РЕШЕНИЕ НА СЪДА (трети състав)
27 януари 2022 година(*)
„Преюдициално запитване — Европейски земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) — Регламент (ЕС) № 1305/2013 — Подпомагане на развитието на селските райони — Член 30, параграф 6, буква а) — Плащания по „Натура 2000“ — Компенсиране на пропуснатите доходи в селскостопанските и горските райони — Торфища — Забрана за засаждане на червени боровинки — Липса на компенсаторно обезщетение — Харта на основните права на Европейския съюз — Член 17 — Право на собственост“
По дело C‑234/20
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Augstākā tiesa (Senāts) (Върховен съд, Латвия) с акт от 3 юни 2020 г., постъпил в Съда на 4 юни 2020 г., в рамките на производство по дело
„Sātiņi-S“ SIA
при участието на:
Lauku atbalsta dienests,
СЪДЪТ (трети състав),
състоящ се от: A. Prechal, председател на втори състав, изпълняващ функцията на председател на трети състав, J. Passer (докладчик), F. Biltgen, L.S. Rossi и N. Wahl, съдии,
генерален адвокат: A. Rantos,
секретар: M. Ferreira, главен администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 3 юни 2021 г.,
като има предвид становищата, представени:
– за „Sātiņi-S“ SIA, от A. Grigorjevs,
– за латвийското правителство, първоначално от K. Pommere, V. Soņeca, V. Kalniņa и E. Bārdiņš, а впоследствие от K. Pommere и E. Bārdiņš, в качеството на представители,
– за Ирландия, от M. Browne, J. Quaney, M. Lane и A. Joyce, в качеството на представители, подпомагани от S. Kingston, SC, и G. Gilmore, BL,
– за Европейската комисия, първоначално от C. Hermes, M. Kaduczak, V. Bottka и I. Naglis, а впоследствие от C. Hermes и M. Kaduczak, в качеството на представители,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 9 септември 2021 г.,
постанови настоящото
Решение
1 Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 30, параграф 1 и параграф 6, буква а) от Регламент (ЕС) № 1305/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1698/2005 на Съвета (ОВ L 347, 2013 г., стр. 487 и поправка в ОВ L 130, 2016 г., стр. 1) и на член 17 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“).
2 Запитването е отправено в рамките на спор между „Sātiņi-S“ SIA и Lauku atbalsta dienests (Служба за подпомагане на селските райони, Латвия) по повод отказа на последната да предостави на Sātiņi-S компенсаторни плащания по „Натура 2000“ поради забраната за засаждане на червени боровинки върху торфища от мрежата „Натура 2000“.
Правна уредба
Правото на Съюза
Директивата за местообитанията
3 Член 3, параграф 1, първа алинея от Директива 92/43/ЕИО на Съвета от 21 май 1992 г. за опазване на естествените местообитания и на дивата флора и фауна (ОВ L 206, 1992 г., стр. 7; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 2, стр. 109, наричана по-нататък „Директивата за местообитанията“) гласи:
„Изгражда се единна европейска екологична мрежа на специалните защитени зони, наречена „Натура 2000“. Тази мрежа, състояща се от територии, обхващащи естествените местообитания от приложение I, както и местообитанията на видовете от приложение II, дава възможност за запазването или където е подходящо, възстановяването на благоприятно състояние на запазване на тези типове естествени местообитания и местообитанията на видовете в техния естествен район на разпространение“.
4 Член 6, параграф 2 от тази директива предвижда:
„Държавите членки вземат подходящи мерки за предотвратяване в специалните защитени територии на влошаването на състоянието на естествените местообитания на видовете, както и обезпокояване на видовете, за които са определени териториите, доколкото това обезпокояване може да има значително въздействие с оглед на целите на настоящата директива“.
Регламент № 1305/2013
5 Съображения 9 и 24 от Делегиран регламент № 1305/2013 гласят:
„(9) В програмите за развитие на селските райони следва да се установят нуждите на обхванатия район и да се описва последователна стратегия за задоволяването на тези нужди в контекста на приоритетите на [Европейския съюз] за развитие на селските райони. Тази стратегия следва да се основава на определянето на цели. Следва да бъдат установени връзките между установените нужди, определените цели и избора на мерки за задоволяването на тези нужди. Програмите за развитие на селските райони следва да съдържат и цялата необходима информация за оценяване на тяхното съответствие с изискванията на настоящия регламент.
[…]
(24) Следва да продължи отпускането на помощи на земеделски и горски стопани, за да се спомогне за преодоляване на специфичните недостатъци в съответните райони, произтичащи от изпълнението на [Директива 2009/147/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 30 ноември 2009 година относно опазването на дивите птици (ОВ L 20, 2010 г., стр. 7)] и [Директивата за местообитанията], както и с цел подпомагане ефективното управление на обекти по Натура 2000. Следва да се отпускат и помощи на земеделски стопани за преодоляване на недостатъци в районите на речни басейни, произтичащи от изпълнението на [Директива 2000/60/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 октомври 2000 година за установяване на рамка за действията на Общността в областта на политиката за водите (ОВ L 327, 2000 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 6, стр. 193)]. Подпомагането следва да е обвързано със специални изисквания, описани в програмата за развитие на селските райони, които надхвърлят приложимите задължителни стандарти и изисквания. Държавите членки следва също да гарантират, че плащанията за земеделските стопани не водят до двойно финансиране по настоящия регламент и по Регламент (ЕС) № 1307/2013 [на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година за установяване на правила за директни плащания за земеделски стопани по схеми за подпомагане в рамките на общата селскостопанска политика и за отмяна на Регламент (ЕО) № 637/2008 на Съвета и Регламент (ЕО) № 73/2009 на Съвета (ОВ L 347, 2013 г., стр. 608 и поправка в OB L 130, 2016 г., стр. 8)]. Освен това държавите членки следва да вземат предвид специфичните нужди на зони по „Натура 2000“ в цялостната концепция на програмите си за развитие на селските райони“.
