DOMSTOLENS DOM (tredje avdelningen)
den 27 januari 2022 (*)
”Begäran om förhandsavgörande – Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu) – Förordning (EU) nr 1305/2013 – Stöd för landsbygdsutveckling – Artikel 30.6 a – Stöd inom ramen för Natura 2000 – Ersättning för inkomstbortfall i jordbruks- och skogsområden – Torvmark – Förbud mot att anlägga tranbärsodlingar – Avsaknad av kompensationsersättning – Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna – Artikel 17 – Rätt till egendom”
I mål C‑234/20,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Augstākā tiesa (Senāts) (Högsta domstolen, Lettland) genom beslut av den 3 juni 2020, som inkom till domstolen den 4 juni 2020, i målet
”Sātiņi-S” SIA
ytterligare deltagare i rättegången:
Lauku atbalsta dienests,
meddelar
DOMSTOLEN (tredje avdelningen)
sammansatt av ordföranden på andra avdelningen A. Prechal, tillika tillförordnad ordförande på tredje avdelningen, samt domarna J. Passer (referent), F. Biltgen, L.S. Rossi och N. Wahl,
generaladvokat: A. Rantos,
justitiesekreterare: förste handläggaren M. Ferreira,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 3 juni 2021,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
– ”Sātiņi-S” SIA, genom A. Grigorjevs,
– Lettlands regering, inledningsvis genom K. Pommere, V. Soņeca, V. Kalniņa och E. Bārdiņš, därefter genom K. Pommere och E. Bārdiņš, samtliga i egenskap av ombud,
– Irland, genom M. Browne, J. Quaney, M. Lane och A. Joyce, samtliga i egenskap av ombud, biträdda av S. Kingston, SC, och G. Gilmore, BL,
– Europeiska kommissionen, inledningsvis genom C. Hermes, M. Kaduczak, och I. Naglis, därefter genom C. Hermes och M. Kaduczak, samtliga i egenskap av ombud,
och efter att den 9 september 2021 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 30.1 och 30.6 a i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1305/2013 av den 17 december 2013 om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu) och om upphävande av rådets förordning (EG) nr 1698/2005 (EUT L 347, 2013, s. 487, och rättelse i EUT L 130, 2016, s. 1) och av artikel 17 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan).
2 Begäran har framställts i ett mål mellan ”Sātiņi-S” SIA och Lauku atbalsta dienests (myndigheten för stöd till landsbygdsutveckling, Lettland) angående myndighetens beslut att inte bevilja Sātiņi-S kompensationsersättning inom ramen för Natura 2000 till följd av förbudet mot att anlägga tranbärsodlingar på torvmark som ingår i nätverket Natura 2000.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Livsmiljödirektivet
3 I artikel 3.1 första stycket i rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (EGT L 206, 1992, s. 7; svensk specialutgåva, område 15, volym 11, s. 114) (nedan kallat livsmiljödirektivet) föreskrivs följande:
”Ett sammanhängande europeiskt ekologiskt nät av särskilda bevarandeområden skall inrättas under beteckningen Natura 2000. Detta nät, som skall bestå av områden med de livsmiljötyper som finns förtecknade i bilaga 1 och habitat för de arter som finns förtecknade i bilaga 2, skall göra det möjligt att bibehålla eller i förekommande fall återställa en gynnsam bevarandestatus hos de berörda livsmiljötyperna och arterna i deras naturliga utbredningsområde.”
4 I artikel 6.2 i livsmiljödirektivet föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna skall i de särskilda bevarandeområdena vidta lämpliga åtgärder för att förhindra försämring av livsmiljöerna och habitaten för arterna samt störningar av de arter för vilka områdena har utsetts, om sådana störningar kan ha betydande konsekvenser för målen med detta direktiv.”
Förordning nr 1305/2013
5 I skälen 9 och 24 i delegerad förordning nr 1305/2013 anges följande:
”(9) Landsbygdsprogrammen bör identifiera det berörda områdets behov och formulera en sammanhängande strategi för att tillgodose dem mot bakgrund av [Europeiska] unionens prioriteringar för landsbygdsutvecklingen. Den strategin bör bygga på fastställda mål. Man bör fastställa kopplingar mellan de behov som identifieras, de mål som fastställs och de åtgärder som väljs för att uppnå dem. Landsbygdsprogrammen bör också innehålla all den information som krävs för att bedöma om de är förenliga med kraven i denna förordning.
…
(24) För att bidra till att Natura 2000-områdena förvaltas på ett effektivt sätt bör det även i fortsättningen ges stöd för att i de berörda områdena hjälpa jordbrukarna och skogsägarna att klara av särskilda olägenheter till följd av genomförandet av Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG [av den 30 november 2009 om bevarande av vilda fåglar (EUT L 20, 2010, s. 7)] och [livsmiljödirektivet]. Stöd bör också göras tillgängligt för jordbrukare för att bistå dem för de nackdelar i avrinningsområden som följer av genomförandet av [Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område (EGT L 327, 2000, s. 1)]. Stödet bör kopplas till särskilda krav som anges i programmet för landsbygdsutveckling och som går utöver tillämpliga bindande normer och krav. Medlemsstaterna bör också se till att utbetalningarna till jordbrukarna inte leder till dubbelfinansiering enligt denna förordning och [Europaparlamentets och rådets] förordning (EU) nr 1307/2013 [av den 17 december 2013 om regler för direktstöd för jordbrukare inom de stödordningar som ingår i den gemensamma jordbrukspolitiken och om upphävande av rådets förordning (EG) nr 637/2008 och rådets förordning (EG) nr 73/2009 (EUT L 347, 2013, s. 608)]. Medlemsstaterna bör dessutom beakta de specifika behoven inom Natura 2000-områdena vid den övergripande utformningen av landsbygdsprogrammen.”
