SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Tercera)
de 14 de diciembre de 2011 (*)
«FEOGA – Sección “Orientación”– Reducción de una ayuda financiera – Programa de Iniciativa Comunitaria Leader+ – Artículo 4 del Reglamento (CE) nº 438/2001 – Proporcionalidad»
En el asunto T‑106/10,
Reino de España, representado por el Sr. M. Muñoz Pérez, abogado del Estado,
parte demandante,
contra
Comisión Europea, representada por los Sres. G. von Rintelen y F. Jimeno Fernández, en calidad de agentes,
parte demandada,
que tiene por objeto un recurso de anulación de la Decisión C(2009) 10136 final de la Comisión, de 18 de diciembre de 2009, relativa a la aplicación de correcciones financieras a la parte de la Sección de Orientación del FEOGA correspondiente al Programa de Iniciativa Comunitaria CCI 2000.ES.06.0.PC.003 (España – Leader+ Aragón),
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Tercera),
integrado por el Sr. O. Czúcz, Presidente, y la Sra. I. Labucka y el Sr. D. Gratsias (Ponente), Jueces;
Secretaria: Sra. J. Weychert, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 14 de septiembre de 2011;
dicta la siguiente
Sentencia
Marco jurídico
1 A tenor del artículo 274 CE (actualmente artículo 317 TFUE, tras su modificación), la Comisión Europea, bajo su propia responsabilidad y dentro del límite de los créditos autorizados, ejecutará el presupuesto con arreglo al principio de buena gestión financiera, y los Estados miembros cooperarán con ella para garantizar que los créditos autorizados se utilizan de acuerdo con el principio de buena gestión financiera.
2 El artículo 280 CE, apartado 2 (actualmente artículo 325 TFUE, apartado 2, tras su modificación), dispone que los Estados miembros adoptarán para combatir el fraude que afecte a los intereses financieros de la Unión Europea las mismas medidas que para combatir el fraude que afecte a sus propios intereses financieros. El artículo 280 CE, apartado 3 (actualmente artículo 325 TFUE, apartado 3, tras su modificación), establece que, sin perjuicio de otras disposiciones del Tratado, los Estados miembros coordinarán sus acciones encaminadas a proteger los intereses financieros de la Unión contra el fraude. A tal fin, organizarán, con la ayuda de la Comisión, una colaboración estrecha y regular entre los servicios competentes de sus administraciones.
3 Los Fondos Estructurales estaban regulados por el Reglamento (CE) nº 1260/1999 del Consejo, de 21 de junio de 1999, por el que se establecen disposiciones generales sobre los Fondos Estructurales (DO L 161, p. 1), hasta su derogación el 1 de enero de 2007 por el Reglamento (CE) nº 1083/2006 del Consejo, de 11 de julio de 2006, por el que se establecen las disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo y al Fondo de Cohesión y se deroga el Reglamento (CE) nº 1260/1999 (DO L 210, p. 25). No obstante, este último dispone en sus artículos 105 y 107 que el Reglamento nº 1260/1999 seguirá siendo aplicable a los programas anteriores.
4 Los artículos 2, 20, 21, 38, 39 y 53 del Reglamento nº 1260/1999 disponen:
«Artículo 2
1. A efectos del presente Reglamento, se entenderá por “Fondos Estructurales” […] la sección de orientación del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA) […]
Artículo 20
[...]
1. Las iniciativas comunitarias se desarrollarán en los ámbitos siguientes:
[...]
c) el desarrollo rural (Leader);
[…]
Artículo 21
[…]
2. Cada ámbito contemplado en el apartado 1 del artículo 20 será financiado por un único Fondo, a saber, […] la sección de Orientación del FEOGA por lo que respecta al ámbito correspondiente a la letra c) […]
Artículo 38
[...]
1. Sin perjuicio de la responsabilidad de la Comisión en la ejecución del presupuesto general de [la Unión], los Estados miembros asumirán la primera responsabilidad del control financiero de las intervenciones. A tal fin, las medidas que adopten incluirán:
a) la comprobación de que se han establecido y aplicado disposiciones de gestión y control de forma que se garantice una utilización eficaz y regular de los Fondos comunitarios;
[…]
c) el aseguramiento de que las intervenciones se gestionan de conformidad con el conjunto de la normativa comunitaria aplicable y que los Fondos puestos a su disposición se utilizan de acuerdo con los principios de una correcta gestión financiera;
d) la certificación de que las declaraciones de gastos presentadas a la Comisión son exactas y el aseguramiento de que proceden de sistemas de contabilidad basados en justificantes verificables;
[…]
g) la cooperación con la Comisión para garantizar una utilización de los Fondos comunitarios conforme a los principios de una correcta gestión financiera;
[…]
2. La Comisión, como responsable de la aplicación del presupuesto general de [la Unión], garantizará la existencia y el buen funcionamiento en los Estados miembros de sistemas de gestión y control, de forma que los Fondos comunitarios se utilicen de forma eficaz y regular.
A tal efecto, sin perjuicio de los controles efectuados por los Estados miembros de acuerdo con las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas nacionales, los funcionarios o agentes de la Comisión podrán efectuar, de acuerdo con las disposiciones convenidas con el Estado miembro en el marco de la cooperación descrita en el apartado 3, controles in situ, en particular mediante muestreo, de las operaciones financiadas por los Fondos y de los sistemas de gestión y control […]
Artículo 39
1. Incumbirá en primer lugar a los Estados miembros la responsabilidad de investigar las irregularidades, incluida la actuación cuando haya pruebas de una modificación importante que afecte a la naturaleza o a las condiciones de desarrollo o de control de una intervención, y de efectuar las necesarias correcciones financieras.
