Kommissionen, som har erinrat om att torvmark kan utgöra antingen ett jordbruksområde eller ett skogsområde, beroende på markens egenskaper,(25) har med hänsyn till den lettiska lagstiftarens val att endast bevilja ersättning för begränsningar i skogsområden, anfört att en medlemsstat enligt artikel 2.2 i förordning nr 1305/2013, kan välja att tillämpa en annan definition av skog än den som ges i artikel 2.1 r och således helt kan undanta torvmark från stödberättigande enligt Natura 2000, förutsatt att denna definition inte är diskriminerande. Kommissionen anser vidare att medlemsstaterna, genom sina program för landsbygdsutveckling som kommissionen själv ska godkänna, får välja vilka åtgärder som ska vara berättigande till Ejflu-stöd och att artikel 30 i denna förordning inte ger upphov till någon skyldighet att finansiera ersättning för begränsningar inom ramen för Natura 2000. Kommissionen anser följaktligen att en medlemsstat kan begränsa beviljandet av stöd för Natura 2000-områden genom att endast föreskriva stöd för vissa specifika typer av begränsningar av den ekonomiska verksamheten.
50. Jag vill inledningsvis påpeka att artikel 30 i förordning nr 1305/2013 inte ger upphov till någon betalningsskyldighet. Detta framgår tydligt av lydelsen i punkt 6 i samma artikel, där det anges att de områden som nämns i denna punkt, bland annat Natura 2000-områden, kan beviljas stöd. Detta förhållningssätt är för övrigt förenligt med andemeningen i EU-bestämmelserna i fråga om landsbygdsutveckling, vilka ger medlemsstaterna frihet att fastställa genomförandeåtgärder till dessa bestämmelser i sina program för landsbygdsutveckling, under iakttagande av unionens prioriteringar och med beaktande av det nationella sammanhanget.(26)
51. Jag konstaterar först och främst att det anges tre typer av stöd i del 5 åtgärd 12 i bilaga I till genomförandeförordning nr 808/2014 som medlemsstaterna kan välja mellan inom ramen för artikel 30 i förordning nr 1305/2013, nämligen ersättning för Natura 2000-jordbruksområden, ersättning för Natura 2000-skogsbruksområden och ersättning för jordbruksområden som omfattas av förvaltningsplaner för avrinningsdistrikt. I bilaga I till denna genomförandeförordning anges vidare, i del 1 avsnitt 8.2 e punkt 11, att medlemsstaterna ska fastställa de begränsningar och nackdelar för vilka stöd enligt planerna för landsbygdsutveckling får beviljas. I artikel 10.1 i genomförandeförordningen föreskrivs slutligen att medlemsstaterna får fastställa stödbeloppet på grundval av standardantaganden om merkostnader och inkomstbortfall.
52. Unionslagstiftningen ger således i princip medlemsstaterna ett bedömningsutrymme vad gäller dels valet av åtgärder som de avser att genomföra bland dem som föreskrivs i unionslagstiftningen, dels definitionen av de begränsningar eller nackdelar för vilka stöd ska beviljas. Jag anser därmed att den lettiska lagstiftaren hade fog för att vid antagandet av genomförandeåtgärder till artikel 30 i förordning nr 1305/2013, med hjälp av sitt bedömningsutrymme enligt denna förordning, endast välja ersättning för skogsbruksområden och begränsa stödet till vissa begränsningar, nämligen förbuden mot de skogsbruksverksamheter som avses i punkt 58 i dekret nr 171.
53. Denna slutsats påverkas inte av det ”kompensatoriska syftet” med stödsystemet inom ramen för Natura 2000, vilket den hänskjutande domstolen har berört med stöd av domen Lingurár.(27) Den domen avsåg nämligen en situation där den berörda medlemsstaten hade inrättat ett stöd inom ramen för Natura 2000 för begränsningar av användningen av skogar och andra trädbevuxna ytor. Stödet var avsett för privatpersoner, och skogsområden där det fanns en viss areal, oavsett storlek, som tillhörde staten var helt undantagna, vilket i det aktuella fallet innebar att en skogsareal där 0,182 procent tillhörde staten inte berättigade till det aktuella stödet. Det var denna begränsning som enligt domstolen inverkade på det kompensatoriska syftet med stödsystemet och utgjorde en oproportionerlig åtgärd.(28) I det nu aktuella nationella målet är situationen en annan, i och med att den lettiska lagstiftaren, genom att göra ett val som i princip omfattas av dess behörighet, helt har undantagit torvmark från skogsbruksområden för vilka stöd kan beviljas.