6 Artikel 2 i förordningen har rubriken ”Definitioner”. I artikel 2.1 och 2.2 föreskrivs följande:
”1. …
Dessutom gäller följande definitioner:
…
c) åtgärd: ett antal insatser som bidrar till en eller flera av unionens prioriteringar för landsbygdsutveckling.
…
f) jordbruksareal: den totala areal som upptas av åkermark, permanent gräsmark och permanent betesmark eller permanenta grödor i enlighet med definitionen i artikel 4 i förordning (EU) nr 1307/2013.
…
r) skog: ett markområde som omfattar mer än 0,5 hektar med träd som är högre än fem meter och ett krontak som täcker mer än 10 % av ytan, eller med träd som kan uppnå dessa värden på platsen, och som inte inbegriper mark som övervägande används i jordbruk eller som stadsmark, i enlighet med punkt 2.
2. En medlemsstat eller region får besluta att tillämpa en annan definition av skog än den i punkt 1 r på grundval av befintlig nationell rätt eller ett befintligt nationellt inventeringssystem. Medlemsstaterna eller regionerna ska ange definitionen i landsbygdsprogrammet.”
7 Artikel 6 i förordningen har rubriken ”Landsbygdsprogram”. I artikel 6.1 föreskrivs följande:
”Den verksamhet i medlemsstaterna som Ejflu är involverad i ska genomföras via landsbygdsprogram. Genom dessa program ska en strategi som möter unionens prioriteringar för landsbygdsutveckling genomföras genom ett antal åtgärder som anges i avdelning III. Stöd från Ejflu ska sökas för att uppnå de mål för landsbygdsutveckling som ingår i unionens prioriteringar.”
8 Artikel 10 i förordningen, med rubriken ”Godkännande av landsbygdsprogram”, har följande lydelse:
”1. Medlemsstaterna ska till [Europeiska] kommissionen skicka in ett förslag för varje landsbygdsprogram med den information som avses i artikel 8.
2. Varje landsbygdsprogram ska godkännas av kommissionen genom en genomförandeakt.”
9 I artikel 30 i förordningen, som har rubriken ”Stöd inom ramen för Natura 2000 och [direktiv 2000/60]”, föreskrivs följande:
”1. Stöd inom ramen för denna åtgärd ska beviljas på årsbasis per hektar jordbruksareal eller per hektar skog i syfte att kompensera stödmottagarna för merkostnader och inkomstbortfall till följd av nackdelar i områdena i fråga, i samband med genomförandet av [livsmiljödirektivet, direktiv 2009/147 och direktiv 2000/60].
Vid beräkning av stöd inom ramen för denna åtgärd ska medlemsstaterna dra av det belopp som krävs för att säkerställa att det inte förekommer dubbelfinansiering av de metoder som avses i artikel 43 i förordning (EU) nr 1307/2013.
…
6. Följande områden ska vara stödberättigande:
a) Jordbruks- och skogsområden inom Natura 2000 som utsetts enligt [livsmiljödirektivet och direktiv 2009/147].
…”
Förordning nr 1307/2013
10 Artikel 4 i förordning nr 1307/2013 har rubriken ”Definitioner och tillhörande bestämmelser”. I artikel 4.1 föreskrivs följande:
”I denna förordning gäller följande definitioner:
…
h) permanent gräsmark och permanent betesmark (gemensamt kallade permanent gräsmark): mark som utnyttjas till att odla gräs eller annat örtartat foder naturligt (självsådd) eller genom odling (insådd) och som inte har ingått i växtföljden på jordbruksföretaget under fem år eller mer; andra arter, t.ex. buskar och/eller träd, som kan betas får ingå, under förutsättning att den övervägande andelen utgörs av gräs och annat örtartat foder; samt, när medlemsstaterna så beslutar, mark som kan betas, där enligt etablerade lokala sedvänjor gräs och annat örtartat foder traditionellt inte utgör den dominerande växtligheten på betesmarken,
…”
11 Artikel 45 i denna förordning har rubriken ”Permanent gräsmark”. I artikel 45.1 första stycket föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna ska i områden som omfattas av [livsmiljödirektivet eller direktiv 2009/147], inbegripet i torvmark och våtmarker i de områdena, utse miljömässigt känslig permanent gräsmark som behöver strikt skydd för att de direktivens syften ska uppfyllas.”
Genomförandeförordning (EU) nr 808/2014
12 Artikel 10 i kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 808/2014 av den 17 juli 2014 om regler för tillämpningen av förordning nr 1305/2013 (EUT L 227, 2014, s. 18), med rubriken ”Standardantaganden om merkostnader och inkomstbortfall”, har följande lydelse:
”1. Medlemsstaterna får fastställa stödbeloppet för de åtgärder eller insatstyper som avses i artiklarna 28–31 och artiklarna 33 och 34 i förordning … nr 1305/2013 på grundval av standardantaganden om merkostnader och inkomstbortfall.
2. Medlemsstaterna ska se till att dessa beräkningar och motsvarande stöd som avses i punkt 1
a) endast innehåller kontrollerbara element,
b) är baserade på siffror som fastställts av vederbörlig expertis,
c) tydligt anger upphovet till de använda siffrorna,
d) är differentierade för att, vid behov, ta hänsyn till regionala eller lokala förhållanden och aktuell markanvändning,
e) inte innehåller element som är kopplade till investeringskostnader.”
13 Del 1 i bilaga I till genomförandeförordningen har rubriken ”Presentation av landsbygdsprogrammens innehåll”. Punkt 8 i denna del 1, med rubriken ”Beskrivning av de utvalda åtgärderna”, har följande lydelse:
”…
2) Beskrivning av åtgärden, inbegripet följande uppgifter:
…
e) En separat beskrivning av varje åtgärd och/eller typ av insats enligt följande:
…
11. Stöd inom ramen för Natura 2000 och [direktiv 2000/60] (artikel 30 i förordning … nr 1305/2013)
…
– Identifiering av de begränsningar/nackdelar som kan ligga till grund för att bevilja stöd och angivelse av obligatoriska metoder.