6 Член 2 („Определения“) от този регламент, предвижда в параграфи 1 и 2:
„1. […]
В допълнение се прилагат следните определения:
[…]
в) „мярка“ означава пакет от операции, които допринасят за изпълнението на един или повече приоритети на Съюза за развитие на селските райони;
[…]
е) „земеделска площ“ означава площ, която е заета от обработваема земя, постоянно затревени площи и постоянни пасища или трайни насаждения, определени в член 4 от [Регламент № 1307/2013];
[…]
с) „гора“ означава земна площ, която се простира върху повече от 0,5 хектара с дървета, високи над 5 метра и с покритие на короните над 10 процента, или дървета, които могат да достигнат тези прагови стойности in situ, и която не включва земна площ, която е с преобладаващо земеделско или градско ползване, при спазване на условията на параграф 2.2.
2. Дадена държава членка или регион може да реши да прилага определение за гора, различно от предвиденото в параграф 1, буква с), което се основава на действащото национално право или система за инвентаризация. Държавите членки или регионите предоставят такова определение в програмата за развитие на селските райони“.
7 Член 6 („Програми за развитие на селските райони“) от посочения регламент, предвижда в параграф 1:
„ЕЗФРСР действа в държавите членки чрез програмите за развитие на селските райони. Тези програми осъществяват стратегия за изпълнение на приоритетите на Съюза за развитие на селските райони чрез пакет от мерки, […] определени в дял III. За постигането на целите за развитие на селските райони, следвани посредством приоритетите на Съюза, се търси помощ от ЕЗФРСР“.
8 Съгласно член 10 („Одобряване на програмите за развитие на селските райони“) от същия регламент:
„1. Държавите членки представят на [Европейската комисия] предложение за всяка програма за развитие на селските райони, съдържащо информацията, посочена в член 8.
2. Всяка програма за развитие на селските райони се одобрява от Комисията посредством акт за изпълнение“.
9 Член 30 („Плащания по „Натура 2000“ и [Директива 2000/60]“) от посочения регламент предвижда:
„1. Подкрепата по тази мярка се отпуска годишно за хектар земеделска площ или за хектар гора, за да компенсира бенефициерите за допълнителните разходи и пропуснатите доходи, произтичащи от неблагоприятните условия във въпросните райони, свързани с изпълнението на [Директива 2009/147], [Директива 2000/60], както и на Рамковата директива за водите.
При изчисляване на подпомагането по тази мярка държавите членки приспадат сумата, необходима за изключване на двойно финансиране на практиките, посочени в член 43 от [Регламент № 1307/2013].
[…]
6. Следните области отговарят на условията за финансово подпомагане:
а) селскостопанските и горските райони по „Натура 2000“, определени по реда на [Директивата за местообитанията] и [Директива 2009/147];
[…]“.
Регламент № 1307/2013
10 Член 4 („Определения и свързани разпоредби“) от Регламент № 1307/2013 предвижда в параграф 1:
„За целите на настоящия регламент се прилагат следните определения:
[…]
з) „постоянно затревена площ и постоянно пасище“ (наричани заедно „постоянно затревени площи“) означава земя, използвана за отглеждане на трева или други тревни фуражи, естествено растящи (саморазсадени) или чрез култивиране (изкуствено засети), които не са били включени в сеитбооборота на стопанството в продължение на пет години или повече; то може да включва други подходящи за паша видове, като храсти и/или дървета, при условие че тревата или другите фуражи остават преобладаващи, както и, когато държавите членки вземат такова решение, подходяща за паша земя, по отношение на която се прилагат установени местни практики, при които тревите и другите тревни фуражи традиционно не са преобладаващи в зоните на паша;
[…]“.
11 Член 45 („Постоянно затревени площи“) от този регламент предвижда в параграф 1, първа алинея:
„Държавите членки определят постоянно затревените площи, които са екологично чувствителни, в зоните, обхванати от [Директивата за местообитанията] или [Директива 2009/147], включително в торфени и влажни зони в тези местности, и които се нуждаят от строга защита с цел постигане на целите на тези директиви“.
Регламент за изпълнение (ЕС) № 808/2014
12 Текстът на член 10 („Стандартно допускане за допълнителни разходи и пропуснати ползи“) от Регламент за изпълнение (ЕС) № 808/2014 на Комисията от 17 юли 2014 година за определяне на правила за прилагането на Регламент (ЕС) № 1305/2013 (ОВ L 227, 2014 г., стр. 18), е следният:
„1. Държавите членки могат да определят фиксирана сума за плащанията по мерките или видовете операции, посочени в членове 28—31 и членове 33 и 34 от [Регламент № 1305/2013], въз основа на стандартно допускане за допълнителни разходи и пропуснати ползи.
2. Държавите членки гарантират, че изчисленията и съответните плащания, посочени в параграф 1:
а) съдържат само проверими елементи;
б) са основани на стойности, установени посредством съответна експертиза;
в) посочват ясно източника на използваните стойности;
г) са диференцирани, за да се отчетат регионалните или местни условия и реалния начин на земеползване, когато е приложимо;
д) не съдържат елементи, свързани с инвестиционни разходи“.