El Estado miembro efectuará las correcciones financieras requeridas en relación con la irregularidad esporádica o sistemática. Las correcciones efectuadas por el Estado miembro consistirán en la supresión total o parcial de la participación comunitaria […]
2. Cuando, una vez realizadas las comprobaciones necesarias, la Comisión llega a la conclusión de que:
a) un Estado miembro ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del apartado 1; o
b) parte de una intervención o su totalidad no justifican parte o la totalidad de la participación de los Fondos; o
c) existen deficiencias significativas en los sistemas de gestión o de control que puedan conducir a irregularidades sistemáticas,
suspenderá los pagos intermedios en cuestión y, tras exponer sus razones, solicitará al Estado miembro que presente sus observaciones y, si procede, que efectúe correcciones en un plazo determinado.
Cuando el Estado miembro no esté de acuerdo con las observaciones efectuadas por la Comisión, ésta invitará al Estado miembro a celebrar una reunión en la que ambas partes, con un espíritu de cooperación basada en la asociación, se esforzarán por alcanzar un acuerdo sobre las observaciones y conclusiones que han de establecerse.
3. Al expirar el plazo establecido por la Comisión, si no se ha logrado un acuerdo y en ausencia de las correcciones efectuadas por el Estado miembro, teniendo en cuenta todo comentario formulado por el Estado miembro, la Comisión podrá decidir en el plazo de tres meses:
a) reducir el anticipo contemplado en el apartado 2 del artículo 32; o
b) efectuar las correcciones financieras requeridas. Ello consistirá en suprimir la totalidad o parte de la participación de los Fondos en la intervención de que se trate.
La Comisión determinará el importe de las correcciones teniendo en cuenta la naturaleza de la irregularidad o de la modificación, así como la amplitud y las consecuencias potenciales de las deficiencias de los sistemas de gestión o de control de los Estados miembros. Las decisiones respetarán el principio de proporcionalidad.
En ausencia de una decisión de efectuar lo previsto en la letra a) o en la letra b) al término del plazo prescrito, los pagos intermedios cesarán inmediatamente su suspensión.
[…]
Artículo 53
[…]
2. La Comisión adoptará disposiciones detalladas para aplicar los artículos 30, 33, 38, 39 y 46, de conformidad con la letra a) del apartado 2 del artículo 48. De acuerdo con el mismo procedimiento y en caso de que por circunstancias imprevistas parezca necesario, la Comisión adoptará otras disposiciones para la aplicación del presente Reglamento.»
5 Los artículos 4 y 10 del Reglamento (CE) nº 438/2001 de la Comisión, de 2 de marzo de 2001, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento nº 1260/1999 en relación con los sistemas de gestión y control de las ayudas otorgadas con cargo a los Fondos Estructurales (DO L 63, p. 21), están así redactados:
«Artículo 4
«Los sistemas de gestión y control incluirán procedimientos para verificar la realidad de la prestación de los bienes y servicios cofinanciados y de los gastos declarados, así como para garantizar el cumplimiento de las condiciones de la correspondiente decisión de la Comisión adoptada en virtud del artículo 28 del Reglamento […] nº 1260/1999 y de las normas nacionales y comunitarias aplicables, en particular, sobre la subvencionabilidad de los gastos para la ayuda procedente de los Fondos Estructurales en virtud de la intervención de que se trate, la contratación pública, las ayudas estatales (incluidas las normas sobre la acumulación de las ayudas), la protección del medio ambiente y la igualdad de oportunidades.
Los procedimientos deberán prever la conservación de la documentación relativa a la verificación de las operaciones individuales in situ. La documentación deberá identificar el trabajo realizado, los resultados de las verificaciones así como las medidas tomadas como consecuencia de las anomalías detectadas. Cuando las verificaciones físicas o administrativas no sean exhaustivas, sino sobre muestras de operaciones, la documentación deberá identificar las operaciones seleccionadas y el método de selección.
[…]
Artículo 10
1. Los Estados miembros organizarán controles de las operaciones basándose en una muestra suficiente, con el fin de:
a) comprobar la eficacia de los sistemas de gestión y control existentes;
b) comprobar selectivamente, en función de análisis de riesgos, las declaraciones de gastos realizadas en los diferentes niveles de que se trate.
[…]»
Orientaciones
6 Mediante el documento C(2001) 476, de 2 de marzo de 2001, la Comisión elaboró unas Orientaciones sobre los principios, criterios y porcentajes indicativos aplicables por sus servicios para la determinación de las correcciones financieras previstas en el apartado 3 del artículo 39 del Reglamento (CE) nº 1260/1999 (en lo sucesivo, «Orientaciones»).
7 Éstas prevén en particular correcciones a tanto alzado cuando se comprueben «irregularidades sistemáticas cuyo impacto financiero no pueda cuantificarse». El importe de las correcciones se determinará proporcionalmente a la gravedad de la irregularidad en el marco del sistema de gestión y control y de las consecuencias financieras de tal irregularidad [punto 1, letra e), de las Orientaciones].
8 Para llegar a esa determinación, la Comisión apreciará las deficiencias diferenciando los elementos fundamentales de los secundarios: «Los elementos fundamentales son aquellos que resultan esenciales y han sido concebidos para garantizar la legalidad, la regularidad y, sobre todo, el fundamento de las operaciones a cuya financiación contribuye el Fondo. Los elementos secundarios son los que contribuyen a mejorar la calidad de los sistemas de gestión y control y a garantizar el funcionamiento eficaz y continuado de las funciones fundamentales del sistema» (punto 2.2 de las Orientaciones). Uno de los elementos secundarios a los que se refiere la Comisión es un sistema de control mediante listas de control estandarizadas o medios equivalentes a fin de garantizar en particular que las solicitudes no han sido pagadas previamente, que las operaciones –a saber, los contratos, recibos, facturas, pagos– se pueden identificar por separado, y que existe correspondencia dentro del sistema de contabilidad entre las declaraciones y el gasto registrado (punto 2.2.2 de las Orientaciones).