– Beskrivning av den metod och de agronomiska antaganden, inbegripet den beskrivning av baskrav som avses i artikel 30.3 i förordning … nr 1305/2013 för [livsmiljödirektivet] och [direktiv 2009/147] och i artikel 30.4 i den förordningen för [direktiv 2000/60], som används som referens för beräkningarna som motiverar merkostnader och förlorad inkomst till följd av nackdelarna i de berörda områdena i samband med genomförandet av [livsmiljödirektivet, direktiv 2009/147 och direktiv 2000/60]. I förekommande fall ska metoden ta hänsyn till stöd som beviljats för klimat- och miljövänliga jordbruksmetoder i enlighet med förordning … nr 1307/2013, för att utesluta dubbelfinansiering.
…”
14 Del 5 i bilaga I till genomförandeförordningen avser koder för åtgärder och delåtgärder. I denna del föreskrivs, med avseende på artikel 30 i förordning nr 1305/2013, under koden 12, en åtgärd med rubriken ”Stöd inom ramen för Natura 2000 och [direktiv 2000/60]”. Denna åtgärd omfattar tre delåtgärder med koderna 12.1, 12.2 respektive 12.3, med rubrikerna ”Ersättning för Natura 2000-jordbruksområden”, ”Ersättning för Natura 2000-skogsbruksområden” respektive ”Ersättning för jordbruksområden som omfattas av förvaltningsplaner för avrinningsdistrikt”.
Lettisk rätt
15 I bilagan till Ministru kabineta noteikumi Nr. 562 ”Noteikumi par zemes lietošanas veidu klasifikācijas kārtību un to noteikšanas kritērijiem” (ministerrådets dekret nr 562 om regler för klassificering av markanvändningstyper och kriterier för fastställande av dessa) av den 21 augusti 2007 (Latvijas Vēstnesis, 2007, nr 137) anges regler för klassificering av markanvändningstyper.
16 I Ministru kabineta noteikumi Nr. 264 ”Īpaši aizsargājamo dabas teritoriju vispārējie aizsardzības un izmantošanas noteikumi” (ministerrådets dekret nr 264 om allmänna bestämmelser rörande skydd och användning av särskilda bevarandeområden) av den 16 mars 2010 (Latvijas Vēstnesis, 2010, nr 58) fastställs allmänna bestämmelser om skydd och användning av särskilda bevarandeområden.
17 I punkt 16 i detta dekret, som ingår i kapitel 5 i dekretet med rubriken ”Naturskyddsområden”, föreskrivs följande:
”I naturskyddsområden är det förbjudet att
…
16.12. anlägga tranbärsodlingar på torvmark.
…”
18 Punkterna 56–58 i Ministru kabineta noteikumi Nr. 171 ”Noteikumi par valsts un Eiropas Savienības atbalsta piešķiršanu, administrēšanu un uzraudzību vides, klimata un lauku ainavas uzlabošanai 2014.–2020. gada plānošanas periodā” (ministerrådets dekret nr 171 om beviljande, förvaltning och tillsyn av nationellt stöd och stöd från Europeiska unionen för förbättring av miljön, klimatet och landsbygden under programperioden 2014–2020) av den 7 april 2015 (Latvijas Vēstnesis, 2015, nr 76) har följande lydelse:
”Punkt 56. Stödberättigande områden inom ramen för denna åtgärd är skogsmark (med undantag av torvmark)
56.1 som finns upptagen i förteckningen över [Natura 2000-områden] enligt artikel 30.6 a i förordning nr 1305/2013 …,
…
Punkt 58. Stöd får beviljas om det område som deklareras för stöd är minst en hektar, om det är sammansatt av fält på minst 0,1 hektar och det minsta område som omfattas av en typ av begränsning på ett fält är minst 0,1 hektar, och om dessa fält kan identifieras kartografiskt, ingår i det system för elektroniska ansökningar som gäller vid myndigheten för stöd till landsbygdsutveckling och från och med den 1 mars innevarande år i enlighet med bestämmelserna om skydd och användning av särskilda bevarandeområden eller om skydd av arter och biotoper, är föremål för någon av följande begränsningar av den ekonomiska verksamheten:
58.1. Förbud mot skogsbruksverksamhet.
58.2. Förbud mot slutavverkning och gallring.
58.3. Förbud mot slutavverkning.
58.4. Förbud mot kalhuggning.”
19 I Latvijas lauku attīstības programma 2014.–2020.gadam (det lettiska landsbygdsprogrammet för perioden 2014–2020), vilket har godkänts av kommissionen enligt artikel 10.2 i förordning nr 1305/2013 (nedan kallat landsbygdsprogrammet 2014–2020), anges att stöd kan erhållas om det föreskrivs begränsningar av skogsbruksverksamheten i Natura 2000-områden eller i mikroreservat med skogsmark, med undantag av torvmark.
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
20 År 2002 förvärvade Sātiņi-S 7,7 hektar torvmark, belägen i ett naturskyddsområde och i ett bevarandeområde av gemenskapsintresse Natura 2000 i Lettland.
21 Den 2 februari 2017 ansökte Sātiņi-S hos myndigheten för stöd till landsbygdsutveckling om ersättning för åren 2015 och 2016 till följd av förbudet mot att anlägga tranbärsodlingar på denna torvmark. Myndigheten avslog ansökan genom beslut av den 28 februari 2017 med motiveringen att det inte föreskrevs någon sådan ersättning i den tillämpliga nationella lagstiftningen.
22 Sātiņi-S överklagade detta beslut till Administratīvā apgabaltiesa (Regionala förvaltningsdomstolen, Lettland), som ogillade överklagandet genom dom av den 26 mars 2018.