13 Част 1 от приложение I към този регламент за изпълнение е озаглавена „Представяне на съдържанието на програмите за развитие на селските райони“. Текстът на точка 8 („Описание на избраните мерки“) от тази част 1 е следният:
„[…]
2) Описание по мярка, което включва:
[…]
д) описание, специфично за всяка мярка и/или вид операция, както следва:
[…]
11. Плащания по „Натура 2000“ и [Директива 2000/60] (член 30 от [Регламент № 1305/2013])
[…]
– определяне на ограниченията/неблагоприятните условия, въз основа на които могат да бъдат отпуснати плащания, и посочване на задължителните практики;
– описание на методологията и на агрономическите прогнози, включително описание на базовите изисквания, посочени в член 30, параграф 3 от [Регламент № 1305/2013] за [Директивата за местообитанията] и [Директива 2009/147], както и в член 30, параграф 4 от същия регламент за [Директива 2000/60], използвани като отправна точка за изчисленията, които доказват допълнителните разходи и пропуснатите ползи, произтичащи от неблагоприятните условия в[…] съответните райони, свързани с изпълнението на [Директивата за местообитанията], [Директива 2009/147] и на [Директива 2000/60]; когато е уместно, тази методология е съобразена с плащанията за земеделски практики, благоприятни за климата и околната среда, предоставени в съответствие с [Регламент № 1307/2013], така че да се изключва двойното финансиране.
[…]“.
14 Част 5 от приложение I към посочения регламент за изпълнение се отнася до кодовете на мерките и подмерките. В тази част на основание член 30 от Регламент № 1305/2013 в код 12 е предвидена мярката, озаглавена „Плащания по „Натура 2000“ и Директива 2000/60“. Тази мярка включва три подмерки, озаглавени съответно под кодове 12.1, 12.2 и 12.3 „компенсационни плащания по „Натура 2000“ за земеделски площи“, „компенсационни плащания по „Натура 2000“ за горски райони“ и „компенсационни плащания за селскостопански райони, включени в плановете за управление на речните басейни“.
Латвийското право
15 Ministru kabineta noteikumi Nr. 562 „Noteikumi par zemes lietošanas veidu klasifikācijas kārtību un to noteikšanas kritērijiem“ (Постановление № 562 на Министерския съвет относно условията за класифициране на видовете използване на почвите и критериите за тяхното определяне) от 21 август 2007 г. (Latvijas Vēstnesis, 2007 г., бр. 137) предвижда в приложението към него класификация на видовете използване на почвите.
16 Ministru kabineta noteikumi Nr. 264 „Īpaši aizsargājamo dabas teritoriju vispārējie aizsardzības un izmantošanas noteikumi“ (Постановление № 264 на Министерския съвет за приемане на общи разпоредби относно опазването и използването на специалните защитени зони) от 16 март 2010 г. (Latvijas Vēstnesis, 2010 г., бр. 58), определя общи правила за опазване и използване на специалните защитени зони.
17 Точка 16 от това постановление, включена в глава 5 („Защитени природни зони“), гласи:
„В защитените природни зони се забранява:
[…]
16.12. засаждането на червени боровинки в торфища;
[…]“.
18 Текстът на точки 56—8 от Ministru kabineta noteikumi Nr. 171 „Noteikumi par valsts un Eiropas Savienības atbalsta piešķiršanu, administrēšanu un uzraudzību vides, klimata un lauku ainavas uzlabošanai 2014.-2020. gada plānošanas periodā“ (Постановление № 171 на Министерския съвет относно отпускането, управлението и контрола във връзка с националните помощи и помощите от Европейския съюз, предназначени за подобряване на околната среда, климата и селските райони през програмния период 2014—2020 г.), от 7 април 2015 г. (Latvijas Vēstnesis, 2015 г., бр. 76) е следният:
„Точка 56. Площите с право на помощ по тази мярка са горските територии (с изключение на торфищата):
56.1. включени в списъка на [зоните по „Натура 2000“] съгласно член 30, параграф 6, буква а) от Регламент № 1305/2013 […]
[…]
Точка 58. Помощта може да бъде отпусната, ако декларираната площ, отговаряща на условията за подпомагане, е поне 1 ha, състои се от полета от поне 0,1 ha и минималната площ, за която се прилагат някакъв вид ограничения в рамките на дадено поле, е поне 0,1 ha, както и ако посочените полета могат да бъдат картографирани, включени са в системата за електронно подаване на заявления на Службата за подпомагане на селските райони и в съответствие с правната уредба относно опазването и използването на специалните защитени зони или относно защитата на видовете и биотопите, считано от 1 март на текущата година, в тях се прилага някое от следните ограничения за икономическата дейност:
58.1. забрана за горски дейности;
58.2 забрана за пристъпване към основен добив и за извършване на изтъняване;
58.3 забрана за пристъпване към основен добив;
58.4. забрана за пристъпване към гола сеч“.
19 В Lauku attīstības programma 2014.-2020.gadam (латвийска програма за развитие на селските райони 2014—2020 г.), одобрена от Европейската комисия на основание член 10, параграф 2 от Регламент № 1305/2013 (наричана по-нататък „програмата за развитие на селските райони 2014—2020 г.“), се посочва, че може да се получи помощ, ако в зоните по „Натура 2000“ или в микрорезерватите, разположени в горски територии, с изключение на торфищата, се наложат ограничения за горските дейности.
Спорът в главното производство и преюдициалните въпроси
20 През 2002 г. Sātiņi-S купува 7,7 ha торфища, намиращи се в защитена природна зона и в защитена зона от значение за Общността по „Натура 2000“ в Латвия.
21 На 2 февруари 2017 г. Sātiņi-S подава пред Службата за подпомагане на селските райони искане да му бъде изплатено обезщетение за 2015 г. и 2016 г. предвид забраната за засаждане на червени боровинки в тези торфища. С решение от 28 февруари 2017 г. тази служба отхвърля това искане с мотива, че приложимата национална правна уредба не предвижда такова обезщетение.