9 Según el punto 2.3 de las Orientaciones, cuando «uno o varios de los elementos secundarios hayan fallado por completo, estará justificada la aplicación de una corrección del 2 % debido al menor riesgo de pérdidas del Fondo y a la gravedad menor de la infracción». En el mismo punto de las Orientaciones se prevé además que «la aplicación de una corrección del 2 % también estará justificada cuando la Comisión haya informado al Estado miembro, sin imponerle ninguna corrección, de la necesidad de introducir mejoras en relación con los elementos secundarios del sistema que no funcionan satisfactoriamente, y dicho Estado miembro no haya adoptado las medidas necesarias al respecto».
10 Por último, las Orientaciones establecen que «en los casos en que la corrección derivada de la aplicación estricta de las presentes orientaciones resulte claramente desproporcionada, podrá proponerse un porcentaje de corrección inferior». Puntualizan que «el comité consultivo interservicios mencionado en la letra j) del apartado 1 otorgará una consideración especial a la proporcionalidad de las correcciones» (punto 2.4 de las Orientaciones).
Hechos que originaron el litigio
11 El 31 de julio de 2001 la Comisión adoptó la Decisión C(2001) 2067, relativa a la concesión de una ayuda con cargo a la Sección Orientación del FEOGA para el Programa de Iniciativa Comunitaria CCI 2000.ES.06.0.PC.003 (España – Leader+ Aragón).
12 Conforme al artículo 38, apartado 2, del Reglamento nº 1260/1999, la Comisión llevó a cabo del 13 al 17 de diciembre de 2004 una misión de auditoría del sistema de gestión y control del programa antes mencionado.
13 Mediante escrito de 8 de julio de 2005, la Comisión comunicó a las autoridades españolas las deficiencias que había apreciado con ocasión de esa auditoría. En particular, reprochó a las autoridades españolas no haber establecido un sistema de documentación de los controles efectuados in situ, conforme al artículo 4 del Reglamento nº 438/2001.
14 Las autoridades españolas respondieron mediante dos escritos de 5 de septiembre y de 7 de octubre de 2005 en los que refutaban las imputaciones formuladas.
15 Mediante escrito de 16 de abril de 2008, la Comisión respondió a los escritos de las autoridades españolas e invitó a éstas a una reunión bilateral que tuvo lugar el 4 de junio de 2008.
16 El acta de la reunión antes referida se envió a las autoridades españolas el 10 de septiembre de 2008. De ella resulta en particular que la Comisión requirió a las autoridades españolas para que le comunicaran el índice de error detectado en el marco de los controles por muestreo efectuados conforme al artículo 10 del Reglamento nº 438/2001, con el fin de evaluar el riesgo para el Fondo de las deficiencias apreciadas por la Comisión. Mediante escrito de 7 de octubre de 2008, el Reino de España atendió a lo requerido.
17 La Comisión emitió un informe final el 10 de julio de 2009, por el que confirmaba las deficiencias que habían sido detectadas, según ella, en la misión de auditoría.
18 Las autoridades españolas formularon sus observaciones sobre ese informe el 23 de septiembre de 2009.
19 Mediante la Decisión C(2009) 10136 final de la Comisión, de 18 de diciembre de 2009, relativa a la aplicación de correcciones financieras a la parte de la Sección de Orientación del FEOGA correspondiente al Programa de Iniciativa Comunitaria CCI 2000.ES.06.0.PC.003 (España – Leader+ Aragón) (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»), la Comisión efectuó una corrección financiera del 2 % de los gastos declarados por las autoridades españolas hasta el 4 de junio de 2008, debido a que la documentación exigida por el artículo 4 del Reglamento (CE) nº 438/2001 era insuficiente.
20 La Decisión impugnada fue notificada al Reino de España el 22 de diciembre de 2009.
Procedimiento y pretensiones de las partes
21 El Reino de España interpuso el presente recurso mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 4 de marzo de 2010.
22 En la vista de 14 de septiembre de 2011 se oyeron los informes orales de las partes, así como sus respuestas a las preguntas del Tribunal.
23 El Reino de España solicita al Tribunal que:
– Anule la Decisión impugnada.
– Condene en costas a la Comisión.
24 La Comisión solicita al Tribunal que:
– Desestime el recurso.
– Condene en costas al Reino de España.
Sobre el fondo
25 En apoyo de su recurso el Reino de España aduce dos motivos, basados respectivamente en un error de Derecho, ya que la Decisión impugnada estimó erróneamente que el sistema de gestión y de control que había establecido dicho Estado no era conforme con el artículo 4 del Reglamento nº 438/2001, y en la vulneración por la Comisión del principio de proporcionalidad, expresamente enunciado en el artículo 39, apartado 3, del Reglamento nº 1260/1999, al determinar la corrección financiera impuesta por la Decisión impugnada.
Sobre el primer motivo
26 Mediante el primer motivo, el Reino de España alega que la Comisión estimó erróneamente en la Decisión impugnada que el sistema de gestión y de control que había establecido ese Estado no se ajustaban a las exigencias del artículo 4 del Reglamento nº 438/2001.
27 Según la Decisión impugnada (considerandos 6 y 7), tras una misión de auditoría llevada a cabo por los servicios de la Comisión se apreciaron deficiencias en la documentación de los controles efectuados por el Reino de España en virtud del artículo 4 del Reglamento nº 438/2001. Por un lado, aunque el responsable administrativo y financiero, que debe velar por el respeto de las condiciones impuestas al beneficiario del régimen de ayudas, hubiera efectuado los controles previstos por el artículo 4 del Reglamento nº 438/2001, no existía ninguna prueba documental de ello. Por otro lado, de los informes de control resultaba que los controles realizados in situ por los servicios provinciales no estaban suficientemente documentados. A tenor del considerando 21 de esa misma Decisión, «los servicios de la Comisión consideran que […] la inexistencia de una lista de control global […] representó cierto riesgo para el Fondo». El mismo considerando puntualiza que «se considera que las listas de control constituyen un instrumento fundamental para probar que las verificaciones se han llevado a cabo efectivamente y a un nivel adecuado», y que «el artículo 4 del Reglamento (CE) nº 438/2001 dispone que la documentación relativa a las verificaciones in situ debe identificar el trabajo realizado». Añade que «la simple firma del informe o acta de control y la certificación por parte del [responsable administrativo y financiero] no informan con suficiente detalle de la naturaleza y el alcance de las verificaciones realizadas».