23 Sātiņi-S överklagade denna dom till den hänskjutande domstolen, Augstākā tiesa (Senāts) (Högsta domstolen, Lettland), som anser att det krävs en tolkning av artikel 30 i förordning nr 1305/2013 för att den ska kunna pröva överklagandet.
24 Under dessa omständigheter beslutade Augstākā tiesa (Senāts) (Högsta domstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till EU-domstolen:
”1) Ska artikel 30.6 a i [förordning nr 1305/2013] tolkas så, att torvjordar är helt uteslutna från stöd inom ramen för Natura 2000?
2) Om fråga 1 besvaras nekande, ingår då torvjordar i jordbruksområden eller skogsområden?
3) Om fråga 1 besvaras nekande, ska då artikel 30 i förordning nr 1305/2013 tolkas så, att en medlemsstat helt får utesluta torvjordar från stöd inom ramen för Natura 2000 och att sådana nationella bestämmelser är förenliga med det kompensatoriska syftet med nämnda stöd som föreskrivs i förordning nr 1305/2013?
4) Ska artikel 30 i förordning nr 1305/2013 tolkas så, att en medlemsstat får begränsa beviljandet av stöd inom ramen för Natura 2000 genom att föreskriva att stöd bara ska betalas i samband med begränsningar av en viss typ av ekonomisk verksamhet, såsom i förevarande fall i samband med skogsbruksverksamhet i skogsområden?
5) Ska artikel 30.1 i förordning nr 1305/2013, jämförd med artikel 17 i [stadgan], tolkas så, att en person genom att hänvisa till sina planer rörande en ny ekonomisk verksamhet har rätt till stöd inom ramen för Natura 2000 om denna vid förvärvet av egendomen redan kände till de begränsningar som den omfattades av?”
Prövning av tolkningsfrågorna
Den första och den andra frågan
25 Den hänskjutande domstolen har ställt de två första frågorna, vilka ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida artikel 30.6 a i förordning nr 1305/2013 ska tolkas så, att torvmark är helt undantagen från stöd inom ramen för Natura 2000 och, om så inte är fallet, huruvida torvmark ingår i jordbruksområden eller skogsområden i den mening som avses i denna bestämmelse.
26 För att besvara dessa frågor ska det preciseras att artikel 30 i förordning nr 1305/2013 reglerar stöd inom ramen för bland annat Natura 2000. Enligt artikel 30.1 ska stöd inom ramen för denna åtgärd beviljas på årsbasis per hektar jordbruksareal eller per hektar skog i syfte att kompensera stödmottagarna för merkostnader och inkomstbortfall till följd av nackdelar i områdena i fråga i samband med genomförandet av livsmiljödirektivet, direktiv 2009/147 (nedan kallat fågeldirektivet) och direktiv 2000/60 (nedan kallat ramdirektivet för vatten). I artikel 30.6 a anges att jordbruks- och skogsområden inom Natura 2000 som utsetts enligt livsmiljödirektivet och fågeldirektivet är stödberättigade.
27 Stöd kan således betalas ut inom ramen för Natura 2000 enligt artikel 30.1 i förordning nr 1305/2013 för jordbruks- och skogsarealer som dels är belägna i Natura 2000-områden och har utsetts enligt livsmiljödirektivet eller fågeldirektivet, dels omfattas av begreppet jordbruksareal eller begreppet skog i den mening som avses i förordning nr 1305/2013.
28 Efter detta klargörande ska det påpekas att begreppen ”torvmark” eller ”torvjordar” inte nämns i förordning nr 1305/2013 och än mindre definieras. Den hänskjutande domstolen har inte heller preciserat vad som avses med ”torvmark” eller ”torvjordar” enligt den nationella lagstiftning som är aktuell i det nationella målet. Under dessa omständigheter finner domstolen, i likhet med vad generaladvokaten framhöll i punkt 33 i sitt förslag till avgörande, att torvmark i allt väsentligt och i enlighet med ordets normala betydelse är en våtmark som karakteriseras av närvaron av torv, en jordmån med en mycket hög halt av organiskt material av vegetabiliskt ursprung och inlagringar av organiskt kol.
29 Begreppet ”skog” definieras däremot i artikel 2.1 r i förordning nr 1305/2013 som ett markområde som omfattar mer än 0,5 hektar med träd som är högre än fem meter och ett krontak som täcker mer än 10 procent av ytan, eller med träd som kan uppnå dessa värden på platsen, och som inte inbegriper mark som övervägande används i jordbruk eller som stadsmark. I artikel 2.2 föreskrivs emellertid att en medlemsstat får besluta att tillämpa en annan definition än denna på grundval av befintlig nationell rätt eller ett befintligt nationellt inventeringssystem, under förutsättning att denna definition anges i medlemsstatens landsbygdsprogram. Det ankommer på den hänskjutande domstolen att i förekommande fall kontrollera huruvida Republiken Lettland i förevarande fall har antagit någon sådan definition.
30 Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 35 i sitt förslag till avgörande kan det inte uteslutas att torvmark, beroende på vegetationen på den berörda platsen, kan utgöras av ”skog” i den mening som avses i artikel 2.1 r i förordning nr 1305/2013 eller omfattas av den definition av skog som, i förekommande fall, fastställts av den berörda medlemsstaten i enlighet med artikel 2.2 i denna förordning.
31 Vad beträffar jordbruksområden definieras begreppet jordbruksareal i artikel 2.1 f i förordning nr 1305/2013 som ”den totala areal som upptas av åkermark, permanent gräsmark och permanent betesmark eller permanenta grödor i enlighet med definitionen i artikel 4 i förordning … nr 1307/2013”.