22 Sātiņi-S обжалва това решение пред Аdministratīvā apgabaltiesa (Регионален административен съд, Латвия), който отхвърля жалбата с решение от 26 март 2018 г.
23 Sātiņi-S подава касационна жалба срещу това решение пред запитващата юрисдикция Augstākā tiesa (Senāts) (Върховен съд, Латвия), която счита, че за целите на произнасянето ѝ по тази жалба е необходимо тълкуване на член 30 от Регламент № 1305/2013.
24 При тези обстоятелства Augstākā tiesa (Senāts) (Върховен съд) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1) Трябва ли член 30, параграф 6, буква а) от [Регламент № 1305/2013] да се тълкува в смисъл, че торфените терени са напълно изключени от плащанията по програма „Натура 2000“?
2) При отрицателен отговор на първия въпрос, включени ли са торфените терени в селскостопанските или в горските райони?
3) При отрицателен отговор на първия въпрос, трябва ли член 30 от Регламент № 1305/2013 да се тълкува в смисъл, че държавите членки могат да изключат напълно торфените терени от плащанията по програма „Натура 2000“ и че съответните национални разпоредби са съвместими с предвидената в Регламент № 1305/2013 компенсационна цел на посочените плащания?
4) Трябва ли член 30 от Регламент № 1305/2013 да се тълкува в смисъл, че дадена държава членка може да ограничи плащанията на помощта за включени в „Натура 2000“ зони, предвиждайки отпускането на помощта само във връзка с ограничаването на специфичен вид икономическа дейност, например само за горските дейности в горските райони?
5) Трябва ли член 30, параграф 1 от Регламент № 1305/2013 във връзка с член 17 от [Хартата] да се тълкува в смисъл, че изтъквайки плановете си за нова икономическа дейност, дадено лице има право на плащане по програма „Натура 2000“, въпреки че когато е придобило собствеността върху имота, вече е знаело за ограниченията, приложими спрямо него?“.
По преюдициалните въпроси
По първия и втория въпрос
25 С първите си два въпроса, които трябва да се разгледат заедно, запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 30, параграф 6, буква а) от Регламент № 1305/2013 трябва да се тълкува в смисъл, че торфищата са напълно изключени от плащанията по „Натура 2000“, и дали тези торфища спадат към „селскостопанските райони“ или към „горските райони“ по смисъла на тази разпоредба.
26 За да се отговори на тези въпроси, следва да се уточни, че член 30 от Регламент № 1305/2013 урежда плащанията по-специално по „Натура 2000“. Съгласно параграф 1 от тази разпоредба подкрепа се отпуска годишно за хектар земеделска площ или за хектар гора, за да компенсира бенефициерите за допълнителните разходи и пропуснатите доходи, произтичащи от неблагоприятните условия във въпросните райони, свързани с изпълнението на Директивата за местообитанията, Директива 2009/147 (наричана по-нататък „Директивата за птиците“) и Директива 2000/60 (наричана по-нататък „Рамковата директива за водите“). В параграф 6, буква а) от посочената разпоредба се уточнява, че на условията за финансово подпомагане по тази мярка отговарят селскостопанските и горските райони по „Натура 2000“, определени по реда на Директивата за местообитанията и Директивата за птиците.
27 По този начин посочените в член 30, параграф 1 от Регламент № 1305/2013 плащания по „Натура 2000“ могат да бъдат допуснати за земеделските и горските площи, които, макар да се намират в зони по „Натура 2000“, определени съгласно Директивата за местообитанията и Директивата за птиците, попадат в обхвата на понятията „земеделска площ“ или „гора“ по смисъла на Регламент № 1305/2013.
28 След това уточнение следва да се отбележи, че в Регламент № 1305/2013 не споменава и a fortiori не се съдържа определение за понятията „торфища“ или „торфени терени“. Запитващата юрисдикция не уточнява и какво следва да се разбира под „торфища“ или „торфени терени“ по смисъла на разглежданото в главното производство национално законодателство. При тези обстоятелства следва да се приеме, че както посочва генералният адвокат в точка 33 от заключението си, торфище означава по същество и според общия смисъл на този термин влажна зона, характеризираща се с наличието на „торф“ — почва, която се отличава с много високо съдържание на органични вещества с растителен произход и която съдържа запаси от органичен въглерод.
29 От своя страна понятието „гора“ е дефинирано в член 2, параграф 1, буква с) от Регламент № 1305/2013 като земна площ, която се простира върху повече от половин хектар с дървета, високи над 5 метра и с покритие на короните над 10 процента, или дървета, които могат да достигнат тези прагови стойности in situ, и която не включва земна площ, която е с преобладаващо земеделско или градско ползване. Параграф 2 от този член обаче предвижда, че държава членка може да реши да прилага определение, различно от посоченото, което се основава на действащото национално право или система за инвентаризация, при условие че в този случай това определение е дадено в нейната програма за развитие на селските райони. Запитващата юрисдикция следва евентуално да провери дали в случая Република Латвия е приела такова определение.
30 Както отбелязва генералният адвокат в точка 35 от заключението си, не може да се изключи възможността в зависимост от наличната на съответното място растителност торфището да се състои от „гори“ по смисъла на член 2, параграф 1, буква с) от Регламент № 1305/2013 или от определението за гора, което евентуално би било установено от съответната държава членка съгласно член 2, параграф 2 от този регламент.
31 Що се отнася до селскостопанските райони, Регламент № 1305/2013 дефинира понятието „земеделска площ „в член 2, параграф 1, буква е) от него като „площ, която е заета от обработваема земя, постоянно затревени площи и постоянни пасища или трайни насаждения, определени в член 4 от [Регламент № 1307/2013]“.