28 De la Decisión impugnada resulta que la Comisión no refuta el hecho de que el Reino de España llevó a cabo los controles in situ. En esencia, la Comisión considera que la documentación elaborada con ocasión de esos controles, al ser incompleta, no le permite asegurarse de su calidad. Según la Comisión, esa documentación no precisa la naturaleza de los controles ni los resultados obtenidos por ellos. Tal como se desprende de la Decisión impugnada, esa circunstancia constituye una deficiencia grave en el sistema de gestión o de control, que puede conducir a irregularidades sistemáticas en el sentido del artículo 39, apartado 2, letra c), del Reglamento nº 1260/1999, expresamente citado en el considerando 2 de la mencionada Decisión.
29 Habida cuenta de esos aspectos, es preciso examinar si en el presente caso el Reino de España, según alega, había establecido un sistema de gestión y de control que se ajustaba a las exigencias del artículo 4 del Reglamento nº 438/2001.
30 El Reino de España expone en particular que su sistema de gestión y de control preveía la inclusión en el expediente pertinente de un acta firmada por tres personas diferentes que acreditara que las verificaciones necesarias se habían realizado efectivamente. Para conocer el contenido de esas verificaciones habría bastado con que la Comisión consultara los convenios concluidos entre el Organismo intermediario y los Grupos de Acción Local o entre éstos y los responsables administrativos y financieros (en lo sucesivo, «convenios»).
31 Los Grupos de Acción Local son entidades asociativas responsables de la presentación de los programas comarcales susceptibles de ser financiados con cargo al programa Leader+. El Organismo intermediario reúne a representantes del Estado y de la Comunidad Autónoma interesada. Este Organismo suscribe con la Comisión los convenios por los que se establecen las normas para la adjudicación y el empleo de las subvenciones globales que la Comisión le confíe y, en paralelo, con los Grupos de Acción Local los convenios por los que se establecen las normas de adjudicación, empleo, control y seguimiento de los fondos públicos puestos a su disposición. Cada Grupo de Acción Local tiene un responsable administrativo y financiero. Su misión consiste en particular en comprobar en cada expediente individual el cumplimiento de los requisitos exigidos al beneficiario del régimen de ayudas.
32 Según el Reino de España, los controles se llevaban a cabo en tres niveles. En primer lugar, el Grupo de Acción Local efectuaba a través de su equipo técnico los controles previstos en el artículo 4 del Reglamento nº 438/2001 sobre la totalidad de los expedientes que se le presentaban. Esos controles se realizaban una vez finalizada la operación cofinanciada y su resultado se reflejaba en el documento titulado «acta final de inversión». En segundo lugar, el responsable administrativo y financiero revisaba y validaba con su fiscalización todos los documentos justificativos del gasto antes del pago al beneficiario conforme a lo estipulado en el convenio de colaboración firmado entre el Organismo intermediario y el Grupo de Acción Local y en el convenio firmado entre éste y el responsable administrativo y financiero. El resultado de esos controles se plasmaba en un documento titulado «certificación», firmado por el responsable administrativo y financiero. En tercer lugar, y finalmente, los servicios provinciales del Departamento de Agricultura y Alimentación de la Diputación General de Aragón realizaban también controles. Éstos se ajustaban a las Instrucciones para la cumplimentación de las actas de control relativas a la iniciativa comunitaria Leader+, impartidas a los coordinadores de los representantes de la Diputación General de Aragón en los Grupos de Acción Local, habiendo un coordinador en cada provincia de la Comunidad Autónoma de Aragón. Cada año eran seleccionados tres Grupos de Acción Local en cada provincia de la Comunidad Autónoma de Aragón a efectos de su control. El resultado de éste se reflejaba en la correspondiente acta de control. Esta documentación, compuesta de actas, convenios, certificaciones e informes de control, constituía así pues un medio de control equivalente a la elaboración de las listas estandarizadas de controles (check-lists standards) mencionadas en la Decisión impugnada.
33 Se ha de recordar que, a tenor de la primera frase del párrafo segundo del artículo 4 del Reglamento nº 438/2001, el Estado miembro interesado está obligado a «la conservación de la documentación relativa a la verificación» efectuada en el contexto de los controles in situ. Según la segunda frase del mismo párrafo, la documentación conservada deberá identificar el trabajo realizado, en primer término, los resultados de las verificaciones realizadas, en segundo término, así como las medidas tomadas como consecuencia de las anomalías detectadas, en tercer término. El cumplimiento de esas exigencias permite que la Comisión disponga de la información que necesita para asegurarse del buen funcionamiento de los sistemas de gestión y de control nacionales.
34 De la argumentación del Reino de España, antes expuesta en los apartados 30 a 32, resulta que el sistema de gestión y de control que había establecido consistía en sustancia en una lista abstracta de controles que debían efectuarse, contenida en los convenios, acompañada de las actas, las certificaciones y los informes de control, que acreditaban únicamente el hecho de que las verificaciones previstas se habían realizado efectivamente en cada caso específico. Sin embargo, tal sistema no responde a las exigencias enunciadas en el artículo 4, párrafo segundo, del Reglamento nº 438/2001, que se recuerdan en el apartado 33 supra, ya que no deja ninguna manifestación escrita de la actuación de control practicada en cada caso específico, de los resultados detallados de las verificaciones y de las medidas tomadas frente a las eventuales anomalías detectadas.