32 Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 34 i sitt förslag till avgörande följer det av definitionen av permanent gräsmark och permanent betesmark i artikel 4.1 h i förordning nr 1307/2013 och av preciseringarna i artikel 45.1 första stycket i samma förordning att torvmark eller torvjordar kan omfattas av denna definition och följaktligen av definitionen av jordbruksområde.
33 Domstolen finner således att i den mån torvmarker eller torvjordar belägna i Natura 2000-områden som utsetts enligt livsmiljödirektivet eller fågeldirektivet omfattas av begreppet ”skog” eller ”jordbruksareal”, i den mening som avses i förordning nr 1305/2013 eller, i förekommande fall, i den nationella lagstiftning som antagits i enlighet med denna förordning, kan dessa torvmarker och torvjordar anses utgöra ”jordbruks- och skogsområden inom Natura 2000” i den mening som avses i artikel 30.6 a i nämnda förordning, och därmed i princip berättiga till sådant stöd inom ramen för Natura 2000 som avses i artikel 30.1 i förordningen.
34 Frågan huruvida torvmarker som är belägna i ett Natura 2000-område, såsom de som är aktuella i det nationella målet, med hänsyn till deras konkreta utformning, i förekommande fall omfattas av begreppen ”skog” eller ”jordbruksareal” och således av begreppet ”jordbruks- och skogsområden inom Natura 2000” i den mening som avses i artikel 30.6 a i förordning nr 1305/2013 utgör en bedömning av de faktiska omständigheterna som omfattas av de nationella domstolarnas behörighet.
35 Mot bakgrund av dessa överväganden ska de två första frågorna besvaras enligt följande. Artikel 30.6 a i förordning nr 1305/2013 ska tolkas så, att den i princip inte utesluter torvmarker från stöd inom ramen för Natura 2000, under förutsättning att torvmarkerna är belägna i Natura 2000-områden som utsetts enligt livsmiljödirektivet eller fågeldirektivet och omfattas av begreppen ”jordbruksareal” eller ”skog”, i den mening som avses i artikel 2.1 led f respektive led r eller i artikel 2.2 i förordningen, och således kan bli föremål för stöd enligt artikel 30.1 i förordningen i egenskap av ”jordbruks- och skogsområden inom Natura 2000” i den mening som avses i artikel 30.6 a i förordningen.
Den tredje och den fjärde frågan
36 Den hänskjutande domstolen har ställt den tredje och den fjärde frågan, vilka ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida artikel 30 i förordning nr 1305/2013 gör det möjligt för en medlemsstat att undanta torvmarker från stöd enligt Natura 2000 eller begränsa beviljandet av stöd till sådana områden till situationer där deras beteckning som Natura 2000-områden medför att utövandet av en viss typ av ekonomisk verksamhet i dessa områden, däribland skogsbruksverksamhet, hindras.
37 För det första framgår det av svaret på de två första frågorna att ”torvmarker” eller ”torvjordar” belägna inom Natura 2000-områden som inte omfattas av definitionen av ”jordbruksareal” eller ”skog” enligt artikel 2.1 led f respektive led r eller enligt artikel 2.2 i förordning nr 1305/2013, inte kan beviljas stöd enligt artikel 30 i denna förordning.
38 Det ska emellertid preciseras att en medlemsstat enligt nämnda artikel 2.2 har rätt att fastställa en definition av begreppet skog som innebär att torvmarker eller torvjordar inte omfattas av rätten till stöd, även om det rör sig om områden som motsvarar definitionen i artikel 2.1 r i förordning nr 1305/2013.
39 Det framgår av den lettiska regeringens skriftliga yttrande att de särskilda kategorierna av jordlotter och deras avgörande egenskaper anges i ministerrådets dekret nr 562 av den 21 augusti 2007 om klassificering av markanvändningssätt och kriterier för fastställande av dessa. Enligt bilagan till detta dekret utgör ”jordbruksmark”, ”skog” och ”torvmark” tre olika kategorier av mark beroende på det sätt de används. Det ankommer emellertid på den hänskjutande domstolen att kontrollera huruvida Republiken Lettland i förevarande fall har antagit en definition av begreppet skog i den mening som avses i artikel 2.2 i förordning nr 1305/2013.
40 För det andra ska det erinras om att artikel 30 i förordning nr 1305/2013 ger medlemsstaterna möjlighet att bevilja ersättning enligt Natura 2000, men den medför inte någon skyldighet för medlemsstaterna att göra detta. Stöd inom ramen för Natura 2000 och ramdirektivet för vatten utgör en av åtgärderna för landsbygdsutveckling i den mening som avses i artikel 2.1 c i denna förordning. Artikel 30 och villkoren i den artikeln är således endast tillämpliga på stöd som lämnas för att genomföra den berörda medlemsstatens landsbygdsprogram, såsom det har godkänts av kommissionen i enlighet med artikel 10 i nämnda förordning. Medlemsstaterna ska inte vidta alla åtgärder, utan endast de åtgärder som motsvarar deras och unionens strategi, med beaktande även av finansieringsnivån inom ramen för Ejflu. Denna tolkning är förenlig med skäl 9 i förordning nr 1305/2013, i vilket det bland annat nämns de åtgärder som väljs för att uppnå målen för landsbygdsutvecklingen. Följaktligen utgör ett stöd enligt artikel 30 i förordning nr 1305/2013 endast ett av de val som en medlemsstat kan välja för att erhålla finansiering.
41 Dessutom ges medlemsstaterna i åtgärd 12 i del 5 i bilaga I till genomförandeförordning nr 808/2014 möjlighet att välja mellan tre delåtgärder inom ramen för artikel 30 i förordning nr 1305/2013, nämligen ersättning för Natura 2000-jordbruksområden, ersättning för Natura 2000-skogsbruksområden och ersättning för jordbruksområden som omfattas av förvaltningsplaner för avrinningsdistrikt. Vidare åläggs medlemsstaterna, genom punkt 8.2 e led 11 i del 1 i bilaga I till denna genomförandeförordning, att identifiera de begränsningar eller nackdelar som kan ligga till grund för att bevilja det stöd som föreskrivs i landsbygdsprogrammen. I artikel 10.1 i genomförandeförordningen föreskrivs slutligen att medlemsstaterna får fastställa stödbeloppet på grundval av standardantaganden om merkostnader och inkomstbortfall.