32 Както обаче отбелязва генералният адвокат в точка 34 от заключението си, от определението за постоянно затревена площ и постоянно пасище, съдържащо се в член 4, параграф 1, буква з) от Регламент № 1307/2013, както и от уточненията, съдържащи се в член 45, параграф 1, първа алинея от същия регламент, следва, че торфищата или торфените терени могат да попаднат в обхвата на това определение, а оттук и в обхвата на определението за селскостопански район.
33 Ето защо следва да се приеме, че доколкото торфищата или торфените терени, намиращи се в зони по „Натура 2000“, определени въз основа на Директивата за местообитанията и Директивата за птиците, попадат в обхвата на понятията „гора“ или „земеделска площ“ по смисъла на Регламент № 1305/2013 или евентуално в обхвата на приетата в съответствие с него национална правна уредба, може да се счита, че тези торфища и торфени терени са „селскостопански и горски райони по „Натура 2000“ по смисъла на член 30, параграф 6, буква а) от посочения регламент и следователно, че за тях са допустими плащанията по „Натура 2000“ по смисъла на член 30, параграф 1 от същия регламент.
34 Въпросът дали в зависимост от конкретната им конфигурация торфищата, намиращи се в зони по „Натура 2000“, като разглежданите в главното производство, евентуално попадат в обхвата на посочените понятията „гора „или „земеделска площ“ и следователно в обхвата на понятието „селскостопански и горски райони по „Натура 2000“ по смисъла на член 30, параграф 6, буква а) от Регламент № 1305/2013, представлява фактическа преценка, която е от компетентността на националните юрисдикции.
35 С оглед на всичко изложено по-горе на първите два въпроса следва да се отговори, че член 30, параграф 6, буква а) от Регламент № 1305/2013 трябва да се тълкува в смисъл, че по принцип не изключва торфищата от плащанията по „Натура 2000“, доколкото те се намират в зони по „Натура 2000, определени в съответствие с Директивата за местообитанията и с Директивата за птиците, и попадат в обхвата на понятията „земеделска площ“ или „гора“ по смисъла съответно на букви е) и с) от член 2, параграф 1 или на член 2, параграф 2 от този регламент, така че за тези торфища може да се получават плащанията, посочени в член 30, параграф 1 от същия регламент в качеството им на „селскостопански и горски райони по „Натура 2000“ по смисъла на посочения член 30, параграф 6, буква а).
По третия и четвъртия въпрос
36 С третия и четвъртия си въпрос, които следва да се разгледат заедно, запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 30 от Регламент № 1305/2013 позволява на държава членка да изключи торфищата от плащанията по „Натура 2000“ или да ограничи отпускането на помощта за такива зони до случаите, в които определянето им като „зони по „Натура 2000“ води до възпрепятстване на упражняването на специфичен вид икономическа дейност в тези зони, и по-специално на горската дейност.
37 На първо място, следва да се отбележи, че от отговора на първите два въпроса следва, че за „торфища“ или „торфени терени“, намиращи се в зони по „Натура 2000“, които не попадат в обхвата на определението за земеделска площ или за гора по смисъла съответно на букви е) и с) от член 2, параграф 1 или на член 2, параграф 2 от Регламент № 1305/2013, не могат да се получават плащания по член 30 от този регламент.
38 В това отношение обаче е необходимо да се уточни, че съгласно посочения член 2, параграф 2 държава членка има право да предвиди определение на понятието „гора“, което да води до изключване на торфищата или торфените терени от плащанията, макар да става въпрос за зони, отговарящи на определението по член 2, параграф 1, буква с) от Регламент № 1305/2013.
39 От писменото становище на латвийското правителство е видно, че специфичните категории на парцели земя и техните определящи характеристики са определени в Постановление № 562 на Министерския съвет от 21 август 2007 г. относно условията за класифициране на видовете използване на почвите и критериите за тяхното определяне. Съгласно приложението към това постановление „земеделските земи“, „горите“ и „торфищата“ представляват три отделни категории земи в зависимост от вида на използването им. При това положение запитващата юрисдикция следва да провери дали в случая Република Латвия е възприела определение на понятието „гора“ по смисъла на член 2, параграф 2 от Регламент № 1305/2013.
40 На второ място, следва да се припомни, че член 30 от Регламент № 1305/2013 дава възможност на държавите членки да предоставят обезщетения по „Натура 2000“, но не им налага задължение в този смисъл. Плащанията по „Натура 2000“ и по Рамковата директива за водите представляват една от мерките за развитие на селските райони по смисъла на член 2, параграф 1, буква в) от този регламент. Следователно този член 30 и посочените в него условия се прилагат само за плащанията, извършени в изпълнение на програмата за развитие на селските райони на съответната държава членка, одобрена от Комисията в съответствие с член 10 от посочения регламент. Държавите членки трябва да прилагат не всички мерки, а само тези, които съответстват на тяхната стратегия и на стратегията на Съюза, като вземат предвид и равнището на финансиране от ЕЗФРСР. Това тълкуване е в съответствие със съображение 9 от Регламент № 1305/2013, в което се посочва по-специално изборът на мерките за постигане на целите за развитие на селските райони. Следователно плащането по член 30 от Регламент № 1305/2013 е само една от възможностите, които държава членка може да избере да получи финансиране.