35 En esencia, el Reino de España alega acerca del sistema de gestión y de control antes citado que la Comisión habría debido deducir de las actas, las certificaciones y los informes de control elaborados por las autoridades españolas que todos los controles previstos en los convenios se habían llevado a cabo y que no se habían detectado anomalías, puesto que en caso contrario los responsables de esos controles no habrían firmado las certificaciones y los otros documentos análogos previstos.
36 Sin embargo, es evidente que las exigencias establecidas en el artículo 4, párrafo segundo, del Reglamento nº 438/2001 no se cumplen si la Comisión tiene que proceder mediante hipótesis o deducciones. Esa disposición exige antes bien una manifestación escrita, concreta y suficientemente pormenorizada, que acredite la actuación de control y de verificación practicada y sus resultados. Sólo una manifestación escrita proporciona a la Comisión información precisa que le permita evaluar la calidad de los controles realizados.
37 Por tanto, es infundada la alegación del Reino de España de que la Decisión impugnada incurre en un error de Derecho en la aplicación del artículo 4, párrafo segundo, del Reglamento nº 438/2001.
38 El Reino de España afirma también que la Decisión impugnada incurre en un error de Derecho en la medida en que la Comisión estimó en ella que el artículo 4 del Reglamento nº 438/2001 impone a los Estados miembros la obligación de incluir una «lista de control» o una «check-list» en el expediente elaborado por las autoridades nacionales competentes al ejercer su función de control para que la Comisión pueda tener conocimiento de la actuación practicada. Según el Reino de España, únicamente las Orientaciones mencionan esa obligación, que no se deduce del tenor del artículo 4 del Reglamento nº 438/2001. En su réplica, el Reino de España propuso además una excepción de ilegalidad contra las Orientaciones. Como confirmó el Reino de España en la vista, en respuesta a una pregunta del Tribunal, esa excepción de ilegalidad atañe al punto específico de las Orientaciones que se refiere a «listas de control» o «check-lists».
39 Es preciso observar sobre ello que la mención en el considerando 21 de la Decisión impugnada de las listas de control va acompañada de la siguiente precisión, entre paréntesis, «falta de un elemento de control auxiliar». Es evidente que ello remite al punto 2.2 de las Orientaciones (véase el apartado 8 supra). Ese mismo punto de las Orientaciones menciona también las «listas de control», o «check-lists» en algunas de sus versiones lingüísticas. Ahora bien, la referencia en las Orientaciones a un sistema de control mediante «listas de control» va unida a la precisión: «o medios equivalentes».
40 De ello se deduce que las Orientaciones prevén las listas de control como un ejemplo típico de un medio de control ajustado a las exigencias del artículo 4 del Reglamento nº 438/2001, sin que no obstante se prohíba utilizar un medio de control diferente, siempre que éste también se ajuste a las mismas exigencias y en ese sentido sea «equivalente» a las listas de control.
41 En lo que atañe a las referencias a las listas de control en la Decisión impugnada, debe concluirse, sobre la base de las anteriores consideraciones, que, al igual que las Orientaciones, la Decisión impugnada menciona en su considerando 21 las listas de control como un ejemplo típico de un documento ajustado a las exigencias del artículo 4 del Reglamento nº 438/2001, documento inexistente en el presente caso. No obstante, se deduce con claridad de otros considerandos de la Decisión impugnada que lo que ésta reprocha al Reino de España es que las verificaciones realizadas «no estaban suficientemente documentadas» (considerandos 7, 9 y 22 de la Decisión impugnada) y que «no había ninguna prueba documental de que éstas se hubiesen realizado» (considerando 7). Con otras palabras, lo que la Decisión impugnada reprocha al Reino de España fundadamente, según se ha observado ya, es haber establecido un sistema de gestión y de control no conforme con las exigencias del artículo 4 del Reglamento nº 438/2001, con independencia de que se utilizaran o no listas de control.
42 De ello resulta que la argumentación del Reino de España resumida en el apartado 38 supra se sustenta en una interpretación errónea de la Decisión impugnada y debe ser desestimada.
43 También debe desestimarse la excepción de ilegalidad mencionada en el apartado 38 supra. No es necesario al respecto pronunciarse sobre la admisibilidad de esa excepción, propuesta por primera vez en la réplica, ni sobre la cuestión de si dicha excepción podría ser eficaz, habida cuenta de que las Orientaciones no pretenden imponer obligaciones acerca de la documentación que los Estados miembros deben elaborar, sino únicamente definir los principios, los criterios y los baremos indicativos que los servicios de la Comisión aplicarán al determinar las correcciones financieras. En efecto, basta con observar que la citada excepción, en cualquier caso, se basa en una interpretación errónea de las Orientaciones, puesto que, como se ha señalado en el apartado 40 supra, éstas no excluyen en modo alguno la utilización de un medio de control diferente de las listas de control, siempre que ese medio sea equivalente a esas listas.
44 En consecuencia, procede desestimar por infundado el primer motivo.
Sobre el segundo motivo
45 Mediante el segundo motivo, el Reino de España alega que la Comisión vulneró el principio de proporcionalidad, expresamente enunciado en el artículo 39, apartado 3, del Reglamento nº 1260/1999, al determinar la corrección financiera impuesta en la Decisión impugnada.
46 La argumentación expuesta por el Reino de España en su segundo motivo se compone de dos partes, relativas respectivamente al porcentaje de la corrección impuesta en la Decisión impugnada y a la duración del período al que se refiere esa corrección.