54. En medlemsstat ska naturligtvis iaktta unionens allmänna principer, såsom principerna om icke-diskriminering och proportionalitet, när den väljer vilka åtgärder som ska antas.(29) Om den aktuella torvmarken, på grund av markens egenskaper, var att betrakta som skogsområde enligt definitionen i artikel 2.1 e i förordning nr 1305/2013 eller enligt en definition som eventuellt antagits i medlemsstatens program för landsbygdsutveckling i enlighet med artikel 2.2 i förordningen,(30) skulle det som kommissionen har påpekat strida mot den allmänna principen om icke-diskriminering, som är inneboende i unionens rättssystem, att undanta dessa områden från stöd enligt artikel 30 i förordningen.
55. Som svar på den tredje och den fjärde frågan föreslår jag således att artikel 30.6 a i förordning nr 1305/2013 ska tolkas så, att den gör det möjligt för en medlemsstat att antingen, under iakttagande av den allmänna principen om icke-diskriminering, undanta torvmark från stöd inom ramen för Natura 2000, utan att detta inkräktar på det kompensatoriska syftet med detta stöd, eller att begränsa stödet för dessa områden till de begränsningar som gäller för en viss typ av ekonomisk verksamhet, i synnerhet skogsbruksverksamhet.
C. Den femte tolkningsfrågan
56. Den hänskjutande domstolen har ställt den femte och sista frågan för att få klarhet i huruvida artikel 30 i förordning nr 1305/2013, jämförd med artikel 17 i stadgan, ska tolkas så, att en ägare till fast egendom har rätt till ersättning för en begränsning av den ekonomiska verksamheten på egendomen när vederbörande förvärvat egendomen med kännedom om en sådan begränsning.
57. Den lettiska regeringen har föreslagit att frågan ska besvaras nekande, av de skälen att det enligt artikel 17 i stadgan är tillåtet att för allmänna samhällsintressen och med iakttagande av proportionalitetsprincipen begränsa nyttjandet av egendomen, att Sātiņi-S förvärvade den aktuella egendomen då det redan fanns i lag föreskrivna begränsningar av den ekonomiska verksamhet som bolaget önskade bedriva och att det inte fanns några bevis för att bolaget hade erhållit legitima försäkringar om att de nationella åtgärderna avseende stöd inom ramen för Natura 2000 kunde ändras så att de blev gynnsammare för bolaget.
58. Den irländska regeringen, som enbart har yttrat sig om denna fråga, har föreslagit att domstolen som svar på frågan ska uttala att artikel 30.1 i förordning nr 1305/2013, jämförd med artikel 17 i stadgan, inte ger rätt till stöd inom ramen för Natura 2000 för någons planer på en ny ekonomisk verksamhet på en fastighet om vederbörande, då den förvärvades, redan var medveten om de begränsningar som gällde för egendomen.
59. Kommissionen har framhållit att det i detta fall inte rör sig om en expropriation, utan om att nyttjandet av egendomen har reglerats i lag, vilket är tillåtet om detta är nödvändigt för allmänna samhällsintressen enligt artikel 17.1 sista meningen i stadgan, och att miljöskydd utgör ett mål av allmänt intresse varför förbudet mot att anlägga en bärodling inte är oproportionerligt i detta avseende. Kommissionen har anfört att artikel 30 i förordning nr 1305/2013 inte ger upphov till någon skyldighet eller något löfte om att betala ersättning till fysiska personer för alla begränsningar inom ramen för Natura 2000 och att inte heller livsmiljödirektivet eller fågeldirektivet innehåller några bestämmelser om att en ersättningsmekanism ska inrättas. Kommissionen har även väckt frågan om domstolen är behörig att uttala sig om en sådan begränsning av rätten till egendom som i det nu aktuella fallet, vilken inte är hänförlig till genomförandet av unionsrätten.
60. När det inledningsvis gäller frågan om domstolen är behörig att uttala sig om den femte tolkningsfrågan, vill jag erinra om att det framgår av artikel 51.1 i stadgan, där stadgans tillämpningsområde anges, att stadgans bestämmelser riktar sig till medlemsstaterna endast när dessa tillämpar unionsrätten. Bestämmelsen bekräftar sålunda fast rättspraxis enligt vilken de grundläggande rättigheter som garanteras i unionens rättsordning är tillämpliga i samtliga fall som regleras av unionsrätten, men inte i andra fall. Om en rättslig situation inte omfattas av unionsrättens tillämpningsområde saknar domstolen behörighet att pröva situationen, och de bestämmelser i stadgan som eventuellt åberopas kan inte i sig grunda någon sådan behörighet.(31)
61. I det nu aktuella fallet har den hänskjutande domstolen ställt en fråga om tolkningen av artikel 30.1 i förordning nr 1305/2013, jämförd med artikel 17 i stadgan. Den frågan avser således i första hand tillämpningen av artikel 30 i denna förordning.