42 Unionslagstiftningen ger således i princip medlemsstaterna ett bedömningsutrymme vad gäller dels valet av åtgärder som de avser att genomföra bland dem som föreskrivs i unionsrätten, dels identifieringen av de begränsningar eller nackdelar som kan ligga till grund för att bevilja stöd.
43 Även om de begränsningar som beslutas av medlemsstaterna i samband med utarbetandet av deras landsbygdsprogram inte får innebära att stödordningen inom ramen för Natura 2000 förlorar sitt kompensatoriska syfte (se, för ett liknande resonemang, dom av den 30 mars 2017, Lingurár, C‑315/16, EU:C:2017:244, punkt 28), kan medlemsstaterna emellertid besluta hur de åtgärder som syftar till att uppnå de mål som fastställs i förordning nr 1305/2013 ska genomföras rent konkret. När medlemsstaterna gör dessa val måste de iaktta unionsrättens allmänna principer, såsom principen om icke-diskriminering och proportionalitetsprincipen (se, för ett liknande resonemang, vad gäller proportionalitetsprincipen, dom av den 30 mars 2017, Lingurár, C‑315/16, EU:C:2017:244, punkt 29 och där angiven rättspraxis).
44 I förevarande fall framgår det av begäran om förhandsavgörande att Republiken Lettland, i landsbygdsprogrammet för åren 2014–2020, som godkändes av kommissionen den 13 februari 2015, begränsade beviljandet av stöd inom ramen för Natura 2000 till skogsområden, med undantag för den torvmark som finns där. Bestämmelserna i detta program återges i ministerrådets dekret nr 171 av den 7 april 2015 om beviljande, förvaltning och kontroll av statligt stöd och EU-stöd för förbättring av miljön, klimatet och landskapet under programperioden 2014–2020. I punkt 56 i detta dekret anges att stöd kan beviljas för ”skogsmark, med undantag av torvmark”.
45 Av detta följer att Republiken Lettland, när det gäller de tre delåtgärder som avses i punkt 41 ovan, endast har valt den andra av dessa åtgärder, med rubriken ”Ersättning för Natura 2000-skogsbruksområden”, och att denna medlemsstat således från den inrättade stödordningen har uteslutit ”Natura 2000-jordbruksområden” i den mening som avses i artikel 30.6 a i sistnämnda förordning och följaktligen de torvmarker som i förekommande fall omfattades av definitionen av dessa områden. Härigenom valde Republiken Lettland således en av de tre typer av delåtgärder som den kunde välja enligt förordning nr 1305/2013 och genomförandeförordning nr 808/2014.
46 Vad gäller de begränsningar eller nackdelar som kan ligga till grund för att bevilja sådant stöd för ”Natura 2000-skogsbruksområden” i den mening som avses i artikel 30.6 a i förordning nr 1305/2013, har denna medlemsstat beskrivit dessa och fastställt storleken på ersättningen per hektar av den berörda marken, med undantag för torvmark.
47 Följaktligen förefaller det förenligt med villkoren i förordning nr 1305/2013 att en medlemsstat begränsar utbetalningarna av stöd för sådana områden till situationer där deras beteckning som Natura 2000-områden leder till att utövandet av en viss typ av ekonomisk verksamhet i dessa områden, däribland skogsbruksverksamhet, begränsas.
48 Av dessa överväganden följer att den tredje och den fjärde frågan ska besvaras enligt följande. Artikel 30.6 a i förordning nr 1305/2013 ska tolkas så, att den tillåter en medlemsstat att från stöd inom ramen för Natura 2000 undanta dels jordbruksområden inom Natura 2000 i den mening som avses i denna bestämmelse, vilka i detta fall innefattar torvmarker som ingår i sådana områden, dels, i enlighet med artikel 2.2 i förordning nr 1305/2013, torvmarker som är belägna i Natura 2000-områden som i princip omfattas av begreppet skog enligt artikel 2.1 r i förordningen och således av begreppet ”skogsområden inom Natura 2000” enligt artikel 30.6 a i nämnda förordning. Denna sistnämnda bestämmelse ska även tolkas så, att den tillåter en medlemsstat att begränsa utbetalningarna av sådana stöd för skogsområden inom Natura 2000, vilka i förekommande fall inkluderar torvmarker, till situationer där utseendet av dessa områden som Natura 2000-områden får till följd att utövandet av en viss typ av ekonomisk verksamhet, däribland skogsbruksverksamhet, hindras.
Den femte frågan
49 Den hänskjutande domstolen har ställt den femte frågan för att få klarhet i huruvida artikel 30.1 i förordning nr 1305/2013, jämförd med artikel 17 i stadgan, ska tolkas så, att ett stöd inom ramen för Natura 2000 ska beviljas ägaren av torvmark som omfattas av detta nätverk på grund av att det införts en begränsning för en ekonomisk verksamhet som hade kunnat utövas på sådan torvmark, nämligen bland annat förbud mot att anlägga tranbärsodlingar, när ägaren vid tidpunkten för förvärvet av den fasta egendomen kände till denna begränsning.