Sobre el porcentaje de la corrección impuesta
47 Debe recordarse que el principio de proporcionalidad, como principio general del Derecho de la Unión (actualmente reconocido en el artículo 5 TUE), exige que los actos de las instituciones de la Unión no rebasen los límites de lo que resulta apropiado y necesario para el logro de los objetivos perseguidos por la normativa controvertida. Así pues, cuando exista la posibilidad de elegir entre varias medidas adecuadas debe recurrirse a la menos onerosa, y las desventajas ocasionadas no deben ser desproporcionadas con respecto a los objetivos perseguidos (sentencias del Tribunal de Justicia de 12 de julio de 2001, Jippes y otros, C‑189/01, Rec. p. I‑5689, apartado 81, y del Tribunal General de 6 de mayo de 2010, Comune di Napoli/Comisión, T‑388/07, no publicada en la Recopilación, apartado 143). Ese principio se enuncia expresamente en el artículo 39, apartado 3, del Reglamento nº 1260/1999 y debe tomarse en consideración al calcular las correcciones financieras que impone la Comisión.
48 Según resulta de los considerandos 22 y 23 de la Decisión impugnada, la Comisión aplicó los baremos indicativos de las correcciones a tanto alzado previstos en las Orientaciones. Consideró así pues que era apropiado aplicar una corrección financiera a tanto alzado neta del 2 % del importe de la ayuda concedida por el FEOGA, sección «Orientación», respecto a los gastos declarados por las autoridades españolas hasta el 4 de junio de 2008.
49 Las autoridades españolas consideran que ese porcentaje excede de forma desproporcionada del riesgo creado para el FEOGA, que evalúan, a petición de la Comisión, en sólo el 0,07 % de los gastos declarados.
50 Se ha de examinar por tanto si el porcentaje del 2 % de la corrección realizada por la Comisión excede en el presente caso de los límites de lo apropiado y necesario para lograr el objetivo previsto por los artículos 4 del Reglamento nº 438/2001 y 39, apartado 2, letra c), del Reglamento nº 1260/1999.
51 Hay que señalar al respecto, a la luz de las Orientaciones (punto 2.1), que podrá preverse la aplicación de correcciones a tanto alzado cuando la información obtenida mediante la investigación no permita evaluar de forma precisa las consecuencias financieras de uno o varios casos de irregularidades, ni por medios estadísticos ni por referencia a otros datos verificables, pero sí extraer la conclusión de que el Estado miembro no ha llevado a cabo la oportuna comprobación de la subvencionabilidad de las solicitudes que han dado lugar a un pago (véase por analogía la sentencia del Tribunal de Justicia de 18 de septiembre de 2003, Reino Unido/Comisión, C‑346/00, Rec. p. I‑9293, apartado 53).
52 Por otro lado, de una reiterada jurisprudencia resulta que, si bien incumbe a la Comisión probar la existencia de una infracción de las reglas aplicables en el ámbito del FEOGA, una vez probada ésta, es el Estado miembro el que debe demostrar, en su caso, que la Comisión cometió un error en cuanto a las consecuencias financieras que deben deducirse de dicha infracción. Le incumbe entonces probar de la manera más detallada y completa posible la realidad de sus cifras y, en su caso, la inexactitud de los cálculos de la Comisión (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 7 de octubre de 2004, España/Comisión, C‑153/01, Rec. p. I‑9009, apartado 67, y la jurisprudencia citada).
53 En el presente asunto, para evaluar el riesgo para el FEOGA, la Comisión requirió a las autoridades españolas, en el procedimiento administrativo, para que le comunicaran el índice de error detectado en el marco de los controles por muestreo que habían practicado conforme al artículo 10 del Reglamento nº 438/2001.
54 A raíz de ese requerimiento, el Reino de España comunicó a la Comisión, con un escrito de 7 de octubre de 2008, los resultados derivados de los controles por muestreo efectuados entre 2004 y 2007 en aplicación del artículo 10 del Reglamento no 438/2001. En esa comunicación el Reino de España explicó que el objetivo de esos controles era determinar la parte de los gastos certificados durante cada período de control que era irregular. Para ello las autoridades españolas optaron por controlar las actividades de un Grupo de Acción Local cada año. Presentaron sus conclusiones mediante un cuadro que fue enviado a la Comisión.
55 Ese cuadro revela que el Grupo de Acción Local Asociación Monegros – Centro de Desarrollo había sido elegido a los efectos del control por muestreo para el año 2004. Se controlaron gastos declarados por importe total de 1.938.617,48 euros, de los que se revelaron irregulares gastos por importe de 40.492,12 euros. De ello resulta un índice de error del 2,09 %. El Grupo de Acción Local Centro de Desarrollo Sobrarbe y Ribagorza fue elegido a efectos de un control análogo para el año 2005. Se controlaron gastos declarados por importe total de 104.861.901,44 euros, de los que se revelaron irregulares gastos por importe de 27.884,08 euros. De ello resulta un índice de error del 0,03 %. El Grupo de Acción Local Asociación para el desarrollo rural integral de la comarca de Calatayud y del Aranda (ADRI) fue elegido a efectos de un control análogo en 2006. Se controlaron gastos declarados por importe total de 2.896.970,00 euros, de los que se revelaron irregulares gastos por importe de 7.175,00 euros. De ello resulta un índice de error del 0,25 %. Por último, el Grupo de Acción Local Asociación para el desarrollo rural e integral de las Sierras de Gúdar y Javalambre y Maestrazgo (AGUJAMA) fue elegido a efectos de un control análogo en 2007. Se controlaron gastos declarados por importe total de 3.611.780 euros, de los que se revelaron irregulares gastos por importe de 555,40 euros. De ello resulta un índice de error del 0,01 %.
56 Según el escrito del Reino de España de 7 de octubre de 2008, de esos resultados se deduce que el riesgo creado para el FEOGA era inferior al 0,07 %.
57 Debe estimarse que las explicaciones del Reino de España contenidas en dicho escrito no permiten concluir que éste haya demostrado, en el sentido de la jurisprudencia citada en el apartado 52 supra, que la Comisión cometió un error sobre las consecuencias que debían deducirse de la infracción de las reglas aplicables constatada en la Decisión impugnada.