41 Освен това, най-напред, част 5, раздел 12 от приложение I към Регламент за изпълнение № 808/2014 дава възможност на държавите членки да избират между три подмерки по член 30 от Регламент № 1305/2013, а именно компенсационни плащания по „Натура 2000“ за земеделски площи, компенсационни плащания по „Натура 2000“ за горски райони и компенсационни плащания за селскостопански райони, включени в плановете за управление на речните басейни. По-нататък част 1, раздел 8, точка 11 от приложение I към този регламент за изпълнение задължава държавите членки по-специално да определят ограниченията или неблагоприятните условия, въз основа на които могат да бъдат отпуснати плащания, предвидени в плановете за развитие на селските райони. Накрая, член 10, параграф 1 от посочения регламент за изпълнение предвижда, че държавите членки могат да определят фиксирана сума за плащанията въз основа на стандартно допускане за допълнителни разходи и пропуснати ползи.
42 Следователно правото на Съюза по принцип дава на държавите членки свобода на преценка, що се отнася, от една страна, до избора на мерки, които те възнамеряват да приложат, сред предвидените в правото на Съюза и от друга страна, до определянето на ограниченията или неблагоприятните условия, поради които се отпускат плащания.
43 Несъмнено, въпреки че ограниченията, приети от държавите членки при изготвянето на програмите им за развитие на селските райони, не трябва да лишават системата на плащания по „Натура 2000“ от нейната компенсационна цел (вж. в този смисъл решение от 30 март 2017 г., Lingurár, C‑315/16, EU:C:2017:244, т. 28), тези държави могат да вземат решение относно начина, по който трябва да се приложат конкретно мерките за постигане на целите, определени с Регламент № 1305/2013. Освен това, когато правят този избор държавите членки трябва да спазват основните принципи на правото на Съюза, а именно принципа на недопускане на дискриминация и принципа на пропорционалност (вж. в този смисъл относно принципа на пропорционалност решение от 30 март 2017 г., Lingurár, C‑315/16, EU:C:2017:244, т. 29 и цитираната съдебна практика).
44 В случая от акта за преюдициално запитване е видно, че в програмата за развитие на селските райони 2014—2020 г., одобрена от Европейската комисия на 13 февруари 2015 г., Република Латвия е ограничила отпускането на плащания по „Натура 2000“ до горските райони, като е изключила намиращите се в тях торфища. Разпоредбите на тази програма са възпроизведени в Постановление № 171 на Министерския съвет от 7 април 2015 г. относно отпускането, управлението и контрола във връзка с националните помощи и помощите от Европейския съюз, предназначени за подобряване на околната среда, климата и селските райони през програмния период 2014—2020 г., като в точка 56 от това постановление се уточнява, че помощта може да се предостави „горски територии, с изключение на торфищата“.
45 От това следва, от една страна, че що се отнася до трите подмерки, посочени в точка 41 от настоящото решение, Република Латвия е избрала само втората от тях, озаглавена „Компенсационни плащания по „Натура 2000“ за горски райони“, като по този начин е изключила от въведената схема за помощи „селскостопанските райони по „Натура 2000“ по смисъла на член 30, параграф 6, буква а) от последния регламент, и оттук торфищата, които евентуално попадат в обхвата на определението за посочените райони. Следователно по този начин Република Латвия е направила избор между така предвидените в Регламент № 1305/2013 и Регламент за изпълнение № 808/2014 три вида подмерки.
46 От друга страна, що се отнася до ограниченията или неблагоприятните условия, въз основа на които могат да бъдат отпуснати такива плащания за „горските райони по „Натура 2000“ по смисъла на член 30, параграф 6, буква а) от Регламент № 1305/2013, тази държава членка ги е описала и е определила размера на тези обезщетения за хектар от съответните земи, с изключение на торфищата.
47 От това следва, че ограничаването от държава членка на плащанията за такива райони до случаите, в които определянето им като „зони по „Натура 2000“ води до ограничаване на упражняването на специфичен вид икономическа дейност в тези зони, и по-специално на горската дейност, е в съответствие с условията на Регламент № 1305/2013.
48 От изложените по-горе съображения следва, че на третия и четвъртия въпрос следва да се отговори, че член 30, параграф 6, буква а) от Регламент № 1305/2013 трябва да се тълкува в смисъл, че позволява на държава членка да изключи от плащанията по „Натура 2000“, от една страна, „селскостопанските райони по „Натура 2000“ по смисъла на тази разпоредба, включително в този случай торфищата, попадащи в тези зони, и от друга страна, в съответствие с член 2, параграф 2 от Регламент № 1305/2013 торфищата, намиращи се в зони по „Натура 2000“, които попадат по принцип в обхвата на понятието „гора“ по смисъла на член 2, параграф 1, буква с) от този регламент, а оттук и в обхвата на понятието „горски райони по „Натура 2000“ по смисъла на член 30, параграф 6, буква а) от посочения регламент. Последната разпоредба трябва да се тълкува и в смисъл, че позволява на държава членка да ограничи извършването на такива плащания за горските райони по „Натура 2000“, включващи евентуално торфища, до положенията, при които определянето на тези райони като „зони по „Натура 2000“ може възпрепятства упражняването на специфичен вид икономическа дейност, по-специално на горската дейност.
По петия въпрос
49 С петия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 30, параграф 1 от Регламент № 1305/2013 във връзка с член 17 от Хартата трябва да се тълкува в смисъл, че на собственика на торфище от тази мрежа трябва да се предостави плащане по „Натура 2000“, тъй като е било направено ограничение за икономическа дейност, която може да се извършва върху такова торфище, а именно по-специално забраната за засаждане на червени боровинки върху него, при положение че към момента, в който е придобил съответния недвижим имот, собственикът е знаел за това ограничение.