Domstolens behörighet
50 Kommissionen har gjort gällande att domstolen saknar behörighet att besvara den femte frågan. Den har gjort gällande att artikel 30 i förordning nr 1305/2013 varken ger upphov till någon skyldighet eller något löfte om att betala ersättning till fysiska personer på grund av samtliga begränsningar av användningen av egendom som ingår i nätverket Natura 2000 och, rent allmänt, att unionsrätten inte erkänner någon allmän princip om att ersättning ska betalas ut under alla omständigheter, det vill säga för alla begränsningar som införs på grund av Natura 2000. Kommissionen anser att en lösning analog med den som domstolen valde i domen av den 22 maj 2014, Érsekcsanádi Mezőgazdasági (C‑56/13, EU:C:2014:352), ska ges företräde i förevarande fall, eftersom domstolen i den domen i huvudsak slog fast att den, på grund av att ersättningsskyldigheten i det mål som avgjordes genom den domen inte grundade sig på unionsrätten utan på den nationella lagstiftningen, inte var behörig att bedöma denna nationella lagstiftning mot bakgrund av rätten till ett effektivt rättsmedel, rätten till egendom och näringsfriheten såsom de garanteras i stadgan.
51 Domstolen erinrar i detta sammanhang om att stadgans tillämpningsområde definieras i artikel 51.1 i stadgan, enligt vilken bestämmelserna i stadgan, vad gäller åtgärder som vidtas av medlemsstaterna, riktar sig till medlemsstaterna endast när dessa tillämpar unionsrätten (dom av den 13 juni 2017, Florescu m.fl., C‑258/14, EU:C:2017:448, punkt 44 och där angiven rättspraxis).
52 Medlemsstaterna tillämpar unionsrätten, i den mening som avses i artikel 51.1 i stadgan, när de, i enlighet med kraven i livsmiljödirektivet, vidtar lämpliga åtgärder för att bibehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus hos livsmiljöer samt arter av vilda djur och växter och, i synnerhet, för att undvika försämring av livsmiljöerna i de särskilda bevarandeområdena.
53 I artikel 6.2 i livsmiljödirektivet föreskrivs nämligen att medlemsstaterna i de särskilda bevarandeområdena ska vidta lämpliga åtgärder för att förhindra försämring av livsmiljöerna och habitaten för arterna samt störningar av de arter för vilka områdena har utsetts, om sådana störningar kan ha betydande konsekvenser för målen med detta direktiv.
54 Medlemsstaternas införlivande och genomförande av de åtgärder som avses i fågeldirektivet och livsmiljödirektivet har dessutom oundvikligen återverkningar på rätten till egendom för de personer som äger fast egendom belägen inom de berörda områdena, i och med att de, om inte annat, får vidkännas begränsningar i nyttjandet av denna egendom.
55 Medlemsstaterna ska således anses tillämpa unionsrätten, i den mening som avses i artikel 51.1 i stadgan, när de inför system för beviljande av stöd enligt Natura 2000 och ramdirektivet för vatten med tillämpning av artikel 30.1 i förordning nr 1305/2013. Det är för övrigt även på grund av att det i förevarande fall sker ett genomförande av unionsrätten som unionsrättens allmänna principer är tillämpliga, såsom det redan har erinrats om i punkt 43 ovan.
56 Dessutom framgår det av artiklarna 6.1 och 10 i förordning nr 1305/2013 att den verksamhet i medlemsstaterna som Ejflu är involverad i ska genomföras via landsbygdsprogram som ska godkännas av kommissionen.
57 Artikel 30.1 i förordning nr 1305/2013 ger förvisso medlemsstaterna ett utrymme för skönsmässig bedömning för att besluta om vilka åtgärder som ska vidtas, såsom framgår av punkt 40 ovan. När en medlemsstat vidtar åtgärder med stöd av sitt utrymme för skönsmässig bedömning enligt en unionsrättsakt ska nämnda medlemsstat emellertid anses tillämpa unionsrätten i den mening som avses i artikel 51.1 i stadgan (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 juni 2017, Florescu m.fl., C‑258/14, EU:C:2017:448, punkt 48 och där angiven rättspraxis).
58 Enbart den omständigheten att artikel 30 i förordning nr 1305/2013 inte ålägger medlemsstaterna att införa ett system för ersättning kan inte tolkas så, att artikel 17 i stadgan inte är tillämplig (se, analogt, dom av den 9 juni 2016, Pesce m.fl., C‑78/16 och C‑79/16, EU:C:2016:428, punkt 86).
59 Av detta följer att artikel 17 i stadgan är tillämplig i det nationella målet och att domstolen följaktligen är behörig att besvara den femte frågan.
Prövning i sak
60 Det ska inledningsvis påpekas att det av ordalydelsen i artikel 17 i stadgan framgår att denna bestämmelse uttryckligen ger rätt till ersättning endast vid förlust av äganderätten, såsom vid expropriation, vilket uppenbarligen inte är fallet här.
61 Det nationella målet ska i detta hänseende särskiljas från de mål som avgjordes genom domen av den 9 juni 2016, Pesce m.fl. (C‑78/16 och C‑79/16, EU:C:2016:428), eftersom dessa sistnämnda mål rörde systematisk nedhuggning av träd, nämligen olivträd, och därmed en förlust av äganderätten som sådan till dessa träd. I förevarande fall medför förbudet mot att anlägga tranbärsodlingar på egendom som ingår i nätverket Natura 2000 inte en förlust av äganderätten till denna egendom, utan en begränsning av dess användning, vilken kan regleras i lag om det är nödvändigt för allmänna samhällsintressen, i enlighet med vad som föreskrivs i artikel 17.1 tredje meningen i stadgan.
62 När det gäller de begränsningar som kan göras av utövandet av rätten till egendom erinrar domstolen om att den rätt till egendom som garanteras i artikel 17 i stadgan inte är en absolut rättighet och att dess utövande kan bli föremål för inskränkningar för att tillgodose mål av allmänintresse som eftersträvas av unionen (dom av den 20 september 2016, Ledra Advertising m.fl./kommissionen och ECB, C‑8/15 P–C‑10/15 P, EU:C:2016:701, punkt 69 och där angiven rättspraxis).