58 En efecto, el escrito del Reino de España de 7 de octubre de 2008, que sólo comprende dos páginas, y que también se refiere a otra cuestión relativa al contenido del acta de la reunión bilateral de 4 de junio de 2008 entre las autoridades españolas y los servicios de la Comisión, no aporta ninguna precisión sobre la naturaleza, el alcance y la metodología de los controles efectuados en aplicación del artículo 10 del Reglamento nº 438/2001. Tampoco se deduce de dicho escrito la razón por la que –pese a la inexistencia de una documentación elaborada por las autoridades españolas que cumpla las exigencias del artículo 4 del mismo Reglamento, que se precisan en los apartados 33 y 36 supra, inexistencia que de forma patente constituye un obstáculo considerable para el descubrimiento de posibles irregularidades– los índices de error constatados en cada año, mediante controles por muestreo, deban considerarse representativos en relación con la totalidad de las operaciones realizadas durante el mismo año.
59 Además, se ha de precisar que, en cualquier caso, del acta de la reunión bilateral de 4 de junio de 2008 no se deduce que la Comisión se hubiera comprometido a aplicar automáticamente el índice de error constatado en el contexto de los controles efectuados en aplicación del artículo 10 del Reglamento no 438/2001.
60 En efecto, según esa acta, la Comisión había mencionado que el porcentaje específico de corrección financiera, comprendido entre el 2 % y el 10 % según las Orientaciones, dependería de los resultados de los controles que comunicaría el Reino de España. Por tanto, la Comisión tan sólo dio a conocer su intención de tener en cuenta los resultados de dichos controles para elegir la corrección más apropiada en relación con el baremo indicativo establecido en las Orientaciones. En efecto, del artículo 39, apartado 3, del Reglamento no 1260/1999 se deduce que, además de las consecuencias financieras de las deficiencias detectadas en los sistemas de gestión o de control de los Estados miembros, la Comisión tendrá en cuenta la naturaleza de la irregularidad y su amplitud al evaluar el importe de una corrección.
61 Se ha de apreciar que, atendiendo al carácter no cuantificable de las consecuencias financieras de las deficiencias detectadas, a la amplitud de la falta de documentación –irregularidad que por su naturaleza procedimental afecta a la totalidad de los controles previstos en el artículo 4 del Reglamento no 438/2001– y al hecho de que el Reino de España no ha logrado aportar pruebas suficientes para desvirtuar la evaluación del riesgo para el Fondo efectuada por la Comisión, el porcentaje del 2 % de corrección a tanto alzado no es desproporcionado.
62 En estas circunstancias, procede concluir que la primera parte del segundo motivo no es fundada y debe ser desestimada en consecuencia.
Sobre la duración del período al que se refiere la corrección financiera
63 El Reino de España impugna también la amplitud del período de aplicación de la corrección financiera impuesta. Ésta llega hasta el 4 de junio de 2008, fecha de la reunión bilateral entre las autoridades españolas y los servicios de la Comisión. El Reino de España considera que la extensión de ese período se debe únicamente al retraso de la Comisión. Ésta no respondió hasta el 16 de abril de 2008 a las observaciones de las autoridades españolas comunicadas los días 5 de septiembre y 7 de octubre de 2005, a pesar de que la Comisión está obligada a actuar con diligencia en virtud del principio de cooperación leal entre los Estados miembros y las instituciones.
64 El Reino de España añade que, mientras que la Comisión le comunicó en su escrito de 16 de abril de 2008 su intención de aplicar una corrección financiera de entre un 5 % y un 10 % sobre todos los gastos declarados antes del mes de diciembre de 2004, en la Decisión impugnada aplicó una corrección financiera sobre todos los gastos declarados hasta la fecha de la reunión bilateral.
65 A este respecto, se debe recordar, en primer lugar, que la financiación por parte del FEOGA de los gastos ralizados por las autoridades nacionales se rige por la regla según la cual sólo los gastos efectuados de conformidad con las normas de la Unión son soportados por el presupuesto de la Unión (sentencias del Tribunal de Justicia de 6 de octubre de 1993, Italia/Comisión, C‑55/91, Rec. p. I‑4813, apartado 67, y de 15 de septiembre de 2005, Irlanda/Comisión, C‑199/03, Rec. p. I‑8027, apartado 26).
66 En ese contexto, según se pone de relieve en las Orientaciones, la aplicación de correcciones a tanto alzado es un medio legítimo para que la Unión recupere de los Estados miembros los fondos indebidamente abonados, con objeto de que el presupuesto de la Unión no sufra pérdidas a raíz de gastos irregulares o no subvencionables efectuados por los Estados miembros. Los porcentajes a tanto alzado previstos en las Orientaciones permiten a la vez conseguir la observancia del Derecho de la Unión y la buena gestión de los recursos de ésta y evitar que la Comisión ejerza su facultad de apreciación imponiendo a los Estados miembros correcciones desmesuradas y desproporcionadas (véase por analogía la sentencia del Tribunal de 10 de septiembre de 2008, Italia/Comisión, T‑181/06, no publicada en la Recopilación, apartado 234).
67 Así pues, una corrección fijada por la Comisión conforme a las Orientaciones que ha adoptado en la materia tiene por objeto evitar la imputación a cargo del FEOGA de importes que no hayan servido para financiar el objetivo pretendido por la normativa correspondiente de la Unión y, por tanto, no constituye una sanción (véase la sentencia del Tribunal de 31 de marzo de 2011, Grecia/Comisión, T‑214/07, no publicada en la Recopilación, apartado 136, y la jurisprudencia citada).