Относно компетентността на Съда
50 Комисията повдига възражение за липса на компетентност на Съда да разгледа петия въпрос. Тя изтъква, че член 30 от Регламент № 1305/2013 не предвижда задължение, нито обещание за плащане на обезщетения на физически лица поради всички ограничения, наложени върху ползването на имущество от мрежа „Натура 2000“, и като цяло, че правото на Съюза не признава съществуването на общ принцип, който да изисква предоставянето на обезщетение при всички обстоятелства, тоест за всички тези ограничения, наложени по „Натура 2000“. Комисията счита, че в настоящия случай би трябвало да се отдаде предимство на разрешение, аналогично на възприетото от Съда в решение от 22 май 2014 г., Érsekcsanádi Mezőgazdasági (C‑56/13, EU:C:2014:352), доколкото в това решение Съдът по същество е приел, че след като задължението за заплащане на обезщетение, разглеждано по делото, по което е постановено това решение, е било основано не на правото на Съюза, а на националното законодателство, той няма компетентност да преценява такова национално законодателство с оглед на правото на ефективни правни средства за защита, правото на собственост и свободата на стопанска инициатива, гарантирани с Хартата.
51 В това отношение следва да се припомни, че приложното поле на Хартата спрямо дейността на държавите членки е определено в член 51, параграф 1 от същата, съгласно който разпоредбите на Хартата се отнасят за държавите членки единствено когато те прилагат правото на Съюза (решение от 13 юни 2017 г., Florescu и др., C‑258/14, EU:C:2017:448, т. 44 и цитираната съдебна практика).
52 Държавите членки обаче прилагат правото на Съюза по смисъла на член 51, параграф 1 от Хартата, когато в съответствие с изискванията на Директивата за местообитанията вземат подходящи мерки с цел да запазят или възстановят благоприятното състояние на запазване на естествените местообитания и видовете диви животни и растения, и по-специално да предотвратят в специалните защитени територии влошаването на състоянието на естествените местообитания.
53 Всъщност член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията предвижда, че държавите членки вземат подходящи мерки за предотвратяване в специалните защитени територии на влошаването на състоянието на естествените местообитания на видовете, както и обезпокояване на видовете, за които са определени териториите, доколкото това обезпокояване може да има значително въздействие с оглед на целите на тази директива.
54 Освен това транспонирането и прилагането от държавите членки на мерките, предвидени в Директивата за птиците и в Директивата за местообитанията, неизбежно се отразява върху правото на собственост на лицата, на които принадлежат недвижимите имоти, намиращи се в разглежданите територии, тъй като най-малкото посочените лица понасят ограничения за ползването на тези имоти.
55 Ето защо следва да се приеме, че държавите членки прилагат правото на Съюза по смисъла на член 51, параграф 1 от Хартата, когато въвеждат схеми за предоставяне на плащания по „Натура 2000“ и по Рамковата директива за водите в приложение на член 30, параграф 1 от Регламент № 1305/2013. Впрочем, както вече бе припомнено в точка 43 от настоящото решение, общите принципи на правото на Съюза навират приложение и поради това че в случая се прилага посоченото право.
56 Освен това от член 6, параграф 1 и член 10 от Регламент № 1305/2013 следва, че ЕЗФРСР действа в държавите членки чрез одобрените от Комисията програми за развитие на селските райони на държавите членки.
57 Вярно е, че член 30, параграф 1 от Регламент № 1305/2013 оставя поле за преценка на държавите членки при определянето на мерките, които следва да се вземат, както е видно от точка 40 от настоящото решение. Същевременно обаче, когато държава членка приема мерки в рамките на правото на преценка, което ѝ е предоставено с акт на правото на Съюза, трябва да се приеме, че съответната държава членка прилага правото на Съюза по смисъла на член 51, параграф 1 от Хартата (вж. в този смисъл решение от 13 юни 2017 г., Florescu и др., C‑258/14, EU:C:2017:448, т. 48 и цитираната съдебна практика).
58 Сам по себе си фактът, че член 30 от Регламент № 1305/2013 не задължава държавите членки да предвидят схема на обезщетяване, не може да се тълкува в смисъл, че член 17 от Хартата не е приложим (вж. по аналогия решение от 9 юни 2016 г., Pesce и др., C‑78/16 и C‑79/16, EU:C:2016:428, т. 86).
59 От това следва, че член 17 от Хартата е приложим към спора в главното производство, поради което Съдът е компетентен да разгледа петия въпрос.
По същество
60 Най-напред следва да се отбележи, че от текста на член 17 от Хартата е видно, че той изрично предоставя право на обезщетение само в случай на лишаване от право на собственост, например при отчуждаване, а настоящият случай очевидно не е такъв.
61 В това отношение следва по-специално да се направи разграничение между делото в главното производство и делата, по които е постановено решение от 9 юни 2016 г., Pesce и др. (C‑78/16 и C‑79/16, EU:C:2016:428), доколкото последните се отнасят до системното изсичане на дървета, а именно маслинови дървета, и следователно до лишаването от самата собственост върху тези дървета. В случая забраната за засаждане на червени боровинки върху имот от мрежата „Натура 2000“ представлява не лишаване от правото на собственост върху този имот, а ограничаване на неговото ползване, което може да бъде уредено със закон до степен, необходима за общия интерес, в съответствие с предвиденото в член 17, параграф 1, трето изречение от Хартата.
62 Освен това, що се отнася до ограниченията, които могат да бъдат наложени по този начин върху упражняването на правото на собственост, следва да се припомни, че правото на собственост, гарантирано от член 17 от Хартата, не е абсолютно и че упражняването му може да се ограничава, когато това е обосновано с преследваните от Съюза цели от общ интерес (решение от 20 септември 2016 г., Ledra Advertising и др./Комисия и ЕЦБ, C‑8/15 P—C‑10/15 P, EU:C:2016:701, т. 69 и цитираната съдебна практика).