63 Det framgår således av artikel 52.1 i stadgan att rätten till egendom kan begränsas under förutsättning att inskränkningarna faktiskt tillgodoser de allmänintressen som eftersträvas och att de, mot bakgrund av det eftersträvade målet, inte medför ett oproportionerligt och oacceptabelt ingrepp som påverkar själva innehållet i den på detta sätt garanterade rättigheten (dom av den 20 september 2016, Ledra Advertising m.fl./kommissionen och ECB, C‑8/15 P–C‑10/15 P, EU:C:2016:701, punkt 70 och där angiven rättspraxis).
64 Det framgår av domstolens fasta praxis att miljöskydd ingår bland dessa mål av allmänintresse (se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 mars 2010, ERG m.fl., C‑379/08 och C‑380/08, EU:C:2010:127, punkt 81 och där angiven rättspraxis). Miljöskydd kan således motivera en begränsning av utövandet av äganderätten (dom av den 15 januari 2013, Križan m.fl., C‑416/10, EU:C:2013:8, punkt 114 och där angiven rättspraxis).
65 Vidare förefaller det inte som om att sådana åtgärder som de som är aktuella i det nationella målet – vidtagna i syfte att skydda naturen och miljön med stöd av fågeldirektivet och livsmiljödirektivet – vilka endast förbjuder tranbärsodling på torvmarker för att förhindra att de miljöintressen som skyddas på detta sätt skadas, utan att det utgår någon ersättning till de berörda ägarna, utgör ett orimligt och oacceptabelt ingrepp som påverkar äganderättens själva innehåll (se, analogt, dom av den 10 juli 2003, Booker Aquaculture och Hydro Seafood, C‑20/00 och C‑64/00, EU:C:2003:397, punkt 70). Denna slutsats gör sig än mer gällande i förevarande fall eftersom nämnda förbud, och därmed begränsningen av utövandet av äganderätten, såsom framgår av uppgifterna i beslutet om hänskjutande, redan var i kraft vid den tidpunkt då de torvmarker som är aktuella i det nationella målet förvärvades av Sātiņi-S, vilket innebär att Sātiņi-S inte kunde vara ovetande om att denna inskränkning förelåg.
66 Även om medlemsstaterna i förekommande fall, i den mån de agerar i enlighet med unionsrätten, kan anse att det är lämpligt att helt eller delvis ersätta ägarna av de jordlotter som påverkas av de bevarandeåtgärder som antagits med stöd av fågeldirektivet och livsmiljödirektivet, går det inte att av detta konstaterande dra slutsatsen att det i unionsrätten föreligger en skyldighet att bevilja sådan ersättning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 juli 2003, Booker Aquaculture och Hydro Seafood, C‑20/00 och C‑64/00, EU:C:2003:397, punkt 85).
67 Mot bakgrund av dessa överväganden ska den femte frågan besvaras enligt följande. Artikel 30 i förordning nr 1305/2013, jämförd med artikel 17 i stadgan, ska tolkas så, att ett stöd inom ramen för Natura 2000 inte ska beviljas ägaren av torvmark som omfattas av detta nätverk på grund av att det införts en begränsning för en ekonomisk verksamhet som hade kunnat utövas på sådan torvmark, nämligen bland annat förbud mot att anlägga tranbärsodlingar, när ägaren vid tidpunkten för förvärvet av den fasta egendomen kände till denna begränsning.
Rättegångskostnader
68 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (tredje avdelningen) följande:
1) Artikel 30.6 a i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1305/2013 av den 17 december 2013 om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu) och om upphävande av rådets förordning (EG) nr 1698/2005 ska tolkas så, att den i princip inte utesluter torvmarker från stöd inom ramen för Natura 2000, under förutsättning att torvmarkerna är belägna i Natura 2000-områden som utsetts enligt rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter eller Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG av den 30 november 2009 om bevarande av vilda fåglar och omfattas av begreppen ”jordbruksareal” eller ”skog”, i den mening som avses i artikel 2.1 led f respektive led r eller i artikel 2.2 i förordning nr 1305/2013, och således kan bli föremål för stöd enligt artikel 30.1 i förordningen i egenskap av ”jordbruks- och skogsområden inom Natura 2000” i den mening som avses i artikel 30.6 a i förordningen.
2) Artikel 30.6 a i förordning nr 1305/2013 ska tolkas så, att den tillåter en medlemsstat att från stöd inom ramen för Natura 2000 undanta dels jordbruksområden inom Natura 2000 i den mening som avses i denna bestämmelse, vilka i detta fall innefattar torvmarker som ingår i sådana områden, dels, i enlighet med artikel 2.2 i förordning nr 1305/2013, torvmarker som är belägna i Natura 2000-områden som i princip omfattas av begreppet skog enligt artikel 2.1 r i förordningen och således av begreppet ”skogsområden inom Natura 2000” enligt artikel 30.6 a i nämnda förordning.
Denna sistnämnda bestämmelse ska även tolkas så, att den tillåter en medlemsstat att begränsa utbetalningarna av sådana stöd för skogsområden inom Natura 2000, vilka i förekommande fall inkluderar torvmark, till situationer där utseendet av dessa områden som Natura 2000-områden får till följd att utövandet av en viss typ av ekonomisk verksamhet, däribland skogsbruksverksamhet, hindras.
3) Artikel 30 i förordning nr 1305/2013, jämförd med artikel 17 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, ska tolkas så, att ett stöd inom ramen för Natura 2000 inte ska beviljas ägaren av torvmark som omfattas av detta nätverk på grund av att det införts en begränsning för en ekonomisk verksamhet som hade kunnat utövas på sådan torvmark, nämligen bland annat förbud mot att anlägga tranbärsodling, när ägaren vid tidpunkten för förvärvet av den fasta egendomen kände till denna begränsning.
Underskrifter