68 En el presente caso, de los autos se deduce que la deficiencia constatada por la Decisión impugnada se prolongó a lo largo de todo el período por el que dicha Decisión impuso una corrección financiera. Acerca de ello el Reino de España manifiesta en su demanda que, «en caso de que la Comisión hubiese mostrado su serio convencimiento de que los listados de controles eran imprescindibles, las autoridades españolas habrían procedido a introducirlos expresamente». De esa afirmación se deduce implícita pero claramente que hasta la fecha de la reunión bilateral el Reino de España no había introducido normas específicas y concretas destinadas a subsanar la irregularidad constatada por la Decisión impugnada. Por tanto, esa irregularidad podía conducir a pérdidas a cargo del presupuesto de la Unión a raíz de gastos irregulares efectuados por el Reino de España hasta la fecha de la citada reunión bilateral.
69 En segundo lugar, ha de precisarse que la falta de respuesta de la Comisión a raíz de la recepción de los escritos de 5 de septiembre y de 7 de octubre de 2005 de las autoridades españolas no puede asimilarse a una toma de posición de la institución por la que se aprueba la interpretación de la disposición controvertida adoptada por las autoridades nacionales. Únicamente una manifestación clara y expresa por parte de la Comisión habría permitido que las autoridades españolas concluyeran que esa institución había aprobado el sistema de control controvertido (véase en ese sentido la sentencia Italia/Comisión, citada en el apartado 66 supra, apartado 135).
70 En tercer lugar, el escrito de 16 de abril de 2008, en el que la Comisión comunicó al Reino de España su intención de aplicar una corrección financiera de entre un 5 % y un 10 % sobre todos los gastos declarados antes del mes de diciembre de 2004, no impedía que la Comisión impusiera en la Decisión impugnada una corrección diferente de la prevista inicialmente si comprobaba que el presupuesto de la Unión podía sufrir pérdidas a raíz de gastos irregulares realizados por el Reino de España hasta la fecha de la reunión bilateral.
71 Tanto más es así dado que, según la jurisprudencia, las decisiones en materia de correcciones financieras se adoptan al término de un procedimiento contradictorio, por lo que los resultados de las verificaciones de la Comisión que figuran en el escrito en el que da respuesta a las observaciones presentadas por el Estado miembro e invita a éste a una reunión bilateral no son definitivos y pueden ser precisados y revisados a la luz de las respuestas formuladas por el Estado miembro en el procedimiento administrativo posterior (véase por analogía la sentencia de Tribunal de 24 de marzo de 2011, Grecia/Comisión, T‑184/09, no publicada en la Recopilación, apartado 45).
72 En cuarto lugar, el principio del plazo razonable tampoco puede desvirtuar las anteriores consideraciones.
73 Es cierto que, si bien el artículo 39, apartado 2, del Reglamento nº 1260/1999 no contiene ninguna disposición sobre el plazo en el que la Comisión está obligada a responder a las observaciones del Estado miembro e invitarle a una reunión, se debe recordar que, en virtud de un principio general del Derecho de la Unión, la Comisión está obligada a respetar, en el marco de sus procedimientos administrativos, un plazo razonable (sentencias del Tribunal de Justicia de 7 de abril de 2011, Grecia/Comisión, C‑321/09 P, no publicada en la Recopilación, apartado 231, y del Tribunal General de 30 de septiembre de 2003, Aristoteleio Panepistimio Thessalonikis/Comisión, T‑196/01, Rec. p. II‑3987, apartado 229). En el presente asunto, es preciso observar que la Comisión dejó transcurrir un largo período, de dos años y seis meses aproximadamente, entre la recepción de los escritos de las autoridades españolas de 5 de septiembre y 7 de octubre de 2005 y la invitación a éstas para una reunión bilateral en su escrito de 16 de abril de 2008.
74 No obstante, el hecho de sobrepasar un plazo razonable, suponiendo que se haya demostrado, no justifica necesariamente la anulación de la Decisión impugnada. En efecto, durante el procedimiento contradictorio el Estado miembro debe disponer de todas las garantías necesarias para exponer su posición. La inobservancia de un plazo razonable sólo puede constituir un motivo de anulación de una decisión de corrección financiera si se demuestra que vulneró esas garantías. Excepto en ese supuesto específico, la inobservancia de la obligación de adoptar una decisión en un plazo razonable no incide en la validez del procedimiento contradictorio (véase por analogía la sentencia del Tribunal de 11 de junio de 2009, Grecia/Comisión, T‑33/07, no publicada en la Recopilación, apartado 240).
75 Pues bien, el Reino de España no ha alegado que le fuera imposible exponer su posición a causa de la duración del procedimiento contradictorio. Antes bien, afirma, en sustancia, que no se le puede reprochar no haber modificado su sistema de gestión y de control para ajustarlo a las exigencias del artículo 4 del Reglamento no 438/2001 mientras no había sido invitado a una reunión por la Comisión y, por tanto, no disponía de una respuesta definitiva de ésta acerca de la conformidad de ese sistema con el citado artículo.
76 Sobre esa alegación basta con señalar que, a tenor del artículo 38, apartado 1, del Reglamento no 1260/1999, los Estados miembros asumen en primer lugar la responsabilidad del control financiero de la intervención, asegurándose en especial de que las intervenciones se gestionan de conformidad con el conjunto de la normativa aplicable. En consecuencia, el Reino de España no puede eludir las consecuencias del incumplimiento de esa obligación, incluida la imposición de la corrección financiera a tanto alzado, por el solo hecho de que permaneciera en espera de la confirmación por la Comisión de la falta de conformidad de su sistema de gestión y de control con las exigencias de la normativa pertinente.
77 Por todas las consideraciones anteriores, se ha de concluir que la segunda parte del segundo motivo no es fundada. Por tanto, debe desestimarse el segundo motivo y, en consecuencia, el recurso en su totalidad.
Costas
78 A tenor del artículo 87, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber sido desestimadas las pretensiones del Reino de España, procede condenarle en costas, conforme a lo solicitado por la Comisión.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Tercera)
decide:
1) Desestimar el recurso.
2) Condenar en costas al Reino de España.
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 14 de diciembre de 2011.
Firmas