63 По този начин от член 52, параграф 1 от Хартата следва, че упражняването на правото на собственост може да бъде предмет на определени ограничения, при условие че тези ограничения действително отговарят на преследваните цели от общ интерес и не представляват с оглед на преследваната цел непропорционална и нетърпима намеса, която би могла да накърни самата същност на гарантираните права (решение от 20 септември 2016 г., Ledra Advertising и др./Комисия и ЕЦБ, C‑8/15 P—C‑10/15 P, EU:C:2016:701, т. 70 и цитираната съдебна практика).
64 Въпреки това, от една страна, от постоянната практика на Съда следва, че опазването на околната среда е една от тези цели от общ интерес (вж. в този смисъл решение от 9 март 2010 г., ERG и др., C‑379/08 и C‑380/08, EU:C:2010:127, т. 81 и цитираната съдебна практика). Следователно опазването на околната среда може да е основание да се ограничи упражняването на правото на собственост (решение от 15 януари 2013 г., Križan и др., C‑416/10, EU:C:2013:8, т. 114 и цитираната съдебна практика).
65 От друга страна, видно е, че мерки като разглежданите в главното производство, приети по този начин с цел опазване на природата и на околната среда съгласно Директивата за птиците и Директивата за местообитанията, с които мерки само се забранява засаждането на червени боровинки в торфища, за да се предотврати засягане на така защитените интереси в областта на околната среда, не биха представлявали, при липсата на обезщетение в полза на съответните собственици, непропорционална и нетърпима намеса, която да накърнява самата същност на правото на собственост (вж. по аналогия решение от 10 юли 2003 г., Booker Aquaculture и Hydro Seafood, C‑20/00 и C‑64/00, EU:C:2003:397, т. 70). В случая този извод е валиден в още по-голяма степен, тъй като, видно от изложеното в акта за преюдициално запитване, посочената забрана, а следователно и ограничението на упражняването на правото на собственост, вече са били в сила към момента на придобиването на разглежданите в главното производство торфища от Sātiņi-S, така че последното не е могло да не знае за съществуването на това ограничение.
66 Макар наистина държавите членки да могат евентуално да приемат, доколкото действат при спазване на правото на Съюза, че собствениците на парцелите, засегнати от консервационните мерки, приети съгласно Директивата за птиците и Директивата за местообитанията, следва да се компенсират частично или изцяло, от тази констатация не може да се направи извод за наличие в правото на Съюза на задължение за предоставяне на такова обезщетение (вж. в този смисъл решение от 10 юли 2003 г., Booker Aquaculture и Hydro Seafood, C‑20/00 и C‑64/00, EU:C:2003:397, т. 85).
67 С оглед на изложеното по-горе на петия въпрос следва да се отговори, че член 30 от Регламент № 1305/2013 във връзка с член 17 от Хартата трябва да се тълкува в смисъл, че на собственика на торфище от тази мрежа не трябва да се предостави плащане по „Натура 2000“, с мотива че е било направено ограничение за икономическа дейност, която може да се извършва върху такова торфище, по-специално забраната за засаждане на червени боровинки върху него, при положение че към момента, в който е придобил съответния недвижим имот, собственикът е знаел за това ограничение.
По съдебните разноски
68 С оглед на обстоятелството, че за страните в главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (трети състав) реши:
1) Член 30, параграф 6, буква а) от Регламент (ЕС) № 1305/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1698/2005 на Съвета трябва да се тълкува в смисъл, че по принцип не изключва торфищата от плащанията по „Натура 2000“, доколкото те се намират в зони по „Натура 2000“, определени в съответствие с Директива 92/43/ЕИО на Съвета от 21 май 1992 година за опазване на естествените местообитания и на дивата флора и фауна и с Директива 2009/147/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 30 ноември 2009 година относно опазването на дивите птици, и попадат в обхвата на понятията „земеделска площ“ или „гора“ по смисъла съответно на букви е) и с) от член 2, параграф 1 или на член 2, параграф 2 от Регламент № 1305/2013, така че за тези торфища може да се получават плащанията, посочени в член 30, параграф 1 от същия регламент в качеството им на „селскостопански и горски райони по „Натура 2000“ по смисъла на посочения член 30, параграф 6, буква а).
2) Член 30, параграф 6, буква а) от Регламент № 1305/2013 трябва да се тълкува в смисъл, че позволява на държава членка да изключи от плащанията по „Натура 2000“, от една страна, „селскостопанските райони по „Натура 2000“ по смисъла на тази разпоредба, включително в този случай торфищата, попадащи в тези зони, и от друга страна, в съответствие с член 2, параграф 2 от Регламент № 1305/2013 торфищата, намиращи се в зони по „Натура 2000“, които попадат по принцип в обхвата на понятието „гора“ по смисъла на член 2, параграф 1, буква с) от този регламент, а оттук и в обхвата на понятието „горски райони по „Натура 2000“ по смисъла на член 30, параграф 6, буква а) от посочения регламент. Последната разпоредба трябва да се тълкува и в смисъл, че позволява на държава членка да ограничи извършването на такива плащания за горските райони по „Натура 2000“, включващи евентуално торфища, до положенията, при които определянето на тези райони като „зони по „Натура 2000“ може възпрепятства упражняването на специфичен вид икономическа дейност, по-специално на горската дейност.
3) Член 30 от Регламент № 1305/2013 във връзка с член 17 от Хартата на основните права на Европейския съюз трябва да се тълкува в смисъл, че на собственика на торфище от тази мрежа не трябва да се предостави плащане по „Натура 2000“, с мотива че е било направено ограничение за икономическа дейност, която може да се извършва върху такова торфище, по-специално забраната за засаждане на червени боровинки върху него, при положение че към момента, в който е придобил съответния недвижим имот, собственикът е знаел за това ограничение.
Подписи