62. I detta avseende är det tillräckligt att framhålla att artikel 30 i förordning nr 1305/2013, såsom framgår av de föreslagna svaren på de tidigare frågorna, inte ger upphov till någon betalningsskyldighet eller något rätt till ersättning för begränsningar inom ramen för Natura 2000. Medlemsstaterna är nämligen, såsom förklaras ovan i punkterna 50 och 51, inte skyldiga att vidta åtgärder enligt denna bestämmelse, även om de får göra det. De har dessutom ett utrymme för skönsmässig bedömning i fråga om vilka åtgärder som de anser lämpliga för att genomföra förordningen.
63. Denna slutsats påverkas inte av tolkningen av artikel 30 i förordning nr 1305/2013, jämförd med artikel 17 i stadgan, eftersom den sistnämnda bestämmelsen inte har någon inverkan på tillämpningsområdet för artikel 30 i förordning nr 1305/2013, och inte heller av en eventuell självständig tillämpning av artikel 17 i stadgan, vilket skulle innebära att den tillämpades i en rent inhemsk situation och inte skulle vara att betrakta som tillämpning av unionsrätten i den mening som avses i artikel 51.1 i stadgan.
64. Vad särskilt beträffar artikel 6 i livsmiljödirektivet, som den irländska regeringen har anfört som grund för en skyldighet för medlemsstaterna, konstaterar jag att denna bestämmelse i allt väsentligt föreskriver, i punkt 1, att medlemsstaterna ska fastställa nödvändiga bevarandeåtgärder för de särskilda bevarandeområdena och, i punkt 2, att medlemsstaterna ska vidta lämpliga åtgärder för att, i samma områden, förhindra försämring av livsmiljöerna samt betydande störningar av de arter för vilka områdena har utsetts. Även om nämnda bestämmelse förpliktar medlemsstaterna att vidta åtgärder för att skydda relevanta områden, tycks den inte föreskriva sådana ersättningsåtgärder som dem som är föremål för det nationella målet.
65. Jag vill i andra hand påpeka att de begränsningar som införts av den lettiska lagstiftaren och som är föremål för det nationella målet inte inkräktar på själva kärnan i rätten till egendom, utan eventuellt dess nyttjande, vilket enligt artikel 17.1 sista meningen i stadgan får regleras i lag om det är nödvändigt för allmänna samhällsintressen. Enligt domstolens fasta praxis är det nämligen möjligt att inskränka utövandet av äganderätten, under förutsättning att dessa inskränkningar verkligen tillgodoser ett syfte av allmänintresse och att de, i förhållande till det eftersträvade syftet, inte utgör ett oproportionerligt och oacceptabelt ingripande som påverkar själva kärnan i den på detta sätt garanterade rättigheten.(32) I det nu aktuella fallet ingår miljöskydd bland dessa mål och således kan det motivera en begränsning av utövandet av äganderätten.(33) Det innebär att ett sådant förbud mot att anlägga en bärodling som i det aktuella fallet är förenligt med ett mål av allmänintresse och inte oproportionerligt i förhållande till det eftersträvade målet, eftersom nödvändigheten av att skydda ekosystemet ofrånkomligen innebär att förutsättningarna på platsen inte får ändras.(34)
66. Jag föreslår således som svar på den femte frågan att artikel 30 i förordning nr 1305/2013, jämförd med artikel 17 i stadgan, ska tolkas så, att den inte ger en innehavare av fast egendom, såsom torvmark, rätt till ersättning inom ramen för Natura 2000 för en begränsning av en ekonomisk verksamhet på denna egendom.
V. Förslag till avgörande
67. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ska besvara tolkningsfrågorna från Augstākā tiesa (Högsta domstolen, Lettland) på följande sätt:
1) Artikel 30.6 a i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1305/2013 av den 17 december 2013 om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu) och om upphävande av rådets förordning (EG) nr 1698/2005 ska tolkas så, att det inte är principiellt uteslutet att torvmark kan ge upphov till stöd enligt artikel 30.1 i förordningen, eftersom sådan mark i förekommande fall kan bestå av jordbruks- eller skogsområden som berättigar till stöd enligt denna bestämmelse.
2) Artikel 30.6 a i förordning nr 1305/2013 ska tolkas så, att den gör det möjligt för en medlemsstat att antingen, under iakttagande av den allmänna principen om icke-diskriminering, undanta torvmark från stöd inom ramen för Natura 2000, utan att detta inkräktar på det kompensatoriska syftet med detta stöd, eller att begränsa stödet för dessa områden till de begränsningar som gäller för en viss typ av ekonomisk verksamhet, i synnerhet skogsbruksverksamhet.
3) Artikel 30 i förordning nr 1305/2013, jämförd med artikel 17 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, ska tolkas så, att den inte ger en innehavare av fast egendom, såsom torvmark, rätt till ersättning inom ramen för Natura 2000 för en begränsning av en ekonomisk verksamhet på denna egendom.